Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Biodiversiteitsactieplan voor de landbouw

Inhoud

1. Inleiding

1.1. Het relevante kader

1.2. Het concept van biodiversiteit

2. Stand van zaken

2.1. Informatiebronnen

2.2. Het nut van biodiversiteit voor de landbouw

2.3. Het nut van landbouw voor de biodiversiteit

2.4. Druk op de biodiversiteit van de kant van de landbouw

3. Strategisch kader en glb-instrumenten voor de instandhouding en het duurzame gebruik van de biodiversiteit

3.1. Het kader

3.2. Prioriteiten

3.3. Beginselen die als uitgangspunt genomen dienen te worden

3.4. Communautaire landbouwinstrumenten die van invloed zijn op de biodiversiteit

4. Het actieplan als hulpmiddel bij de tenuitvoerlegging van de Strategie van de Europese Gemeenschap inzake Biodiversiteit

4.1. Horizontale en sectorale doelstellingen

4.2. Instandhouding en duurzaam gebruik van landbouwecosystemen (sectorale doelstelling 2)

4.2.1. De "horizontale" verordening

4.2.2. Milieumaatregelen in de landbouw

4.2.3 Probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied

4.2.4 Andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling

4.2.5. Milieucomponenten van de gemeenschappelijke marktordening (zie ook tabel 1)

4.2.6. Milieucomponenten van marktinstrumenten (kwaliteitsbeleid)

4.2.7. Wetgeving inzake gewasbeschermingsmiddelen

4.2.8. Uitbreiding van de Europese Unie en het SAPARD-instrument

4.3. Genetische hulpbronnen (sectorale doelstelling 1)

4.3.1. Verordening (EG) nr. 1467/94 inzake de instandhouding, de karakterisering, de verzameling en het gebruik van genetische hulpbronnen in de landbouw.

4.3.2. Wetgeving op het gebied van zaden

4.3.3. Genetisch gemodificeerde organismen

4.4. Gevolgen van de handel voor de landbouw (sectorale doelstelling 3)

4.5. Het verwezenlijken van de horizontale doelstellingen van de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit

4.5.1. Instandhouding en duurzaam gebruik van de biologische diversiteit

4.5.2. Billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van de biologische diversiteit

4.5.3. Onderzoek, identificatie, monitoring en uitwisseling van informatie

4.5.4. Educatie, opleiding en bewustmaking

4.6. Voortgang bij de uitvoering van de prioriteiten monitoring en evaluatie

4.6.1. Ontwikkeling van een geïntegreerd kader voor milieu-indicatoren voor de landbouw

4.6.2 Monitoring en evaluatie van biodiversiteitsdoelstellingen

5. Waarborging van de samenhang van de maatregelen

5.1. Geïntegreerde programmering

5.2. Dekking van het gehele gebied

5.3. Verenigbaarheid en consistentie

5.4. Conclusie - Taakstelling en tijdschema

Bijlage I - Toewijzing uit de afdeling Garantie van het EOGFL voor plattelandsontwikkeling

Bijlage II - Beleidsmaatregelen met betrekking tot kwaliteit

Bijlage III - Indicatoren voor monitoring

Bijlage IV - Indicatoren voor evaluatie

Lijst van gebruikte afkortingen

1. Inleiding

1.1. Het relevante kader

1. Met dit document beoogt de Commissie te voldoen aan de verplichting om een actieplan op te stellen voor biodiversiteit in de landbouw. Als zodanig moet het document worden beschouwd als een belangrijk integraal deel van het pakket aan communautaire maatregelen ter ondersteuning van de strategie van de Gemeenschap om de oorzaken van significante vermindering of verlies van biodiversiteit te voorspellen, te voorkomen en uit te bannen. Het dient ook te worden gelezen in samenhang met andere communautaire ontwikkelingen die gevolgen hebben voor de biodiversiteit, zoals "Wegen die naar een duurzame landbouw leiden" [1], internationale verdragen en overeenkomsten (met name het Verdrag inzake biologische diversiteit) en de nationale strategieën en actieplannen van de lidstaten zelf.

[1] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. COM(1999)22; PB C 173 van 19.6.1999, blz. 2-17.

2. Anderzijds dient te worden benadrukt dat het milieuaspect een belangrijk onderdeel vormt van de nieuwe beleidslijnen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) overeenkomstig de eisen van het Verdrag van Amsterdam en herbevestigd door de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese Raad van Helsinki: bij dit milieuaspect gaat het zowel om de integratie van milieuoverwegingen in GLB-voorschriften als om de ontwikkeling van landbouwmethoden die het milieu in stand houden en het landschap beschermen.

3. Agenda 2000 - en in het bijzonder de bepalingen inzake plattelandsontwikkeling - verschaft een relevant kader voor de integratie van milieuoverwegingen in het landbouwbeleid, waarbij biologische diversiteit een fundamenteel en overheersend aspect van een dergelijke integratiestrategie is, zoals werd benadrukt door de Raad (Landbouw). [2]

[2] Strategie van de Raad voor de integratie van milieuoverwegingen en duurzame ontwikkeling in het gemeenschappelijk landbouwbeleid, als bepaald door de Raad (Landbouw) - Verslag van de Raad (Landbouw) aan de Europese Raad van Helsinki (Raad van de Europese Unie, AGRI 184 ENV 398, 13078/99).

4. Een belangrijke rol in deze strategie wordt, wat de biodiversiteitsdoelstellingen betreft, toebedeeld aan de milieumaatregelen in de landbouw die zich specifiek richten op ondersteuning van landbouwmethoden om het milieu in stand te houden, het landschap te beschermen en Europa's rurale erfgoed te behouden. Deze maatregelen zijn het enige verplichte element van de nieuwe generatie programma's voor plattelandsontwikkeling.

1.2. Het concept van biodiversiteit

5. De definitie van biodiversiteit zou niet alleen moeten worden beperkt tot het aspect van genetische hulpbronnen of de instandhouding van bedreigde soorten. Zoals omschreven in het Verdrag inzake biologische diversiteit en de pan-Europese strategie inzake biologische en landschappelijke diversiteit, is biodiversiteit de variëteit van het leven en zijn processen. Zij omvat alle levensvormen, van eencellige tot complexe organismen, en alle processen, mechanismen en cyclussen die levende organismen met elkaar verbinden tot populaties, ecosystemen en landschappen.

6. Biodiversiteit wordt doorgaans op drie niveaus onderkend:

* genetische diversiteit - de variëteit van genetische bouwstenen die bij afzonderlijke vertegenwoordigers van een soort zijn te vinden;

* soortenrijkdom - de variëteit van levende organismen die op een bepaalde plaats worden aangetroffen;

* ecosysteemdiversiteit - de variëteit van soorten en ecologische functies en processen, zowel qua aard als qua aantal, die in verschillende fysieke omgevingen voorkomen.

7. In een alomvattende strategie voor de landbouw moet door middel van geschikte instrumenten rekening worden gehouden met al deze niveaus, waarbij de drie belangrijkste terreinen van biodiversiteit worden bestreken:

* de genetische variëteit van gedomesticeerde planten en dieren (genenbank, natuurlijk erfgoed, landschappen, enz.) die zich na jaren (meestal eeuwen) van evenwicht tussen menselijke activiteiten en natuurlijke ecosystemen voordoet en in ieder geval eenvoudiger is dan de:

* "wilde" biodiversiteit (met landbouwgrond samenhangende wilde flora en fauna); de speciale aandacht die doorgaans aan bedreigde soorten en ecosystemen wordt gegeven, mag er niet toe leiden dat dit aspect wordt vergeten (zie kader 1).

* de levensondersteunende systemen (waaronder bodemmicrobiota, bestuivers, roofdieren, alle organismen die de vruchtbaarheid en productiviteit van landbouwecosystemen ondersteunen).

8. De agrarische biodiversiteit - een onderdeel van de totale biodiversiteit - is van essentieel belang om te voorzien in de fundamentele behoeften van de mens op het gebied van voedselzekerheid. Boeren beheren deze vorm van biodiversiteit actief; veel elementen van de agrarische biodiversiteit zouden zonder tussenkomst van de mens niet overleven. Inheemse kennis en cultuur zijn integrerende onderdelen van het beheer van de agrarische biodiversiteit.

9. Gezien het belang van de rol die de mens bij de biodiversiteit in de landbouw speelt, is het behoud van biodiversiteit in productiesystemen inherent gekoppeld aan duurzaam gebruik. Met het oog hierop houdt duurzame landbouw in dat landbouwsystemen op de lange termijn in een aantal opzichten productief moeten blijven: biologisch, economisch en maatschappelijk, dus niet alleen maar ecologisch.

10. De bedreiging van bepaalde ecosystemen als gevolg van het stopzetten van vormen van landbouw die belangrijke vormen van biodiversiteit ondersteunen (bijv. niet-intensieve landbouw) heeft aangetoond dat het stopzetten van bepaalde landbouwmethoden evenzeer een bedreiging vormt voor semi-natuurlijke ecosystemen als de intensivering van de productie. Hoewel alternatief beheer een goede oplossing kan zijn (zie ook kader 2) in gevallen waarin de landbouw het vereiste beheer niet langer kan waarborgen (wanneer de landbouw te intensief is geworden of wanneer hij aan het verdwijnen is), blijft in verreweg de meeste gevallen de landbouwer de meest logische beheerder van het land. Anderzijds kan het stopzetten van landbouw soms ook positieve gevolgen hebben voor de biodiversiteit (bijvoorbeeld in waterrijke gebieden).

Kader 1: Bedreigingen van de biodiversiteit

De bedreigingen waaronder de wilde soorten van Europa gebukt gaan, zijn steeds belangrijker geworden. Er is sprake van achteruitgang bij bijna de helft van de bekende soorten gewervelde dieren en meer dan een derde van de vogelsoorten. Deze ontwikkeling is ook van invloed op belangrijke habitats zoals waterrijke gebieden. Tegelijkertijd handhaven bepaalde soorten zich en herstellen zij zich soms zelfs, met name dankzij de voortzetting van extensieve landbouwmethoden en de introductie van biologische landbouwsystemen. De grootste druk wordt uitgeoefend door urbanisatie, infrastructuurontwikkeling, schade aan aquatische milieus (verdwijning, vervuiling en eutrofiëring), intensieve landbouw en het stopzetten van landbouw, uniforme boomaanplant, klimatologische en atmosferische verschijnselen (opwarming van de aarde en verzuring), bodemverarming en erosie. In de 2e evaluatie van het milieu in Europa is er nog eens opgewezen dat verschuivingen in het gebruik van land door verstoring, afbraak en verontreiniging en de introductie van soorten in het grootste deel van Europa grote veranderingen, achteruitgang en verdwijning van diversiteit in natuurlijke en semi-natuurlijke habitats hebben teweeggebracht.

Bovendien hebben verschillende onderzoeksresultaten duidelijk de verbanden aangetoond tussen landbouwmethoden en biodiversiteit, zoals goed wordt geïllustreerd door de traditionele Europese landbouwsystemen. Hoewel beide trends - intensivering van de landbouw en marginalisering van landbouwgrond - voor verschillende gebieden in de Europese Unie gevolgen hebben, is het belangrijkste punt van zorg in Oost-Europa - gezien de gevolgen voor de biodiversiteit - de afname van het landbouwareaal. Er kunnen zich belangrijke veranderingen voordoen als gevolg van de voorbereiding op de toetreding, waardoor het belang van traditionele landbouw en de diversiteit en het weerstandsvermogen van gewassen en dieren afnemen ten gevolge van de overschakeling op meer intensieve landbouw.

2. Stand van zaken

2.1. Informatiebronnen

11. De prioriteiten voor het opstellen van een actieplan dienen eerst te worden vastgesteld op basis van kennis van de interacties tussen landbouw en biologische diversiteit en de huidige toestand en ontwikkeling van deze biologische diversiteit.

12. Op het niveau van de Gemeenschap verschaffen twee recentelijk uitgebrachte verslagen extra informatie over de ontwikkeling en bedreigingen van Europa's biodiversiteit in verband met menselijke activiteiten en landgebruikmethoden, te weten het verslag van de Europese Commissie getiteld "Landbouw, milieu, plattelandsontwikkeling: feiten en cijfers" [3] en het rapport van het Europees Milieuagentschap over de toestand van het milieu in de Europese Unie in 1998 [4], aangevuld door "Het milieu van Europa: de tweede evaluatie" [5].

[3] Opgesteld door Eurostat in samenwerking met DG VI en DG XI.

[4] Milieueffectrapport nr. 2: "Het milieu in de Europese Unie op de drempel van een nieuwe eeuw", EMA, 1999.

[5] Europees Milieuagentschap, 1998.

13. De tenuitvoerlegging van Verordening (EEG) nr. 2078/92 en, daarvoor, artikel 19 van Verordening (EEG) nr. 797/85 heeft de kennis van de (positieve en negatieve) effecten van de landbouw op de biodiversiteit verdiept. De verslagen betreffende de evaluatie van Verordening (EEG) nr. 2078/92 [6] geven, samen met de brochure "Landbouw en milieu" [7] en de recente Mededeling "Wegen die naar een duurzame landbouw leiden", een tamelijk volledig beeld van de druk die allerwegen op de biodiversiteit wordt uitgeoefend.

[6] Werkdocument van de Commissie (DG VI) VI/7655/98, 1998. Beschikbaar op de Internetsite van de Commissie: http://europa.eu.int/comm/dg06/envir/programs/index_fr.htm

[7] CAP Working Notes, speciale editie, directoraat-generaal Landbouw, Europese Commissie.

