BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RAADET - Forberedelse af en midtvejsrevision af de fleraarige udviklingsprogrammer (FUP)

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RAADET

Forberedelse af en midtvejsrevision af de fleraarige udviklingsprogrammer (FUP)

Indledning

Maalene for de fjerde fleraarige udviklingsprogrammer [1] blev fastsat i overensstemmelse med Raadets beslutning 97/413/EF af 26. juni 1997 om maal og detaljerede regler for en omstrukturering af Faellesskabets fiskerisektor i perioden 1. januar 1997 til 31. december 2001 med henblik paa at opnaa en baeredygtig ligevaegt mellem ressourcerne og udnyttelsen heraf [2].

[1] Kommissionens beslutninger 98/119/EF til 98/131/EF (EFT L 39 af 12.2.1998, s. 1-84).

[2] EFT L 175 af 3.7.1997, s. 27.

Denne beretning redegoer for resultaterne af FUP IV i de tre foerste anvendelsesaar som kraevet i henhold til artikel 9, stk. 2 og 3, i beslutning 97/413/EF, hvori det hedder, at:

"senest den 30. marts 1999 forelaegger Kommissionen Raadet en beretning om situationen og udviklingen for fiskebestande og fiskerityper paa grundlag af de foreliggende seneste videnskabelige udtalelser samt en vurdering af de fleraarige udviklingsprogrammers virkninger paa ressource- og sektorforholdene."

"Paa forslag af Kommissionen og i overensstemmelse med proceduren i artikel 11 i forordning (EOEF) nr. 3760/92 traeffer Raadet senest den 31. december 1999 paa grundlag af de videnskabelige udtalelser og andre oplysninger i Kommissionens beretning afgoerelse om eventuelle noedvendige tilpasninger af maalene for fiskeriindsatsen i tidsrummet 1. januar 2000 - 31. december 2001."

Fristen den 30. marts 1999 som fastsat i artikel 9, stk. 1, kunne ikke overholdes. Forhandlingerne i Raadet om FUP IV-retningslinjerne varede mange maaneder, hvilket forsinkede offentliggoerelsen af beslutning 97/413/EF i De Europaeiske Faellesskabers Tidende indtil den 3. juli 1997. Kommissionens beslutninger om FUP-maalene for de enkelte medlemsstaters flaader blev foelgelig foerst vedtaget i december 1997, dvs. et aar inde i den periode, programmerne daekker. Derfor blev denne beretning ogsaa forsinket, indtil programmerne havde vaeret i gang saa laenge, at resultaterne af dem kunne evalueres.

Situationen og udviklingen for fiskebestande og fiskerityper

a) Sammenhaeng med FUP-maalene

Udnyttelsen af fiskebestandene i Faellesskabets farvande er meget hoej og har medfoert en nedgang i mange af bestandene af de mest vaerdifulde arter.

For at kunne foreslaa Raadet passende retningslinjer for FUP III og FUP IV nedsatte Kommissionen ekspertarbejdsgrupper til at undersoege situationen for bestandene af interesse for de europaeiske fiskere og tilkendegive, hvilke nedskaeringer af fiskeriindsatsen der ville vaere oenskelige for opretholdelsen af disse bestande paa lang sigt.

Disse gruppers rapporter kaldes, efter formanden for den enkelte gruppe, Gulland-rapporten (1990) og Lassen-rapporten (1995). Begge rapporter viste, at fiskeridoedeligheden burde reduceres for naesten alle undersoegte fiskebestande. Denne anbefaling var baseret paa en raekke forskellige kriterier afhaengigt af kvaliteten af den foreliggende information. De nedskaeringer, der blev foreslaaet som noedvendige for en forsigtig forvaltning af bestandene, var meget store, typisk ca. 40% og i mange tilfaelde meget mere.

Gulland-rapporten fik Kommissionen til at foreslaa kapacitetsnedskaeringer i FUP III-perioden paa 30% for flaadesegmenter, der udnyttede demersale arter, og 20% for flaadesegmenter, der udnyttede fladfiskarter. De fleste medlemsstater fandt disse procentsatser for hoeje, og i den endeligt vedtagne beslutning nedsattes de til henholdsvis 20% og 15%. Som helhed repraesenterede FUP III-maalene en samlet nedskaering paa ca. 10% af faellesskabsflaaden.

