MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN om anvendelsen af direktiv 93/109/EF ved valget til Europa-Parlamentet i juni 1999 Valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere

1. Indledning

Valgret og valgbarhed ved kommunalvalg og valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor man har bopæl, var en af de banebrydende rettigheder, der blev indført med traktatens bestemmelser om unionsborgerskab.

Hvad angår valg til Europa-Parlamentet er denne rettighed fastsat i EF-traktatens artikel 19, stk. 2, og den er blevet udmøntet ved Rådets direktiv 93/109/EF [1] af 6. december 1993 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere [2].

[1] EFT L 329 af 30.12.1993, s. 34.

[2] Det skal præciseres, at direktivet kun vedrører afgivning af stemme i bopælslandet på kandidatlister i bopælslandet. Nogle medlemsstater giver nemlig de af deres statsborgere, der er bosiddende i en anden medlemsstat, ret til at stemme på kandidatlister i hjemlandet. Den ret reguleres ene og alene af hjemlandets nationale lovgivning.

Direktiv 93/109/EF blev anvendt for første gang ved valget til Europa-Parlamentet i juni 1994 [3]. Kommissionen aflagde i overensstemmelse med artikel 16 i direktiv 93/109/EF rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af direktivet ved det pågældende valg [4].

[3] I Sverige fandt det første valg til Europa-Parlamentet sted den 17. december 1995, mens det i Østrig og Finland fandt sted henholdsvis den 13. oktober 1996 og den 20. oktober 1996.

[4] KOM(1997)731 endelig udg.

Direktivet siger intet om, at der skal udarbejdes en ny rapport om valget i juni 1999, men flere forhold taler for en evaluering. For det første er der omstændighederne omkring direktivets anvendelse i 1994. Grundet direktivets vedtagelsesdato blev det nemlig først gennemført i medlemsstaterne kort før valget i juni 1994 (lovene om direktivets gennemførelse blev vedtaget mellem den 22. december 1993 og den 11. april 1994), hvilket ikke var tidsnok til, at der kunne gennemføres en målrettet oplysningskampagne for EU-borgerne om disse rettigheder og om betingelserne og reglerne for udøvelsen af dem. Dernæst må konklusionerne i den rapport, der blev aflagt efter valget i 1994, betragtes som foreløbige som følge af de særlige omstændigheder omkring valget i 1994. Det gælder konklusionerne vedrørende såvel artikel 12 (oplysningspligt) som artikel 13 (udveksling af oplysninger for at hindre dobbelt stemmeafgivelse). Via samarbejdet mellem Kommissionens tjenestegrene og de kompetente nationale myndigheder er flere aspekter af den informations udveksling, der er omhandlet i direktivets artikel 13, blevet ændret, og det er derfor nødvendigt at verificere, at disse ændringer har virket efter hensigten.

Formålet med denne meddelelse er derfor at evaluere anvendelsen af direktivet ved valget i juni 1999 og pege på de væsentligste af de problemer, der viste sig ved den lejlighed, samt udbrede kendskabet til og tilskynde til efterfølgelse af de gode former for praksis, som visse medlemsstater har udviklet, med det formål at få borgerne i EU til at deltage mere aktivt i det politiske liv i deres bopælsland.

Denne meddelelse skal også ses på baggrund af, at Kommissionen har forpligtet sig til at kontrollere, at EU-retten anvendes korrekt, og til at bringe Unionen tættere på borgerne. De politiske rettigheder for EU-borgere i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, spiller ikke blot en vigtig rolle for styrkelsen af følelsen af at tilhøre Den Europæiske Union, men er også afgørende for en vellykket integration i bopælslandet.

Denne meddelelse koncentrerer sig om de problematiske områder, særlig spørgsmålene om oplysninger til EU-borgerne og om informationsudvekslingen.

2. Direktiv 93/109/EF

2.1. Generel præsentation

Med henblik på at konkretisere de mål, der er defineret i EF-traktatens artikel 19, stk. 2, fastlægger direktiv 93/109 principperne for, hvordan EU-borgere med bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, kan udøve deres rettigheder i bopælslandet, forudsat at de opfylder de betingelser, som ifølge valgloven i denne medlemsstat gælder for dens egne statsborgere. Disse principper er:

Valgfrihed

EU-borgere kan frit vælge, om de vil udøve deres rettigheder i hjemlandet eller i bopælslandet.