14. De plattelandsomgeving is op de eerste plaats een leefmilieu waarin flora, fauna, habitats en landbouwactiviteiten zich afhankelijk van elkaar hebben ontwikkeld. In de loop der eeuwen is er een echte symbiose ontstaan: de instandhouding van een aantal soorten en ecosystemen is afhankelijk van de voortzetting van bepaalde landbouwactiviteiten, terwijl de landbouw als eerste profiteert van de biologische diversiteit.

Kader 2: Milieumaatregelen in de landbouw, probleemgebieden en biodiversiteit

In de meeste lidstaten zijn milieumaatregelen in de landbouw genomen om de biodiversiteit in stand te houden, en wel in het kader van Verordening (EEG) nr. 2078/92, bijvoorbeeld door het gebruik van meststoffen en bestrijdingsmiddelen te beperken of stop te zetten en door wisselbouw toe te passen. Voorbeelden zijn onder meer de invoering van biologische landbouw, extensief beheer van grasland, geïntegreerd gewasbeheer, de braaklegging van perceelranden en via LIFE-Natuur-projecten beproefde specifieke maatregelen voor bepaalde habitats. Er bestaan ook maatregelen voor het beheer van bosjes, vochtige gronden en heggen binnen landbouwbedrijven ten behoeve van flora en fauna; ook de bescherming van bedreigde gewasvariëteiten en diersoorten mag niet onvermeld blijven.

Onderbenutting van landbouwgrond en het stopzetten van landbouw op landbouwgrond kan rampzalige gevolgen hebben voor het natuurlijke milieu. In bergstreken en andere probleemgebieden zoals droge of noordelijke gebieden leidt stopzetting van de landbouw in gebieden met een soortenrijke hogere flora al snel tot verruiging; dit heeft ook gevolgen voor gewervelde en ongewervelde populaties.

Waar het om gaat is de instandhouding van relatief open semi-natuurlijke habitats die sterk afhankelijk zijn van de continuering van passende landbouwmethoden. Zonder de juiste methoden zou de voortzetting van de landbouw echter wel eens ontoereikend kunnen blijken voor het behoud van de biodiversiteit. Waar bijvoorbeeld oordeelkundige beweiding wordt vervangen door ongecontroleerde grootschalige extensieve veeteelt, zou dit wel eens ten koste kunnen gaan van het semi-natuurlijke milieu. GLB-steun kan een uitermate belangrijke rol spelen in de instandhouding van bedreigde landbouwsystemen, in het bijzonder via de maatregelen voor probleemgebieden, op plaatsen waar de landbouw anders wel eens zou kunnen verdwijnen. Bovendien leveren de milieumaatregelen in de landbouw een essentiële bijdrage aan de inspanningen om de van de landbouw afhankelijke biodiversiteit in de EU in stand te houden. Dergelijke maatregelen blijven dan ook een belangrijk praktisch bestanddeel van de communautaire aanpak op het gebied van de bescherming van de biodiversiteit.

Hoewel 20% van het landbouwareaal in de EU momenteel onder dergelijke milieumaatregelen valt, waarmee het oorspronkelijke, in het Vijfde Actieprogramma inzake het milieu vermelde streefcijfer van 15% voor het jaar 2000 wordt overtroffen, wordt 86% van de betrokken uitgaven gedaan in slechts vijf lidstaten. In gebieden met een zeer productieve en intensieve landbouw wordt doorgaans slechts in geringe mate gebruik gemaakt van de programma's. De biodiversiteit in deze gebieden zou wel eens onder toenemende druk kunnen komen te staan.

Het gebruik van GLB-instrumenten zou ook moeten worden bezien in het licht van de tenuitvoerlegging van andere communautaire wetgeving, zoals Natura 2000.

2.2. Het nut van biodiversiteit voor de landbouw

15. De instandhouding van de biologische diversiteit is een doorslaggevende factor voor landbouwactiviteiten: aangezien zij het hart vormt van de verschillende biologische processen die door de landbouw worden gebruikt, stelt de biodiversiteit boeren in staat voedingsmiddelen en niet voor voeding bestemde producten, alsmede diensten te leveren. Ook al heeft het streven naar zelfvoorziening op het gebied van de voedselproductie zich de afgelopen decennia geconcentreerd op een beperkt aantal plantensoorten en -rassen, voedselveiligheid is in de eerste plaats bereikt via aanpassing en verbeterd kiemplasma, waardoor voldoende grootschalige landbouwproductie van geschikte kwaliteit tot ontwikkeling kon komen in sterk variërende en soms moeilijke milieus (bijv. de uitbreiding van het maïsareaal). Door de biodiversiteit in de landbouw te benutten kunnen er dan ook nieuwe variëteiten en rassen worden ontwikkeld zodat economische en technische doelstellingen, alsmede gezondheids- en milieudoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.

16. Het duurzame gebruik van de biologische diversiteit in de landbouw draagt bij tot veranderingen in bepaalde praktijken, door het gebruik van insecticiden terug te dringen door nuttige insecten in te zetten, door minder te hoeven ploegen omdat meer gebruik wordt gemaakt van de biologische activiteit in de bodem en door opbrengsten op peil te houden door intensievere bestuiving.

2.3. Het nut van landbouw voor de biodiversiteit

17. Omgekeerd verrijkt de ontwikkeling van landbouwactiviteit in bepaalde gevallen de biodiversiteit. De landbouw creëert bijzondere ecosystemen en habitats en houdt die in stand, zoals bijvoorbeeld de mozaïeklandschappen van bebouwde akkers en randen van akkers die worden afgebakend met heggen en sloten die aan een bepaalde flora en fauna (ook microfauna) bescherming bieden en voedsel verschaffen. De landbouw heeft een semi-natuurlijk milieu doen ontstaan waar inheemse en bedreigde soorten in een aantal gevallen hun voortbestaan aan te danken hebben. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de alpenkraai (Pyrrhocorax pyrrhocorax), wiens voortbestaan afhankelijk is van de instandhouding van traditionele weidebouw in bepaalde delen van Europa, en bij de grote trap (Otis tarda), die gedijt in op extensieve wijze beheerde mozaïeklandschappen van braakliggende graanvelden en weiden in Spanje en Portugal, maar ook bij grote aantallen planten- en insectensoorten die afhankelijk zijn van semi-natuurlijk grasland (en andere semi-natuurlijke habitats). Ongeveer 70% van de bedreigde vaatplanten in Zweden is bijvoorbeeld afhankelijk van open en gevarieerde landschappen waar landbouw wordt bedreven (zie ook kader 2).

18. Niet-intensieve landbouw houdt dan ook zowel wilde als gedomesticeerde planten- en diersoorten, rassenvariëteiten en ecosystemen, die soms met uitsterven worden bedreigd in stand. Dankzij de selectie van en het onderzoek naar gedomesticeerde planten- en diersoorten ontwikkelt deze vorm van landbouw ook de variabiliteit binnen soorten (bijv. selectie van planten die zijn aangepast aan een droog milieu).

19. Door een groot deel van het grondgebied van de Gemeenschap te beheren, houdt de landbouw in bepaalde gevallen vele specifieke ecosystemen in stand die zouden verdwijnen als de landbouwactiviteiten zouden worden stopgezet. De verwijdering van onderhout en struikgewas door schapen in moeilijk toegankelijke gebieden, het voorkomen van erosie als gevolg van de inwerking van water en wind met een plantendek, de instandhouding van de diversiteit van flora in semi-natuurlijk grasland dankzij het weiden, het behoud van de biodiversiteit in alpiene hooglanden, de instandhouding van waterrijke gebieden enz. zijn evenzovele voorbeelden van het nut van landbouw voor de biodiversiteit.

2.4. Druk op de biodiversiteit van de kant van de landbouw

20. Twee belangrijke veranderingen in de landbouwmethoden hebben echter het evenwicht tussen landbouw en biodiversiteit in bepaalde situaties verstoord, namelijk de intensivering van de productie en de onderbenutting van land (zie ook kader 2). Er zijn sterke aanwijzingen dat, gedurende ten minste de laatste vijf decennia, belangrijke veranderingen in de landbouw de structuren van landgebruik en het boerenbedrijf in ernstige mate hebben beïnvloed, hetgeen direct of indirect heeft geleid tot een significante afname en verlies van aspecten van biodiversiteit. In de laaglanden van Noordwest-Europa zijn semi-natuurlijke weiden, maar ook waterrijke gebieden onder de druk van dezelfde intensivering van de landbouw (drainage en bemesting) sterk achteruitgegaan.

21. Als we zoeken naar de algemene oorzaken van de afname van de biodiversiteit die verband houden met verkeerde landbouwmethoden, wordt er een aantal onderlinge verbanden met directe en indirecte effecten op verschillende niveaus duidelijk, waarvan hieronder enkele voorbeelden worden gegeven:

* genetica: de afname van het aantal benutte soorten/rassen/variëteiten, waaronder monocultuur, vormt een bedreiging voor een (dierlijk en plantaardig) genetisch potentieel van onschatbare waarde;

* "wilde" soorten: het gebruik van onkruidbestrijdingsmiddelen heeft gevolgen voor de commensalen en het gebruik van insecticiden heeft gevolgen voor de microfauna, cyclussen worden verstoord, evenwichten worden veranderd door mechanisatie, bemesting (de sterkst stikstofminnende soorten zijn in het voordeel);

* habitats en ecosystemen: het verdwijnen of de achteruitgang van waterrijke gebieden, struikgewas en heggen heeft directe gevolgen voor de afname van het aantal libellen, de watersnip, de nachtegaal, de egel en hydrofiele planten, om maar een paar voorbeelden te noemen.

22. Anderzijds leidt de geleidelijke marginalisering en inperking van landbouwgrond, met name in bepaalde gebieden waar de landbouwomstandigheden bijzonder moeilijk zijn, tot een verarming van ecosystemen die sterk afhankelijk zijn van de voortzetting van dergelijke landbouwactiviteiten. Onderbenutting van land bijvoorbeeld kan leiden tot de geleidelijke verdwijning van de overvloedige flora van extensief beheerde weidegronden in het middengebergte en weidegronden op noordelijke breedtegraden, het overwoekeren van milieus en de kolonisatie daarvan door semi-houtachtige soorten.

23. Bovendien heeft de vervuiling (die het gevolg is van excessieve toepassing van voedingsstoffen, landbouwchemicaliën) door de landbouw fundamentele indirecte gevolgen voor al het bovenstaande.

24. De belangrijkste landbouwmethoden die effecten hebben op de biodiversiteit zijn:

* niet-duurzaam gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen,

* het feit dat traditionele methoden plaats maken voor meer mechanisatie,

* specialisatie van productiesystemen en intensivering van bepaalde methoden (stopzetten van het gemengd bedrijf en van het telen van graan op weiden),

* vermindering van het aantal gebruikte soorten en variëteiten,

* omzetting van natuurlijke ecosystemen in landbouwgrond, maar ook het laten teloorgaan van bestaande landbouwgrond,

* herverkaveling (grotere kavels, verdwijnen van perceelranden: heggen, sloten, enz.),

* drainage, irrigatie (met name wanneer de mate daarvan niet goed op de omstandigheden is afgestemd, dat wil zeggen, overbenutting van grondwater of rivieren).

Een en ander kan resulteren in:

* verslechtering van de plaatselijke omstandigheden, in het bijzonder bodemverval en erosie (met gevolgen voor de bodemfauna),

* vereenvoudiging en homogenisering van ecosystemen,

* ongecontroleerde verbreiding van exoten en opportunistische soorten.

3. Strategisch kader en glb-instrumenten voor de instandhouding en het duurzame gebruik van de biodiversiteit

3.1. Het kader

25. De belangrijkste punten die nodig zijn voor het opstellen van het actieplan voor de landbouwsector zijn uiteengezet in de Mededeling van de Commissie "Wegen die naar een duurzame landbouw leiden" [8] en bevestigd door de definitieve besluiten over Agenda 2000. De milieucomponenten spelen zoals eerder gezegd een belangrijke rol in dit nieuwe kader, met name met betrekking tot de invoering van landbouwmethoden die het milieu in stand houden en het landschap beschermen.

[8] COM(1999) 22 def. van 27 januari 1999.

26. Agenda 2000 heeft als doel een werkelijk duurzame landbouw te bevorderen binnen de sociaal-economische context die voor concurrentie in de sector zorgt, maar is ook gericht op duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en het voldoen aan de verwachtingen van de samenleving wat de kwaliteit van het milieu en van het landschap betreft. Agenda 2000 - en in het bijzonder de bepalingen met betrekking tot plattelandsontwikkeling - verschaft zodoende het kader voor de integratie van milieu- en in het bijzonder biodiversiteitsoverwegingen in het landbouwbeleid. Door dit operationele kader te volgen, kunnen de maatregelen en richtsnoeren waaraan bij het opstellen van actieplannen voor biodiversiteit prioriteit moet worden gegeven, worden vastgesteld op basis van de voortgang die tot op heden is geboekt.

3.2. Prioriteiten

27. Zorgen voor de ontwikkeling van de huidige intensieve landbouwmethoden met als doel het totstandbrengen van een redelijke of verstandige mate van intensivering. Het gaat hierbij om:

* de ontwikkeling van deugdelijke landbouwmethoden waarbij rekening wordt gehouden met de biodiversiteit (door middel van diversificatie van de productie en van cultuurvariëteiten in combinatie met alle aspecten die verband houden met vruchtwisseling);

* de stimulering van minder intensief gebruik van productiemiddelen (meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen) in bepaalde situaties;

* de bevordering van coherente productiesystemen, zoals biologische landbouw of geïntegreerd gewasbeheer, die in veel opzichten gunstig zijn voor de biodiversiteit;

* het ondersteunen van extensieve productiemethoden, met name in de veehouderij;

* het realiseren van duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, in het bijzonder water.