Da det klart fremgik af Lassen-rapporten, at fiskeriindsatsen fortsat var for stor hen imod afslutningen af FUP III, foreslog Kommissionen yderligere vaesentlige nedskaeringer under FUP IV. For at opnaa en bedre maalretning af disse nedskaeringer, klassificeredes bestande, om hvilke der forelaa tilstraekkelige oplysninger, i kategorierne udryddelsestruet, overfisket og fuldt udnyttet. De tre kategorier defineredes saaledes:

Udryddelsestruet: Yngelbiomasse under biologisk forsvarligt minimumsniveau (MBAL) eller sandsynligvis under MBAL paa kort sigt, hvis det nuvaerende fiskeridoedelighedsniveau fastholdes.

Overfisket: Betydelige udbyttegevinster paa lang sigt, hvis fiskeridoedeligheden nedsaettes, eller paa mellemlang sigt risiko for, at yngelbiomassen kommer ned under MBAL.

Fuldt udnyttet: Der ville ikke opnaas betydelige gevinster ved foroegelse eller formindskelse af fiskeridoedeligheden.

Kommissionen foreslog fiskeriindsatsen nedskaaret med 30% og 20% for flaadesegmenter, der udnyttede henholdsvis udryddelsestruede bestande og overfiskede bestande. Dette forslag blev ogsaa forkastet af de fleste af medlemsstaterne, der i stedet foreslog, at disse reduktionssatser blev vaegtet med fangstsammensaetningen for fartoejerne i de paagaeldende segmenter. Det ville sige, at jo hoejere andelen af de mest foelsomme arter var, jo stoerre nedskaering af fiskeriindsatsen kraevedes der. Virkningen heraf er, at FUP IV kraever en samlet reduktion af faellesskabsflaadens fiskeriindsats paa ca. 5% over programmets femaarsperiode i stedet for de ca. 15% efter Kommissionens oprindelige forslag.

b) Seneste videnskabelige oplysninger om ressourcesituationen

Med henblik paa midtvejsrevisionen af FUP IV blev Den Videnskabelige, Tekniske og OEkonomiske Komité for Fiskeri (STECF) anmodet om at gennemgaa de seneste videnskabelige vurderinger af fiskebestandenes tilstand. Spoergsmaalet behandledes paa STECF's moeder i Bruxelles den 26.-30. april 1999 [3] og den 8.-12. november 1999.

[3] SEK (1999) 932.

STECF fandt ingen beviser for, at bestandene generelt var blevet forringet eller forbedret siden vedtagelsen af FUP IV.

STECF bemaerkede ogsaa, at Det Internationale Havundersoegelsesraad (ICES) har aendret sin anbefalings form og nu anvender referencepunkter baseret paa "forsigtighedsprincippet".

Efter forsigtighedsprincippet fastlaegges der foerst en nedre graense for yngelbiomasse og en oevre graense for fiskeridoedelighed (Blim og Flim). Formaalet er at fastholde den nuvaerende biomasse og fiskeridoedelighed paa niveauer, hvor det er usandsynligt, at disse graenser vil blive naaet paa mellemlang sigt. De biomasse- og fiskeridoedelighedsniveauer, der goer det muligt at naa dette maal (Bpa og Fpa), foreslaas som passende for forvaltningen af den paagaeldende bestand.

I betragtning af denne aendrede tilgang omdefinerede STECF udryddelsestruede, overfiskede og fuldt udnyttede bestande. De af STECF vedtagne definitioner er:

Udryddelsestruet: Yngelbiomasse under Bpa.

Overfisket: Yngelbiomasse over eller lig med Bpa og fiskeridoedelighed over Fpa.

Fuldt udnyttet: Yngelbiomasse over eller lig med Bpa og fiskeridoedelighed under Fpa, og ingen betydelige gevinster ved foroegelse eller formindskelse af fiskeridoedeligheden.

