EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 51998AC1154
Opinion of the Economic and Social Committee on the 'Proposal for a Council Regulation (EC) on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)'
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)"
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)"
OJ C 407, 28.12.1998, p. 210
(ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)"
Publicatieblad Nr. C 407 van 28/12/1998 blz. 0210
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)" () (98/C 407/35) De Raad heeft op 4 juni 1998 besloten, overeenkomstig de artikelen 43 en 198 van het EG-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel. De Afdeling voor landbouw en visserij, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 9 juli 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Kienle. Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 357e Zitting (vergadering van 9 september 1998) het volgende advies uitgebracht, dat met 72 stemmen vóór en één tegen, bij vijf onthoudingen, is goedgekeurd. 1. Het platteland als vestigingsplaats voor de landbouw 1.1. Hanteert men als criterium voor de kwalificatie "platteland" een bevolkingsdichtheid van minder dan 100 inwoners per km2, dan leeft volgens de Commissie 17,5 % van de huidige EU-bevolking op het platteland, dat op zijn beurt ongeveer 80 % van de totale EU-oppervlakte beslaat. 1.2. De landbouw is momenteel nog goed voor ongeveer 5 % van de arbeidsplaatsen in de Unie, er zijn rond 7 miljoen landbouwbedrijven, en 14 miljoen mensen zijn volledig of deeltijds in de landbouw actief. De landbouwbedrijven liggen veelal in regio's met relatief hoge (en verborgen) werkloosheid. 1.3. In tegenstelling tot vroeger vormt de landbouw niet meer per definitie in alle plattelandsgebieden de hoofdbron van inkomsten. In de meeste plattelandsgebieden blijft de landbouw echter de belangrijkste generator van toegevoegde waarde en werkgelegenheid. Dit geldt voor landbouwbedrijven en -families, alsook hun medewerkers, voor de toeleveringsbedrijven waarin bedrijfsmiddelen voor de landbouw worden vervaardigd en de downstream-sectoren waarin landbouwproducten worden verwerkt en afgezet. Ten slotte hangen op het plattelandsgebied veel arbeidsplaatsen in de dienstensector in hoge mate van de landbouw af: geschat wordt dat één arbeidsplaats in de landbouw goed is voor vier arbeidsplaatsen in de aanverwante economische sectoren, die meestal in de plattelandsregio's wordt uitgeoefend. 1.4. De landbouw van de EU met haar 15 lid-staten behoort tot 's werelds grootste voedingsmiddelenproducenten en is de grootste in- en uitvoerder van levensmiddelen. Ondanks een structuuraanpassing, die de gemiddelde bedrijfsgrootte in de landbouw jaarlijks met ongeveer 3 % deed toenemen en die zich de laatste jaren in een nog hoger tempo voltrekt, is het gemiddelde landbouwbedrijf in de EU zeer uiteenlopend en met een grootte van 17,5 ha veel kleiner dan bij concurrenten als Noord- en Zuid-Amerika of Australië het geval is. De EU-landbouw heeft echter het voordeel dat de bodemkwaliteit en de weersomstandigheden uitstekend zijn. Toch wordt de helft van de landbouwgrond als "probleemgebied" aangemerkt, d.w.z. een gebied dat met duurzame natuurlijke handicaps te kampen heeft. 2. Het "Europese landbouwmodel" 2.1. De landbouw in de huidige EU wordt gekenmerkt door een buitengewone geografische, culturele, (landbouw)historische en culinaire diversiteit en is hoedster van veel tradities. Daarom wordt de landbouw in geen enkele lid-staat uitsluitend als "producent" en tak van economische bedrijvigheid aangemerkt. Aan de landbouw wordt alom eerder een breed "multifunctioneel" takenpakket toegekend, te weten zorg voor economie, milieu en samenleving, maar vooral ook voor de instandhouding van een minimum bevolkingsdichtheid op het platteland. 