28. Het in stand houden van een economisch levensvatbare en maatschappelijk aanvaardbare landbouwactiviteit door middel van gerichte en op maat gesneden maatregelen die zich richten op de bescherming van de biodiversiteit, met name in gebieden met een rijke biodiversiteit waar deze activiteit is afgenomen.

29. Het benutten van de mogelijkheden van milieumaatregelen in de landbouw voor de instandhouding en het duurzame gebruik van biodiversiteit:

* de instandhouding van wilde flora en fauna in bovenbedoelde gebieden met een rijke biodiversiteit;

* de instandhouding van wilde flora en fauna in meer intensief gebruikte gebieden waar nog steeds belangrijke waarden kunnen bestaan in bijvoorbeeld bepaalde dierenpopulaties en/of in kleine stukjes van het landschap;

* de instandhouding van de biodiversiteit onder huisdieren en planten in situ.

30. Ervoor zorgen dat er in het gehele gebied een ecologische infrastructuur bestaat. Dit is van essentieel belang voor het instandhoudingsbeleid. Twee complementaire benaderingen verdienen de voorkeur:

(1) de invoering van het Natura 2000-netwerk als een samenhangend ecologisch netwerk op het niveau van de Gemeenschap;

(2) de instandhouding en ontwikkeling van lineaire landschapselementen [9] in combinatie met afzonderlijke percelen van variabele omvang [10] of kleine omvang. [11] Zulke percelen hebben ook nog andere voordelen voor het milieu, dat wil zeggen, een vermindering van de verontreiniging en een toegevoegde waarde voor het landschap. Het is ook van essentieel belang om bepaalde open gebieden te handhaven.

[9] Zoals heggen, laat gemaaide of onbemeste perceelranden waarop geen gebruik wordt gemaakt van pesticiden, grazige oevers van waterlopen, bossen en wegen.

[10] Zoals hooiland en extensieve weidegronden, heiden en oude boomgaarden.

[11] Zoals (zeer) kleine groepjes apart staande bomen, kleine wateren.

31. Het ondersteunen van specifieke maatregelen met betrekking tot het gebruik van genetische hulpbronnen, de instandhouding van lokale traditionele en landelijke rassen en variëteiten en de diversiteit van in de landbouw gebruikte variëteiten.

32. Het invoeren van specifieke maatregelen ter bevordering van de afzet van landrassen en variëteiten die zich op natuurlijke wijze hebben aangepast aan de lokale en regionale omstandigheden. De voordelen hiervan zijn diversiteit van landbouwsystemen en weerstand tegen ongedierte en ziekten.

33. Het uitvoeren van maatregelen ter voorkoming van de abondantie en verspreiding van uitheemse soorten die zijn geïntroduceerd en worden bevorderd door de landbouw.

3.3. Beginselen die als uitgangspunt genomen dienen te worden

34. Op basis van de ervaring die met name met milieumaatregelen in de landbouw is opgedaan, kunnen bepaalde grondbeginselen worden onderscheiden die gevolgd moeten worden bij het opstellen van een actieplan:

* het behoud van de biodiversiteit is vaak direct afhankelijk van de landbouwmethode die voor die biodiversiteit heeft gezorgd, hoewel het ook afhankelijk is van de actuele omstandigheden van de landbouwecosystemen als gevolg van invloeden van externe factoren (dat wil zeggen, invloeden vanuit andere economische sectoren, bijvoorbeeld het gebruik van water dat is verontreinigd door stroomopwaarts gevestigde bedrijven);

* er dient actie te worden ondernomen met betrekking tot het gehele grondgebied in overeenstemming met de in hoofdstuk 14 ("bevordering van duurzame landbouw en plattelandsontwikkeling") van Agenda 21 (VN-Commissie voor duurzame ontwikkeling) genoemde taken. Daarom kunnen de instrumenten van gebied tot gebied uiteenlopen; dit vraagt om een aanpak die enerzijds de strikte logica van "beschermde gebieden" overstijgt teneinde tot nauwe samenwerking te komen met alle lokale partijen en anderzijds de landbouwsector in staat stelt zijn taak van duurzame intensivering van de productie te vervullen. De ecosysteemaanpak zoals omschreven in besluit v/16 van het VBD (Verdrag inzake biologische diversiteit) dient te worden toegepast;

* er is een gedecentraliseerde aanpak nodig waarbij de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de keuze en tenuitvoerlegging van passende maatregelen;

* er dient prioriteit te worden gegeven aan een systematische en coherente aanpak op basis van complementaire, onderling verband houdende communautaire instrumenten op het gebied van landbouw en milieu en aanverwante complementaire nationale instrumenten.

35. De aanpak moet beter worden gecoördineerd dan in het verleden. Een dergelijke coördinatie moet gericht zijn op:

* overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en transparantie,

* monitoring van de tenuitvoerlegging van projecten,

* tussentijdse en eindevaluatie en continuering van financiering,

* vermijding van overlapping van communautaire financieringsbronnen.

3.4. Communautaire landbouwinstrumenten die van invloed zijn op de biodiversiteit

36. De door Agenda 2000 voorgestelde milieustrategie voor de landbouw is grotendeels gericht op verbetering van de duurzaamheid van landbouwecosystemen, met name door middel van maatregelen voor plattelandsontwikkeling (waaronder het milieuprogramma voor de landbouw) en gemeenschappelijke regels die van toepassing zijn op directe betalingen binnen de gemeenschappelijke marktordening. E.e.a. is gebaseerd op het idee dat landbouwers bereid moeten zijn om een basispakket milieuvoorschriften te respecteren zonder daarvoor enige vergoeding te ontvangen. Wanneer zij goederen of diensten leveren waarbij meer komt kijken dan louter de overeenstemming met gebruikelijke goede landbouwmethoden [12], zouden zij een bedrag kunnen ontvangen ter compensatie van ten minste de gemaakte kosten en de gederfde inkomsten.

[12] Voor de toepassing van de Verordening inzake plattelandsontwikkeling (artikel 28 van Verordening (EG) 1750/1999 van de Commissie tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) 1257/1999 van de Raad), "wordt onder 'gebruikelijke goede landbouwmethoden' verstaan, de norm op het gebied van de beoefening van de landbouw waaraan een redelijk handelende landbouwer zich in de betrokken regio zou houden. De lidstaten definiëren in hun plannen voor plattelandsontwikkeling controleerbare normen. Van normen vormt in elk geval de inachtneming van dwingende algemene milieueisen een onderdeel."

37. Het actieplan is gebaseerd op het optimale gebruik van de volgende instrumenten ten gunste van de biodiversiteit:

* de "horizontale" verordening [13],

[13] Verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

* de milieumaatregelen in de landbouw voor plattelandsontwikkeling [14],

[14] Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen.

* de andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling,

* de milieucomponenten van de gemeenschappelijke marktordening,

* de verordening inzake genetische hulpbronnen in de landbouw, [15]

[15] Verordening (EG) nr. 1467/94 van de Raad van 20 juni 1994 inzake de instandhouding, de karakterisering, de verzameling en het gebruik van genetische hulpbronnen in de landbouw, PB L 159, 26.8.1994, blz. 1.

* de milieucomponenten van marktinstrumenten (kwaliteit).

38. De plannen voor plattelandsontwikkeling waarin de Verordening inzake plattelandsontwikkeling voorziet, zouden het prioriteitenkader moeten vormen voor de integratie van milieuoverwegingen die verband houden met biodiversiteit, waarbij rekening wordt gehouden met het type ondersteunde maatregelen en hun geografische dekking. De geïntegreerde plannen voor plattelandsontwikkeling kunnen ook bijdragen tot de samenhang van verschillende maatregelen en tot het voorkomen van conflicterende maatregelen in dezelfde zone. Het is bij het opstellen van plannen voor plattelandsontwikkeling voor de lidstaten dan ook van wezenlijk belang er rekening mee te houden dat moet worden voldaan aan verplichtingen ten aanzien van biodiversiteit. Derhalve wordt in het laatste streepje van punt 6.1 van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1750/1999 [16] aangegeven dat [met betrekking tot elk afzonderlijk plan voor plattelandsontwikkeling] "de mate waarin de strategie rekening houdt met de relevante verplichtingen in het kader van milieubeleid op internationaal, Gemeenschaps- en nationaal niveau, inclusief de verplichtingen in verband met duurzame ontwikkeling, in het bijzonder de kwaliteit en het gebruik van water, de instandhouding van de biodiversiteit, waaronder die van rassen van gewassen op landbouwbedrijven, en de opwarming van de aarde" moet worden beschreven.

[16] Verordening (EG) nr. 1750/1999 van de Commissie van 23 juli 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), PB L 214, 13.8.1999, blz. 31.

39. Een overzicht van de belangrijkste door Agenda 2000 voorgestelde maatregelen voor plattelandsontwikkeling -- en die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid meer in het algemeen -- die kunnen worden gebruikt ten behoeve van de biodiversiteit wordt gegeven in tabel 1.

40. Bijzonderheden van de belangrijkste instrumenten en hun relevantie voor het bereiken van door de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit17 vastgestelde sectorale en horizontale doelstellingen worden in het volgende hoofdstuk gegeven.

4. Het actieplan als hulpmiddel bij de tenuitvoerlegging van de Strategie van de Europese Gemeenschap inzake Biodiversiteit

4.1. Horizontale en sectorale doelstellingen [17]

[17] Zoals vastgelegd in de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit (COM(98) 42).

41. De strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit (COM(98) 42) is opgebouwd rond vier hoofdthema's, ook wel "horizontale doelstellingen" genoemd, omdat een grote verscheidenheid aan sectorale activiteiten moet worden gecombineerd om die doelstellingen te verwezenlijken. Het gaat om de volgende thema's:

(1) instandhouding en duurzaam gebruik van de biologische diversiteit, welk thema kan worden onderverdeeld in drie subthema's: instandhouding in situ, instandhouding ex situ en duurzaam gebruik van biodiversiteitscomponenten;

(2) billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van de biologische diversiteit;

(3) onderzoek, identificatie, monitoring en uitwisseling van informatie;

(4) educatie, opleiding en bewustmaking.

42. Sectorale doelstellingen daarentegen zijn gekoppeld aan elk afzonderlijk beleidsterrein van de strategie [18]. Maar bij sommige van deze doelstellingen, zoals de doelstellingen met betrekking tot "genetische hulpbronnen" en "handel", dient er afstemming te zijn tussen verschillende sectoren en communautaire beleidsmaatregelen, waaronder de verschillende actieplannen voor biodiversiteit. Die afstemming is vooral nodig omdat er sectoroverschrijdende deskundigheid vereist is en omdat de problematiek politiek nogal gevoelig ligt.

[18] De door de strategie vastgestelde beleidsterreinen zijn: behoud van natuurlijke hulpbronnen, landbouw, visserij, regionaal beleid en ruimtelijke ordening, bossen, energie en vervoer, toerisme, ontwikkelings- en economische samenwerking.

43. De strategie (COM(98) 42) noemt drie groepen sectorale doelstellingen in de landbouw. De eerste groep heeft betrekking op genetische hulpbronnen, de tweede op de instandhouding en het duurzame gebruik van landbouwecosystemen en de derde op de gevolgen van het handelsbeleid voor de landbouwproductie en het grondgebruik (zie kader 3).

44. In de volgende paragrafen wordt geanalyseerd hoe de belangrijkste relevante landbouwinstrumenten de door de tenuitvoerlegging van de sectorale doelstellingen van de strategie gevormde uitdagingen aangaan. In een aparte paragraaf wordt vervolgens het verwezenlijken van de horizontale doelstellingen geëvalueerd

Kader 3: Sectorale doelstellingen in de landbouw zoals vastgelegd in de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit

(COM(1998) 42)

1. Plantaardige en dierlijke genetische hulpbronnen. De doelstellingen zijn:

1.1. Uitwerking van beleidsmaatregelen, programma's en projecten die de uitvoering van het wereldwijde actieplan voor de instandhouding en het duurzame gebruik van plantaardige genetische hulpbronnen voor voedsel- en landbouwdoeleinden bevorderen.

1.2. Bevordering van de ontwikkeling van technologieën waarmee de mate van diversiteit van genetische hulpbronnen kan worden geëvalueerd.

1.3. Consolidatie van het beleid inzake instandhouding - in situ en ex situ - van genetische hulpbronnen die van feitelijke of potentiële waarde zijn voor voedsel- en landbouwdoeleinden.

1.4. Bevordering van het opzetten van adequate genenbanken waar de genetische hulpbronnen voor voedsel- en landbouwtoepassingen op zodanige wijze - in situ en ex situ - worden in stand gehouden dat ze beschikbaar zijn voor gebruik.

1.5. Ervoor zorgen dat wetgeving de instandhouding van de genetische rijkdommen niet in de weg staat.

2. Instandhouding en duurzaam gebruik van landbouwecosystemen. De doelstellingen zijn:

2.1. Bevordering van de ecologische functies van plattelandsgebieden.

2.2. Integratie van doelstellingen inzake biodiversiteit in de relevante instrumenten van het GLB.

2.3. Landbouwmethoden stimuleren die bevorderlijk zijn voor de biodiversiteit, eventueel door het koppelen van steun voor de landbouw aan voorwaarden op het gebied van het milieu.

2.4. Stimuleren van normen inzake goede landbouwmethoden teneinde de kans op verontreiniging en op verdere schade aan de biodiversiteit te verkleinen.

2.5. Alle producenten meer bewust maken van het feit dat bepaalde landbouwmethoden zowel op korte als lange termijn kunnen leiden tot verontreiniging, en van de noodzaak om als beschermers van het milieu en van de biodiversiteit op te treden. Hieronder valt ook de ontwikkeling van geïntegreerde en duurzame strategieën voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

2.6. Bevorderen van en zorgen voor het voortbestaan van die huisdierrassen en soorten en variëteiten van cultuurgewassen waarvan het houden resp. telen noodzakelijk is om de ecosystemen van prioritaire wilde soorten in stand te houden.

