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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT MASSENZAHLUNGSVERKEHR IM BINNENMARKT

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT MASSENZAHLUNGSVERKEHR IM BINNENMARKT ZUSAMMENFASSUNG

Die Europäische Union hat zwar den Binnenmarkt und den Euro, jedoch noch keinen "einheitlichen Zahlungsverkehrsraum". Großbetragszahlungen ins Ausland sind heutzutage fast ebenso schnell und günstig wie Inlandszahlungen, während grenzübergreifende Kleinbetragszahlungen weniger verläßlich, in der Regel langwieriger und erheblich teurer sind als Inlandszahlungen. Bis zum 1. Januar 2002 muß die Effizienz des grenzübergreifenden Massenzahlungsverkehrs erheblich gesteigert und müssen die Gebühren für Auslandszahlungen deutlich gesenkt werden.

In der vorliegenden Mitteilung wird mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß parallel zur Einführung des Euro der Massenzahlungsverkehr im Binnenmarkt effizient, zuverlässig und kostengünstig gestaltet werden muß. Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß der Massenzahlungsverkehr und die diesbezüglichen Bestimmungen das Vertrauen der Verbraucher in den elektronischen Geschäftsverkehr in erheblichem Maße mitbestimmen. In diesem Zusammenhang sind einige der in der vorliegenden Mitteilung behandelten Fragen von Bedeutung. Allerdings ist die Rolle des Zahlungsverkehrs für die Entwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs nicht Gegenstand dieser Mitteilung; sie wird in einem separaten Papier erörtert werden.

Das Hauptaugenmerk ist auf Kleinbetragsüberweisungen zu richten. Die Umsetzung der Auslandsüberweisungsrichtlinie stellt in diesem Zusammenhang einen wichtigen ersten Schritt dar. Einen weiteren Beitrag werden gemeinsame technische Standards leisten, so daß die Banken sich unmißverständlich dazu verpflichten sollten, die derzeitigen Standards für die internationale Kontonumerierung sowie für Auslandszahlungsanweisungen bis zum 1. Januar 2002 umzusetzen. Darüber hinaus wird die Kommission die Einführung einer gemeinsamen zahlungsbilanzstatistische Meldungen vorschlagen, bis zu der grenzüberschreitende Zahlungen von der Meldepflicht freigestellt sind. Diese soll spätestens zum 1. Januar 2002 in Kraft treten.

Letztendlich hängt eine effizientere Abwicklung von Kleinbetragsüberweisungen ins Ausland aber von der Schaffung eines leistungsfähigen Verbundes für den grenzübergreifenden Überweisungsverkehr ab. Banken und Bankengruppen sind aufgefordert, bis Ende September 2000 entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Die Kommission wird diese in Zusammenarbeit mit dem ESZB prüfen und im Herbst 2000 einen Runden Tisch veranstalten, um die verschiedenen Optionen zu erörtern. Auch könnte die Kommission im Hinblick auf eine stärkere Angleichung an die Dauer von Inlandsüberweisungen erneut die Frage einer weiteren Reduzierung der maximalen Abwicklungszeit für Auslandsüberweisungen prüfen.

Bei Zahlungskarten ist der Gebührenunterschied zwischen In- und Auslandszahlungen weit weniger ausgeprägt als zwischen In- und Auslandsüberweisungen. Die Banken werden dringend aufgefordert, auch die verbleibenden Differenzen abzubauen. Darüber hinaus sollten die Banken ihre Kunden besser über allgemeine Bedingungen, Gebühren, sonstige Entgelte und Wechselkurse (bei Währungen außerhalb der Euro-Zone) informieren. Die Kommission plant die Veröffentlichung einer wettbewerbsrechtlichen Bekanntmachung über Möglichkeiten und Grenzen der Bankenzusammenarbeit auf dem Gebiet der Zahlungskarten. Ebenso eindringlich wird an die Banken appelliert, für Interoperabilität elektronischer Zahlungsmittel zu sorgen und insbesondere zu gewährleisten, daß elektronische Geldbörsen bis zum 1. Januar 2002 im In- und Ausland verwendet werden können.

Bei Schecks sind die Gebührenunterschiede zwischen der Verwendung im In- bzw. Ausland ausgeprägter als bei jedem anderen Zahlungsmittel. Die Banken werden dringend zur Prüfung der Frage aufgefordert, wie der Bedarf des Publikums an einem grenzübergreifenden Zahlungsmittel wie dem derzeitigen Euroschecksystem gedeckt werden kann.

Die Kommission ist nach wie vor besorgt über die Höhe der Gebühren, die für den Umtausch nationaler Banknoten der Euro-Zone erhoben werden, und hat Banken und Wechselstuben aufgefordert, ihre Gebühren öffentlich anzuzeigen. Die Kommission erneuert ihren Appell an die Banken, ihre Gebühren zu überprüfen, was insbesondere für Transaktionen mit kleinen Beträgen gilt. Damit die Banken diesem Appell nachkommen, will die Kommission öffentlich auf überhöhte Gebühren hinweisen. Auch wird sie ihre Untersuchungen über etwaige wettbewerbswidrige Praktiken fortsetzen.

Eine neue Mitteilung zur Betrugsbekämpfung wird derzeit vorbereitet. Die Kommission wird die Maßnahmen, die die Branche zur Gewährleistung sicherer Rahmenbedingungen ergreift, aufmerksam verfolgen. Darüber hinaus werden in der Mitteilung andere Präventivmaßnahmen genannt, wozu insbesondere der Informationsaustausch, Schulungsprogramme und pädagogisches Material zählen.