En enkelt stemme og et enkelt kandidatur

Ingen må afgive sin stemme eller lade sig opstille som kandidat i mere end en medlemsstat ved samme valg til Europa-Parlamentet. Ved at vælge at stemme eller lade sig opstille i den ene medlemsstat fortaber EU-borgeren automatisk denne rettighed i den anden medlemsstat. For at undgå dobbelt stemmeafgivelse eller dobbelt kandidatur udveksler medlemsstaterne oplysninger om de af deres statsborgere, der udøver deres valgrettigheder i en anden medlemsstat.

Den første optagelse på valglisten i bopælslandet kan kun ske efter ansøgning

EU-borgere, der ønsker at udøve deres valgret i bopælslandet, skal indgive ansøgning om at blive optaget på valglisten.

Lige adgang til valgrettigheder

I kraft af princippet om ikke-diskriminering skal EU-borgere have valgret på samme vilkår som statsborgerne i det land, hvor de har bopæl. Det indebærer f.eks. adgang til de samme klagemuligheder, hvis der er fejl og mangler i valglisten eller kandidatlisten, eller stemmepligt, der også gælder for registrerede udenlandske statsborgere. En EU-borger, der er blevet optaget på valglisten i sit bopælsland, fortsætter med at være optaget på denne liste på samme vilkår som landets egne statsborgere, medmindre vedkommende anmoder om at blive slettet. Det indebærer ligeledes, at EU-borgere skal kunne deltage fuldt ud i det politiske liv i den medlemsstat, hvor de har bopæl, navnlig for så vidt angår medlemskab af eksisterende politiske partier eller stiftelse af nye politiske partier.

De ekstraterritoriale virkninger af reglerne om kandidatudelukkelse

Ingen, der har fortabt sin valgbarhed i sit hjemland, kan lade sig vælge til Europa-Parlamentet i sit bopælsland.

Pligt til at informere

For at sikre, at EU-borgere, der bor i en anden medlemsstat end deres hjemland, får kendskab til deres nye rettigheder, skal bopælslandet i henhold til direktivet "i tilstrækkelig god tid og på behørig vis" informere dem om, hvordan de kan udøve deres rettigheder.

Kun en særlig situation i en medlemsstat kan berettige undtagelser

Artikel 14 giver mulighed for rent undtagelsesvist at afvige fra princippet om ligebehandling, når det er berettiget som følge af en særlig situation i en medlemsstat. Direktivet indeholder to undtagelsesbestemmelser. Den første vedrører det mindstekrav til bopælsperiodens varighed, som medlemsstater, hvor udenlandske statsborgere i den stemmeberettigede alder udgør over 20% af samtlige vælgere, kan stille til borgere, der ikke er statsborgere i de pågældende medlemsstater. Den anden vedrører de medlemsstater, hvor udenlandske EU-borgere allerede har deltaget i nationale valg og derfor er blevet optaget på valglisten på nøjagtig samme vilkår som medlemsstaternes egne statsborgere. Direktivet giver disse medlemsstater mulighed for at undlade at anvende visse af bestemmelserne (artikel 6-13) på statsborgere fra andre medlemsstater.

2.2. Gennemførelsen af direktivet

Ifølge direktivets artikel 17 skulle medlemsstaterne have gennemført direktivet senest den 1. februar 1994, således at det kunne anvendes ved valget i juni 1994.

Samtlige medlemsstater gennemførte direktivet tidsnok til, at det kunne anvendes i juni 1994, om end det undertiden skete forholdsvis tæt på det pågældende valg (gennemførelse mellem den 22.12.1993 og den 11.4.1994).

Alt i alt blev direktivet gennemført af medlemsstaterne på tilfredsstillende vis. Efter anmodning fra Kommissionen foretog medlemsstaterne en række mindre ændringer af deres gennemførelseslovgivning.