2.7. Bevordering en ondersteuning van weinig intensieve landbouwsystemen, met name in gebieden met een grote natuurwaarde.

2.8. De milieumaatregelen in de landbouw verder ontwikkelen teneinde de voordelen voor de biodiversiteit te optimaliseren, door:

- gerichte milieumaatregelen in de landbouw aan te moedigen

- de resultaten van de verordening te evalueren aan de hand van een specifieke reeks biodiversiteitsindicatoren

- de desbetreffende begrotingslijn en financiële middelen te verhogen zoals voorgesteld in Agenda 2000.

2.9. Verbetering van de vruchtbaarheid van de bodem als basis voor ecosysteemfunctionaliteit.

3. Gevolgen van de handel voor de landbouw. De doelstellingen zijn:

3.1. Met de handel samenhangende beleidslijnen en methoden voor de landbouw bevorderen waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak van instandhouding en duurzaam gebruik van de biodiversiteit, alsmede met de beginselen van de Wereldhandelsorganisatie.

4.2. Instandhouding en duurzaam gebruik van landbouwecosystemen (sectorale doelstelling 2)

4.2.1. De "horizontale" verordening

45. Artikel 3 van Verordening (EG) 1259/1999 (eisen inzake milieubescherming) bepaalt dat "lidstaten de milieumaatregelen (nemen) die zij passend achten gezien de specifieke situatie wat de gebruikte landbouwgrond of de productie betreft en waarin de mogelijke milieueffecten zijn verdisconteerd. Deze maatregelen kunnen omvatten:

* steun als tegenprestatie voor verbintenissen in het kader van milieumaatregelen in de landbouw,

* dwingende algemene milieueisen,

* specifieke milieueisen om voor rechtstreekse betalingen in aanmerking te komen."

46. Het is lidstaten die ervoor kiezen de derde van deze opties toe te passen toegestaan, indien niet wordt voldaan aan milieubepalingen, de vrijkomende middelen toe te wijzen aan "begeleidende maatregelen" van het GLB (milieumaatregelen in de landbouw, vervroegde uittreding, probleemgebieden en bebossing).

47. De toepassing van de zogeheten "cross-compliance" door lidstaten is een mogelijk middel om te zorgen voor een balans tussen intensieve landbouw enerzijds en de instandhouding en het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen anderzijds. Er dient te worden voorkomen dat verbeteringen op het gebied van biodiversiteit die voor bepaalde bedrijven en regio's zijn bereikt, teniet worden gedaan door andere productiemethoden die voor verslechtering in hetzelfde gebied zorgen.

48. In het bijzonder heeft het betrekking op de doelstellingen 2.3 en 2.4 (zie kader 3, blz. 16); het draagt ook bij tot het bereiken van de doelstellingen 2.8, 2.5 en 2.2, en in mindere mate 2.1, 2.6 en 2.7.

4.2.2. Milieumaatregelen in de landbouw

49. De toepassing van milieumaatregelen in de landbouw sinds 1992 heeft voor 1 op de 7 landbouwers gevolgen gehad en milieudiensten verleend op 20% [19] van het Europese grondgebied. Ondanks een ongelijke verdeling en soms bescheiden resultaten hebben de milieuprogramma's voor de landbouw aangetoond dat zij aanzienlijke milieuvoordelen opleveren, met name ten aanzien van de biodiversiteit. Er is een groot aantal voorbeelden (cfr. de kwartelkoning in Ierland) waaruit blijkt dat de actieve instandhouding en verbetering van de biodiversiteit en het landschap waarschijnlijk geen afbreuk doen aan de inkomsten van landbouwers; integendeel, deze voorbeelden vormen een concrete illustratie van de "gezamenlijke producten" die de landbouw kan leveren.

[19] Het in het 5e Actieprogramma inzake het milieu vermelde streefcijfer van 15% wordt hiermee overtroffen.

50. De milieumaatregelen in de landbouw hebben betrekking op wijzen van gebruik van landbouwgrond die verenigbaar zijn met de bescherming en verbetering van het milieu, het landschap en de kenmerkende elementen daarvan, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem en de genetische hulpbronnen. Daaronder vallen verschillende mogelijkheden die de biodiversiteit ten goede komen, waaronder speciale natuurbeschermingsprogramma's (bijv. de Duitse "Vertragnaturschutz-Programme"), biologische landbouw, landbouwtechnieken die weinig productiemiddelen vergen, het op milieubehoud gerichte onderhoud van landbouwgrond die niet langer in gebruik is, het fokken van bedreigde landbouwhuisdiersoorten of het verbouwen van lokale traditionele variëteiten. Via de milieuprogramma's wordt financiële steun verleend [20] aan landbouwers die vrijwillig een contract sluiten voor de verlening van milieudiensten voor een periode van vijf jaar. De steun (gebaseerd op de gemaakte kosten en de gederfde inkomsten) is alleen van toepassing op de maatregelen die verder gaan dan de toepassing van gebruikelijke goede landbouwmethoden (waarbij ten minste overeenstemming dient te bestaan met algemene dwingende milieueisen). Het opstellen van richtsnoeren of codes waarin wordt aangegeven welke landbouwmethoden gehanteerd moeten worden met het oog op de biodiversiteit in een bepaalde regio, zou overwogen kunnen worden en een essentiële taak voor de lidstaten kunnen worden.

[20] Maximale jaarlijkse bedragen die in aanmerking komen voor communautaire steun: EUR 600/ha voor jaarlijkse gewassen, EUR 900/ha voor speciale blijvende gewassen en EUR 450/ha voor ander grondgebruik.

51. De tenuitvoerlegging van gerichte milieumaatregelen in de landbouw voor het gehele grondgebied van de EU vormt thans de kern van de milieustrategie van de Gemeenschap. Als het enige verplichte element in elk van de door de lidstaten opgestelde plannen voor plattelandsontwikkeling spelen deze maatregelen een essentiële rol bij het verwezenlijken van de doelstellingen van de Gemeenschap ten aanzien van biodiversiteit. De verschuiving van het accent naar meer subsidiariteit waardoor elke lidstaat een gedecentraliseerd beheersysteem kan opzetten, heeft een flexibel bestuurlijk kader mogelijk gemaakt en sluit aan bij de behoefte aan een gerichte aanpak. Hierdoor is het mogelijk passende en op maat gesneden programma's te ontwikkelen voor de in sterke mate locatiegebonden biodiversiteitsproblematiek.

52. Deze maatregelen zijn gericht op het bereiken van met name doelstelling 2.8 en ook van 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.7 (zie kader 3, blz. 16), alsmede van enkele van de onder "Genetische hulpbronnen" genoemde doelstellingen: 1.1 en 1.3, met betrekking tot instandhouding in situ.

4.2.3. Probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied

53. Naast de milieumaatregelen in de landbouw biedt de Verordening inzake plattelandsontwikkeling verschillende mogelijkheden voor actie ten behoeve van de biodiversiteit. De compenserende vergoeding is in dit opzicht de belangrijkste van deze steunregelingen.

54. De compenserende vergoeding heeft als belangrijkste doel de natuurlijke en structurele nadelen van landbouwgrond te compenseren en die op duurzame wijze te blijven gebruiken in bergstreken en andere probleemgebieden. Deze vergoeding [21] is het instrument dat de Gemeenschap bij voorkeur hanteert ter voorkoming van het stopzetten van het gebruik van landbouwgrond voor landbouw (hoewel deze doelstelling zal worden gerealiseerd door gebruik te maken van een heel pakket van maatregelen die afhankelijk zijn van programma's voor plattelandsontwikkeling en bepalingen van de GMO). Het blijven gebruiken van landbouwgrond in overeenstemming met lokale omstandigheden en goede landbouwmethoden die verenigbaar zijn met de eisen op het gebied van het behoud van het landschap, is van essentieel belang voor de instandhouding van de economische en ecologische mogelijkheden (met name wat landschap en biodiversiteit betreft).

[21] De vergoedingen lopen uiteen van 25 euro tot 200 euro per hectare.

55. Met het oog op de GLB-hervorming dienen enkele nieuwe aspecten van deze regeling die van belang zijn voor de biodiversiteitsdoelstellingen, te worden benadrukt:

* De betaling van de compenserende vergoeding is afhankelijk van de toepassing van goede landbouwmethoden.

* De betalingen die voorheen waren gebaseerd op een subsidiesysteem per stuk vee, vinden nu plaats op basis van areaal; dit zou moeten kunnen leiden tot passender steun voor landbouw met weinig productiemiddelen, die doorgaans een rijkere biodiversiteit huisvest.

* Binnen deze regeling werd een nieuw instrument gecreëerd met een specifiek milieudoel. Compenserende vergoedingen kunnen ook worden toegekend in gebieden waarvoor bijzondere, in communautaire wetgeving vastgelegde milieueisen gelden. In dat kader kunnen de lidstaten ook uitvoering geven aan Natura 2000. De omvang van dergelijke gebieden is gestegen van 4% naar 10% van het oppervlak van de desbetreffende lidstaat.

56. Maatregelen ten aanzien van probleemgebieden zullen bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7 en 2.2 (zie kader 3, blz. 16).

4.2.4. Andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling

57. Andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling kunnen door de lidstaten worden gebruikt ten behoeve van de biodiversiteit; een overzicht is te vinden in tabel 1. Eén ervan is vermeldenswaard, de opleidingsregeling. Deze regeling tracht in het bijzonder "landbouwers voor te bereiden op kwalitatieve heroriëntering van productie, de toepassing van productiemethoden die verenigbaar zijn met de instandhouding en de verbetering van het landschap, de bescherming van het milieu,(...)". De opleidingsregeling zal met name bijdragen tot het halen van doelstelling 5.

58. Van de maatregelen in de bosbouw dienen ook de door artikel 32 van de Verordening inzake plattelandsontwikkeling geboden nieuwe mogelijkheden te worden genoemd: het verschaft lidstaten een financieel instrument voor de van duurzaam beheer afhankelijke steun voor bossen met een hoge ecologische waarde en een laag economisch rendement.

4.2.5. Milieucomponenten van de gemeenschappelijke marktordening (zie ook tabel 1)

59. De globale doelstelling in de sector akkerbouwgewassen is de in 1992 in gang gezette optimalisering van landbouwproductiemiddelen, door de prijzen te verlagen, de hulp los te koppelen en de braakleggingsregeling in te voeren.

60. In het bijzonder valt het milieu onder een algemene bepaling in de Verordening inzake akkerbouwgewassen [22]. Met name de braakleggingsbepalingen bieden aanzienlijke ruimte om de biodiversiteit te steunen. Het in Berlijn bereikte akkoord voorziet in de handhaving van de verplichte-braakleggingsafspraken (basispercentage: 10%) voor de verkoopseizoenen 2000/01 tot en met 2006/07. Het beheer van het braakland -- dat in aanmerking komt voor de gebiedssubsidie -- moet altijd voldoen aan milieuvoorwaarden. Bovendien zorgen de uitvoeringsbepalingen voor enige flexibiliteit in de gedetailleerde voorschriften voor braaklegging, waardoor er in principe rekening kan worden gehouden met bijzondere milieusituaties (bijv. het beheer van oevers van waterlopen). Ook dient gewezen te worden op het evidente nut van vrijwillige braaklegging voor de biodiversiteit. Op basis van vijfjarige verplichtingen wordt in de EU overeenkomstig deze regeling circa een half miljoen hectare braakgelegd.

[22] Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen bepaalt: "De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de aanvragers erop te wijzen dat zij de milieuwetgeving moeten naleven.".

61. De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees [23] voorziet in stimuleringsmaatregelen voor extensivering die de biodiversiteitsdoelen kunnen ondersteunen. Producenten moeten aan strikte eisen voldoen, in het bijzonder ten aanzien van veebezetting. Enerzijds worden er, wat de basispremie voor rundvlees betreft, alleen betalingen gedaan met betrekking tot maximaal 2 VE/ha (van de voederoppervlakte van het bedrijf, die wordt gebruikt om het op het bedrijf gehouden vee te voederen). Anderzijds wordt er een extensiveringspremie toegekend aan producenten die op het betrokken bedrijf een veebezetting van 1,4 VE/ha niet te boven gaan. De betalingen bedragen EUR 100 per toegekende speciale premie (mannelijke runderen) en zoogkoeienpremie. Voor de berekening van de veebezetting wordt al het vee van het bedrijf meegerekend en ten minste 50% van de voederoppervlakte moet weidegrond zijn.

[23] Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999, PB L 160, 26.6.1999, blz. 21.

62. Gezien het feit dat extensief beheer van weiland lonend is gebleken voor de instandhouding van de diversiteit van flora, fauna en microfauna, zijn met name de bepalingen die extensivering van de veehouderij aanmoedigen van belang.

63. Bovendien is het lidstaten toegestaan krachtens deze marktordening en krachtens de GMO voor melk en melkproducten extra steun toe te kennen [24]. Dergelijke steun, die wordt gebaseerd op objectieve criteria, kan worden toegekend per hoofd of per hectare, onder voorwaarden die rekening houden met de gevolgen voor het milieu van het betrokken type productie en de kwetsbaarheid van de grond in milieuopzicht. Het is dan ook absoluut het overwegen waard om extra regelingen op lidstaatniveau in te voeren ter stimulering van productiesystemen die een gunstig milieueffect hebben op de instandhouding en bevordering van de biodiversiteit (bijv. extensieve veehouderij in bergstreken).

