COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'applicazione della direttiva 93/109/CE in occasione delle elezioni del Parlamento europeo del giugno 1999 Diritto di voto attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini

1. Introduzione

Il diritto di voto attivo e passivo alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza rientra fra i nuovi diritti riconosciuti dal trattato a titolo della cittadinanza dell'Unione.

Per quanto riguarda le elezioni del Parlamento europeo, tale diritto è sancito dall'articolo 19, paragrafo 2 del trattato CE e ne è stata disposta l'applicazione nella direttiva 93/109/CE [1] del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini [2].

[1] GU L 329 del 30.12.1993, p. 34

[2] Si deve precisare che tale direttiva riguarda unicamente il voto nello Stato membro di residenza per le liste di candidati di tale Stato. Di fatto, alcuni Stati membri concedono ai loro cittadini residenti in un altro Stato membro il diritto di votare per le loro liste: si tratta di una situazione disciplinata unicamente dal diritto nazionale dei singoli Stati.

Le disposizioni della direttiva 93/109/CE sono state applicate per la prima volta per le elezioni del Parlamento europeo del giugno 1994 [3]. A norma dell'articolo 16 di tale direttiva, la Commissione ha presentato una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'applicazione delle disposizioni della direttiva per le suddette elezioni [4].

[3] In Svezia le prime elezioni del Parlamento europeo si sono svolte il 17 dicembre 1995, in Austria il 13 ottobre 1996 e in Finlandia il 20 ottobre 1996

[4] Doc. COM(1997) 731 def.

La direttiva non prevedeva una seconda relazione dopo le elezioni del giugno 1999. Tuttavia una valutazione sembra necessaria per molti motivi, in primo luogo, per le circostanze in cui fu applicata la direttiva nel 1994. Infatti, a motivo della data di adozione della direttiva, essa è stata recepita negli Stati membri poco prima delle elezioni del giugno 1994 (le leggi nazionali di recepimento sono state adottate tra il 22 dicembre 1993 e l'11 aprile 1994), lasciando così poco tempo per la necessaria campagna d'informazione dei cittadini dell'Unione sull'esistenza di tali diritti e sulle condizioni e modalità del loro esercizio. Le conclusioni, poi, della relazione presentata dopo le elezioni del 1994, per quanto riguarda l'articolo 12 (dovere d'informazione) e l'articolo 13 (sistema di scambio delle informazioni inteso ad evitare il doppio voto) della direttiva, sono provvisorie, date le circostanze specifiche delle elezioni del 1994. Infine, grazie alla collaborazione tra i servizi della Commissione e le amministrazioni nazionali competenti, alle modalità dello scambio di informazioni di cui all'articolo 13 della direttiva sono state apportate diverse modifiche la cui validità deve essere verificata.

La presente comunicazione intende pertanto valutare l'applicazione della direttiva in occasione delle elezioni del giugno 1999, per richiamare l'attenzione sui principali problemi individuati, e anche per diffondere e promuovere le buone pratiche adottate in alcuni Stati membri, allo scopo di rafforzare la partecipazione dei cittadini dell'Unione alla vita politica nello Stato membro di residenza.

La presente comunicazione deve anche essere letta nella visuale dell'impegno assunto dalla Commissione di vigilare sulla corretta applicazione del diritto comunitario e di avvicinare l'Unione ai suoi cittadini. I diritti politici conferiti ai cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini costituiscono un elemento importante per rafforzare il senso di appartenenza all'Unione europea, ma anche un fattore essenziale ai fini di una effettiva integrazione nello Stato membro di residenza.

La presente comunicazione si concentra sugli aspetti problematici, soprattutto le questioni relative all'informazione dei cittadini comunitari e al funzionamento del sistema di scambio delle informazioni.

2. La direttiva 93/109/CE

2.1. Presentazione generale

In attuazione degli obiettivi definiti dall'articolo 19, paragrafo 2, del trattato CE, la direttiva 93/109 ha definito i principi sulla base dei quali i cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini possono esercitare i loro diritti nello Stato membro di residenza, purché soddisfino le condizioni imposte dalla legge elettorale di tale Stato ai suoi cittadini. I principi sono i seguenti:

Libertà di scelta

I cittadini dell'Unione sono liberi di esercitare i loro diritti elettorali nello Stato membro d'origine o nello Stato membro di residenza.