2.2. Dit wordt dan ook met het GLB nagestreefd. Daartoe werd vroeger vooral gegrepen naar markt- en prijsondersteuning, alsook naar de communautaire preferentie. Later kwam het accent mede te liggen op structuurverbetering, compensaties voor gebieden met natuurlijke handicaps en begeleidende maatregelen. Sinds het GLB in 1992 werd hervormd, kreeg de steun meer de vorm van rechtstreekse betalingen, terwijl de maatregelen in het kader van de communautaire preferentie (bescherming aan de buitengrens) aanzienlijk werden teruggeschroefd als gevolg van de uitkomst van de Uruguay-ronde in het kader van het GATT. 2.3. De laatste jaren is in de Europese Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en de landbouworganisaties uitermate intensief gediscussieerd over de multifunctionele rol van de Europese landbouw. Aanleiding daartoe vormden de volgende, deels met elkaar strijdige, uitdagingen; - enerzijds wordt wereldwijd steeds sterker aangedrongen op verdere liberalisering van de handel en met name de handel in landbouwproducten; - anderzijds wordt in de Europese samenleving steeds meer waarde gehecht aan veilige en kwalitatief hoogwaardige levensmiddelen, dieren- en milieubescherming, landschapsonderhoud, alsook geografische en sociale cohesie; - voorts zijn er de onlangs opgestarte toetredingsonderhandelingen met de Midden- en Oost-Europese landen die in een hervormingsfase verkeren. Deze landen beschikken over een enorm landbouwpotentieel, maar hebben te maken met agrarische en sociale structuren die doorgaans volstrekt van die van de huidige lid-staten verschillen; - bovendien wordt momenteel gediscussieerd over de rol van de ambachtsbedrijven en het MKB en de gevolgen van het desbetreffende beleid voor het platteland. 2.4. Tijdens de Europese Raad van Luxemburg van december 1997 hebben de staatshoofden en regeringsleiders een bijdrage geleverd tot de beschrijving van een multifunctionele Europese landbouw. Daarbij bevestigden zij dat de verklaring van de landbouwraad van november 1997 een ondubbelzinnig mandaat vormt voor de verdere ontwikkeling van het GLB in het kader van Agenda 2000. In de slotverklaring van de Europese Raad werd met name het volgende opgemerkt: "De Europese landbouw moet een multifunctionele, duurzame en concurrerende economische sector zijn die overal op het Europese grondgebied aanwezig is, ook in de gebieden met specifieke problemen. De hervorming moet oplossingen opleveren die economisch gezond, levensvatbaar en sociaal aanvaardbaar zijn en kunnen zorgen voor een billijk inkomen en een juist evenwicht tussen productiesectoren, producenten en regio's, zonder de concurrentie te verstoren". 2.5. Bovendien formuleerde de landbouwraad in zijn bovengenoemde verklaring de volgende eisen waaraan een multifunctionele landbouw moet voldoen: "De landbouw dient over de mogelijkheden te beschikken, het landschap te verzorgen, het natuurgebied te behouden, een substantiële bijdrage tot de vitaliteit van het platteland te bieden en te voldoen aan wensen en eisen van de consument met betrekking tot kwaliteit en veiligheid van levensmiddelen, milieu- en dierenbescherming." Dit betekent zonder enige twijfel met name ook dat in alle economische sectoren en activiteiten op het platteland duurzame en stabiele arbeidsplaatsen moeten worden gecreëerd en behouden. 3. Plattelandsontwikkeling in Agenda 2000 3.1. De Commissie noemt terecht als een van de zes doelstellingen van het "nieuwe" landbouwbeleid dat het cultuurlandschap en de levensvatbaarheid van het platteland behouden moeten blijven. Voorts merkt zij op dat "een beleid inzake plattelandsontwikkeling tot doel dient te hebben het concurrentievermogen van de plattelandsgebieden te herstellen en te vergroten en aldus bij te dragen tot de instandhouding en het scheppen van werkgelegenheid in deze gebieden". 3.2. Onderhavig voorstel vormt onderdeel van het gehele landbouwpakket van Agenda 2000 en het is de bedoeling dat de voorgestelde hervorming van het markt- en prijsbeleid erdoor wordt begeleid en aangevuld. De Commissie wijst er in Agenda 2000 met klem op dat de verdere hervormingen van het structuurbeleid en het GLB de Unie steeds meer tot ontwikkeling van de landbouw en het platteland nopen. 