[24] Verordening (EG) nr. 1255/1999 van 17 mei 1999, PB L 160, blz. 48.

64. Deze maatregelen zullen in hun totaliteit bijdragen tot de tenuitvoerlegging van veel van de onder de prioriteit "Instandhouding en duurzaam gebruik van landbouwecosystemen" genoemde doelstellingen, en in het bijzonder van de doelstellingen 2.2, 2.3, 2.5 en 2.7 (zie kader 3, blz. 16).

Tabel 1: GLB-bepalingen die ten gunste van biodiversiteit kunnen worden gebruikt

Verordening (EG) nr. 1259/1999 (gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening)

Artikel 3 Eisen inzake milieubescherming // Lidstaten nemen de passende maatregelen met het oog op de specifieke situatie van de gebruikte landbouwgrond of met het oog op de betrokken productie en waarin de mogelijke milieueffecten zijn verdisconteerd. Hiermee heeft de lidstaat de mogelijkheid de verlening van steun te koppelen aan het voldoen aan fundamentele milieueisen ten aanzien van biodiversiteit. Mogelijkheid van sancties voor bepaalde praktijken (met negatieve effecten op biodiversiteit)

Verordening (EG) nr. 1257/1999 (plattelandsontwikkeling): steunmaatregelen (voorwaarden voor subsidiabiliteit staan in cursief)

Titel II, Hoofdstuk I Investeringen // Investeringen in infrastructuur met een ecologische functie Voldoen aan minimale milieuvoorwaarden (die negatieve effecten op biodiversiteit voorkomen)

Titel II, Hoofdstuk II Jonge landbouwers // Voldoen aan minimale milieuvoorwaarden

Titel II, Hoofdstuk III Opleiding // Kennis van ecosystemen, beheerplannen voor flora en fauna, enz.

Titel II, Hoofdstuk IV Vervroegde uittreding // Hernieuwde toewijzing van vrijgekomen land met het oog op de bescherming van ecosystemen

Titel II, Hoofdstuk V Probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied // Instandhouding van extensieve systemen Steun voor landbouw in Natura 2000-zones Voldoen aan milieueisen, met name door middel van duurzame landbouwsystemen Toepassing van goede landbouwmethoden die verenigbaar zijn met de eisen tot behoud van het landschap

Titel II, Hoofdstuk VI Milieumaatregelen in de landbouw // Vermindering gebruik meststoffen (bewaring van het evenwicht in termen van flora) Vermindering van de risico's die verband houden met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

Terugbrengen van bepaalde soorten insecten, kleine zoogdieren, enz. Extensivering, instandhouding van extensieve systemen Bedreigde landelijke rassen en cultuursoorten Beheer van lijnvormige en kleine landschapskenmerken: grasstroken, heggen, beboste rivieroevers, oevers van waterlopen, keerstroken, struikgewas, kleine muren, enz. (ecologische compensatiegebieden) Beheer van vruchtwisseling, invoering van bepaalde gewassen, aangepaste methoden (laat stekken, enz.) Geïntegreerde productiesystemen, biologische landbouw Verder gaan dan louter de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden

Titel II, Hoofdstuk VII Verwerking en afzet // Onderhouden van verwerkings- en afzetketens van organisch voedsel, zoals de biologische landbouw Voldoen aan minimale milieuvoorwaarden

Verordening (EG) nr. 1257/1999 (plattelandsontwikkeling): steunmaatregelen (vervolg) (voorwaarden voor subsidiabiliteit staan in cursief)

Titel II, Hoofdstuk VIII Bosbouw // Investeringen ter verbetering van de biologische waarde: verbetering bestaande opstanden, diversificatie van geplante soorten, enz. Multifunctioneel beheer met het oog op de verbetering van de biodiversiteit: criteria voor duurzaam beheer betreffende vellen, uitdunnen, enz. Herstel van de minerale vruchtbaarheid van de bodem Beheerplannen Hulp aan houtvesters met betrekking tot voorschriften voor duurzaam beheer Instandhouding en verbetering ecologische stabiliteit bossen Onderhoud brandgangen

Titel II, Hoofdstuk IX Ontwikkeling van plattelandsgebieden // Instandhouding habitats en ecosystemen Beheer van infrastructuur (met name waterhuishoudingswerken) Instandhouding traditionele extensieve systemen Herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen Afzet van kwaliteitsproducten

Verordening (EG) nr. 1251/1999 (akkerbouwgewassen)

Artikel 2, lid 3 en artikel 6 // Verplichting tot braaklegging voor aanvragers met vanuit milieuoogpunt geschikt beheer Aanvullende voorschriften die de mogelijkheid bieden van braaklegging voor vijf jaar zonder vruchtwisseling, vrijwillige braaklegging, braaklegging van kleine kavels, opneming milieumaatregelen voor de landbouw, enz. Onderdelen ecologisch netwerk (perceelranden, kleine kavels, rivieroevers, enz.)

Verordening (EG) nr. 1254/1999 (sector rundvlees)

Artikel 12 Veebezetting // Stimuleringsregeling om te voldoen aan maximum van 2 VE/ha voederoppervlakte

Artikel 13 Extensivering [25]

[25] Het extensiveringsbedrag bedraagt EUR 100 per toegekende bijzondere premie (mannelijke runderen) of zoogkoeienpremie; veebezetting berekend met betrekking tot totaal aantal runderen, schapen en geiten; weidegrond (dat wil zeggen, voor begrazing) omvat ten minste 50% van voederoppervlakte.

// Stimuleringsregeling om veebezetting terug te dringen of om bestaande methoden te handhaven (maximum: 1,4 VE/ha); handhaving evenwicht met betrekking tot flora en fauna (inclusief microfauna) behorend bij weidegronden

Artikel 14 Extra betalingen // Bij deze (vee- of areaal-)betalingen kan rekening worden gehouden met milieucriteria.

Verordening (EG) nr. 2200/1996 (groenten en fruit)

Artikel 15 Operationele fondsen // Steun verleend aan groepen voor de tenuitvoerlegging van maatregelen die ten goede komen aan het milieu, waaronder organische productie.

4.2.6. Milieucomponenten van marktinstrumenten (kwaliteitsbeleid)

65. Beleidsinstrumenten die betrekking hebben op kwaliteit [26] kunnen bij de verbetering van de biodiversiteit een indirecte rol spelen die niet moet worden onderschat. Door het gebruik van bepaalde termen te beperken tot een beperkt aantal, met lokale en traditionele hulpbronnen bereide producten, dragen de beleidsmaatregelen die betrekking hebben op kwaliteit bij tot de instandhouding van de biodiversiteit. Kwaliteitsaanduidingen voeren de vraag naar de producten zelf op, maar ook naar de bij de fabricage ervan gebruikte natuurlijke hulpbronnen. De instandhouding van dergelijke hulpbronnen wordt derhalve verbeterd door het toegenomen gebruik ervan. Zo werd spelt uit Monteleone (Italië) recentelijk goedgekeurd als een BGA (beschermde geografische aanduiding). Een vergeten gewas - spelt - werd zo gerehabiliteerd als een bron van gezond, natuurlijk voedsel. In deze context zijn biologische landbouw en het op de markt brengen van biologische voedingsmiddelen ook vermeldenswaard. De invoering van een kwaliteitslabel voor producten op basis van traditionele landbouwmethoden in probleemgebieden is een goed voorbeeld van gezamenlijke producten die zowel ten goede komen aan milieuwaarden en de werkgelegenheid als aan de regionale aantrekkelijkheid en de levensvatbaarheid van plattelandsgemeenschappen, die van essentieel belang zijn voor het voortbestaan van de biologische soortenrijkdom.

[26] Een overzicht van beleidsmaatregelen met betrekking tot kwaliteit is te vinden in bijlage II.

66. Deze beleidsmaatregelen zullen met name bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen 6 en 7 (zie kader 3, blz. 16).

4.2.7. Wetgeving inzake gewasbeschermingsmiddelen

67. Aangezien het gebruik van agrochemische producten in ecosystemen tot onherstelbare schade kan leiden, zijn vergunningen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen een essentiële voorwaarde voor de biologische diversiteit. Om de gezondheid van dieren en de natuur in heel Europa te beschermen heeft de Gemeenschap specifieke normen goedgekeurd ter beheersing van het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen [27], alsmede van potentiële residuen van deze middelen in voedingsmiddelen, water en het milieu. De wetgeving waarborgt dat er alleen producten die voldoen aan strikte eisen met betrekking tot effectiviteit en veiligheid voor de mens en het milieu [28] mogen worden gebruikt door landbouwers die werken volgens goede fytosanitaire methoden in overeenstemming met de voorwaarden die in de voor elk product verstrekte vergunning worden genoemd. De communautaire wetgeving geeft strikte normen voor potentiële residuen van gewasbeschermingsmiddelen in planten, plantaardige en dierlijke producten en water, om te waarborgen dat deze producten niet gevaarlijk zijn voor de consument.

[27] Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, PB L 230 van 19.8.1991.

[28] In het bijzonder stelt Richtlijn 97/57/EG van de Raad van 22 september 1997 tot vaststelling van Bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG, PB L 265, 27.09.1997, criteria voor het beoordelen van de effecten op niet-doelorganismen.

68. Er bestaat echter consensus over de noodzaak van extra beleidsinstrumenten van de Europese Gemeenschap om het risico van gewasbeschermingsmiddelen terug te dringen. [29] De Commissie is dan ook voornemens een mededeling te publiceren getiteld "Naar een verantwoord gebruik van gewasbeschermingsmethoden", die gezamenlijk wordt opgesteld door de betrokken directoraten-generaal, die onder andere zullen ingaan op de vraag hoe een milieuvriendelijker gebruik van gewasbeschermingsmiddelen kan worden gewaarborgd.

[29] Zoals aanbevolen door de 2e "Workshop on a Framework for a Sustainable Use of Plant Protection Products in the European Union" (Workshop voor de ontwikkeling van een kader voor een duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de Europese Unie), gehouden te Brussel, 12-14 mei 1998 (georganiseerd door de Europese Commissie in samenwerking met het Ministerie van VROM).

69. De beschikbaarheid van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen is nodig voor de productie van een groot aantal kleine gewassen. Biodiversiteit in de landbouw hangt nauw samen met een diversiteit aan gewassen. Hiermee dient bij het opstellen van nieuwe maatregelen ter reductie van risico's rekening te worden gehouden, omdat de gewasbeschermingssector reeds heeft aangekondigd dat hij zich in de toekomst hoofdzakelijk zal concentreren op slechts een paar belangrijke gewassen. Het is aan de Commissie en de lidstaten van de EU om strategieën te ontwikkelen teneinde dat probleem het hoofd te bieden. Zo niet, dan kan de vermindering van het aantal beschikbare gewasbeschermingsmiddelen voor kleine gewassen een hinderpaal worden voor de biodiversiteit in de landbouw.

4.2.8. Uitbreiding van de Europese Unie en het SAPARD-instrument

70. Na het einde van de centraal geleide planeconomie zijn er in de 10 landen van Midden- en Oost-Europa die een verzoek om toetreding tot de Europese Unie hebben ingediend, grote veranderingen opgetreden op het gebied van landbouw en biodiversiteit. Wijzigingen in grondgebruik en in landbouwstructuren hebben zich al voorgedaan: als de instandhouding van ecologische stabiliteit op de proef wordt gesteld door verschillende ontwikkelingen zoals specialisatie en concentratie van gewas- en veeproductie of grootschalige herverkaveling, zijn er eveneens goede vooruitzichten voor de biologische diversiteit. Ten eerste zal met het oog op de toetreding tot de EU voorkomen moeten worden dat er binnen de kandidaat-landen habitats en soorten verloren gaan en zullen de landbouweconomieën moeten worden voorbereid op interne (EU) en externe concurrentie, waarbij het 'acquis communautaire' moet worden overgenomen. Een dergelijke aanpak zal een stimulans zijn voor een redelijke mate van intensivering wat het gebruik van natuurlijke hulpbronnen betreft. Ten tweede hebben de tien kandidaat-landen over het algemeen een goed ontwikkeld instandhoudingsbeleid en zij zijn erop gebrand het rijke natuurlijke potentieel van hun plattelandsgebieden ter ondersteuning en begeleiding van diversificatiestrategieën te ontwikkelen als een van hun sterke kanten.

71. Er dient gepaste aandacht te worden besteed aan het behoud van die vormen van grondgebruik die belangrijke waarden voor de biodiversiteit ondersteunen. Hiermee dient rekening te worden gehouden bij het bepalen van de gewenste koers van de landbouwontwikkeling en het mogelijk toestaan van overgangsperioden (en de lengte van dergelijke perioden) voor de integratie van de markten van de toetredende landen in de interne markt. Evenzo dient er aandacht te worden besteed aan een goede algehele ecologische kwaliteit van landbouwgrond in de EU, ook buiten gebieden met een rijke biodiversiteit, hetgeen op zijn beurt ook weer de kwaliteit van het grondwater en de oppervlaktewateren ondersteunt en daarmee ook de biodiversiteit van gebieden die afhankelijk zijn van het grondwater, rivieren, waterrijke gebieden, de Oostzee en de Zwarte Zee. In een wat verdere toekomst zal wellicht ook de EU-15-landbouw met een nieuwe situatie worden geconfronteerd als gevolg van de vergroting van het landbouwareaal van de EU met 50%.