I et enkelt tilfælde har det været nødvendigt at indlede proceduren efter traktatens artikel 226 og fremsætte en begrundet udtalelse. Det drejer sig om overtrædelses proceduren indledt mod Forbundsrepublikken Tyskland. Ifølge tysk lovgivning opstilles der nemlig ved hvert valg en ny valgliste, som efterfølgende destrueres. Med henblik på opstillingen af denne liste blev der i gennemførelseslovgivningen skelnet mellem vælgere med tysk statsborgerskab og andre EU-borgere end tyske statsborgere. Vælgere med tysk statsborgerskab blev optaget automatisk på denne liste, der byggede på oplysninger fra folkeregistret. Til gengæld kunne vælgere uden tysk statsborgerskab kun optages på listen efter ansøgning, selv om de var optaget i det kommunale folkeregister og allerede havde figureret på valglisten ved sidste valg, og selv om deres situation var uændret. Udenlandske EU-borgere skulle derfor gentage deres anmodning om optagelse på valglisten forud for hvert valg, skønt det er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 4, at "EF-vælgere, der er blevet optaget på valglisten, fortsætter med at være optaget på denne på samme vilkår som vælgere med statsborgerskab i landet, indtil de anmoder om at blive slettet eller automatisk slettes, fordi de ikke længere opfylder de betingelser, der kræves opfyldt for udøvelse af valgretten".

Denne overtrædelsesprocedure er endnu ikke afsluttet. Tyskland har meddelt, at det agter at ændre sin nationale lovgivning for at bringe den i overensstemmelse med direktiv 93/109/EF.

Denne ukorrekte gennemførelse af direktivet i Tyskland fik betydelige konsekvenser for udenlandske EU-borgeres valgdeltagelse i juni 1999 (se punkt 3.2).

3. Valget i juni 1999

3.1. Generelt

Generelt set var valget til Europa-Parlamentet i juni 1999 kendetegnet ved et samlet fald i valgdeltagelsen.

Dette bekræfter den generelle tendens siden afholdelsen af de første direkte valg til Europa-Parlamentet. Det fremgår af tabellen nedenfor, der viser valgdeltagelsen i de 15 EU-lande, at den kun steg en anelse i Belgien, Spanien, Grækenland, Irland og Portugal. Det skal bemærkes, at i Belgien og Spanien blev valget til Europa-Parlamentet afholdt samme dag som henholdsvis nationale og lokale valg. I nogle lande var faldet i valgdeltagelsen meget markant, f.eks. i Finland, Østrig og Tyskland. I EU som helhed faldt valgdeltagelsen fra 56,5% i 1994 til 49,7% i 1999 (den lå på 63% ved det første valg i 1979).

Valgdeltagelse ved valgene til Europa-Parlamentet i 1994 og 1999

>TABELPOSITION>

3.2. Valgdeltagelsen blandt udenlandske EU-borgere i deres bopælsland ved valget i juni 1999

Det fremgår af nedenstående tabel, at andelen af udenlandske EU-borgere, der var optaget på valglister i deres bopælsland, varierede meget og generelt lå på et lavt niveau.

Den procentvise andel af udenlandske EU-borgere, der er optaget på en valgliste i bopælslandet

>TABELPOSITION>

Det bemærkes dog, at andelen er stigende i samtlige medlemsstater med undtagelse af Tyskland. I øvrigt er det værd at bemærke, at i de to medlemsstater (Tyskland og Frankrig), hvor der bor det største antal EU-borgere med statsborgerskab i en anden medlemsstat (63% af alle EU-borgere, der har taget bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, bor i et af disse to lande), var det en meget lille del af dem, der var optaget på en valgliste, hvilket fik EU-gennemsnittet til at falde (uden indregning af Frankrig og Tyskland ville det have ligget på 17,3%).

I Tyskland er der blevet iværksat en overtrædelsesprocedure på grund af ukorrekt gennemførelse af direktiv 93/109/EF.

De borgere, der blev optaget på en valgliste i 1994, og som grundet denne ukorrekte gennemførelse af direktivet og i strid med dets bestemmelser på ny skulle ansøge om optagelse på valglisten i 1999, blev ikke tilstrækkeligt underrettet om kravet om en ny ansøgning og om ansøgningsfristen, hvilket forklarer faldet i deres valgdeltagelse og er baggrunden for de fleste af de klager og andragender, som henholdsvis Kommissionen og Europa-Parlamentet har modtaget desangående (se bilag 5).

Den procentvise andel af udenlandske EU-borgere, der var optaget på en valgliste i Frankrig, ændrede sig kun en anelse i forhold til 1994. Den steg fra 3,38% til 4,9% og lå fortsat et godt stykke under EU-gennemsnittet.

Her skal også nævnes Grækenland, hvor optagelsesprocenten var den laveste blandt de 15 medlemsstater, idet den kun steg en anelse i forhold til 1994.