EINLEITUNG

Die Europäische Union hat zwar den Binnenmarkt und den Euro, jedoch noch keinen "einheitlichen Zahlungsverkehrsraum". Großbetragszahlungen ins Ausland sind heutzutage fast ebenso schnell und günstig wie Inlandszahlungen, während grenzübergreifende Kleinbetragszahlungen weniger verläßlich, in der Regel langwieriger und erheblich teurer sind als Inlandszahlungen.

In dem vom Rat und vom Europäischen Parlament verabschiedeten Finanzmarktrahmen-Aktionsplan [1] wird zur Schaffung integrierter Massenzahlungsverkehrs-systeme aufgerufen, die es ermöglichen, Kleinbeträge so sicher und kostengünstig wie Inlandsüberweisungen ins Ausland zu transferieren. Die Kommission geht dabei weitgehend von einem marktgesteuerten Ansatz aus, der eine freiwillige Mitarbeit des Bankensektors sowie gewisse Investitionen erfordert, die sich auf lange Sicht bezahlt machen dürften. Die betreffenden Systeme sollten bis zum Ende der Euro-Übergangszeit (d.h. bis zum Jahr 2002) vorhanden sein.

[1] "Finanzdienstleistungen: Umsetzung des Finanzmarktrahmens: Aktionsplan" KOM(1999)232 vom 11.05.99.

Die Europäische Zentralbank unterstützt in ihrer Stellungnahme die von der Kommission gesteckten Ziele. [2] Während jedoch in der Stellungnahme der EZB das Hauptaugenmerk auf die grenzübergreifenden Überweisungen gerichtet wird, befaßt sich die vorliegende Mitteilung daneben auch mit anderen elektronischen Zahlungsmitteln, Schecks und Bargeld. Dabei werden die Probleme in den größeren Zusammenhang der Europäischen Union gestellt und nicht nur innerhalb der Euro-Zone betrachtet. Ferner werden weitere politische Fragen wie Fragen des Wettbewerbs, der Betrugsbekämpfung und der Erweiterung der Union erörtert. Nach Ansicht der Kommission müssen sich die EZB, die Institutionen der EU und die Privatwirtschaft gemeinsam bemühen, die im Aktionsplan genannten Ziele zu erreichen. In der vorliegenden Mitteilung wird daher eine Strategie zur Umsetzung dieser Ziele anhand einer Reihe von Maßnahmen entworfen, die von den verschiedenen betroffenen (privaten und öffentlichen) Akteuren zu ergreifen sind.

[2] Die EZB veröffentlichte am 13.9.1999 eine Stellungnahme unter der Überschrift "Verbesserung grenzüberschreitender Massenzahlungen im Euro-Währungsgebiet - aus Sicht des Eurosystems".

1. ZIELE

Bis zum 1. Januar 2002 müssen grenzüberschreitende Kleinbetragszahlungen wesentlich an Effizienz gewinnen und die den Kunden für diese Zahlungen in Rechnung gestellten Gebühren spürbar gesenkt werden. Dieses Ziel läßt sich am schnellsten durch ein auf Marktinitiative setzendes Konzept erreichen. Ergänzend dazu sollten öffentliche Stellen administrative Hindernisse beseitigen und die Verläßlichkeit und Sicherheit dieser Systeme gewährleisten. Dabei sollten folgende Ziele verfolgt werden [3]:

[3] Diese Ziele decken sich in Anbetracht der engen Zusammenarbeit von Kommission und EZB mit denen der EZB-Stellungnahme.

1. Zahlungen, insbesondere Überweisungen, müssen effizienter und kostengünstiger werden. Eine Verbesserung der Basisinfrastruktur für Überweisungen kann auch für die Verbesserung anderer Bereiche, wie Direktzahlungen oder ähnliche Zahlungsformen, von zentraler Bedeutung sein.

2. Die Gebühren für Auslandsüberweisungen sollten den Gebühren für entsprechende Inlandsüberweisungen angeglichen, d.h. erheblich gesenkt werden.

3. Grenzüberschreitende Zahlungen sollten, wenn möglich, nicht länger dauern als Inlandszahlungen. Auf jeden Fall sollte die Zeitspanne, die bei grenzüberschreitenden Zahlungen zwischen Zahlungsanweisung und Zahlungseingang liegt, die für eine entsprechende Inlandszahlung erforderliche Spanne nicht um mehr als einen Tag überschreiten.

4. Die Gebühren einer Auslandsüberweisung innerhalb eines Überweisungsverkehrssystems sollten normalerweise ganz vom Auftraggeber getragen werden, so daß, wie bei den meisten inländischen Überweisungsverkehrssystemen in der EU der Fall, für den Begünstigten keine Gebühren anfallen.

5. Unterschiedliche Standards sollten vermieden, bestehende so schnell wie möglich umgesetzt werden.

6. Grenzübergreifende Zahlungsverkehrssysteme sollten einen offenen Zugang haben.

7. Diese Verbesserungen, die die Voraussetzung für leistungsstarke Systeme darstellen, sollten bis zum 1. Januar 2002 erreicht sein.

Die Erreichung der oben genannten Ziele ist auch im Hinblick auf die EU-Erweiterung von großer Bedeutung, denn eine moderne Massenzahlungsverkehrsinfrastruktur würde den Beitrittsländern als Modell dienen.