72. Het SAPARD-instrument [30] (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development - speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelands ontwikkeling) vervult dus een strategische rol ten aanzien van landbouw en biodiversiteit. Met een jaarlijks budget van EUR 529 miljoen (prijsniveau 2000), [31] zal het op volledig gedecentraliseerde wijze worden beheerd, waarbij een brede verscheidenheid aan mogelijke acties wordt bestreken. Met de bescherming van het milieu is rekening gehouden door middel van specifieke bepalingen waarin een plaats wordt ingeruimd voor de normen van de Gemeenschap, de milieueffectrapportage en de betrokkenheid van milieupartners. Bovendien zullen er in bijna alle SAPARD-programma's pilot-milieuprogramma's voor de landbouw worden ingevoerd. Het beheer van gebieden voor natuurbehoud, de ontwikkeling en bevordering van biologische landbouw, het voorkomen van erosie en vervuiling en de instandhouding van landbouw (met name extensieve begrazing) in gebieden met een grote natuurwaarde maken deel uit van de maatregelen die reeds door de kandidaat-landen in dit milieuprogramma voor de landbouw zijn ingediend. Gezien de beschikbare middelen zal het opstellen en beheren van milieumaatregelen voor de landbouw naar verwachting een geleidelijk proces zijn. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn de maatregelen die zijn ontwikkeld door het herziene GLB in de Europese Unie.

[30] Verordening (EG) nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 inzake steunverlening door de Gemeenschap voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa gedurende de pretoetredingsperiode. PB L 161 van 26.6.1999, blz. 87.

[31] Beschikking 1999/595/EG van de Commissie van 20 juli 1999 betreffende de indicatieve verdeling van de jaarlijkse financiële steun die de Gemeenschap verleent voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, PB L 226 van 27.8.1999.

73. In de periode voorafgaand aan de toetreding moet de ecologische stabiliteit van de kandidaat-landen goed worden bewaakt. Zelfs als de milieuprogramma's voor de landbouw binnen de plattelandsontwikkeling in toenemende mate ecologisch kwetsbare gebieden ondersteunen, zal nog steeds veel afhangen van de verdere ontwikkelingen in de natuur en het niveau van landbouwsteun binnen de Europese Unie. De belangrijkste uitdaging ligt in de voortzetting van levensvatbare landbouwactiviteiten die in een evenwichtig landschapsbeheer moeten kunnen resulteren. De overeenstemming met algemene of specifieke dwingende milieuvoorschriften zal ook een punt van aandacht moeten zijn.

4.3. Genetische hulpbronnen (sectorale doelstelling 1)

4.3.1. Verordening (EG) nr. 1467/94 inzake de instandhouding, de karakterisering, de verzameling en het gebruik van genetische hulpbronnen in de landbouw.

74. In het eerste vijfjarenprogramma voor de tenuitvoerlegging van Verordening nr. 1467/94, dat in 1999 werd afgesloten, lag het accent vooral op de instandhouding ex situ van genetische hulpbronnen en op de karakterisering van genetische hulpbronnen die beschikbaar zijn in de genenbankverzamelingen. Deze aanpak is een essentieel element van elke strategie die zich richt op het behoud van de biodiversiteit, in die zin dat variëteiten die door landbouwers zijn verwaarloosd, voor de voedselproductie kunnen worden behouden. Dankzij onderzoeks- en selectiewerkzaamheden die zijn verricht door de instellingen die verantwoordelijk zijn voor het behoud van genetisch materiaal, zijn de eigenschappen van lokale variëteiten verbeterd. Dit materiaal is onontbeerlijk voor het behoud van de genetische hulpbronnen die nodig zijn voor de toekomst in de context van een moderne landbouw. De ervaring leert dat deze aanpak met name belangrijk is voor de (beoogde) gebruikers van de resultaten van dit programma. Hun actieve deelname aan verschillende projecten is hiervan het beste bewijs.

75. Het eerste programma was hoofdzakelijk gericht op plantaardige genetische hulpbronnen (17 van de in totaal 24 projecten). Niettemin hebben de instellingen van de Gemeenschap onderkend dat Verordening 1467/94 en sleutelrol dient te vervullen bij het behoud van landbouwhuisdiersoorten en landbouwgewassen.

76. Het European Community Biodiversity Strategy Progress Report on its Implementation (voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit) [32] geeft bovendien aan dat "following the recommendations of the European Parliament and the Council in response to the mid-term report (1997) on the first work programme of this Regulation, the financial endowment of Reg. 1467/94 should be further ensured, while considering the elaboration of the Action Plan on Agriculture" (overeenkomstig de aanbevelingen van het Europees Parlement en de Raad naar aanleiding van het tussentijds verslag (1997) over het eerste werkprogramma van deze verordening zou de financiering uit hoofde van Verordening 1467/94 moeten worden voortgezet, rekening houdend met de uitwerking van het Actieplan voor de landbouw).

[32] Werkdocument van de diensten van de Commissie SEC(1999) 1290 van 4 augustus 1999.

77. De verordening wil bijdragen tot bijna alle onder de kop "Genetische hulpbronnen" genoemde doelstellingen van de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit; er dienen dan ook voldoende financiële middelen voor de tenuitvoerlegging van de verordening beschikbaar te zijn.

78. Opdat Verordening (EEG) nr. 1467/92 er daadwerkelijk toe zou kunnen bijdragen de doelstellingen van de communautaire strategie inzake biodiversiteit te realiseren, is het onontbeerlijk dat middels een toekomstig programma nog meer werk wordt gemaakt van de instandhouding in situ en een "op de boerderij zelf" gevoerd beheer, zodat rekening kan worden gehouden met de specifieke kenmerken van de ecologische regio's en de instandhouding en verbetering van de soorten en/of rassen die voor die regio's of voor bepaalde natuurlijke habitats typerend zijn en daaraan zijn aangepast. Een en ander veronderstelt ook een grotere betrokkenheid van NGO's en landbouwers bij het proces van de instandhouding van de genetische hulpbronnen. [33]

[33] Een benadering om de genetische diversiteit in stand te houden en/of te bevorderen is instandhouding in situ, dat wil zeggen de handhaving van een soort in zijn natuurlijke habitat. In tegenstelling tot instandhouding ex situ kunnen bij instandhouding in situ populaties van plantensoorten behouden blijven in hun natuurlijke of landbouwhabitat, waardoor de evolutionaire processen die de genetische diversiteit en adaptabiliteit van plantenpopulaties vormgeven, zich kunnen blijven ontwikkelen. Instandhouding of beheer op het landbouwbedrijf - een deelverzameling van instandhouding in situ - vergt instandhouding van het landbouwecosysteem en het menselijke element - de door de landbouwer opgelegde selectiedruk - waarbij mogelijkheden worden geboden voor voortdurende gewasaanpassing en -verbetering.

4.3.2. Wetgeving op het gebied van zaden

79. Voor de instandhouding en verbetering van de genetische hulpbronnen voor landbouwgewassen in situ of op de boerderij is het voorts noodzakelijk dat deze hulpbronnen daadwerkelijk op duurzame wijze kunnen worden geëxploiteerd - dat met andere woorden wordt gezorgd voor wetgeving die het mogelijk maakt, genetisch divers materiaal in de handel te brengen.

80. Nu is het zo dat Richtlijn 98/95/EG van 14 december 1998 het vereiste juridische kader tot stand heeft gebracht om in de toekomst in de mogelijkheid te voorzien om variëteiten die in situ in stand zijn gehouden en niet voorkomen op de officiële lijsten van aan de DUS-criteria beantwoordend zaaigoed, toch in de handel te brengen. Ook draagt deze richtlijn bij tot de instandhouding in situ en het duurzame gebruik van plantaardige genetische hulpbronnen via het telen en op de markt brengen van landrassen en variëteiten die zich op natuurlijke wijze hebben aangepast aan de lokale en regionale omstandigheden en die door genetische erosie worden bedreigd.

81. Deze specifieke voorwaarden omvatten met name de volgende punten:

De landrassen en variëteiten dienen waar van toepassing te worden toegelaten tot een lijst in overeenstemming met de bepalingen van Richtlijnen 70/457/EEG en 70/458/EEG van de Raad. Bij de procedure voor officiële toelating dient rekening te worden gehouden met specifieke kwaliteitskenmerken en -eisen. Met name met de resultaten van onofficiële tests en kennis die in de praktijk is opgedaan met de teelt, de voortplanting en het gebruik, en met de gedetailleerde beschrijvingen van de variëteiten en hun relevante benamingen zoals medegedeeld aan de betrokken lidstaat dient rekening te worden gehouden; indien deze resultaten afdoende zijn, resulteert dit in een vrijstelling van de eis tot officiële keuring. Bij de toelating van een dergelijk landras of een dergelijke variëteit, dient dat ras of die variëteit in de gemeenschappelijke rassenlijsten te worden aangegeven als een "instandhoudingsvariëteit".

* De herkomst van het landras of de variëteit en de gebieden waar zaden van het landras of de variëteit op de markt worden gebracht, dienen te worden vermeld.

* Voor de zaden van dergelijke landrassen of variëteiten, die in bepaalde perioden op de markt mogen worden gebracht, gelden passende kwantitatieve beperkingen.

82. Ook kunnen er specifieke voorwaarden worden gesteld aan de afzet van zaadmengsels van soorten, met dien verstande dat die een of meer van de soorten omvatten die worden genoemd in artikel 1 van Richtlijn 70/457/EEG van de Raad, indien deze soorten geassocieerd zijn met specifieke natuurlijke en semi-natuurlijke habitats en door genetische erosie worden bedreigd.

83. De uitvoeringsverordening die nodig is om deze nieuwe mogelijkheid in de praktijk te brengen, is nog niet vastgesteld.

4.3.3. Genetisch gemodificeerde organismen

84. De belangrijkste EU-wetgeving inzake de milieuveiligheid bij het vrijkomen van GGO's in het milieu is de "Richtlijn inzake doelbewuste introductie" [34], terwijl de "Richtlijn inzake ingeperkt gebruik" [35] betrekking heeft op genetisch gemodificeerde micro-organismen die per ongeluk of incidenteel in het milieu terechtkomen. Deze richtlijnen vormen het wettelijk kader voor GGO's in relatie tot de bescherming van de gezondheid en het milieu. Zij worden aangevuld, op het gebied van voedselveiligheid, door de Verordening inzake nieuwe voedingsmiddelen [36]. Dit wettelijk kader dient na de goedkeuring van het Protocol van Cartagena over bioveiligheid te worden herzien en aangepast.

[34] Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB L 117 van 8.5.1990).

[35] Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen (PB L 117 van 8.5.1990).

[36] Verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten (PB L 43 van 14.2.1997).

85. Het gebruik van genetisch gemodificeerde organismen (GGO's) in de landbouw is een extreem delicate en politiek gevoelig liggende kwestie. De EU ziet zich voor verschillende uitdagingen gesteld die voortkomen uit de maatschappelijke discussie en de tegengestelde belangen van verschillende belanghebbenden. De kernpunten van de discussie over het milieu en in het bijzonder over biodiversiteit zijn:

* goed gebruik van de moderne wetenschappelijke kennis en technieken, in combinatie met traditionele kennis, teneinde de ongunstige milieueffecten van de landbouw te beperken;

* toepassing van moderne moleculair-biologische en genetische technieken om in gekweekte en wilde soorten alsook in ziekteverwekkers genen op te sporen en te karakteriseren die voor de landbouw van belang kunnen zijn, en exploitatie van die kennis,

* milieuveiligheid van genetisch gemodificeerde gewassen; gevolgen voor ecosystemen,

* waarschijnlijkheid en effecten van onopzettelijke genenoverdracht tussen gekweekte en wilde soorten,

* "transgene" eigenschappen van genetisch gemodificeerde gewassen, consequenties voor het gebruik van pesticiden,

* gevolgen voor instandhouding en duurzaam gebruik van biodiversiteit,

* effectrapportage (centra van herkomst; gebieden met waardevolle biodiversiteit).

4.4. Gevolgen van de handel voor de landbouw (sectorale doelstelling 3)

86. De geleidelijke liberalisering van de landbouwmarkten zou de landbouw in de EU blootstellen aan een hogere concurrentiedruk. Dit zou gunstig zijn voor de landbouwproductie op de beste grond, terwijl landbouwers in weinig productieve gebieden ernstig te lijden zouden hebben van een steeds schevere verhouding tussen kosten en opbrengsten (prijzen). De hieruit voortvloeiende aanpassingen van de landbouwstructuur zouden leiden tot een marginalisering van het gebruik van grond voor de landbouw of zelfs het niet langer gebruiken van grond daarvoor, met negatieve gevolgen voor de biodiversiteit en landschappen met een grote natuurwaarde.

87. Er zijn nauwelijks aanwijzingen dat de liberalisering van het landbouwbeleid per se zal leiden tot een verbetering van instandhoudingskapitaal op landbouwbedrijven. Integendeel, de structurele veranderingen die op de lange termijn de overheersende economische reactie op liberalisering vormen, zouden negatieve gevolgen hebben voor het milieu. Het is voor de EU dan ook onontkoombaar om passende maatregelen te nemen teneinde de voortzetting van het grondbeheer en het behoud van biodiversiteit en landschapskenmerken te waarborgen.

4.5. Het verwezenlijken van de horizontale doelstellingen van de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit

88. Om de horizontale doelstellingen te kunnen bereiken dienen er gecombineerde en gecoördineerde inspanningen te worden geleverd op verschillende communautaire beleidsterreinen en van verschillende sectorale activiteiten.