Det skal påpeges, at der ikke findes tal for, hvor mange EU-borgere med bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, der rent faktisk deltog i valget til Europa-Parlamentet. De eneste tal, der findes, angår antallet af borgere, der var optaget på en valgliste i bopælslandet, og, for visse medlemsstaters vedkommende, antallet af disse borgere, der var optaget på en valgliste i deres hjemland. Man kan imidlertid gå ud fra, at langt de fleste af de EU-borgere, der havde gjort en indsats for at blive optaget på en valgliste i deres bopælsland, rent faktisk udøvede deres stemmeret, hvorfor antallet af sofavælgere blandt disse borgere må forventes at have været meget lille.

Der kunne formentlig udledes nogle interessante oplysninger ved at sammenholde ovenstående tal med tal for, hvor mange EU-borgere med bopæl i en anden medlemsstat end deres hjemland, der afgiver deres stemme i hjemlandet. Desværre har kun ni medlemsstater indberettet sådanne oplysninger, nemlig A, B, D, DK, E, I, IRL, NL og P. Desuden har visse medlemsstater (FI, IRL, L, NL og UK) ikke foretaget en nationalitetsopdeling af de udenlandske EU-borgere, der er optaget på deres valglister, hvorfor det ikke er muligt at sammenholde de to sæt tal. Trods disse mangler giver tallene i bilag 6 et indtryk af hovedtendenserne. Der konstateres således enorme forskelle mellem medlemsstaterne: mens stemmeafgivelsen i hjemlandet var meget beskeden i nogle medlemsstater (B og IRL), oversteg den i andre medlemsstater i større eller mindre grad stemmeafgivelsen i bopælslandet (A, E, I og P). Denne situation kan uden tvivl tilskrives en række faktorer, herunder bestemmelserne i hjemlandets valglov, de pågældende personers bånd til hjemlandet, hjemlandets informationsindsats og dets indsats for at tilskynde sine statsborgere til at stemme i hjemlandet osv. Uanset hvad forklaringen er, er der tale om et ekstra element, som der skal tages højde for i forbindelse med en analyse af udenlandske EU-borgeres valgdeltagelse i deres bopælsland. Denne betydelige andel af borgerne, der vælger at afgive deres stemme i hjemlandet, hænger utvivlsomt også sammen med, at den politiske debat i løbet af valgkampagnen kun i ringe grad handler om europæiske spørgsmål og især er centreret om spørgsmål af indenlandsk interesse.

Det må også formodes, at udbredelsen af kortvarige ophold i en anden medlemsstat, af arbejdsmæssige eller andre årsager, har indflydelse på, hvor borgerne lader sig optage på en valgliste.

EU-borgere med bopæl i en anden medlemsstat end deres hjemland ville sandsynligvis være mere tilbøjelige til at udøve deres valgrettigheder i bopælslandet, hvis de følte, at de var ordentligt repræsenteret og blev lyttet til. Derfor er det vigtigt at sikre dem en reel mulighed for at deltage aktivt i det politiske liv i bopælslandet. Det fremgår af bilag 5, at muligheden for at stifte eller være medlem af politiske partier ikke er garanteret i samtlige medlemsstater. Kommissionen gentager [5], at indrømmelsen af politiske rettigheder er en forudsætning for udøvelsen af retten til at stemme og til at opstille som kandidat i overensstemmelse med traktatens artikel 19, ikke mindst fordi det i de fleste medlemsstater kun er de politiske partier, der kan opstille kandidater ved valg til Europa-Parlamentet. Uden denne ret til at deltage fuldt ud i det lokale politiske liv er retten til at opstille som kandidat ikke fuldkommen.

[5] Se den anden rapport fra Kommissionen om unionsborgerskab (KOM(1997)230 endelig udg.), punkt 1.4.

På denne baggrund er det ikke overraskende, at antallet af kandidater og valgte, der opstillede på lister i en medlemsstat, hvor de ikke var statsborgere, var ekstremt lavt ligesom i 1994. Nedenstående tabel viser for hver medlemsstat, hvor mange udenlandske kandidater, der var opstillet ved valget i 1999, og hvor mange af disse kandidater der blev valgt.

Antal kandidater og valgte pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

I 1994 var der opstillet 53 udenlandske EU-borgere, hvoraf en enkelt blev valgt i sit bopælsland.

3.3. Oplysninger til EU-borgere (direktivets artikel 12)

Valget i 1994 var det første, hvor udenlandske EU-borgere kunne deltage i valget i deres bopælsland [6].

[6] Med undtagelse af Irland og Det Forenede Kongerige, der allerede indrømmede udenlandske statsborgere stemmeret.