3.3. Onderhavige verordening, in dit advies eenvoudigweg "plattelandsverordening" genoemd, heeft verschillende raakpunten met de algemene verordening voor de structuurfondsen. Qua uitgangspunt voor steunverlening en financiering verschillen beide verordeningen evenwel fundamenteel. De plattelandsverordening gaat in beginsel van een brede geografische spreiding uit. In de structuurfondsenverordening gaat het daarentegen om concentratie op bepaalde doelen en gebieden. De maatregelen van de plattelandsverordening worden uitsluitend uit het EOGFL, in dit verband vooral de afdeling Garantie, gefinancierd. 3.4. Het is de bedoeling dat de nieuwe verordening de volgende negen verordeningen bundelt resp. vervangt: - de huidige EOGFL-verordening betreffende de structuurfondsen; - vijf verordeningen inzake steun aan land- en bosbouw; - de drie verordeningen met begeleidende maatregelen bij de EU-landbouwhervorming van 1992. Het samenvoegen van deze wetteksten in één enkel rechtsinstrument vormt volgens de Commissie een belangrijke bijdrage tot vereenvoudiging en administratieve verlichting van Gemeenschapsrecht. 3.5. Het voorstel omvat tevens maatregelen die volgens de Commissie de kern van het toekomstige beleid voor plattelandsontwikkeling moeten zijn, maar voor het grootste deel slechts indirect aan de landbouw ten goede komen. Deze zijn opgenomen in hoofdstuk IX (artikel 31) van de verordening: "Bevordering van de aanpassing en de ontwikkeling van plattelandsgebieden". Genoemd worden o.a. grondverbetering en herverkaveling, afzet van kwaliteitsproducten, diversifiëring van de bedrijvigheid om nieuwe werkgelegenheidsmogelijkheden te creëren en alternatieve inkomstenbronnen aan te boren, verbetering van de levensomstandigheden, ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur, dorpsvernieuwing, bescherming van het landelijke erfgoed, instandhouding en ontwikkeling van ambachtelijke bedrijven, bevordering van toeristische activiteiten, milieubescherming en beheer van plattelandsgebieden. 3.6. Het is de bedoeling dat aan het begin van de programmaperiode (het jaar 2000) 4,7 miljard ecu uit de afdeling Garantie van het EOGFL voor de uitvoering van de verordening wordt vrijgemaakt. Daarvan dient 1,9 miljard ecu ter financiering van maatregelen die tot op heden via de afdeling Oriëntatie worden bekostigd. 3.6.1. De steunverlening via de plattelandsverordening wordt in beginsel uitsluitend nog voor doelstelling-1-gebieden uit het landbouwstructuurfonds gefinancierd. Begeleidende maatregelen en compensaties voor achtergebleven gebieden worden, evenals alle andere maatregelen die geen betrekking op doelstelling 1 hebben, uit de afdeling Garantie gefinancierd. 3.7. De verdeelsleutels voor cofinanciering van de algemene structuurfondsenverordening gelden in principe ook voor de steunmaatregelen van de plattelandsverordening. 3.8. De landbouwstructuur zal in de toekomst in het kader van zgn. operationele programma's worden ondersteund: iedere lid-staat stelt een meerjarig programma op en wijst in het kader van de subsidiaire speelruimte en de beschikbare financiële middelen eigen steunprioriteiten aan. 3.9. Uit een verwijzing in de plattelandsverordening blijkt dat het Gemeenschapsinitiatief "Leader" wordt voortgezet. 4. Algemene opmerkingen 4.1. Het stemt het Comité tot grote tevredenheid dat de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de top van Luxemburg ondubbelzinnig hebben verklaard dat hun een "multifunctionele, duurzame en concurrerende" Europese landbouw voor ogen staat, en zij dus naar een geheel eigen identiteit ervan streven. Wellicht is het wereldwijd uniek dat de politiek zich zo duidelijk voor landbouwactiviteit in het gehele gebied uitspreekt, dus ook in regio's met specifieke problemen. 4.2. Wordt in het kader van de Europese interne markt of wereldwijd met het oog op de komende WTO-onderhandelingen een volledig economisch liberalisme aangehangen, dan kunnen de uitgangspunten van de top van Luxemburg nooit succesvol en duurzaam in praktijk worden gebracht. 4.3. Productie en afzet van landbouwproducten vormen volgens het Comité zonder meer de efficiëntste wijze om toegevoegde waarde en werkgelegenheid op het platteland te genereren. Daarom stemmen bepaalde hervormingsvoorstellen uit Agenda 2000 t.a.v. een aantal producten tot zeer grote bezorgdheid. Deze komen er immers in wezen op neer dat het Europese landbouwpotentieel slechts ten dele kan worden benut (men denke aan oliehoudende zaden of hernieuwbare grondstoffen). 