Unicità del voto e della candidatura

Nessuno può votare o presentarsi candidato in più di uno Stato membro nel corso delle stesse elezioni del Parlamento europeo. Scegliendo di votare o presentarsi come candidato in uno Stato membro, un cittadino dell'Unione perde automaticamente la possibilità di esercitare lo stesso diritto nell'altro Stato membro. Per evitare i doppi voti o le doppie candidature, gli Stati membri scambiano informazioni sui loro cittadini che esercitano i diritti elettorali in un altro Stato membro.

Prima iscrizione sulle liste elettorali nello Stato membro di residenza soltanto previa domanda

I cittadini dell'Unione che intendono esercitare il loro diritto di voto nello Stato membro di residenza devono presentare domanda di iscrizione nelle liste elettorali.

Parità d'accesso ai diritti elettorali

In base al principio di non discriminazione, i cittadini dell'Unione devono beneficiare dei diritti elettorali alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro nel quale risiedono. Ciò suppone per esempio l'accesso alle medesime procedure di ricorso per quanto riguarda le omissioni o gli errori nelle liste elettorali o la dichiarazione di candidatura o anche l'estensione del voto obbligatorio ai non cittadini. Inoltre, una volta iscritto nelle liste elettorali, il cittadino dell'Unione vi rimane alle medesime condizioni dei cittadini nazionali, a meno che non chieda di esserne cancellato. Ciò suppone inoltre che i cittadini dell'Unione possono partecipare pienamente alla vita politica dello Stato membro di residenza, in particolare per quanto riguarda l'affiliazione ai partiti politici esistenti o la fondazione di nuovi partiti politici.

Effetto extraterritoriale delle norme relative all'esclusione dei candidati

Il cittadino che è decaduto dal diritto di eleggibilità in forza del diritto dello Stato membro d'origine non può essere eletto al Parlamento europeo nello Stato membro di residenza.

Dovere d'informazione

Affinché gli elettori comunitari che vivono in uno Stato membro diverso da quello di origine conoscano i loro nuovi diritti, la direttiva dispone che lo Stato membro di residenza è tenuto ad informarli "in tempo utile e in maniera adeguata" in merito alle condizioni e modalità di esercizio di tali diritti.

Possibilità di disposizioni derogatorie giustificate dalla situazione specifica di uno Stato membro

L'articolo 14 autorizza eccezionalmente l'introduzione di deroghe al principio di parità di trattamento quando ciò sia giustificato da specifici problemi in uno Stato membro. La direttiva contiene due disposizioni derogatorie. La prima riguarda il requisito relativo alla durata minima di residenza che uno Stato membro può imporre ai non cittadini, sempre che la percentuale dei cittadini dell'Unione aventi diritto al voto e residenti in tale Stato membro senza averne la cittadinanza superi il 20% di tutti gli elettori. La seconda riguarda gli Stati membri nei quali i residenti comunitari avevano già partecipato ad elezioni nazionali ed erano quindi stati iscritti nelle liste elettorali esattamente alle medesime condizioni dei cittadini: in tal caso, la direttiva autorizza gli Stati membri a non applicare alcune delle disposizioni (articoli da 6 a 13) nei confronti dei cittadini di altri Stati membri.

2.2. Il recepimento della direttiva

L'articolo 17 della direttiva fissava al più tardi al 1° febbraio 1994 il termine per il recepimento della direttiva da parte degli Stati membri, per consentirne l'applicazione in occasione delle elezioni del giugno 1994.

Tutti gli Stati membri hanno recepito la direttiva in tempo utile per permetterne l'applicazione nel giugno 1994, anche se spesso la data del recepimento era piuttosto vicina alle elezioni in questione (tali date erano comprese tra il 22/12/93 e l'11/04/94).

Complessivamente la direttiva è stata recepita in modo soddisfacente dagli Stati membri. Su richiesta della Commissione, essi hanno apportato un certo numero di modifiche minori alle leggi di attuazione.