I sin rapport om valget til Europa-Parlamentet i 1994 [7] konkluderede Kommissionen, at "oplysningerne om de nye rettigheder var utilstrækkelige". Den fremhævede derfor, at "medlemsstaterne skal gøre en væsentlig større indsats for at oplyse deres udenlandske EU-borgere som foreskrevet i direktivets artikel 12. Det gælder især de medlemsstater, der ikke kontakter deres udenlandske EU-borgere personligt, men udelukkende gør brug af administrative opslag. Der skal gøres en særlig indsats for at oplyse EU-borgere om registreringsfrister".

[7] KOM(1997) 731 endelig udg.

Da over 5 millioner europæere i den stemmeberettigede alder med bopæl i en anden medlemsstat end deres hjemland fik nye politiske rettigheder i henhold til bestemmelserne om unionsborgerskabet, var der uden tvivl behov for en enorm informationsindsats rettet mod disse borgere, der ikke blot var uvidende om, at disse rettigheder eksisterede, men også om, hvordan de kunne udøve dem i praksis i bopælslandet. Med hensyn til dette sidste punkt kunne der være store forskelle i forhold til hjemlandet.

Selv om det med al rimelighed kan formodes, at de fleste af de berørte personer nu har kendskab til deres valgrettigheder i bopælslandet, må det også formodes, at hovedparten af dem stadig ikke har tilstrækkeligt kendskab til, hvordan de udøver deres rettigheder, og det gælder bl.a. reglerne for optagelse på en valgliste. Det fremgår af de mange klager og andragender, som henholdsvis Kommissionen og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender har modtaget desangående (se bilag 5).

Skemaet i bilag 1 viser, hvilke former for oplysningskampagner der blev gennemført i de enkelte medlemsstater, og hvor mange udenlandske EU-borgere der er optaget på en valgliste. Det er glædeligt at se, at der i seks medlemsstater blev udsendt informationsmateriale direkte til de potentielle vælgere (Danmark, Finland, Nederlandene, Spanien, Irland [8] og Det Forenede Kongerige [9]). I andre medlemsstater udsendte visse kommuner det fornødne informationsmateriale direkte til vælgerne (Italien og Tyskland), men det er vanskeligt at vurdere omfanget heraf. Denne form for information har endnu engang vist sin effektivitet, idet mængden af udenlandske EU-borgere optaget på en valgliste i førstnævnte seks medlemsstater ligger på 23,5% mod 9% i EU som helhed.

[8] Oplysninger udsendt til samtlige husstande om udøvelse af stemmeretten.

[9] Idem.

I henhold til direktivets artikel 12 skal bopælslandet "i tilstrækkelig god tid på behørig vis underrette EF-vælgere og EF-valgbare om de betingelser og bestemmelser, der gælder for udøvelse af valgret og valgbarhed i det pågældende land". På dette sted vil det være nyttigt at bekræfte på ny, at denne artikel ikke kun gjaldt ved det første valg efter direktivets ikrafttræden. Der er intet i denne artikel eller i direktivet som helhed, der berettiger en sådan tolkning.

Det skal bemærkes, at det ikke er nemt at præcisere, hvad det vil sige at informere "på behørig vis". Som svar på en forespørgsel fra et medlem af Europa-Parlamentet [10] udtalte Kommissionen, at "denne eneste forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, er at informere bosiddende på behørig vis, mens måden, hvorpå en sådan information skal gives, helt er overladt til medlemsstaternes eget skøn". Skønt medlemsstaterne således har vide skønsbeføjelser, skal oplysningsindsatsen ikke desto mindre tilgodese formålet med den pågældende artikel og direktivet som helhed.

[10] Skriftlig forespørgsel nr. E-3111/95 - EFT C 79 af 18.3.1996, s. 50.

Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne specifikt skal informere udenlandske EU-borgere, der er bosiddende på deres område, om, hvordan de kan udøve deres valgrettigheder. Det betyder, at en medlemsstat ikke kan overholde den forpligtelse, der påhviler den i henhold til artikel 12, ved blot at udsende de oplysninger, der sædvanligvis udsendes til medlemsstatens egne statsborgere. Var det tilfældet, ville artikel 12 ikke give nogen mening. Informationen skal med andre ord være målrettet og opfylde denne vælgergruppes særlige behov.