2. ÜBERWEISUNGEN

Bei einer Überweisung werden Gelder vom Konto eines Absenders auf das Konto eines Empfängers übertragen. Die Gebühren für Auslandsüberweisungen liegen im Massengeschäft um mehrere Größenordnungen über den entsprechenden Inlandsüberweisungen. Auch wenn die Gebühren für Auslandsüberweisungen in den vergangenen fünf Jahren tendenziell gesunken sind, liegen sie bei einem so niedrigen Betrag wie 100 EUR derzeit in der Regel bei rund 12 EUR, können aber in Einzelfällen auch nur 5 EUR oder gar 20 EUR betragen (in Ausnahmefällen sogar darüber) [4]. Für eine entsprechende Inlandsüberweisung liegen die Gebühren in allen Mitgliedstaaten deutlich unter einem Euro und machen normalerweise nur Cent-Beträge aus. Während die Gebühren für Inlandsüberweisungen unabhängig von der Höhe des Überweisungsbetrags pro Transaktion erhoben werden, werden die Gebühren bei Auslandsüberweisungen gewöhnlich als Prozentsatz des Betrags oder als Kombination aus Pauschalgebühr und betragsbezogener Gebühr berechnet.

[4] Hierbei handelt es sich um Schätzungen, die auf vorläufigen, partiellen Daten, die von einigen EU-Bankenvereinigungen übermittelt wurden, sowie auf den in den ersten Monaten 1999 bei der Kommission eingegangenen Beschwerden beruhen.

Die Kommission hat sich seit vielen Jahren mit der Frage der Kosten und der Abwicklung von Auslandsüberweisungen beschäftigt. Bereits 1990 hat sie eine eingehende Analyse des Problems vorgenommen (KOM(90)447 - "Zahlungsverkehr im Binnenmarkt"), in der sie darauf hinwies, daß in den 90er Jahren entsprechende Strukturen geschaffen werden müßten, um Zahlungen zwischen Mitgliedstaaten genauso kostengünstig, rasch und zuverlässig abwickeln zu können wie Inlandszahlungen. 1992 gab die Kommission in ihrem Arbeitsprogramm (SEK(92)621 - "Erleichterung für grenzüberschreitende Zahlungen: Die Grenzen fallen") an, daß der grenzübergreifende Massenzahlungsverkehr vor der Vollendung der WWU verbessert werden müsse. 1994 veröffentlichte sie eine Mitteilung mit dem Titel "Grenzüberschreitender Zahlungsverkehr in der EU: Transparenz, Effizienz und Stabilität" (KOM(94)436), die einen Vorschlag für eine Richtlinie über grenzüberschreitende Überweisungen enthielt. Diese Richtlinie wurde 1997 angenommen.

Um das von der Kommission seit langem angestrebte Ziel zu erreichen, müssen in vier Zielbereichen Maßnahmen ergriffen werden: Umsetzung der Auslandsüberweisungsrichtlinie (97/5/EG) [5], technische Standards, Meldepflichten und vor allem Zahlungssysteminfrastruktur.

[5] ABl. L 43 vom 14.2.1997, S. 25.

Umsetzung der Richtlinie über grenzüberschreitende Überweisungen

Diese Richtlinie betrifft Überweisungen bis zu 50.000 EUR und mußte bis zum 14. August 1999 umgesetzt werden. Sie sieht u.a. folgendes vor:

- Bei jeder Art von Überweisung ist der Kunde vorher in leicht verständlicher Form über die Kosten zu informieren.

- Der Überweisungsbetrag ist dem Konto des Begünstigten innerhalb einer festgelegten Zeitspanne gutzuschreiben.

- Überweisungen, bei denen der Auftraggeber alle Kosten trägt, ("OUR"-Modus) werden zur Regel, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart wurde. Zwischengeschaltete Banken und die Bank des Begünstigten dürfen keine weiteren Gebühren erheben, insbesondere nicht vom Begünstigten.

- Geht eine Überweisung verloren, ist bis zu einem Betrag von 12.500 EUR Ersatz zu leisten.

Die Umsetzung der Auslandsüberweisungsrichtlinie wird dazu beitragen, die Effizienz des Massengeschäfts mit Überweisungen zu steigern. Darüber hinaus bedeutet die Einführung des "OUR"-Modus in Verbindung mit der Ersatzleistungspflicht, daß die Banken sich systematischer auf grenzüberschreitende Kleinbetragsüberweisungen einstellen müssen. Die Transparenzbestimmungen der Richtlinie zwingen die Banken, die Bearbeitung von Überweisungen so zu verbessern, daß die den Kunden angebotenen Konditionen tatsächlich erfuellt werden, ermöglichen den Kunden einen Vergleich von Gebühren, Überweisungsdauer und anderer Konditionen und fördern dadurch den Wettbewerb. Die Kunden sollten die erhöhte Transparenz für einen Bankenvergleich nutzen und sich die günstigsten Konditionen heraussuchen.

Handlungsschwerpunkt:

Die Richtlinie muß nun von allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt und durchgeführt sowie von allen Banken befolgt werden. Die Banken müssen ihre Kunden im voraus über Gebühren, Überweisungsdauer und alle anderen einschlägigen Konditionen unterrichten. In der Praxis wird dies dazu führen, daß zahlreiche Banken ihre Verfahren für die Abwicklung grenzüberschreitender Kleinbetragsüberweisungen unverzüglich verbessern. Die Kommission wird die in diesem Bereich erzielten Fortschritte verfolgen.