4.4. Het is in beginsel een goede zaak dat de nieuwe "plattelandsverordening" ertoe strekt, verschillende reeds bestaande specifieke maatregelen samen te voegen en flexibeler toe te passen, alsook meer nadruk op subsidiariteit te leggen. Dit geldt bijvoorbeeld voor investeringssteun aan individuele bedrijven, ondersteuning van jonge landbouwers, compenserende betalingen in gebieden met een natuurlijke handicap, steun voor (vervolg)opleiding en vooral ook voor de huidige begeleidende maatregelen (milieumaatregelen in de landbouw, vervroegde uittreding en bebossing). Tevens kan door stroomlijning van de huidige regelgeving tot vereenvoudiging worden bijgedragen. 4.4.1. De Commissie moet evenwel eerst nog overtuigend aantonen waaruit de vereenvoudiging en de verhoogde transparantie daadwerkelijk bestaan. Zij wordt nl. bevoegd voor uitvoeringskwesties die tot nog toe door de Raad worden geregeld, maar waarover in de nieuwe opzet pas in een later stadium via de beheerscomitéprocedure zal worden besloten. Van de lid-staten kan toch niet worden verwacht dat zij bevoegdheden afgeven en vervolgens worden gedwongen om zonder kennis van details en consequenties een voldongen feit te accepteren. 4.5. De aanhoudende hervormingsdruk, die door de voorstellen van Agenda 2000 alleen maar wordt versterkt, neemt bepaald niet af. Daarom is het volgens het Comité zonder meer juist en noodzakelijk dat, zoals voorgesteld, de verordening voor de gehele Gemeenschap geldt. Er worden echter lang niet voldoende middelen voor de uitvoering van de regeling beschikbaar gesteld. Het uitgangspunt van de plattelandsconferentie van Cork dat het gehele platteland moet worden ondersteund, komt derhalve formeel wel, maar inhoudelijk en financieel niet voldoende uit de verf. Daarom moeten naast de landbouw ook andere belangrijke economische sectoren, zoals het MKB en het ambachtsbedrijf, d.m.v. adequate maatregelen worden gesteund. 4.6. Voorts dienen de instrumenten van het structuurbeleid volgens het Comité ook uit de voor dat beleid uitgetrokken middelen te worden gefinancierd. Het voorstel om de maatregelen voor plattelandsontwikkeling en vooral de maatregelen die de landbouw slechts indirect ten goede komen, via het EOGFL, afdeling Garantie, te financieren, is dan ook voor kritiek vatbaar. Deze afdeling werd namelijk tot op heden uitsluitend voor het markt- en prijsbeleid benut en zal ook na de hervorming een belangrijke rol blijven spelen. Uitgesloten moet worden dat structuur- en marktbeleid om middelen gaan concurreren. 4.7. Het stemt het Comité vooral tot grote bezorgdheid dat door de uitbreiding van het werkingsgebied van de maatregelen van artikel 31 tot het gehele grondgebied per saldo te weinig geld voor het "klassieke" landbouwstructuurbeleid overblijft. Wil men het concurrentievermogen van de Europese landbouw - ook met het oog op de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa en de WTO-onderhandelingen - verhogen, en vooral de werkgelegenheid beschermen en bevorderen, dan moeten meer financiële middelen beschikbaar komen en dienen de steunvoorwaarden te worden verbeterd. 4.8. Het voorstel om de betalingen, die tot op heden uitsluitend bedoeld waren als compensatie voor natuurlijke handicaps, aan extensiveringsvoorwaarden te koppelen of als compensatie voor milieutaken te beschouwen, moet zonder meer worden verworpen. Extra maatregelen ten behoeve van het milieu dienen volgens het Comité separaat te worden beloond. 4.9. Het voorstel, de bestaande beperkingen voor de steun van landbouwinvesteringen op te heffen, verdient daarentegen bijval. Dit geldt bijvoorbeeld voor het schrappen van het onderscheid tussen voltijdse en deeltijdse landbouwers, de bovengrens van 90 000 ecu per volledige arbeidskracht en beperkingen aangaande de veestapel. Ook valt het toe te juichen dat jonge landbouwers op meer steun kunnen rekenen en dat de momenteel vereiste omslachtige en dure bedrijfsverbeteringsplannen zullen worden vervangen door de verplichting, het economische nut van een investering aan te tonen. 