Med henblik på en vurdering af, om den pågældende bestemmelse er blevet gennemført korrekt, skal der ifølge Kommissionen derfor ikke blot tages hensyn til ordlyden af den lov, hvormed bestemmelsen er blevet omsat til national lovgivning, men især til de praktiske resultater af informationsindsatsen og dens konsekvenser for udenlandske EU-borgeres valgdeltagelse ved valg til Europa-Parlamentet. Kommissionen er godt klar over, at det ikke er nemt at definere nogle minimumstærskler, under hvilke direktivets artikel 12 må anses at være blevet gennemført på ukorrekt vis. Det ligger i sagens natur, at vurderingen må foretages fra sag til sag snarere end på grundlag af forudfastsatte kriterier og generelle tærskler.

Kommissionen mener, at de medlemsstater, hvor den procentvise andel af udenlandske EU-borgere, der er optaget på valglisten, ligger under EU-gennemsnittet (der allerede er forholdsvis lavt som følge af den statistiske effekt af tallene fra Tyskland og Frankrig), bør træffe særlige informationsforanstaltninger. De kunne eksempelvis udsende personligt adresserede informationsbreve eller give udenlandske EU-borgere de fornødne oplysninger, hver gang de er i kontakt med de lokale eller nationale myndigheder.

Kommissionen mener, at en ekstremt lav valgdeltagelse, der ligger et godt stykke under EU-gennemsnittet, tyder på, at informationsindsatsen har været utilstrækkelig, og den pågældende medlemsstat vil eventuelt kunne holdes ansvarlig for utilfredsstillende anvendelse af direktivets artikel 12.

3.4. Informationsudvekslingsmekanismen

Direktivets artikel 13 fastsætter, at "medlemsstaterne udveksler de oplysninger, der er nødvendige for gennemførelsen af artikel 4. Med henblik herpå sender bopælslandet på grundlag af den i artikel 9 og 10 omhandlede formelle erklæring i passende tid inden selve valget oplysninger om de statsborgere, som er optaget på valglisten, eller som har anmeldt deres kandidatur, til disses hjemland. Hjemlandet træffer i henhold til sin nationale lovgivning de nødvendige foranstaltninger til at hindre, at dets statsborgere afgiver stemme to gange eller opstiller to steder".

Denne artikel er en logisk konsekvens af direktivets to grundprincipper, nemlig princippet om valgfrihed og princippet om en enkelt stemme og et enkelt kandidatur.

Ved valget til Europa-Parlamentet i 1994 pegede Kommissionen på flere problemer med den praktiske gennemførelse af informationsudvekslingen. I den rapport [11], der blev udarbejdet efter valget, understregede den, at "Kommissionens tjenestegrene i øjeblikket sammen med medlemsstaterne er i gang med følgende:

[11] KOM(1997) 731 endelig udg., s. 24.

*at gøre det klart, til hvilke nationale myndigheder bopælslandet skal sende deres oplysninger

*at fastlægge præcist, hvilke oplysninger hjemlandet har brug for for at kunne slette vælgerens navn af sin valgliste [...]

*at nå til enighed om udformningen af en standardformular til udveksling af oplysninger

*at udforske metoder til elektronisk udveksling af oplysninger for at fremskynde proceduren.

Men hvis det ikke lykkes [at løse disse problemer], og ordningen i sin nuværende form viser sig at være uforenelig med de meget varierende registreringsfrister i medlemsstaterne [...], er der ikke andet at gøre end at ændre direktivet."

Efter valget i 1994 bestræbte Kommissionens tjenestegrene sig på at udmønte disse anbefalinger i praksis i snævert samarbejde med medlemsstaterne. Foruden at udsende en fortegnelse over de nationale myndigheder, der er ansvarlige for modtagelse af oplysningerne, tog indsatsen navnlig sigte på at fastlægge, hvilke oplysninger der skulle meddeles hjemlandet (udformning af en standardblanket), at udforme et fælles elektronisk format til udveksling af oplysninger og at bestemme, hvordan oplysningerne helt konkret skulle udveksles (på diskette og/eller med elektronisk post).

Alle de foranstaltninger, der var mulige inden for rammerne af direktivet, blev således truffet, og der er nu grund til at vurdere, hvordan informationsudvekslingen rent faktisk fungerede i 1999.