Technische Standards

Um die Bedingungen für einen gemeinsamen Zahlungsverkehrsraum zu verbessern, müssen vorhandene technische Standards umgesetzt werden. Dies gilt in besonderem Maße für das Bankleitzahlen- und das Kontonummernsystem, bei deren derzeitiger Ausgestaltung es äußerst schwierig ist, eine Zahlungsanweisung direkt und automatisch von der Bank des Auftraggebers zu der im Ausland gelegenen Bank des Begünstigten zu leiten. Der Europäische Ausschuß für Bankenstandards (ECBS, European Committee for Banking Standards) hat inzwischen verschiedene Standards entwickelt, von denen dem IBAN-Standard (International Bank Account Number, internationale Bankkontonummer) [6] und dem IPI-Standard (International Payment Instruction, internationale Zahlungsanweisung) [7] in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zukommt. Diese Standards müssen von allen Beteiligten so schnell wie möglich umgesetzt werden.

[6] Nach dem IBAN-Standard müßten die Banken den bestehenden Nummern einen Ländercode und zwei Kontrollstellen hinzufügen. Mit diesem Code könnten die Banken Auslandsüberweisungen automatisch ihrer Bestimmung zuleiten.

[7] Hierbei handelt es sich um ein Standardformular für Überweisungsaufträge, durch das die Verwendung der IBAN gefördert würde.

Handlungsschwerpunkt:

Die Banken sollten sich verpflichten, den IBAN- und den IPI-Standard so bald wie möglich und bis spätestens 1. Januar 2002 umzusetzen und sich auf einen Zeitplan für die Umsetzung auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene verständigen. Sie sollten ihre Kunden darüber informieren, daß diese Standards zu rascheren Zahlungen und niedrigeren Kosten führen, und ermutigen, die Standards nach ihrer Einführung umgehend zu verwenden. Die Zentralbanken könnten über das ESZB eine Koordinatorfunktion übernehmen und dabei sowohl Entscheidungen über die Übernahme von Standards beschleunigen als auch die Banken zu deren Umsetzung anhalten.

Meldepflicht

Aus zahlungsbilanzstatistischen Gründen müssen die Banken - auch innerhalb des Euro-Währungsgebietes - alle Überweisungen in andere und aus anderen Mitgliedstaaten melden. Diese Meldepflicht bringt bei der Abwicklung von Überweisungen Mehrarbeit mit sich, erhöht die Kosten und verlängert die Bearbeitungszeit. Meldepflichten und statistische Verfahren sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden. Bemühungen um eine

Überprüfung und Harmonisierung der Datenerhebung für die Zahlungsbilanzstatistik laufen seit langer Zeit [8]. Die Meldepflichten bei Auslandsüberweisungen müssen angeglichen werden, damit das Verfahren für die Banken - und damit letztendlich auch für die Kunden - einfacher und kostengünstiger wird. Eine Anpassung der Meldepflichten erst für die Zeit nach 2002 vorzusehen, wäre politisch inakzeptabel.

[8] Zur Zeit besteht in einigen Mitgliedstaaten die Meldepflicht erst ab einem bestimmten Betrag, während im Vereinigten Königreich, in Finnland und in Irland einzelne Überweisungen überhaupt nicht gemeldet werden müssen (hier werden die Daten über Umfragen erhoben). Die anderen Mitgliedstaaten haben verrechnungsgestützte Meldesysteme mit bestimmten Meldepflichtschwellen zur Vereinfachung.

Handlungsschwerpunkt:

Die Kommission wird sich gemeinsam mit der EZB und anderen zuständigen Stellen auch weiterhin um eine Einigung über das Konzept für die Angleichung der Meldepflichten und über einen Zeitplan zur Umsetzung bemühen. Bis zu einer endgültigen Reform der Übermittlung statistischer Daten wird die Kommission die Einführung einer gemeinsamen, angemessen hohen Meldepflichtschwelle bis spätestens 1. Januar 2002 vorschlagen. Bis zu diesem Betrag müßten grenzüberschreitende Zahlungen dann nicht länger zu zahlungsbilanzstatistischen Zwecken gemeldet werden.

Ausbau der Zahlungsverkehrsinfrastruktur

Doch werden die genannten Verbesserungen allein nicht ausreichen, um die in dieser Mitteilung gesteckten Ziele zu erreichen. Daß grenzüberschreitende Überweisungen von Kleinbeträgen teurer und weniger effizient sind als entsprechende Inlandsüberweisungen, liegt vor allem daran, daß die grenzüberschreitenden Zahlungswege in ihrer Entwicklung hinter den inländischen elektronischen Zahlungssystemen zurückgeblieben sind. Während Kleinbetragsüberweisungen innerhalb der Mitgliedstaaten mittlerweile automatisiert sind und damit an Effizienz gewonnen haben, ist bei der bankinternen Bearbeitung von Auslandsüberweisungen auf fast jeder Stufe ein manueller Eingriff erforderlich. Außerdem bestehen zur Zeit weder umfassende automatisierte Verknüpfungen zwischen den inländischen Systemen noch grenzübergreifende Systeme.

Ob einzelne Banken ihre Gebühren für Kleinbetragsüberweisungen senken, hängt weitgehend davon ab, ob grenzüberschreitende Kleinbetragsüberweisungen effizienter werden. Dies würde wiederum eine Verbesserung bankinterner Verfahren und die Entwicklung leistungsfähigerer Verknüpfungen im Überweisungsverkehr voraussetzen. Der interne Ablauf ließe sich durch die Entwicklung durchweg automatisierter interner Abwicklungssysteme ("straight-through-processing (STP)") und die Einführung STP-fähiger Nachrichtenformate wie das MT102/103 von SWIFT verbessern. Um die grenzübergreifenden Verknüpfungen leistungsfähiger zu machen, gibt es im großen und ganzen zwei Lösungsmöglichkeiten: systemübergreifendes Konzept und Netzverbundkonzepte.