In un solo caso è stato necessario applicare la procedura di cui all'articolo 226 del trattato fino alla fase del parere motivato. Si tratta della procedura d'infrazione avviata nei confronti della Repubblica federale di Germania. Infatti, secondo la legislazione tedesca, la lista elettorale è redatta in occasione di ciascuna elezione e successivamente distrutta. Ai fini della costituzione di tale lista, la legge di attuazione operava una distinzione tra gli elettori di cittadinanza tedesca e i cittadini di altri Stati membri dell'Unione. Gli elettori di cittadinanza tedesca erano iscritti d'ufficio nelle liste elettorali, che erano costituite sulla base dei registri anagrafici. Al contrario, gli elettori non cittadini tedeschi potevano essere iscritti soltanto dietro loro richiesta, anche se iscritti nel registro anagrafico del comune e anche se figuravano già nelle liste elettorali costituite per le elezioni precedenti e la loro situazione era rimasta invariata. I cittadini dell'Unione dovrebbero pertanto ripetere la domanda di iscrizione prima di ogni elezione, mentre la direttiva dispone all'articolo 9, paragrafo 4, che "Gli elettori comunitari iscritti nelle liste elettorali vi restano iscritti, alle stesse condizioni degli elettori nazionali, finché non chiedono la cancellazione o finché non sono cancellati d'ufficio in quanto siano venute meno le condizioni richieste per l'esercizio del diritto di voto".

La menzionata procedura d'infrazione è tuttora in corso. La Germania ha comunicato la sua intenzione di modificare la legislazione nazionale per conformarsi alla direttiva 93/109/CE.

L'inadeguato recepimento della direttiva in Germania ha avuto ripercussioni significative sulla partecipazione dei cittadini dell'Unione alle elezioni del giugno 1999 (cfr. punto 3.2).

3. Le elezioni del giugno 1999

3.1. Osservazioni generali

In linea generale, le elezioni del giugno 1999 sono state caratterizzate da un calo complessivo della partecipazione dei cittadini alle elezioni del Parlamento europeo.

È, questa, la conferma di una tendenza costante fin dalle prime elezioni del Parlamento europeo a suffragio universale diretto. Leggendo la tabella relativa al tasso di partecipazione nei quindici paesi dell'Unione, si può constatare che solo in Belgio, Spagna, Grecia, Irlanda e Portogallo si è registrato un modesto aumento della partecipazione. Bisogna tuttavia osservare che in Belgio e in Spagna le elezioni europee sono state organizzate alla stessa data, rispettivamente, delle elezioni nazionali e comunali. In alcuni paesi, per esempio in Finlandia, Austria o Germania, il calo di partecipazione è stato molto significativo. Nell'insieme dell'Unione europea, la partecipazione è passata dal 56,5% nel 1994 al 49,7% nel 1999 (ed era pari al 63% nelle prime elezioni, nel 1979).

Tasso complessivo di partecipazione alle elezioni del PE

nel 1994 e nel 1999

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3.2. La partecipazione dei cittadini dell'Unione alle elezioni del giugno 1999 nello Stato membro di residenza

Di nuovo, la percentuale di cittadini dell'Unione iscritti nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza è molto variabile e generalmente scarsa, come si vede dalla seguente tabella.

Tasso d'iscrizione dei cittadini dell'Unione nello Stato membro di residenza

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Si deve notare tuttavia che tale percentuale è in aumento in tutti gli Stati membri, ad eccezione della Germania. Del resto, si può osservare che i due Stati membri (Germania e Francia) nei quali risiede il maggior numero di cittadini di altri Stati membri dell'Unione (il 63% dei cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro che non è il loro paese di origine risiede in uno di questi due paesi) registrano un tasso d'iscrizione molto modesto, abbassando in tal modo la media dell'Unione (che sarebbe del 17,3% se non si tenesse conto di Francia e Germania).

In Germania, è stata avviata una procedura d'infrazione per inadeguato recepimento della direttiva 93/109/CE.

I cittadini iscritti nel 1994 che a seguito di tale inadeguata attuazione, contrariamente alle disposizioni della direttiva, dovevano nuovamente presentare domanda di iscrizione nelle liste elettorali nel 1999, non sono stati sufficientemente informati dell'obbligo di reiterare la domanda d'iscrizione e delle relative modalità, il che spiega il calo di partecipazione ed è l'oggetto della maggior parte delle denunce trasmesse alla Commissione e delle petizioni presentate al Parlamento europeo sull'argomento (cfr. Allegato 5).

In Francia, la percentuale di iscritti è aumentata solo in lieve misura rispetto al 1994, passando dal 3,38% al 4,9%, ed attestandosi molto al di sotto della media dell'Unione.