Paa grundlag af disse definitioner sammenfatter nedenstaaende tabel bestandenes tilstand i de europaeiske farvande. Kolonnerne med overskriften "baade overfisket og udryddelsestruet" vedroerer bestande, for hvilke yngelbiomassen er under Bpa (udryddelsestruet) og fiskeridoedeligheden over Fpa (overfisket).

>TABELPOSITION>

STECF paapegede, at hvis det ikke lod sig goere at klassificere en bestand som udryddelsestruet, overfisket eller fuldt udnyttet, eller hvis en art slet ikke er med i tabellen, betyder det ikke noedvendigvis, at der er mulighed for at oege fiskeriindsatsen for disse bestande. Klassificeringerne blev kun foretaget for de bestande, som der var tilstraekkelige oplysninger om, og STECF understregede, at fiskeriindsatsen kun burde foroeges, hvis medlemsstaterne kunne paavise, at det var i fuld overensstemmelse med forsigtighedsprincippet. Bestande, der ikke kan klassificeres paa grund af manglende oplysninger, eller fordi medlemsstaterne ikke stiller disse oplysninger til raadighed, boer efter Kommissionens opfattelse behandles som udryddelsestruede bestande.

Selv om ovenstaaende tabel klart viser, at bestandenes tilstand i de europaeiske farvande langt fra er tilfredsstillende, kan den ikke bruges som bevis for, at bestandene er blevet forringet siden vedtagelsen af FUP IV. Det skyldes, at klassificeringen af bestande ud fra forsigtighedsprincippet ikke direkte kan sammenlignes med den klassificering af bestandene, der er anvendt i Raadets beslutning 97/413/EF.

Andre relevante indikatorer for udviklingen i bestandene, som er sammenlignelige paa historisk grundlag, er imidlertid yngelbiomasse- og fiskeridoedelighedsniveauerne for de vigtigste bestande i faellesskabsfarvandene. Kommissionen har sammenlignet yngelbiomassen for disse bestande i 1994 med yngelbiomassen i 1997 og middelfiskeridoedeligheden mellem 1990 og 1994 med fiskeridoedeligheden i 1998. I begge tilfaelde ses der flere forringede end forbedrede bestande over perioden (se bilag).

FUP's virkninger for ressourcesituationen

STECF siger i sin rapport, at den ikke kunne udtale sig om, hvorvidt FUP IV har haft nogen indflydelse paa bestandenes tilstand.

Det ville faktisk vaere urealistisk at forvente at kunne se positive resultater af FUP-programmerne over en saa kort periode. Det skyldes, at selv om de nuvaerende udnyttelsesrater er for hoeje, svarer de kun til en broekdel af, hvad der ville vaere muligt med den eksisterende flaadekapacitet, hvis det ikke var for begraensningerne indfoert ved faellesskabsbestemmelserne og isaer kvotetildelingerne. Overkapacitetsproblemet er saa stort, at FUP-programmerne kun giver en del af loesningen for overfiskning og faldende bestande.

Det betyder, at selv om Kommissionens oprindelige forslag vedroerende FUP IV var blevet accepteret, saa der var opnaaet en samlet reduktion paa ca. 15% af faellesskabsflaadens kapacitet, ville flaaden stadig vaere mere end i stand til at udoeve en for stor fiskeriindsats. En saadan kapacitetsreduktion ville have vaeret et vigtigt skridt i den rigtige retning, men kunne ikke forventes at faa en maalelig effekt for ressourcesituationen paa kort sigt. Det gaelder saa meget mere, naar de endeligt vedtagne reduktioner for FUP IV var meget lavere end dem, Kommissionen foerst foreslog.

I betragtning heraf boer resultaterne af FUP IV maales ud fra de strukturmaessige maalsaetninger for reduktion af overkapaciteten snarere end ud fra den direkte effekt for ressourcesituationen.

Resultaterne af FUP IV

Resultaterne af de reduktioner af indsatsen, der er opnaaet i de foerste tre aar af FUP IV, vil blive omtalt i enkeltheder i den naeste aarsberetning til Raadet og Europa-Parlamentet. Naervaerende beretning begraenser sig derfor til en undersoegelse af, hvordan de retningslinjer, der ligger til grund for FUP IV, har paavirket resultaterne, og hvilke revisioner der derfor kunne overvejes.