Im Aktionsplan für Finanzdienstleistungen wird in diesem Zusammenhang bereits darauf hingewiesen, daß die Lücken in der Infrastruktur nur durch eine abgestimmte Strategie zur Überwindung der technischen und wirtschaftlichen Hürden geschlossen werden können. Diese Strategie muß von höchster politischer Ebene unterstützt werden und die Institutionen der EU, das ESZB und die Privatwirtschaft einbeziehen. Man sollte sich dringend gemeinsam darum bemühen, eine technisch sichere und praktikable Lösung zu finden.

Systemübergreifende Konzepte

Bei einem systemübergreifenden Konzept würde die überwiegende Mehrheit der Teilnehmer der einzelnen Zahlungsverkehrssysteme über die Grenzen hinweg miteinander verbunden. Dies erfordert entweder eine Verknüpfung der nationalen Systeme, denen alle oder die meisten Banken angehören, oder die Schaffung eines gemeinschaftsweiten grenzübergreifenden Clearing-Systems für Überweisungen, an dem sich die meisten Banken in der EU beteiligen.

Über das ESZB-System TARGET [9] werden Zahlungen innerhalb weniger Minuten über Grenzen hinweg direkt von der Absenderbank an die begünstigte Bank geleitet. TARGET kann für Zahlungen in beliebiger Höhe verwendet werden. Da es jedoch in erster Linie für die Abwicklung von Großbetragszahlungen konzipiert wurde, stellt es nicht unbedingt eine geeignete Lösung für die Abwicklung des grenzübergreifenden Massenzahlungsverkehrs dar. Dies liegt daran, daß 1) für die Banken die direkten und indirekten Kosten einer Einzelabwicklung in Echtzeit möglicherweise zu hoch wären, um eine wirtschaftliche Lösung für die Bearbeitung von Massenzahlungen zu bieten, und 2) die mögliche Anzahl derartiger Zahlungen die Kapazitäten von TARGET übersteigen könnte. TARGET könnte jedoch eine ergänzende Rolle bei der Abrechnung von Kleinbetragsüberweisungen spielen (z. B. für Expreßzahlungen).

[9] Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system.

Automatisierte Clearing-Stellen (Automated Clearing Houses, ACH) sind Einrichtungen, über die in den meisten Mitgliedstaaten Zahlungen des Inlandszahlungsverkehrs abgewickelt und abgerechnet werden. Durch eine unionsweite Verknüpfung dieser Stellen oder die Schaffung einer gesonderten europäischen Clearing-Stelle könnten Auslandsüberweisungen wesentlich effizienter werden. Solche Schritte müßten jedoch hauptsächlich vom Bankensektor eingeleitet werden, auch wenn dieser beispielsweise in bezug auf Standards, rechtliche Anforderungen und Meldepflichten von den Behörden unterstützt würde.

Netzverbundkonzepte

Netzverbundkonzepte sind zwar weniger universell als systemübergreifende Konzepte (TARGET oder eine europäische Clearing-Stelle), in Anbetracht der Erfahrungen, die das Bankgewerbe bereits mit einigen, auf grenzübergreifender Zusammenarbeit basierenden Systemen gesammelt hat, aber durchaus vielversprechend. Auch könnten sie als Vorstufe für eine systemübergreifende Lösung dienen. Dazu böten sich folgende Möglichkeiten:

Das Euro-1-System des Euro-Bankenverbands (Euro Banking Association, EBA), das derzeit für die Überweisung mittlerer und hoher, auf Euro lautender Beträge eingesetzt wird. Die EBA schlägt in diesem Zusammenhang ein zweistufiges Vorgehen vor:

- In der ersten Stufe würde das bestehende Euro-1-System auf Kleinbetragszahlungen in Euro ausgeweitet. Diese Stufe könnte nach Auffassung der EBA rasch erreicht werden.

- In der zweiten Stufe könnte eine Clearing-Stelle geschaffen werden.

Die internationalen Kreditkartensysteme (wie VISA, Mastercard oder Eurocard) haben den Vorteil, den gesamten Zahlungsvorgang (vom Moment der Zahlung bis zur Belastung) abzudecken und von Anfang an international einheitliche technische Standards anzuwenden. Diese Zahlungskarten verfügen über ein Erkennungssystem, das ohne Anpassung in jedem Staatsgebiet funktioniert. Würde diese leistungsfähige Infrastruktur den Anforderungen des Überweisungsverkehrs angepaßt, könnten alle Inhaber einer internationalen Zahlungskarte einander direkt Geld überweisen. Zwar müßten zu diesem Zweck die Betriebsverfahren erheblich geändert werden, doch wäre das Basisnetz bereits vorhanden.

Mehrere Bankengruppen (z.B. Eurogiro, TIPANET, Unico, S-Interpay) sind in den vergangenen Jahren von der traditionellen zu einer verbesserten Form der Zusammenarbeit mit Korrespondenzbanken übergegangen und haben zu diesem Zweck systematischer als bisher Vereinbarungen über die Abwicklung von Auslandsüberweisungen geschlossen. Zwar würden die obengenannten systemübergreifenden Konzepte allen Kreditinstituten in der Gemeinschaft ein grenzübergreifendes Clearing ermöglichen, doch könnten auf bestimmte Gruppen von Instituten beschränkte Initiativen, wenn diese effizient und für den Kunden kostengünstig sind, ebenfalls von Nutzen sein. Eine Automatisierung von Zahlungswegen und -infrastruktur sollte jedoch mit leistungsfähigen Verbindungen zu anderen Netzen (Netzübergängen) kombiniert werden.