Si osservi ancora il caso della Grecia, in cui il tasso d'iscrizione è il più basso dei quindici Stati membri e si è registrato un incremento molto modesto rispetto al 1994.

Occorre precisare che non vi sono dati sulla partecipazione effettiva alle elezioni europee dei cittadini comunitari residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini. I soli dati disponibili riguardano il numero di tali cittadini iscritti nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza e, per alcuni Stati membri, il numero di tali cittadini iscritti per votare nel loro Stato d'origine. Si può tuttavia supporre che la maggior parte dei cittadini dell'Unione iscritti nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza, dopo aver provveduto a chiedere l'iscrizione nelle liste elettorali, eserciti poi effettivamente il diritto di voto e che, pertanto, il tasso di astensione di tali cittadini sia poco significativo.

Utili informazioni potrebbero risultare dalla lettura comparata dei dati sopra riportati e di quelli relativi al numero di cittadini che risiedono in un altro Stato membro di cui non sono cittadini e che votano nel loro paese d'origine. Purtroppo, soltanto nove Stati membri hanno comunicato questi dati: A, B, D, DK, E, I, IRL, NL, P. D'altro canto, alcuni Stati membri (FI, IRL, L, NL, UK) non suddividono in base alla cittadinanza i dati sui cittadini comunitari iscritti nelle loro liste, il che non consente un riscontro incrociato dei due tipi di dati. L'allegato 6, nonostante le menzionate lacune, permette nondimeno d'individuare le tendenze generali. Per esempio, si constatano differenze considerevoli fra gli Stati membri: mentre il voto nel paese d'origine è trascurabile in alcuni Stati membri (B, IRL), in altri supera, più o meno, il voto negli Stati membri di residenza (A, E, I, P). Questa situazione si può spiegare certamente con un insieme di fattori, in particolare le disposizioni della legge elettorale dello Stato membro d'origine, il grado di legami effettivi con lo Stato d'origine, l'investimento effettuato per l'informazione e l'incoraggiamento al voto da parte dello Stato membro d'origine ecc. In ogni caso, si tratta di un ulteriore elemento di cui tenere conto analizzando il tasso di partecipazione dei cittadini nello Stato membro di residenza. Tale rilevante percentuale di cittadini che decide di votare nello Stato membro d'origine è certamente da collegare anche al fatto che il dibattito politico nel corso della campagna elettorale verte non tanto sulle questioni europee, quanto piuttosto sugli aspetti d'interesse nazionale.

Si può anche pensare che il generalizzarsi dei soggiorni di breve durata in un altro Stato membro, per motivi professionali o di altra natura, sia tale da incidere sul tasso d'iscrizione.

Probabilmente i cittadini dell'Unione residenti in un altro Stato membro sarebbero più propensi a esercitare i loro diritti elettorali nello Stato membro di residenza se avessero la sensazione di essere correttamente rappresentati e ascoltati. A tal fine, è importante garantire loro la possibilità effettiva di partecipare attivamente alla vita politica nello Stato membro di residenza. Dall'Allegato 5 risulta che non tutti gli Stati membri garantiscono ai non cittadini la possibilità di costituire ed aderire a partiti politici nel loro territorio. La Commissione ribadisce [5] che i diritti di natura politica costituiscono condizioni preliminari per l'esercizio del diritto di voto attivo e passivo sancito dall'articolo 19 del trattato, tanto più che nella maggior parte degli Stati membri solo i partiti politici sono autorizzati a presentare candidati alle elezioni europee. In mancanza di tale diritto di partecipare pienamente alla vita politica locale, il diritto di eleggibilità non è completo.

[5] Cfr. la Seconda relazione della Commissione sulla cittadinanza dell'Unione (COM(1997)230 def.), punto 1.4.

In questo contesto, non è sorprendente che, come nel 1994, il numero di candidati e di eletti sulle liste elettorali di uno Stato membro di cui non sono cittadini sia estremamente basso. La seguente tabella riporta per ogni Stato membro il numero di candidati e di eletti stranieri comunitari alle elezioni del giugno 1999.

Numero di candidati e di eletti per Stato membro

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Nel 1994, si erano presentati 53 candidati stranieri e uno solo era stato eletto nello Stato membro di residenza.

3.3. L'informazione dei cittadini dell'Unione (articolo 12 della direttiva)

Le elezioni del giugno 1994 sono state le prime alle quali gli stranieri cittadini dell'Unione hanno potuto partecipare [6].