For at kunne foretage en korrekt vurdering af, hvordan informationsudvekslingen fungerede ved valget i juni 1999 efter gennemførelsen af de forskellige ændringer, udsendte Kommissionen den 12. juli 1999 et spørgeskema til medlemsstaterne om anvendelsen af direktivet ved valget i juni 1999. Bilag 2 indeholder deres vurderinger af informationsudvekslingen og deres forslag til eventuelle ændringer af direktivet på dette punkt.

Helt generelt mente de fleste medlemsstater (B, D, DK, E, I, IRL, P og UK), at informationsudvekslingen havde fungeret bedre end i 1994.

Det var imidlertid kun Østrig, Belgien, Danmark og Finland, der kunne bekræfte, at det med de modtagne oplysninger havde været muligt at identificere de borgere, der var optaget på en valgliste andetsteds, og at slette dem af deres egne valglister. Spanien, Italien, Luxembourg, Nederlandene og Portugal svarede, at det kun havde været muligt i et vist omfang. Der blev givet mange forskellige forklaringer på, hvorfor mekanismen ikke havde fungeret effektivt på dette punkt, herunder følgende:

*ufuldstændige oplysninger

*oplysninger modtaget for sent

*ulæselige dataformater

*oplysninger modtaget på papir var ubrugelige

*juridisk umuligt at ændre de opstillede valglister.

Generelt set fandt medlemsstaterne det ikke nødvendigt at ændre direktivet for så vidt angår informationsudvekslingen. Nogle af dem (A, B, I, og NL) understregede imidlertid, at det var nødvendigt at indføre en tidsfrist for udvekslingen af oplysninger, som ville gøre det muligt for alle medlemsstater at slette de pågældende personer af valglisterne. Andre medlemsstater (IRL og UK) foreslog endda at afskaffe hele informationsudvekslingen og erstatte den med en erklæring fra vælgeren.

I betragtning af svarene fra medlemsstaterne lader det til, at den nuværende mekanisme kan bevares, dog med visse praktiske ændringer. Det er især vigtigt at få diskuteret, hvilke oplysninger der er nødvendige for identifikationen af de pågældende personer i de enkelte medlemsstater, da der på dette punkt er enorme variationer afhængigt af hver enkelt medlemsstats forvaltningstraditioner. Der skal også findes en praktisk løsning på det problem, at ikke alle medlemsstater råder over et centralt register.

Informationsudvekslingsmekanismen bør imidlertid forblive simpel, da den ellers risikerer at komme til at stå i misforhold til det problem, den tjener til at løse.

Informationsudvekslingen har afsløret nye problemer, som sikkert vil blive forværret ved kommende valg, og som der derfor må findes en løsning på.

Problemet med de alvorligste konsekvenser opstår, når et hjemland sletter en vælger af valglisten, fordi vedkommende optræder på den liste, som hjemlandet har modtaget fra bopælslandet som led i informationsudvekslingen efter artikel 13, skønt den pågældende vælger allerede har forladt bopælslandet for at vende tilbage til hjemlandet. I disse tilfælde mister de pågældende personer slet og ret deres stemmeret ved det pågældende valg til Europa-Parlamentet. Dette problem bør drøftes med medlemsstaterne for at finde frem til årsagerne til det og finde en praktisk løsning på det.

Flere medlemsstater har peget på, at direktivet er mangelfuldt med hensyn til personer med dobbelt statsborgerskab i to EU-medlemsstater. Uden specifikke bestemmelser herom i direktivet hersker der en potentiel risiko for dobbelt stemmeafgivelse.

Spørgsmålet om dobbelt statsborgerskab falder imidlertid uden for direktivets anvendelsesområde. Direktivet beskæftiger sig nemlig kun med EU-borgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. En person med statsborgerskab i to medlemsstater, herunder i bopælslandet, opholder sig pr. definition ikke i en medlemsstat, hvor vedkommende ikke er statsborger.

Uanset problemets reelle omfang udgør dobbelt statsborgerskab under alle omstændigheder en potentiel kilde til dobbelt stemmeafgivelse. Man kan derfor spørge sig selv, om informationsudvekslingsmekanismen kan anvendes til at forsøge at forhindre det. Om end dette spørgsmål formelt ligger uden for direktivets anvendelsesområde, mener Kommissionen, at det bør indgå i drøftelserne med medlemsstaterne om informationsudvekslingsmekanismen.

To medlemsstater har peget på de uensartede regler for bestemmelse af bopæl, som kan føre til, at en person kan anses at have lovlig bopæl i to forskellige lande. Kommissionen mener, at dette problem bør analyseres og diskuteres med medlemsstaternes kompetente myndigheder.