4.5.1. Instandhouding en duurzaam gebruik van de biologische diversiteit

89. De belangrijkste doelstelling omvat zowel instandhouding en duurzaam gebruik in situ als ex situ. De verwezenlijking hiervan vergt intensieve samenwerking tussen pure instandhoudingsbeleidsmaatregelen, andere milieuwetgeving en sectorale beleidsmaatregelen (onder meer in de sector landbouw). Uiteraard dienen de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en de totstandbrenging van het Natura 2000-netwerk op dit gebied prioriteit te houden. Begin 1999 bestreken de door de lidstaten voorgestelde bijdragen aan dit netwerk 9% van het grondgebied van de Europese Unie. De lijst van voorgestelde gebieden is nog niet compleet en daarom verloopt de ontwikkeling van het netwerk langzamer dan verwacht. Naast de totstandbrenging van de nationale lijsten van gebieden is de opstelling van beheersplannen [37] urgent, hetgeen wellicht transsectorale beleidsmaatregelen noodzakelijk maakt. Het gebruik van landbouwsteun (milieuprogramma voor de landbouw, compenserende vergoedingen of betalingen) kan in bepaalde omstandigheden een strategisch hulpmiddel zijn. Sterker nog: "of 198 habitat types listed in annex I of the Directive 92/43, 65 are threatened by intensification of pastoral activities and 26 are at risk from cessation of traditional activities" ("van de 198 in bijlage I van Richtlijn 92/43 genoemde habitattypen worden er 65 bedreigd door intensivering van rurale activiteiten en zijn er 26 in gevaar als gevolg van het stopzetten van traditionele activiteiten") [38]. Dit benadrukt in elk geval de belangrijke rol die wordt toebedeeld aan bepaalde landbouwactiviteiten, die ondersteund kunnen worden door de keuze van passende instrumenten op het niveau van regionale en nationale programmering.

[37] Op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG).

[38] Ostermann, 1998 zoals geciteerd door IUCN, 1999 Background Study for the development of an IUCN policy on agriculture and biodiversity, co-ordinated by Wye College, University of London, P. Nowicki.

90. Het opstellen en uitvoeren van milieuwetgeving voor het beheer en de bescherming van natuurlijke hulpbronnen zoals water en bodem dient ook bij te dragen tot het bereiken van de natuurbehouddoelstellingen.

91. Tenslotte vormen de algemene doelstellingen van milieubescherming en duurzaamheidseisen in sectorale beleidsmaatregelen - en met name in het landbouwbeleid - een essentieel element voor de instandhouding en de verbetering van de biologische diversiteit. Dankzij het gemeenschappelijk landbouwbeleid volgens de Agenda 2000-overeenkomst is het nu mogelijk een kader te scheppen ter bevordering van een beter wereldwijd biodiversiteitsevenwicht, gericht op de optimalisering van het nut van landbouwactiviteiten en in het bijzonder van weinig intensieve landbouwsystemen en op de minimalisering van de negatieve effecten. De Landbouwraad herbevestigde deze strategie voor de Europese Raad van Helsinki in december 1999.

4.5.2. Billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van de biologische diversiteit

92. De belangrijkste brandpunten van diversiteit in de wereld bevinden zich in ontwikkelingslanden. Sommige ontwikkelingslanden zijn de belangrijkste wereldwijde leveranciers van genetisch materiaal voor onderzoeks- en kweekactiviteiten. De lokale landbouwers die de uiteindelijke leveranciers zijn van dit materiaal dienen derhalve een vergoeding te krijgen in de vorm van toegang tot het verbeterde materiaal en van een billijke verdeling van de voordelen die uit de verbetering voortvloeien, welke trouwens toch op basis van samenwerking dient plaats te vinden. De koppeling tussen de onderhavige beleidslijnen en het lopende "Biodiversiteitsactieplan inzake economische en ontwikkelingssamenwerking" dient dan ook te worden bevorderd.

4.5.3. Onderzoek, identificatie, monitoring en uitwisseling van informatie

93. Het opvullen van de kennishiaten is van wezenlijk belang voor het bereiken van de doelstellingen van de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit. Het fundamenteel onderzoek dient te worden versterkt, met name voor wat betreft de monitoring en de evaluatie van de stand van zaken van en de verwachte ontwikkelingen in de instandhouding van componenten van de biodiversiteit, waaronder onderzoek naar de belangrijkste sturende krachten die van invloed zijn op deze ontwikkeling. Het opzetten van een systeem van indicatoren dient prioriteit te krijgen; de relevante diensten van de Commissie en het Europees Milieuagentschap dienen hierbij te worden betrokken. Ook dient er te worden samengewerkt met andere relevante belanghebbenden (OESO, VN-organisaties, lidstaten, particuliere instellingen, NGO's), aangezien veel van de beschikbare en relevante gegevens en ook de exacte deskundigheid in handen zijn van deze belanghebbenden. De integratie van onderzoeksactiviteiten op het gebied van biodiversiteit in het Vijfde OTO-programma zal er zeker toe bijdragen dat in deze behoeften wordt voorzien (zie kader 4).

94. Bovendien is het Europees Milieuagentschap (EMA) bezig met de totstandbrenging van een Community Clearing-House Mechanism (CHM), een communautair uitwisselingsmechanisme, teneinde informatie die verband houdt met biodiversiteit beschikbaar te maken via Internet. Dit zal bijdragen tot de tenuitvoerlegging van het VBD, dat op grond van artikel 18, lid 3, deelnemende partijen verplicht uitwisselingsmechanismen tot stand brengen.

4.5.4. Educatie, opleiding en bewustmaking

95. De bewustmaking van het publiek en (in het bijzonder) landbouwers is essentieel, willen de te ondernemen acties binnen de huidige aanpak kans van slagen hebben. Daarom heeft de Verordening inzake plattelandsontwikkeling een specifieke regeling geïntroduceerd (Opleiding), die direct kan worden gericht op milieuverbeteringen, waaronder biodiversiteit. In elk geval dienen de lidstaten de betrokkenheid en deelname van NGO's bij het opstellen en uitvoeren van plannen voor plattelandsontwikkeling te ondersteunen.

4.6. Voortgang bij de uitvoering van de prioriteiten monitoring en evaluatie

96. In het onderhavige document zijn verschillende prioriteiten vastgesteld die er in de eerste plaats op gericht zijn de rol van landbouwactiviteiten te versterken ten gunste van biodiversiteit en in de tweede plaats de negatieve effecten van de landbouw terug te dringen. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid biedt een brede scala van mogelijkheden voor actie op dit gebied, waarvan het beleid inzake plattelandsontwikkeling het hart vormt.

97. De monitoring en evaluatie van plannen voor plattelandsontwikkeling en milieumaatregelen in de landbouw vragen om geschikte instrumenten waarin de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden en de programmacriteria tot uitdrukking komen. Op basis van dergelijke milieu-indicatoren voor de landbouw moet een evaluatie van de effectiviteit van de gevolgde strategie mogelijk zijn.

4.6.1. Ontwikkeling van een geïntegreerd kader voor milieu-indicatoren voor de landbouw

98. Milieu-indicatoren voor de landbouw dienen hulpmiddelen te zijn die een beter begrip mogelijk maken van de complexe vragen die de link vormen tussen de landbouw en het milieu. Zij moeten trends aangeven en kwantitatieve informatie leveren. Wat de landbouw betreft, moet de ontwikkeling van indicatoren betrekking hebben op alle positieve en negatieve effecten van de activiteit in het gehele betrokken gebied. Zich louter en alleen richten op biodiversiteit zou bijvoorbeeld een onvolledig beeld opleveren. Een systeembenadering, waarbij het platteland wordt gezien als een in cultuur gebrachte, deels semi-natuurlijke ruimte waar de landbouwproductie plaatsvindt en die wordt gedefinieerd door al zijn eigenschappen, zowel de biologische en fysische als die welke verband houden met de verbouwde gewassen, zou een geschikte context kunnen vormen voor de milieu-indicatoren voor de landbouw.

99. Voor de ontwikkeling van indicatoren voor de landbouw en het milieu is een gedifferentieerde aanpak nodig die de regionale diversiteit van zowel de economische structuren als de natuurlijke omstandigheden tot uitdrukking brengt. Dit is een van de prioriteiten van de huidige werkzaamheden van de Commissie. De complexiteit van de taak neemt door een dergelijke gedifferentieerde aanpak natuurlijk alleen maar toe. De recente mededeling inzake milieu-indicatoren voor de landbouw [39] bevat een beoordeling van deze verschillende initiatieven, waarbij vooral wordt nagegaan welke belangrijke hiaten er zijn in de verschillende bestaande reeksen indicatoren. In de mededeling wordt een algemeen kader voorgesteld en wordt aangegeven met welke indicatoren de reeks moet worden aangevuld. Uit deze analyse komt naar voren hoe belangrijk het is dat een reeks biodiversiteits gerelateerde milieu-indicatoren voor de landbouw wordt ontwikkeld. Het is echter evengoed belangrijk dat niet te veel indicatoren worden ontwikkeld, omdat het gebruik van een buitensporig aantal parameters alleen maar tot meer onduidelijkheid zou leiden.

[39] Mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement "Indicatoren voor de integratie van milieuaspecten in het gemeenschappelijk landbouwbeleid", COM(2000) 20 def.

100. Met name wat de biodiversiteit betreft, valt er nog een lange weg af te leggen tussen het opstellen van een verlanglijstje en de effectieve beschikbaarheid van een definitieve reeks relevante indicatoren, inclusief operationele definities, betrouwbare gegevens, enz. Wil men terzake echt vorderingen boeken, dan zijn gecoördineerde inspanningen - met inbegrip van initiatieven en bijdragen van de lidstaten - alook meer middelen vanuit de Commissie én de lidstaten vereist. Er moet dan ook een langetermijnstrategie inzake informatiebehoeften komen.

4.6.2 Monitoring en evaluatie van biodiversiteitsdoelstellingen

101. Er is een locatiespecifieke aanpak nodig om een nauwkeurig beeld te krijgen van de onderlinge relaties tussen lokale landbouwactiviteiten en specifieke biologische soortenrijkdom. Deze aanpak zal doorgaans aansluiten bij de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van milieubeleid voor de landbouw (binnen de plannen voor plattelandsontwikkeling). Maar het gevolg is dat deze nadruk op differentiatie specifieke problemen zal opleveren bij het ontwikkelen van passende indicatoren, terwijl het totale bestand aan soorten of natuurlijke habitats alleen cumulatieve effecten tot uitdrukking kan brengen.

Monitoring

102. In deze context dient het door de Commissie opgestelde document inzake de monitoring van plannen voor plattelandsontwikkeling te worden genoemd. Artikel 43, lid 1 van de Verordening inzake plattelandsontwikkeling bepaalt dat plannen voor plattelandsontwikkeling "de regelingen om voor een doeltreffende en correcte tenuitvoerlegging van de plannen te zorgen, met inbegrip van de regelingen inzake toezicht en evaluatie" dienen te bevatten. Artikel 48, lid 2 van dezelfde verordening bepaalt: "Het toezicht vindt plaats aan de hand van specifieke fysieke en financiële indicatoren". Daarom heeft de Commissie de lidstaten een reeks gemeenschappelijke indicatoren voorgelegd, alsmede een gemeenschappelijke structuur voor dergelijke indicatoren (zie bijlage III).

103. Ook al kan deze informatie geen compleet beeld geven van het verwachte effect op de biodiversiteit, zij verschaft in elk geval een aantal geharmoniseerde basisgegevens over de tenuitvoerlegging van maatregelen voor plattelandsontwikkeling in lidstaten en regio's. Deze informatie kan worden samengevoegd op communautair niveau, met bijzondere aandacht voor maatregelen die binnen de lidstaten voor de ontwikkeling en bescherming van de biodiversiteit worden uitgevoerd. Hierdoor zal de voortgang van de in lidstaten/regio's toegepaste maatregelen kunnen worden bijgehouden en zullen er jaarlijkse voortgangsrapporten kunnen worden opgesteld.

104. Bovendien verlangt de "horizontale" verordening (Verordening (EG) nr. 1259/1999) van de lidstaten dat zij de Commissie in detail informeren over de maatregelen die worden genomen voor de uitvoering van de verordening; dit geldt ook voor gevallen waarin milieueisen niet worden nageleefd. Er dient het nodige te worden gedaan om deze werkzaamheden te harmoniseren teneinde indicatoren te kunnen opstellen die op EU-niveau zinvol zijn.

Evaluatie

105. Hoewel de plannen voor plattelandsontwikkeling het belangrijkste middel vormen voor het nemen van maatregelen ten gunste van de biodiversiteit in de landbouw, dient de via de monitoring verkregen informatie te worden uitgediept met behulp van indicatoren betreffende de evaluatie van de verschillende maatregelen en doelstellingen inzake biodiversiteit. Daarom worden programma's voor plattelandsontwikkeling en betalingen in het kader van de steunregelingen geëvalueerd (vooraf, halverwege en achteraf) met als doel hun invloed aan de beoogde doelstellingen te toetsen, waaronder die inzake biodiversiteit.

106. Het opstellen van passende indicatoren voor de beoordeling van de effectiviteit van deze programma's en beleidsmaatregelen, waarbij vooral gekeken wordt naar resultaten en effecten, is de vrucht van de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten. Biodiversiteit is een van de onderwerpen die in milieuverband apart voor het voetlicht komen. De eisen met betrekking tot de evaluatie voorafgaand aan, halverwege en na afloop van de programma's worden beschreven in artikel 42-45 van Verordening (EG) nr. 1750/1999 van de Commissie. Deze uitvoeringsbepalingen geven inhoud aan de algemene eisen inzake evaluatie in artikel 43, lid 1 en in het bijzonder artikel 49 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). Zij worden nader gespecificeerd in de door het EOGFL ondersteunde richtsnoeren voor evaluatie van programma's voor plattelandsontwikkeling 2000-2006 (DOC VI/8865/99-REV.). Ook wordt er een reeks gemeenschappelijke evaluatievragen met indicatoren opgesteld. (Zie bijlage IV).