[6] Ad eccezione dell'Irlanda e del Regno Unito che accordavano già il diritto di voto agli stranieri

Nella sua relazione sulle elezioni del PE nel 1994 [7], la Commissione aveva concluso che "l'informazione sui nuovi diritti è risultata insufficiente". Per tale motivo, rilevava che "Gli Stati membri dovrebbero intensificare decisamente i loro sforzi per informare i residenti di altri Stati membri, come prevede l'articolo 12 della direttiva. Ciò vale in particolare per quei paesi che non contattano individualmente i cittadini dell'Unione residenti sul loro territorio e ricorrono soltanto all'affissione di comunicazioni amministrative. Uno sforzo particolare andrebbe fatto per informare i cittadini dell'Unione in merito ai termini d'iscrizione".

[7] COM(1997)731 def.

L'esercizio dei diritti politici riconosciuti nell'ambito della cittadinanza dell'Unione agli oltre cinque milioni di Europei aventi diritto al voto e residenti in un altro Stato membro esigeva certamente un enorme impegno d'informazione a favore di tali cittadini, che ignoravano non soltanto l'esistenza dei loro diritti elettorali, ma anche le modalità pratiche del relativo esercizio nello Stato di residenza. Si noti che tali modalità potevano essere alquanto diverse da quelle del rispettivo Stato membro d'origine.

Anche se è legittimo pensare che la maggioranza degli interessati conosca ormai l'esistenza del diritto di voto nello Stato membro di residenza, è altrettanto legittimo supporre che la maggior parte non conosca a sufficienza le modalità del relativo esercizio, in particolare per quanto riguarda l'iscrizione nelle liste elettorali. Ciò risulta con particolare evidenza dalle denunce presentate alla Commissione e dalle molte petizioni sull'argomento esaminate dalla commissione per le petizioni del Parlamento europeo (cfr. Allegato 5).

La tabella figurante nell'Allegato 1 illustra il tipo di campagna d'informazione realizzata in ogni Stato membro e le percentuali d'iscrizione nelle liste elettorali dei cittadini dell'Unione che non hanno la cittadinanza dello Stato membro di residenza. Ci si può compiacere nel constatare che sei Stati membri hanno inviato le informazioni direttamente ai potenziali elettori (Danimarca, Finlandia, Paesi Bassi, Spagna, Irlanda [8] e Regno Unito [9]). In altri Stati membri, alcuni comuni hanno inviato le informazioni necessarie direttamente agli elettori (Italia, Germania), ma è difficile valutarne la portata. Ancora una volta questo tipo d'informazione si è rivelata utile, poiché il tasso d'iscrizione dei cittadini dell'UE nei sei suddetti Stati membri è stato del 23,5%, rispetto al 9% in tutta l'Unione.

[8] Si inviano a tutte le famiglie informazioni sulle modalità d'esercizio del diritto di voto

[9] Idem

L'articolo 12 della direttiva impone agli Stati membri di residenza di informare "in tempo utile e in maniera adeguata, gli elettori e i cittadini comunitari eleggibili sulle condizioni e modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità" nel loro territorio. Come prima osservazione su tale articolo, si può ribadire che esso non si limita alle prime elezioni organizzate in applicazione della direttiva. Nell'articolo stesso e nell'insieme della direttiva non vi è alcun elemento che consenta di giungere a una simile conclusione.

Va anche osservato che non è facile definire che cosa significhi informare "in maniera adeguata". In risposta a un'interrogazione parlamentare [10], la Commissione ha affermato che "il solo obbligo che ne deriva per gli Stati membri è quello di informare i residenti in modo adeguato, mentre la scelta delle modalità di tale informazione è lasciata interamente alla discrezione degli Stati membri stessi". Benché sia evidente che agli Stati membri rimane un ampio margine discrezionale, le informazioni devono comunque essere fornite nel rispetto della finalità dell'articolo e essere adeguate all'obiettivo che la direttiva si propone di raggiungere.