4. Konklusioner

4.1. Oplysninger til borgerne

Der er ingen tvivl om, at valgdeltagelsen blandt udenlandske EU-borgere i deres bopælsland afhænger af en række forskellige faktorer og skal vurderes på baggrund af det generelle fald i valgdeltagelsen, men ikke desto mindre er forskellene mellem den procentvise andel af udenlandske EU-borgere på de forskellige medlemsstaters valglister for store til kun at kunne tilskrives faktorer, der ikke kan påvirkes af oplysningskampagner.

Kommissionen mener, at skønt medlemsstaterne har vide beføjelser til selv at bestemme, hvordan de rent praktisk vil informere deres udenlandske EU-borgere, skal informationen udsendes "i tilstrækkelig god tid og på behørig vis". Således bør de medlemsstater, hvor den procentvise andel af udenlandske EU-borgere, der er optaget på lokale valglister, ligger væsentligt under EU-gennemsnittet (primært Grækenland, Tyskland og Frankrig) gøre alt for at overholde forpligtelsen til at informere udenlandske EU-borgere ved at gøre informationsindsatsen mere effektiv. Kommissionen mener, at disse medlemsstater bør forpligte sig til straks at gøre en indsats på dette område.

Kommissionen opfordrer alle de medlemsstater, der endnu ikke gør det, til at tage direkte, personlig brevkontakt til udenlandske EU-borgere på deres område. Medlemsstaterne bør så vidt muligt gøre det nemmere for disse udenlandske EU-borgere at blive optaget på de lokale valglister ved at tilsende dem en formular, der blot kan returneres med posten.

Også andre veje bør udforskes. Man kunne f.eks. udlevere skemaer til ansøgning om optagelse på lokale valglister til udenlandske EU-borgere, hver gang disse borgere er i kontakt med de lokale eller centrale myndigheder. Indsatsen bør fremover centreres om at fremme og lette udenlandske EU-borgeres optagelse på valg- og kandidatlisterne i deres bopælsland og om at forbedre oplysningerne om deres stemmeret og ret til at opstille som kandidat. Denne indsats bør gøres konstant til forskel fra de traditionelle oplysningskampagner, der kun gennemføres umiddelbart op til et valg.

4.2. Informationsudveksling

Informationsudvekslingen viste sig endnu engang at være utilfredsstillende ved valget i 1999. Det skyldtes hovedsagelig to forhold: visse medlemsstaters manglende overholdelse af de aftalte regler for udvekslingen og bestemmelserne i visse medlemsstaters valglovgivning.

Kommissionen vil i samarbejde med medlemsstaternes kompetente myndigheder fortsætte sine bestræbelser på at forbedre de praktiske aspekter af informationsudvekslingen inden for rammerne af den aktuelle lovgivning. Kommissionen mener nemlig ikke, at direktivet nødvendigvis bør ændres, selv om informationsudvekslingen vanskeliggøres af, at fristerne for optagelse på valglisterne ikke er harmoniseret.

Kommissionen ønsker at fremhæve, at ethvert system, der indføres, bør stå i et rimeligt forhold til det problem, det tjener til at løse.

Bilag

BILAG 1

Oplysningskampagne

>TABELPOSITION>

BILAG 2

Hvordan fungerede informationsudvekslingen i praksis-

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG 3

Informationsudveksling

>TABELPOSITION>

BILAG 4

Potentielle og reelle vælgere fra andre EU-lande opgjort i procent

>TABELPOSITION>

BILAG 5

Antal klager og andragender pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

BILAG 6

Udenlandske EU-borgeres deltagelse i politiske aktiviteter forud for valget [12]

[12] Tabellen er stort set identisk med den i rapporten om anvendelse af direktiv 93/109/EF ved valget til Europa-Parlamentet i juni 1994 (KOM(1997) 731 endelig udg.).

>TABELPOSITION>

BILAG 7

Antal EU-vælgere bosiddende i udlandet, der stemte i henholdsvis hjemlandet og bopælslandet [13]

[13] Tabellen viser kun den overordnede tendens, idet kun ni medlemsstater har oplyst, hvor mange af deres statsborgere bosiddende i en anden medlemsstat der har stemt på lister i hjemlandet, og kun fem medlemsstater har foretaget en nationalitetsopdeling af de udenlandske EU-borgere, der er optaget på deres valglister.

>TABELPOSITION>