Handlungsschwerpunkte:

Die Banken werden gebeten, der Kommission und der EZB bis Ende September 2000 konkrete Vorschläge darüber zu unterbreiten, wie die Effizienz grenzüberschreitender Kleinbetragsüberweisungen im Hinblick darauf erhöht werden kann, die in dieser Mitteilung gesetzten Ziele zu erreichen und insbesondere die Gebühren für die Kunden bis zum Ende der Übergangszeit (d.h. bis zum 1. Januar 2002) spürbar zu senken.

Die Kommission wird in Zusammenarbeit mit dem ESZB prüfen, ob die Vorschläge der Banken den in dieser Mitteilung gesetzten Zielen gerecht werden.

Sie wird eine breite Debatte eröffnen und im Herbst 2000 einen runden Tisch veranstalten, um die hier genannten oder in der Zwischenzeit vom Bankgewerbe vorgeschlagenen Optionen zu erörtern.

Im Interesse einer stärkeren Angleichung an Inlandsüberweisungen könnte die Kommission erneut die in der Auslandsüberweisungsrichtlinie festgelegte Hoechstdauer grenzüberschreitender Überweisungen/Lastschriften (derzeit - sofern nichts anderes vereinbart: 5 + 1 Tage) überprüfen.

Die Kommission wird sich in regelmäßigen Abständen einen Überblick über die für Auslandsüberweisungen erhobenen Gebühren sowie über die Umsetzung von Standards verschaffen und ihre Erkenntnisse im Binnenmarktanzeiger veröffentlichen.

3. ANDERE ELEKTRONISCHE ZAHLUNGSMITTEL

Neben den Überweisungen gibt es eine Reihe anderer Zahlungsmittel, einschließlich Plastikkarten mit Magnetstreifen und/oder Mikrochip. Bei Zahlungskarten sind die Gebührendifferenzen zwischen In- und Auslandszahlung weit weniger ausgeprägt als bei Überweisungen (so liegt die Zusatzgebühr bei einer Benutzung im Ausland häufig bei etwa 2 %). Die Kommission begrüßt die Entscheidung einiger Banken, für die Benutzung von Kreditkarten im Ausland keine zusätzlichen Gebühren zu erheben.

Im Inlandszahlungsverkehr stellt der Lastschrifteinzug ein praktisches und zunehmend genutztes Verfahren zur Begleichung regelmäßig fälliger Beträge (wie Abonnements, Versicherungsbeiträge usw.) dar. Der Zahlende muß jedoch darauf vertrauen, daß der Zahlungsempfänger keine überhöhten Beträge von seinem Konto abbucht. Dies zu gewährleisten, ist im grenzübergreifenden Zahlungsverkehr ungleich schwerer. Der Einzug im Lastschriftverfahren erfordert die gleiche Basisinfrastruktur wie der Überweisungsverkehr, so daß die Arbeiten zu diesen Zahlungsmitteln und -systemen unter Umständen kombiniert werden könnten. Auch rechtliche Fragen könnten sich in diesem Zusammenhang stellen.

In einigen Mitgliedstaaten wird die Verwendung elektronischer Geldbörsen mit Nachdruck gefördert. Ohne gemeinsame technische Standards und systemübergreifende Vereinbarungen ist eine elektronische Geldbörse bei grenzüberschreitenden Zahlungen allerdings von geringerem praktischen Nutzen als ein Geldschein in einer Fremdwährung (der in das gesetzliche Zahlungsmittel umgetauscht werden kann). Die vor kurzem erarbeiteten gemeinsamen Spezifikationen für elektronische Geldbörsen (CEPS, Common Electronic Purse Specifications) könnten ein vielversprechender Ansatz zur Erarbeitung gemeinsamer Standards sein.

Der Richtlinienvorschlag über E-Geld-Institute [10] gibt Aufschluß darüber, welchen Aufsichtsregeln die für E-Geld-Dienstleistungen zugelassenen Institute unterliegen sollen und liefert damit den rechtlichen Rahmen, der zur Ausübung dieser Tätigkeit im In- und Ausland erforderlich ist. Die Kommission fordert den Rat und das Parlament auf, diese Richtlinie möglichst bald zu erlassen.

[10] KOM(1998) 461 endg. "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Aufnahme, Ausübung und Beaufsichtigung der Tätigkeit von E-Geldinstituten".

Um das Ziel eines einheitlichen Zahlungsverkehrsraums für alle elektronischen Zahlungsmittel zu erreichen, sind drei Komponenten von grundlegender Bedeutung: ein hohes Maß an Transparenz, ein neuer wettbewerbspolitischer Ansatz und größere Interoperabilität.

Transparenz - Umsetzung der Empfehlung 97/489/EG

In ihrer Empfehlung über elektronische Zahlungsinstrumente von 1997 [11] sieht die Kommission in bezug auf Konditionen und Gebühren für die Benutzung von Zahlungskarten erhöhte Transparenz vor. Diese Empfehlung beinhaltet auch Regeln für die Festlegung der jeweiligen Pflichten von Emittenten und Inhabern elektronischer Zahlungsmittel. Da diese Empfehlung nicht von allen Mitgliedstaaten gleich angewandt werden mag, soll ihre Einhaltung in einer Studie überprüft werden.

[11] ABl. L 208 vom 2.8.1997, S. 52.