[10] Interrogazione scritta E-3111/95, GU C 79 del 18.3.96, p. 50

La Commissione ritiene che gli Stati membri devono informare specificamente i cittadini dell'Unione residenti nel loro territorio sulle modalità e condizioni d'esercizio dei diritti elettorali. Ciò significa quindi che uno Stato membro non rispetta l'obbligo impostogli dall'articolo 12 se si limita alle informazioni che di solito fornisce ai propri cittadini. In tale ipotesi, l'articolo 12 sarebbe privo di ogni effetto, il che non è ipotizzabile. L'informazione deve pertanto essere mirata e rispondere alle specifiche necessità d'informazione di tali elettori.

La Commissione ritiene di conseguenza che la valutazione circa la corretta attuazione di questa disposizione della direttiva debba tenere conto non del testo della legge nazionale di attuazione, bensì dei risultati pratici ottenuti grazie all'informazione e del suo effetto sulla partecipazione dei cittadini dell'Unione alle elezioni del Parlamento europeo. La Commissione è consapevole che non sia facile definire soglie minime al di sotto delle quali si possa ritenere inadeguata l'applicazione dell'articolo 12 della direttiva. La natura stessa di quest'esame impone un approccio su base individuale, piuttosto che una definizione preliminare di criteri o di soglie generali.

La Commissione ritiene che gli Stati membri nei quali il tasso d'iscrizione è inferiore alla media dell'UE (già piuttosto modesto per effetto dell'apporto statistico della Germania e della Francia) debbano attuare misure specifiche d'informazione, che potrebbero variare dall'informazione personalizzata inviata per posta fino alla consegna ai cittadini dell'UE d'informazioni adeguate in occasione di ogni contatto con le autorità locali o nazionali.

A giudizio della Commissione, un tasso di partecipazione estremamente basso, molto al di sotto della media dell'Unione, è indizio di un'informazione inadeguata, di cui si potrebbe ritenere responsabile lo Stato in questione, per inadeguata applicazione dell'articolo 12 della direttiva.

3.4. Il sistema di scambio delle informazioni

L'articolo 13 della direttiva dispone che: "Gli Stati membri si scambiano le informazioni necessarie per attuare l'articolo 4. A tale scopo, lo Stato membro di residenza, in base alla dichiarazione formale di cui agli articoli 9 e 10, trasmette allo Stato membro di origine, entro un termine appropriato prima di ogni consultazione elettorale, le informazioni relative ai cittadini di quest'ultimo iscritti nelle liste elettorali o che hanno presentato una candidatura. Lo Stato membro di origine adotta, conformemente alla legislazione nazionale, le misure adeguate allo scopo di evitare il doppio voto e la doppia candidatura dei propri cittadini."

L'articolo è il corollario di due principi di base della direttiva: da un lato il principio della libera scelta e dall'altro il principio dell'unicità del voto e della candidatura.

In occasione delle elezioni europee del 1994, la Commissione aveva individuato molti problemi nell'attuazione dello scambio delle informazioni. La relazione [11] elaborata in questa occasione sottolineava che "i servizi della Commissione stanno lavorando con gli Stati membri al fine di:

[11] COM(1997)731 def., p. 24

*designare le autorità nazionali alle quali lo Stato membro di residenza deve far pervenire la notifica;

*determinare con esattezza le informazioni di cui gli Stati membri hanno bisogno per cancellare il nominativo di un elettore dalle proprie liste elettorali;

*concordare un formato comune per il modulo attraverso il quale vengono scambiate le informazioni;

*esplorare in quali modi lo scambio di informazioni possa avvenire per via elettronica, onde accelerare la procedura.

Tuttavia, se questa iniziativa fallisse e se l'attuale sistema dovesse risultare incompatibile con i termini d'iscrizione alquanto eterogenei da uno Stato membro all'altro (...), l'unica alternativa sarebbe quella di modificare la direttiva."

I servizi della Commissione si sono impegnati ad attuare tali raccomandazioni, in stretta collaborazione con gli Stati membri. Oltre alla diffusione dell'elenco delle autorità nazionali responsabili per la ricezione dei dati, gli sforzi si sono concentrati sulla definizione dei dati da comunicare allo Stato membro d'origine (definizione di un formulario standard), l'adozione di un formato elettronico unico per lo scambio e la definizione delle modalità pratiche dello scambio (dischetti informatici e/o posta elettronica).

Tutte le misure possibili nel quadro della direttiva sono state adottate e occorre valutarne l'efficacia nel 1999.