107. Om te kunnen meten of de door dit actieplan voor biodiversiteit gestelde doelen worden bereikt, zal gebruik worden gemaakt van monitoring- en evaluatiemethoden binnen het terrein van de plattelandsontwikkeling, in combinatie met het binnen de Gemeenschap of binnen fora zoals de OESO ontwikkelde algemene kader.

5. Waarborging van de samenhang van de maatregelen

5.1. Geïntegreerde programmering

108. Gelet op het door de instrumenten voor plattelandsontwikkeling geboden potentieel (waaronder de milieumaatregelen voor de landbouw) dient er op die basis een prioritaire strategie te worden ontwikkeld. Hierbij dient het echter te gaan om meer dan alleen een reeks bijeengevoegde steunmaatregelen. In het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid moeten naast en in aanvulling op marktbeleid geïntegreerde ontwikkelingsprogramma's worden opgezet.

109. In deze context is het opstellen en uitvoeren van plannen voor plattelandsontwikkeling een essentieel element. Deze plannen bestrijken een periode van zeven jaar, die ingaat op 1 januari 2000 [40]. Zij moeten worden opgesteld op het geografische niveau dat het meest geschikt wordt geacht [41]. Alle bevoegde instanties, met inbegrip van de instanties op milieugebied, moeten hierbij worden betrokken. Het is van essentieel belang duidelijk de mogelijkheden tot interactie tussen verschillende maatregelen met betrekking tot biodiversiteit aan te geven. Hierdoor zullen er synergieën tot stand kunnen komen en kunnen tegenstrijdige benaderingen worden vermeden. Wil men rekening houden met de specifieke en lokale problematiek waartoe de instandhouding van biodiversiteit meestal leidt, dan kan de algehele consistentie van het plan alleen worden beoordeeld op regionale schaal.

[40] Artikel 42 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

[41] Artikel 41 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

110. In het kader van deze plannen voor plattelandsontwikkeling (waarin milieumaatregelen voor de landbouw en, waar van toepassing, maatregelen voor probleemgebieden en voor gebieden die te maken hebben met milieubeperkingen, moeten zijn opgenomen) dient een regionale strategie voor biodiversiteits bevorderende landbouw derhalve als prioriteit te worden beschouwd. Dit aspect dient altijd voorop te staan, ook in combinatie met de programmering voor doelstelling 1 (en doelstelling 2) [42].

[42] De uit de afdeling Oriëntatie van het EOGFL gefinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling worden in overeenstemming met Verordening 1260/1999 opgenomen in de programmering voor de regio's van doelstelling 1. Bepaalde maatregelen (andere dan de zogeheten "begeleidende maatregelen") kunnen worden opgenomen in de programmering voor de regio's van doelstelling 2.

111. De bepalingen over de inhoud van de plannen voor plattelandsontwikkeling [43] stimuleren de programmering van maatregelen waarbij rekening wordt gehouden met de ecologische situatie op het juiste geografische niveau. De lidstaten wordt ook uitdrukkelijk verzocht "de mate waarin de strategie rekening houdt met de relevante verplichtingen in het kader van milieubeleid op internationaal, Gemeenschaps- en nationaal niveau, inclusief de verplichtingen in verband met duurzame ontwikkeling, in het bijzonder de kwaliteit en het gebruik van water, de instandhouding van de biodiversiteit, waaronder die van rassen van gewassen op landbouwbedrijven" [44] te vermelden.

[43] Artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 en artikel 33 van uitvoeringsverordening 1750/1999.

[44] Punt 6.1 van de Bijlage bij Verordening (EG) nr. 1750/1999 van de Commissie.

5.2. Dekking van het gehele gebied

112. Het is cruciaal dat er richtsnoeren voor steun ten behoeve van de biodiversiteit worden opgesteld die het gehele rurale gebied van de Gemeenschap bestrijken. Het beleid inzake plattelandsontwikkeling dat sedert begin 2000 ten uitvoer wordt gelegd, bestrijkt alle plattelandsgebieden (zie bijlage I). Bovendien worden er in de plannen van de lidstaten milieumaatregelen in de landbouw opgenomen voor hun gehele grondgebied en in overeenstemming met hun specifieke behoeften [45]. Ook dient het evenwicht tussen de verschillende steunmaatregelen in hun plannen te worden bewaard.

[45] Artikel 43, lid 2 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

113. Deze bepalingen zijn onderdelen van een multifunctionele geïntegreerde aanpak van plattelandsontwikkeling die de onontbeerlijke rol van de landbouw bij het in stand houden van de sociaal-economische, culturele en ecologische troeven van de regio's onderkent en de noodzaak tot het aanboren van andere inkomstenbronnen benadrukt teneinde de levensvatbaarheid van inkomstengenererende activiteiten op het platteland te ondersteunen.

5.3. Verenigbaarheid en consistentie

114. Steun voor plattelandsontwikkeling wordt alleen toegekend met betrekking tot maatregelen die voldoen aan de communautaire wetgeving. Het is duidelijk dat dit ook geldt voor milieuwetgeving. De verwachting is dan ook dat er in de plannen en programma's voor 2000-2006 rekening wordt gehouden met wetgeving inzake biodiversiteit. Op communautair niveau wordt hier momenteel gevolg aan gegeven via de totstandbrenging van een Europees netwerk van beschermde gebieden (Natura 2000), dat onder meer betrekking heeft op de beschermde zones die zijn ingesteld ingevolge de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn [46].

[46] Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand.

115. Voor een en dezelfde maatregel mag niet tegelijkertijd steun worden verleend in het kader van de verordening inzake plattelandsontwikkeling en in het kader van enige andere communautaire steunregeling [47]. Deze bepaling laat de steunverlening uit verschillende communautaire fondsen (EOGFL, structuurfondsen en LIFE) voor de instandhouding van de biodiversiteit echter onverlet. GLB-maatregelen ter bevordering van de biodiversiteit kunnen alleen complementair zijn in de bredere context van de milieuwetgeving en, in gebieden die daarvoor in aanmerking komen, maatregelen van structuurfondsen.

[47] Artikel 38 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

116. Een goed voorbeeld van complementariteit wordt gevormd door LIFE en de milieumaatregelen in de landbouw in het kader van Verordening 2078/92. De LIFE-programma's hebben voor natuurbeschermingsmaatregelen een testcase-karakter gehad en hebben als zodanig gefungeerd als proefprogramma's die op grotere schaal moeten worden toegepast in het kader van de milieumaatregelen in de landbouw.

5.4. Conclusie - Taakstelling en tijdschema

117. Het tempo waarmee biodiversiteit in het GLB wordt geïntegreerd zal grotendeels worden bepaald door de tenuitvoerlegging van Agenda 2000. Het tijdschema is met name afhankelijk van het opstellen en ten uitvoer leggen van de plannen voor plattelandsontwikkeling door de lidstaten. De ontwikkeling van een passende biodiversiteits strategie binnen de plannen zou dan ook absolute prioriteit moeten krijgen. Veel van de verwachte resultaten met betrekking tot biodiversiteit zouden moeten worden verkregen door middel van de tenuitvoerlegging van milieumaatregelen in de landbouw (die gewoonlijk een periode van vijf jaar beslaan), veel van de planningsdoelen zullen worden beoordeeld via de evaluatiemethode aan het einde van de programmeringsperiode.

118. In tabel 2 hieronder wordt een overzicht gegeven van de concrete prioriteiten (als bedoeld in paragraaf 3.2), alsmede van de sectorale en horizontale doelstellingen die zijn genoemd in de strategie van de Europese Gemeenschap inzake biodiversiteit, inclusief de relevante instrumenten om deze doelstellingen te halen. Er worden taken en praktische indicatoren voorgesteld, voorzover mogelijk met een indicatief tijdschema.

119. Er worden binnen de Commissie, de lidstaten of de OESO verschillende acties ondernomen die zijn gericht op het verfijnen van de indicatoren voor biodiversiteit, en ook van de indicatoren voor grondgebruik, vegetatie en landschap. Het is van wezenlijk belang om voor een constante synergie te zorgen tussen deze bevindingen en de lopende landbouwinitiatieven ten behoeve van de biodiversiteit.

120. De lidstaten zijn verplicht vóór 2002 verslag uit te brengen over de huidige obstakels voor de verbetering van de biodiversiteit in de landbouw.

120.

Tabel 2: Tenuitvoerlegging van maatregelen die noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van de in het actieplan genoemde prioriteiten: taakstelling en tijdschema

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage I - Toewijzing uit de afdeling Garantie van het EOGFL voor plattelandsontwikkeling

De communautaire steun voor vervroegde uittreding, probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied, milieumaatregelen in de landbouw en maatregelen in de bosbouw wordt in de gehele Gemeenschap gefinancierd uit de afdeling Garantie van het EOGFL.

De communautaire steun voor de andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling wordt in de gebieden van doelstelling 1 gefinancierd uit de afdeling Oriëntatie van het EOGFL en in de niet onder doelstelling 1 vallende gebieden uit de afdeling Garantie van het EOGFL. [48]

[48] Artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 (Steun uit het EOGFL).

De indicatieve toewijzingen per lidstaat uit de afdeling Garantie van het EOGFL voor de periode 2000-2006 zijn hieronder vermeld (in overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad van Berlijn in maart 1999).

Voor de gehele programmeringsperiode is EUR 30.370 miljoen toegewezen (dat wil zeggen ca. EUR 4.339 miljoen per jaar).

Lidstaat // Toewijzing uit de afdeling Garantie van het EOGFL voor plattelandsontwikkeling

(EUR miljoen - jaarlijks gemiddelde)

België // 50

Denemarken // 46

Duitsland // 700

Griekenland // 131

Spanje // 459

Frankrijk // 760

Ierland // 315

Italië // 595

Luxemburg // 12

Nederland // 55

Oostenrijk // 423

Portugal // 200

Finland // 290

Zweden // 149

Verenigd Koninkrijk // 154

TOTAAL // 4.339

Bijlage II - Beleidsmaatregelen met betrekking tot kwaliteit

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage III - Indicatoren voor monitoring

De Commissie heeft in de context van de verordening inzake plattelandsontwikkeling de volgende indicatoren gepresenteerd.

* Probleemgebieden en gebieden met milieubeperkingen

Uitsplitsing naar type compenserende vergoeding, afhankelijk van het gebied (bergstreken, andere probleemgebieden, gebieden die gevolgen ondervinden van specifieke belemmeringen, gebieden met milieubeperkingen) en naar type gebied (Natura 2000, enz.) van de volgende cijfers:

- aantal begunstigden van compenserende vergoedingen

- aantal hectares waarvoor compenserende vergoedingen worden verleend

- gemiddeld bedrag aan steun (per bedrijf en per ha)

- totale overheidsuitgaven (waarvan: bijdrage EOGFL

- uitsplitsing van compenserende vergoedingen naar gebieden met milieubeperkingen

- geclassificeerde landbouwoppervlakken (ha)

- % van deze oppervlakken waarvoor compenserende vergoedingen worden verleend (waarvan: bergstreken, andere probleemgebieden, gebieden die gevolgen ondervinden van specifieke belemmeringen, gebieden met milieubeperkingen)

* Milieumaatregelen in de landbouw

Milieu-indicatoren: Uitsplitsing naar actie en naar type grondgebruik van:

- vastlegging van verplichtingen

- doelstelling van de actie (bescherming van natuurlijke hulpbronnen, biodiversiteit en/of landschappen)

- mineraal bemestingsniveau (waarvan N, P, K): in de verplichting vastgelegd niveau (kg/ha) / referentieniveau

- organische bemesting: in de verplichting vastgelegd niveau (t/ha) / referentieniveau

- veebezetting: in de verplichting vastgelegd niveau (VE/ha) / referentieniveau

Opname-indicatoren: Uitsplitsing naar type grondgebruik (jaarlijkse gewassen, blijvende gewassen, ander grondgebruik) / actie / doelstelling (biodiversiteit, landschap, natuurlijke hulpbronnen) van de volgende cijfers:

- aantal begunstigden

- aantal eenheden [49] dat in aanmerking komt voor de verplichtingen/dat is bereikt

[49] De met betrekking tot milieuverplichtingen in de landbouw gebruikte "referentie-eenheid" verwijst hoofdzakelijk naar de betrokken hectares, maar het kan ook gaan om het aantal VE (acties die betrekking hebben op bedreigde soorten) of km (aanleg van heggen, enz.).

- gemiddelde premie per eenheid van betaling

- premie gekoppeld aan niet-winstgevende investeringen (%)

- totale overheidsgaven (waarvan bijdrage uit EOGFL)

Andere indicatoren:

* ecologisch kwetsbare gebieden: ha geclassificeerde oppervlakken (waarvan: oppervlakken (%) waarvoor een milieuovereenkomst in de landbouw geldt)

* plantenvariëteiten die worden bedreigd door genetische erosie: ha beteeld areaal (waarvan oppervlak (%) waarvoor een milieuovereenkomst in de landbouw geldt)

* bedreigde rassen: aantal in de regio (waarvan: aantal waarvoor een milieuovereenkomst in de landbouw geldt)

* Rem: complementaire nationale maatregelen

Nationale maatregelen die hetzelfde doel van instandhouding/herstel van de biodiversiteit op landbouwgrond nastreven, dienen eveneens in aanmerking te worden genomen.

Bijlage IV - Indicatoren voor evaluatie

Deze indicatoren worden momenteel met de lidstaten besproken in de context van de verordening inzake plattelandsontwikkeling.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Lijst van gebruikte afkortingen

DUS = "Distinction, Uniformity, Stability" (Onderscheidbaarheid, homogeniteit, bestendigheid)

EOGFL = Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw

GGO = Genetisch gemodificeerd organisme

GLB = Gemeenschappelijk landbouwbeleid

GLM = Goede landbouwmethoden

GMO = Gemeenschappelijke marktordening

VE = Vee-eenheid