4.9.1. Het Comité vindt het begrijpelijk dat investeringen ten behoeve van productie waarvoor geen "normale afzetmogelijkheden op de markt bestaan" ook in de toekomst van steun verstoken blijven. Ook in dit verband dient echter de belangrijke vraag te worden gesteld waarom de beslissingsbevoegdheid ter zake van Raad naar Commissie moet worden overgeheveld. 4.10. Het Comité is van oordeel dat inderdaad meer speelruimte moet worden geboden t.a.v. regeling en financiering van de vervroegde-uittredingsregeling in de landbouw. Het dringt er bij de Commissie op aan erop toe te zien dat de bepalingen inzake vervroegde uittreding in alle lid-staten worden toegepast. 4.11. Het Comité blijft achter het voornemen van de Commissie staan om het communautair initiatief voor plattelandsontwikkeling "Leader" voort te zetten. Dit communautaire initiatief moet in de toekomst echter minder bureaucratisch, soepeler en met directe betrokkenheid van alle desbetreffende economische en sociale partners ten uitvoer worden gelegd. 4.12. In verband met bosbouw acht het Comité het wenselijk - zoals reeds in een advies van 24 april 1997 over dit onderwerp () tot uitdrukking is gebracht - dat steun aan de bosbouw niet uitsluitend op instandhouding van de bossen is gericht, maar ook maatregelen omvat die een duurzaam gebruik van het bosbouwareaal op lange termijn op het oog hebben. 5. Samenvatting 5.1. De doelstelling van Commissie, duurzame plattelandsontwikkeling tot "tweede pijler" van het GLB te ontwikkelen, heeft volgens het Comité goede kansen op verwezenlijking. De landbouw is onontbeerlijk voor milieubescherming en plattelandsontwikkeling. Succesvolle plattelandsontwikkeling is echter ook afhankelijk van het ambacht, het MKB, de handel en een groot aantal vrije beroepen. De realisering van een Europees landbouwmodel, en tegelijk van een Europees plattelandsmodel, moet daarom centraal staan in het denken van alle politiek, economisch en maatschappelijk betrokkenen. Landbouw en plattelandsontwikkeling zijn niet met luchtkastelen gediend. Vast staat dat voor de uitvoering van de "plattelandsverordening" te weinig middelen worden uitgetrokken. Het bedrag staat niet in verhouding tot de doelstelling om het gevaar van marginalisering van het platteland effectief tegen te gaan en de concurrentiepositie van de landbouw met het oog op de nieuwe uitdagingen te verbeteren. In overeenstemming met het advies over de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dringt het Comité er dan ook op aan dat de hervorming van de financiering als gevolg van de invoering van een ontwikkelingsbeleid voor het platteland in ieder geval een duidelijke en transparante financiële planning verzekert die is afgestemd op de in de plattelandsverordening opgenomen acties. 5.2. Bovendien vreest het Comité dat het plattelands- en het structuurbeleid ondanks goede uitgangspunten inzake vereenvoudiging en versoepeling uiterst ingewikkeld blijven. Burgers en betrokkenen stuiten daardoor op een gebrek aan transparantie. Het spreekt dan ook de hoop uit dat bij de uitwerking van de uitvoeringsbepalingen van de verordening ook aan vereenvoudiging wordt gedacht. Voorts betreurt het dat maatregelen ten behoeve van de andere economische actoren ontbreken; dergelijke maatregelen zijn nodig om voor evenwicht te zorgen. 5.3. Daarom valt er des te meer te hopen dat de EU-instellingen de ruime ervaring van alle economische en sociale partners die representatief zijn voor de actoren op het platteland, zoals die in het bijzonder binnen het Economisch en Sociaal Comité zijn vertegenwoordigd, zullen benutten ten behoeve van een constructieve dialoog om het beleidsterrein "plattelandsontwikkeling" tot een werkelijk succes te maken. Het Comité dringt er ten slotte op aan dat al deze maatregelen ten behoeve van de plattelandsontwikkeling, zowel op Europees als op nationaal en lokaal niveau, in overleg met alle partijen worden genomen. Brussel, 9 september 1998. De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité T. JENKINS () PB C 170 van 4.6.1998, blz. 67. () PB C 206 van 6.7.1997.