Wettbewerbspolitische Aspekte

Transaktionen mit Zahlungskarten erfordern häufig die Zusammenarbeit von Banken. Dies ist besonders dann der Fall, wenn eine Bank das Zahlungsmittel an ihre Kunden ausgibt und die entsprechenden Vorgänge auf deren Konten verbucht, für die Verarbeitung der Zahlungen, die in der Regel von Einzelhändlern entgegengenommen werden, aber eine andere Bank ("acquiring bank") zuständig ist. Derartige Vereinbarungen müssen mit den Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags und des abgeleiteten Rechts im Einklang stehen. Die Kommission prüft derzeit im Zusammenhang mit der Anmeldung einiger nationaler und internationaler Zahlungskartensysteme verschiedene - preisbezogene und preisunabhängige - wettbewerbspolitische Fragen. Nach Abschluß dieser Fälle wird die Kommission eine allgemeine Bekanntmachung über den Wettbewerb im Bereich der Zahlungskarten veröffentlichen können.

Erreichung von Interoperabilität

Bei allen Funktionen, die die bestehenden elektronischen Zahlungsmittel, einschließlich Zahlungskarten, bieten, sollte grenzübergreifende Interoperabilität die Regel sein. Bei elektronischen Börsen stellt die Interoperabilität über Grenzen hinweg eine Grundvoraussetzung für die technische Weiterentwicklung dieses neuen Zahlungsmittels dar.

Handlungsschwerpunkte:

Nachdem der Euro nunmehr eingeführt ist, werden die Banken und sonstigen Anbieter von Zahlungsmitteln dringend aufgefordert, die bestehenden elektronischen Zahlungsmittel zu überprüfen, um für deren sämtliche Funktionen grenzübergreifende Interoperabilität zu gewährleisten. Auch etwaige Synergien mit den Entwicklungen bei der Infrastruktur für den Überweisungsverkehr sollten geprüft werden.

Banken und Zulieferer werden dringend aufgefordert - insbesondere durch die Einführung gemeinsamer Standards und die Entwicklung offener und miteinander kompatibler Clearing- und Abrechnungssysteme - sicherzustellen, daß elektronische Geldbörsen so bald wie möglich, spätestens jedoch am 1. Januar 2002, über Grenzen hinweg verwendbar sind.

Die Kommission wird eine wettbewerbsrechtliche Bekanntmachung veröffentlichen, in der die Möglichkeiten und Grenzen der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Zahlungskarten in groben Zügen dargelegt werden.

Die Banken werden dringend aufgefordert, noch bestehende Gebührendifferenzen zwischen der Auslands- und Inlandsverwendung von Zahlungskarten zu beseitigen. Die Kommission wird die entsprechenden Entwicklungen überwachen.

Die Banken sollten ihre Kunden besser über allgemeine Bedingungen, Gebühren, sonstige Entgelte und Wechselkurse (bei Währungen außerhalb der Euro-Zone) unterrichten. Sollten bei der Umsetzung der Empfehlung 97/489/EG gravierende Probleme auftreten, wird die Kommission die Umwandlung dieser Empfehlung in ein verbindliches Rechtsinstrument vorschlagen.

4. SCHECKS

Schecks sind die älteste heute noch gebräuchliche Form des Buchgeldes. Sie werden in den Mitgliedstaaten in sehr unterschiedlichem Maße genutzt (während im Vereinigten Königreich und in Frankreich 30% bzw. 46 % aller Zahlungen im Einzelhandel auf Schecks entfallen, liegt ihr Anteil in Deutschland und Belgien nur zwischen 5 % und 10 %). Doch stellen Schecks in allen Ländern ein papiergestütztes Zahlungsmittel dar, das die Banken auslaufen lassen oder zumindest einschränken möchten, sobald dies praktikabel ist.

Bei Schecks ist das Gebührengefälle zwischen einer Einlösung im In- oder Ausland ausgeprägter als bei jedem anderen Zahlungsmittel. So können die Gebühren für das grenzüberschreitende Inkasso eines Inlandsschecks selbst bei niedrigem Ausstellungsbetrag bis zu 40 Euro betragen. Das Euroschecksystem sieht Abrechnungsgebühren vor, die erheblich unter denen für die grenzüberschreitende Verwendung von Inlandsschecks liegen. Sollte das Euroschecksystem 2001 erheblich beschnitten werden (so könnte die Garantiefunktion dann nicht mehr zur Verfügung stehen) [12], dürfte ein Ersatzinstrument notwendig werden.

[12] Die Kommission ist der Auffassung, daß die Vorteile des derzeitigen Euroschecksystems, insbesondere das standardisierte Scheckformat und die Abrechnungsstellen in allen europäischen Ländern, erhalten bleiben sollten.

Handlungsschwerpunkt:

Die Banken werden dringend zur Prüfung der Frage aufgefordert, wie der Bedarf des Publikums an einem grenzübergreifenden Zahlungsmittel wie dem derzeitigen Euroschecksystem gedeckt werden kann. Die Kommission wird prüfen und bewerten, inwiefern der Bedarf des Publikums an einer Alternative zum Euroschecksystem gedeckt wird. Sollte sie dabei auf größere Probleme stoßen, wird sie entsprechende Lösungsvorschläge vorlegen.

5. BARGELD

Die derzeit für den Umtausch von Sorten aus dem Euro-Währungsgebiet erhobenen Gebühren werden EU-weit heftig von den Bürgern kritisiert. Diese Gebühren waren bis vor kurzem (ganz oder teilweise) in der Wechselkursdifferenz zwischen An- und Verkaufskurs der Banken verborgen. Seit Einführung des Euro sind die Banken verpflichtet, beim Umtausch zwischen WWU-Währungen einen festen Wechselkurs anzuwenden und alle Gebühren auf verständliche Weise gesondert auszuweisen. Im Euro-Währungsgebiet wird dieses Problem ab dem 1. Januar 2002 hinfällig, wenn die nationalen Banknoten durch Euro-Banknoten ersetzt werden. Bis dahin behält das Publikum jedoch den Eindruck, daß die Gebühren gestiegen sind, obwohl sie durch den Wegfall des Wechselkursrisikos hätten sinken müssen. Besonders häufig betreffen die Beschwerden den Umtausch geringer Beträge, da sich pauschale Gebühren bei diesen im Verhältnis stärker bemerkbar machen.