Per valutare correttamente il funzionamento del sistema di scambio delle informazioni in occasione delle elezioni del giugno 1999, a seguito delle modifiche introdotte, la Commissione ha inviato il 12 luglio 1999 un questionario agli Stati membri relativo all'applicazione della direttiva in occasione delle elezioni del giugno 1999. Nell'Allegato 2 è riportata la valutazione espressa dagli Stati membri sull'efficacia del meccanismo di scambio delle informazioni e sull'opportunità di modificare la direttiva sotto tale aspetto.

In generale, la maggior parte degli Stati membri (B, D, DK, E, I, IRL, P, UK) dichiara che il sistema di scambio delle informazioni ha funzionato meglio che nel 1994.

Tuttavia, solo l'Austria, il Belgio, la Danimarca e la Finlandia rispondono affermativamente alla domanda se i dati ricevuti abbiano permesso di identificare e cancellare dalle liste elettorali i cittadini iscritti in un altro Stato membro. L'Italia, il Lussemburgo, i Paesi Bassi, la Spagna e il Portogallo sostengono di esserci riusciti soltanto in parte. I motivi menzionati per spiegare l'inefficacia del sistema sono molteplici e svariati, per esempio:

*informazioni incomplete,

*informazioni ricevute troppo tardi,

*supporti informatici illeggibili,

*informazioni non utilizzabili su carta,

*l'impossibilità giuridica di modificare le liste elettorali costituite.

In generale, gli Stati membri non ritengono necessario modificare la direttiva per quanto riguarda il sistema di scambio delle informazioni. Tuttavia, alcuni (A, B, I, NL) sottolineano la necessità di stabilire un periodo per la procedura di scambio delle informazioni che permetta a tutti gli Stati membri di cancellare gli interessati dalle loro liste elettorali. Altri Stati membri (IRL, UK) propongono anche di sopprimere questo sistema di scambio, che potrebbe essere vantaggiosamente sostituito da una dichiarazione dell'elettore.

Viste le risposte fornite dagli Stati membri, sembrerebbe che si possa mantenere l'attuale sistema, introducendo qualche miglioramento pratico. In particolare, è necessario approfondire la discussione sui dati indispensabili per l'identificazione in ogni Stato membro, che variano enormemente secondo le tradizioni amministrative di ciascuno Stato. Si dovranno anche trovare soluzioni pratiche ai problemi inerenti agli Stati che non dispongono di un registro centrale.

Tuttavia, non si deve dimenticare che il sistema di scambio delle informazioni deve rimanere semplice, altrimenti diverrebbe sproporzionato rispetto all'entità del problema da affrontare.

L'attività di scambio delle informazioni ha fatto emergere nuovi problemi, che tenderanno certamente ad aggravarsi nelle prossime elezioni ed è quindi necessario risolvere.

Il più grave di tali problemi, in termini di conseguenze, è la cancellazione da parte dello Stato membro d'origine di elettori che figuravano ancora nella lista trasmessa da uno Stato membro di residenza nell'ambito dello scambio previsto all'articolo 13, benché avessero già lasciato tale Stato membro e fossero rientrati nello Stato membro d'origine. In questi casi, le persone interessate si sono viste private del diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo. Questa situazione va discussa con gli Stati membri, in modo da individuarne le cause e trovare una soluzione pratica.

Diversi Stati membri hanno sottolineato la lacuna della direttiva per quanto riguarda le persone aventi la doppia cittadinanza di due Stati membri dell'Unione. In mancanza di disposizioni della direttiva su tale argomento, ci si troverebbe di fronte ad una potenziale fonte di doppio voto.

La questione della doppia cittadinanza esula tuttavia dal campo di applicazione della direttiva, che riguarda infatti i cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini. Il cittadino che ha doppia cittadinanza, compresa quella dello Stato di residenza, non risiede, per definizione, in uno Stato di cui non è cittadino.

In ogni caso, indipendentemente dalla reale entità del problema, la doppia cittadinanza costituisce una potenziale fonte di doppio voto. È legittimo pertanto chiedersi se si possa utilizzare il sistema di scambio delle informazioni per cercar di evitare questo rischio. La Commissione ritiene che, sebbene tale questione esuli formalmente dal campo di applicazione della direttiva, la si debba approfondire in sede di discussione con gli Stati membri sul sistema di scambio delle informazioni.