To saerlige faktorer i de nuvaerende FUP-retningslinjer, de vejede reduktionssatser og bestemmelserne om reduktion af fiskeriaktiviteten i stedet for fiskerikapaciteten, har i betydelig grad undermineret FUP IV's effektivitet med hensyn til formindskelse af fiskerikapaciteten.

Virkningen af vejede reduktionssatser

Virkningen af, at reduktionssatserne vejes med den andel af fangsten, der svarer til overfiskede og udryddelsestruede bestande, sammenfattes i nedenstaaende tabel:

>TABELPOSITION>

Som foelge af vaegtningsproceduren er den reduktion af faellesskabsflaaden som helhed, der kraeves under FUP IV, 5% i stedet for 15% over den femaarige periode.

Desuden er der en logisk brist i vaegtningen af reduktionssatserne paa denne maade. Det kunne forventes, at i jo hoejere grad en bestand er udryddelsestruet, jo mindre ville den vaere repraesenteret i fangsterne, enten paa grund af sin sjaeldenhed som saadan, eller fordi TAC'erne ville vaere mere restriktive. Vaegtningsproceduren har den fordrejende virkning, at staerkt udryddelsestruede arter faar mindre beskyttelse, ikke mere.

Det kan illustreres med et hypotetisk eksempel: tilstedevaerelsen af Nordsoetorsk i fangsterne ville berettige en maalreduktionssats paa 30%. Hvis torskebestanden blev udtyndet i den grad, at dens repraesentation i fangsten falder fra 10% til 5%, ville den vejede reduktionssats falde fra 3% (10% x 30%) til 1,5% (5% x 30%).

Eftersom TAC'erne for mange af de mest fiskede bestande for nylig er blevet nedsat, kunne denne virkning faktisk blive resultatet, hvis det besluttedes at omberegne de vejede reduktionssatser paa grundlag af de seneste fangstdata. Det er desvaerre ikke muligt at kvantificere dette, da det ville kraeve oplysninger om fangsterne for de enkelte fartoejer i de paagaeldende segmenter.

Virkningen af aktivitetsnedskaeringer

For segmenter, der bruger ikke faststaaende redskaber, kan medlemsstaterne vaelge helt eller delvis at opfylde deres maal ved nedskaering af aktiviteten (antal dage paa havet) snarere end kapaciteten. Seks medlemsstater har valgt denne loesning, nemlig Tyskland, Frankrig, Irland, Nederlandene, Sverige og Det Forenede Kongerige.

Nedenstaaende tabel viser aktivitetsnedskaeringernes bidrag til de samlede maal for FUP IV. De schatterede raekker viser de medlemsstater, der har valgt at reducere aktiviteten i stedet for kapaciteten for en eller flere fartoejskategorier:

>TABELPOSITION>

Virkningen heraf er, at den kapacitetsnedskaering, der under FUP IV kraeves for faellesskabsflaaden som helhed, er blevet reduceret fra ca. 5% til under 3%.

Det anfoertes ovenfor, at FUP-programmerne ikke kan forventes at faa en virkning for ressourcesituationen paa kort sigt, fordi de nuvaerende udnyttelsesrater kun repraesenterer en broekdel af, hvad der er muligt med den eksisterende flaadekapacitet. I betragtning heraf kan det haevdes, at en nedskaering af aktiviteten ville have en mere direkte virkning for udnyttelsesraterne end en nedskaering af kapaciteten.

Ordningerne for forvaltning af indsatsen er imidlertid utilfredsstillende i en raekke medlemsstater. Weekend-restriktioner eller tilfaeldige aktivitetsreduktioner er ikke tilstraekkelige i forbindelse med FUP, der kraever permanente, strukturelle nedskaeringer af fiskeriindsatsen. Kommissionen vil fuldt ud anvende bestemmelserne i artikel 6, stk. 3 og 4, i beslutning 97/413/EF til at omformulere maalene for de beroerte fartoejskategorier udelukkende paa kapacitetsbasis i den resterende del af programperioden. De nye kapacitetsmaal bliver af en saadan art, at enhver fiskeriindsats udoevet ud over de mellemliggende maal siden programmernes start opvejes af en kapacitetsreduktion i den resterende periode. Kommissionen vil ogsaa paase, at bestemmelserne i artikel 10 i Raadets forordning 2792/99 anvendes for at sikre opfyldelse af disse maal.