Die Kommission hat die Beschwerden der Bürger über die Höhe der Gebühren für den Sortenumtausch und andere grenzüberschreitende Vorgänge bereits an die Banken weitergeleitet. Sie hat die Banken aufgerufen, die Öffentlichkeit über die mit der Einführung des Euro eingetretenen Gebührenänderungen zu informieren. Aus diesen Informationen geht in der Regel zwar hervor, daß die Gebühren generell gesenkt wurden, wie es auch dem Wegfall des Wechselkursrisikos entspricht, doch gilt dies nicht für die Gebühren bei sehr kleinen Transaktionen, bei denen vielfach sogar eine Erhöhung zu verzeichnen ist. Vor dem Sortenumtausch sollte der Kunde sich selbstverständlich selbst über die geltenden Gebühren informieren. Dennoch erneuert die Kommission ihren Appell an die Banken, die Gebührenstrukturen zu überprüfen, was insbesondere für Transaktionen mit keinen Beträgen gilt. Falls die Banken diesem Appell nicht nachkommen, könnte dies die Akzeptanz des Euro durch das Publikum negativ beeinflussen; die Kommission wird gegen etwaige Fälle des Mißbrauchs vorgehen.

Die Kommission hat eine Untersuchung eingeleitet, um zu ermitteln, ob sich Banken und Bankenvereinigungen bei der Festlegung der Gebührenform (Pauschalgebühr, Prozentsatz usw.) und der Gebührenhöhe für den Umtausch von Währungseinheiten des Euro-Gebietes abgesprochen haben.

Handlungsschwerpunkte:

Die Banken werden dringend aufgefordert, ihre Gebührenstrukturen zu überprüfen, eine transparente, kundenfreundliche Preispolitik zu betreiben und dabei das Augenmerk insbesondere auf Kleinbetragstransaktionen zu richten.

Damit die Banken diesem Appell nachkommen, will die Kommission öffentlich auf überhöhte Gebühren hinweisen und ihre Untersuchungen über etwaige wettbewerbswidrige Praktiken fortsetzen.

6. BETRUGSBEKÄMPFUNG

Auf EU-Ebene konzentrieren sich die Arbeiten zur Betrugsbekämpfung zur Zeit in erster Linie auf Zahlungskarten. Kartenbetrug ist bei grenzübergreifenden Kartenzahlungsvorgängen im Durchschnitt rund 50 % häufiger als bei Inlandsvorgängen. Bei einem Gesamttransaktionsvolumen von 1 100 EUR machten betrugsbedingte Verluste in der EU 1998 insgesamt etwa 440 Mio. EUR aus. Könnten die betrugsbedingten Verluste bei grenzübergreifenden Kartenzahlungen gesenkt werden, so dürften sich damit auch die Kosten und Gebühren für grenzübergreifenden Kartentransaktionen etwas verringern (wenngleich der Anteil betrugsbedingter Verluste an den Gesamtkosten nicht überschätzt werden sollte). In ihrer 1998 veröffentlichten Mitteilung lieferte die Kommission eine erste Einschätzung zu diesem Thema. Diese Mitteilung stellte einen ersten Schritt zur Schaffung eines sicheren Umfelds für Zahlungsinstrumente dar. Eine weitere Maßnahme ist bereits in Vorbereitung: ein Legislativvorschlag zur Harmonisierung strafrechtlicher Vorschriften in allen Mitgliedstaaten ("gemeinsame Aktion"), über den zur Zeit im Rat beraten wird. Ergänzend dazu wird die Kommission folgende Maßnahmen ergreifen:

Handlungsschwerpunkt:

Eine neue Mitteilung zur Betrugsbekämpfung ist in Vorbereitung. Die Kommission hat die Absicht, die Bemühungen der Branche um Gewährleistung eines sicheren Umfelds zu verfolgen. In dieser Mitteilung wird der Schwerpunkt auch auf Präventivmaßnahmen gelegt, wie den Informationsaustausch (sowohl innerhalb von Zahlungssystemen als auch zwischen der Branche und öffentlichen Stellen), Schulungsprogramme (für Bankenpersonal, Einzelhandel und Polizeibeamte) und pädagogisches Material.

Diese Initiativen entsprechen den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere, bei dem kürzlich die Bedeutung von Präventivmaßnahmen, von Zusammenarbeit sowie des Austauschs der besten Verfahren zur Bekämpfung von Kriminalität im Finanzbereich hervorgehoben wurde.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Grenzübergreifende Kleinbetragszahlungen müssen effizienter werden. Rat und Europäisches Parlament haben den Finanzmarktrahmen-Aktionsplan gebilligt. In dieser Mitteilung wurde gezeigt, welche Maßnahmen im Bereich der Kleinbetragszahlungen unternommen werden müssen, um den Bedürfnissen - und Erwartungen - von Bürgern und KM in bezug auf einen "einheitlichen Zahlungsverkehrsraum" gerecht zu werden, d.h. kleine Beträge über Grenzen hinweg beinahe ebenso leicht und kostengünstig zahlen zu können wie im eigenen Land. Privater und öffentlicher Sektor müssen dazu ihren Beitrag leisten. Die Kommission wird das Parlament und den Rat regelmäßig über die Fortschritte, die in den in dieser Mitteilung angesprochenen Bereichen erzielt wurden, auf dem laufenden halten.