Due Stati membri hanno sollevato il problema posto dalla diversità dei regimi che disciplinano la residenza, dalla quale può risultare che una persona sia considerata regolarmente residente in due paesi diversi. La Commissione ritiene che tale problema meriti di essere esaminato ed approfondito con le autorità responsabili degli Stati membri.

4. Conclusioni

4.1. In merito all'informazione ai cittadini

Benché sia vero che il tasso di partecipazione alle elezioni nello Stato membro di residenza dipende da fattori diversi e rientra in un contesto di generale flessione della partecipazione alle elezioni, si deve tuttavia riconoscere che il divario tra le percentuali di iscritti nelle liste elettorali dei diversi Stati membri è troppo grande per essere interamente giustificato da fattori non dipendenti dalle campagne d'informazione.

La Commissione ritiene che, sebbene gli Stati membri godano di un ampio potere discrezionale nella scelta delle modalità pratiche dell'informazione nei confronti dei cittadini dell'Unione, a tale informazione si debba procedere "in tempo utile" e nelle forme adeguate. Di conseguenza, gli Stati membri in cui il tasso d'iscrizione è sensibilmente inferiore alla media dell'Unione (soprattutto Grecia, Germania e Francia) devono fare il possibile per adempiere appieno all'obbligo d'informazione dei cittadini comunitari, migliorando l'efficacia dell'informazione che essi forniscono. La Commissione è dell'avviso che i citati tre Stati membri dovrebbero impegnarsi fin d'ora in questo senso.

La Commissione esorta tutti gli Stati membri che non vi hanno ancora provveduto ad instaurare un sistema di contatto personale diretto, per via postale, con gli elettori comunitari residenti nel loro territorio. Per quanto possibile, gli Stati membri dovrebbero facilitare l'iscrizione nelle liste elettorali, accettando che un apposito formulario possa essere rispedito per posta.

La Commissione ritiene che si debbano esplorare altre vie, per esempio consegnando ai cittadini comunitari i moduli di domanda d'iscrizione nelle liste elettorali nelle occasioni in cui questi ultimi entrano in contatto con le autorità locali o nazionali. In realtà, gli sforzi in futuro dovranno mirare essenzialmente ad incoraggiare e ad agevolare l'iscrizione nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza, oltre ad informare sull'esistenza del diritto di voto e di eleggibilità. Tale opera d'incoraggiamento deve avvenire su base permanente, mentre le campagne informative tradizionali sono condotte soltanto nel periodo precedente le elezioni.

4.2. In merito al sistema di scambio delle informazioni

Ancora una volta il funzionamento del sistema di scambio delle informazioni si è rivelato insoddisfacente. Due ordini di fattori hanno portato a questa situazione: l'inosservanza da parte di alcuni Stati membri delle modalità definite per tale scambio e le disposizioni di alcune leggi elettorali degli Stati membri.

La Commissione, in collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri, continuerà ad impegnarsi al fine di migliorare l'attività pratica dello scambio nell'attuale quadro legislativo. Infatti, secondo il parere della Commissione, non è necessario modificare la direttiva, anche se la non armonizzazione dei termini d'iscrizione nelle liste rende difficile lo scambio.

La Commissione tiene a sottolineare che qualsiasi sistema s'istituisca, esso debba rimanere proporzionale rispetto all'entità del problema che intende affrontare.

Allegati

ALLEGATO 1

La campagna d'informazione

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ALLEGATO 2

Funzionamento del sistema di scambio delle informazioni

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ALLEGATO 3

Sistema di scambio delle informazioni

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ALLEGATO 4

Percentuale di elettori potenziali ed effettivi non cittadini

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ALLEGATO 5

Numero di denunce e di petizioni per Stato membro interessato

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 6

Partecipazione dei cittadini di altri Stati membri dell'Unione all'attività politica precedente le elezioni [12]

[12] Tabella ripresa dalla relazione sull'applicazione della direttiva 93/109/CE alle elezioni del PE del giugno 1994 (COM(1997)731 def.

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 7

Numero di votanti nello Stato membro di cittadinanza e nello Stato membro di residenza [13]

[13] La tabella indica soltanto le tendenze generali, in quanto soltanto nove Stati membri hanno trasmesso i dati relativi ai loro cittadini residenti in un altro Stato membro che votano nel paese di cittadinanza e cinque Stati membri non hanno ripartito secondo la cittadinanza i dati relativi ai cittadini comunitari iscritti nelle loro liste.

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