Hvis en aktivitetsbegraensning skal have samme virkning som en kapacitetsbegraensning under FUP-programmerne, maa aktivitetsnedskaeringerne vaere permanente paa samme maade som kapacitetsnedskaeringerne. Naar dette princip implicit er accepteret ved valget af en aktivitetsreduktion under FUP, er det ulogisk, som nogle medlemsstater har gjort det, at paastaa, at aktivitetsbegraensningerne ikke gaelder, hvis der fortsat er uudnyttede kvoter. Maalene vil ogsaa blive omformuleret udelukkende paa kapacitetsbasis i de medlemsstater, der ikke anerkender behovet for at begraense fiskeriaktiviteten i overensstemmelse med deres FUP-forpligtelser.

Forvaltning af FUP IV

At FUP IV ikke effektivt har reduceret fiskeriindsatsen, maa sammenholdes med programmernes betydelige kompleksitet og den deraf foelgende store forvaltningsbyrde. Kommissionens tjenestegrene skal overvaage ikke blot udviklingen i kapaciteten i hver medlemsstat, men ogsaa fiskeriindsatsen for alle de fiskerityper, der er defineret inden for fartoejskategorierne. Det omfatter kontrol af ordningerne for fiskeriindsatsen i de paagaeldende medlemsstater for at sikre, at de gennemfoeres behoerigt.

Desuden har flere medlemsstater anmodet Kommissionen om foroegelse af maalene i deres programmer enten i medfoer af artikel 3 og 4 i beslutning 97/413/EF, der aabner mulighed for en foroegelse af sikkerhedsmaessige grunde, eller i medfoer af artikel 8, der aabner mulighed for en foroegelse, hvis der kan konstateres yderligere fiskerimuligheder. Disse anmodninger noedvendiggoer en omhyggelig og tidskraevende vurdering for at undgaa kapacitetsforoegelser, der kan underminere FUP IV's effektivitet yderligere.

Konklusioner

Det er ikke realistisk at forvente, at strukturprogrammer som FUP-programmerne faar en maalelig virkning paa ressourcernes tilstand paa kort sigt. Det skyldes, at de nuvaerende udnyttelsesrater kun svarer til en broekdel af, hvad der potentielt er muligt med den eksisterende flaadekapacitet. Overkapacitetsproblemet er saa stort, at FUP-programmerne kun giver en del af loesningen for overfiskning og faldende bestande.

Mens der med FUP III blev gjort betydelige fremskridt i formindskelsen af overkapaciteten, er de samlede nedskaeringer af kapaciteten og aktiviteten, der kraeves under FUP IV, utilstraekkelige.

Det skyldes i vidt omfang vaegtningen af reduktionssatserne efter den andel af fangsten, der kan henfoeres til udryddelsestruede og overfiskede bestande. Vaegtningen af reduktionssatserne boer opgives til fordel for et enklere system som i Kommissionens oprindelige forslag, saaledes at der anvendes uvaegtede reduktionssatser for fartoejskategorierne paa grundlag af maalbestandene.

Anvendelsen af aktivitetsbegraensninger har ogsaa undermineret FUP IV's effektivitet, saerlig i medlemsstater, der ikke har indfoert passende indsatsordninger, eller som ikke anerkender aktivitetsreduktionernes permanente og bindende karakter.

Det er sandsynligt, at det reelle niveau for den effektive fiskeriindsats er blevet foroeget, siden starten paa FUP IV. For enkelhedens skyld definerer FUP fiskeriindsatsen som produktet af kapacitet og aktivitet, idet kapaciteten kun maales ud fra tonnage og hovedmaskineffekt, og aktiviteten kun ud fra dage paa havet. I realiteten afhaenger fiskeriindsatsen af mange faktorer, herunder kvaliteten af fartoejets elektroniske og mekaniske udstyr, besaetningens dygtighed og erfaring osv. Der er en tendens til, at disse andre faktorer oeger flaadens effektivitet med tiden, saa et givet kapacitetsniveau kan resultere i, at fiskeriindsatsens niveau til stadighed foroeges takket vaere teknologiske fremskridt.

I betragtning af disse konklusioner foreslaar Kommissionen:

*at FUP IV aendres, saa der opnaas stoerre reduktioner af den nominelle indsats i den resterende del af programperioden. De vejede reduktionssatser boer afloeses af de ikke vejede satser, der boer anvendes forholdsmaessigt i resten af programperioden. Det ville betyde en yderligere reduktion af faellesskabsflaaden paa ca. 2% pr. aar. De aarlige procentreduktioner i resten af FUP IV-perioden ville nogenlunde svare til dem, der ville vaere blevet anvendt, hvis Raadet havde vedtaget Kommissionens oprindelige forslag om FUP IV-retningslinjerne.

*De yderligere reduktioner som foelge af, at de vejede reduktionssatser afloeses af de ikke vejede, boer i alle medlemsstaterne udelukkende opnaas paa basis af kapaciteten.

*Da der kun er 18 maaneder tilbage af FUP IV, boer perioden for det aendrede FUP IV forlaenges med et aar, dvs. indtil 31. december 2002. Det vil give mulighed for at anvende de ikke vejede reduktionssatser i to hele aar, inden programperioden udloeber, og ogsaa for at overveje de fremtidige rammer for flaadens omstrukturering i sammenhaeng med reformen af den faelles fiskeripolitik.

Nedenstaaende tabel viser, hvilke omtrentlige reduktioner der ville blive kraevet i de enkelte medlemsstater i programmets sidste to aar. Det boer bemaerkes, at medlemsstater, der har mere end opfyldt deres maal for 2001 for segmenter, der beroeres af et beloeb, som ligger over disse procentsatser, ikke skal foretage nogen yderligere nedskaering.

De schatterede raekker viser de medlemsstater, der har valgt at reducere aktiviteten i stedet for kapaciteten for en eller flere fartoejskategorier. For disse medlemsstater tilgodeser den reduktion, der skal opnaas udelukkende paa basis af kapaciteten, at den yderligere reduktion, der kraeves efter midtvejsrevisionen af programmerne, skal opnaas alene ved en reduktion af kapaciteten og beregnes ved at traekke bidraget fra aktivitetsbegraensninger i perioden 1.1.2001-31.12.2001 fra de samlede reduktioner, der kraeves i perioden 1.1.2001-31.12.2002. Det skal bemaerkes, at hvis muligheden for at reducere aktiviteten bortfalder for en hvilken som helst af de paagaeldende medlemsstater, maa den samlede reduktion opnaas udelukkende ved reduktion af kapaciteten:

>TABELPOSITION>

Hvis de nedskaeringer, der er et resultat af disse forslag, kraever yderligere midler, skal Kommissionen traeffe passende foranstaltninger til medfinansiering af flaadens omstrukturering ved anvendelse af de FIUF-midler, der er til raadighed for perioden 2000-2006.

Det er afgoerende for fiskeriets levedygtighed paa lang sigt, at der opnaas en balance mellem flaadekapaciteten og de ressourcer, der er til raadighed, men FUP-programmerne har kun i begraenset grad medvirket til dette. Med henblik paa fremtiden vil Kommissionen foretage en grundig gennemgang af sin strukturpolitik for flaaden. Det vil indebaere omfattende samraad med alle beroerte parter, herunder medlemsstaterne og repraesentanter for erhvervet, for at der kan udvikles mere enkle og effektive instrumenter og andre muligheder i politikken, der vil sikre, at sektoren forbliver levedygtig og rentabel paa lang sigt.

Bilag

Nedenstaaende histogrammer sammenfatter aendringerne i yngelbiomassen (SSB) og fiskeridoedeligheden (F). Hver soejle repraesenterer antallet af bestande, der viser den anfoerte procentvise aendring. Den massive soejle viser 0%-gruppen (ingen aendring i SSB eller F i loebet af perioden)

Yngelbiomasse:

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Fiskeridoedelighed:

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>