Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde sobre Educación - Formación - Investigación: los obstáculos a la movilidad transnacional»

(97/C 133/15)

El 7 de octubre de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde sobre Educación - Formación - Investigación: los obstáculos a la movilidad transnacional».

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 13 de febrero de 1997 (Ponente: Sr. Rodríguez García-Caro).

En su 343° Pleno (sesión del 26 de febrero de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 83 votos a favor, 3 votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción al borrador

1.1. La experiencia acumulada a lo largo del desarrollo de las diferentes fases de los programas comunitarios sobre educación, formación e investigación ha permitido poner de manifiesto que los principios reflejados en los artículos 126, 127 y 130 G del Tratado de la Comunidad Europea encuentran un freno importante en los obstáculos de diversa índole que los ciudadanos de la Comunidad sufren para desarrollar actividades formativas en otros Estados.

1.2. Constatamos que mercancías, capitales y servicios encuentran toda serie de facilidades y un trato más favorable a su desplazamiento dentro de las fronteras comunitarias que los propios ciudadanos, a quienes, en principio, deberían ir dirigidos todos los beneficios derivados de la misión que el artículo 2 del Tratado establece para la Comunidad.

1.3. La ciudadanía de la Unión, contemplada en el artículo 8 A del Tratado, concede a los nacionales de los Estados miembros el derecho a circular y residir libremente en el territorio común. No obstante, este derecho fundamental de las personas viene siendo mediatizado por una serie de inconvenientes y dificultades que obstaculizan la movilidad de aquellos ciudadanos que desean acceder a las posibilidades formativas que se ofrecen más allá de las fronteras de sus Estados de procedencia. En definitiva se trata de un exponente de la lentitud con la que los logros sociales se abren paso dentro de la Comunidad.

1.4. Los programas comunitarios sobre educación, formación e investigación son los que movilizan mayor cantidad de ciudadanos entre los diferentes Estados. Este hecho les otorga una atalaya especial para ser capaces de determinar las trabas que los ciudadanos comunitarios encuentran en el ejercicio de su derecho a la libre circulación y residencia dentro de la Comunidad.

1.5. La Comisión, en un ánimo plausible de facilitar a los ciudadanos comunitarios las mejores soluciones a los problemas planteados a su movilidad dentro de las fronteras comunitarias, presenta este documento como base de un debate intenso que permita evidenciar tanto los problemas como las soluciones a los obstáculos que las personas encuentran en su desplazamiento con fines formativos.

Es necesario poner de manifiesto que de poco vale detectar problemas y proponer soluciones si no existe un sincero interés en afrontar de forma decidida las medidas oportunas que permitan cambiar la situación de la que se parte, introduciendo cuando sea necesario los cambios normativos pertinentes. Es de la responsabilidad del Consejo y de los Estados miembros, en el ámbito de sus respectivas competencias, el adoptar soluciones viables. El euroescepticismo de los ciudadanos se ataja demostrándoles que su vida cotidiana y sus perspectivas de futuro tendrán un mejor desarrollo dentro de una Europa fuerte y consolidada en la que los valores humanos y sociales tengan la preponderancia que el espíritu y el contenido del Tratado de la Unión les conceden.

2. El Libro Verde

2.1. El documento que se presenta para ser dictaminado compendia antecedentes, obstáculos y posibles soluciones desde una perspectiva dominada por la experiencia que la Comisión ha adquirido en la ejecución de los diversos y numerosos programas comunitarios de educación, formación e investigación. Dicho documento, lejos de pretender una prolija exhaustividad, demanda de los agentes sociales, en este caso, no sólo una opinión institucional sino, incluso, un aporte de pistas de actuación para los obstáculos identificados y para aquellos identificables desde la perspectiva del entorno socioeconómico de la Unión Europea.

2.2. En una primera parte, el Libro Verde expone una serie de ventajas, que el Comité comparte, sobre la movilidad con fines de educación, formación profesional o permanente e investigación. Este tipo de desplazamientos genera un importante caudal de conocimientos y experiencias que fomentan la mejora de la cualificación de los profesionales, futuros o actuales, favoreciendo una ampliación de las expectativas de empleo en la Comunidad.

2.3. En un segundo apartado, el Libro Verde enumera, de forma concisa y elocuente, los obstáculos que los redactores del mismo han priorizado en base a la experiencia de los programas. La extensa relación de problemas expuestos en el Libro Verde pueden ser agrupados en tres grandes grupos:

2.3.1. Obstáculos jurídico-administrativos

- relacionados con el derecho de residencia,

- relacionados con el reconocimiento, la certificación y la validación de estudios,

- relacionados con la territorialidad nacional de las becas,

- relacionados con problemas administrativos y de organización de los centros docentes de procedencia de estudiantes y alumnos.

2.3.2. Obstáculos socioeconómicos

- relacionados con la diferente fiscalidad de los Estados miembros,

- relacionados con la protección social.

2.3.3. Obstáculos prácticos

- relacionados con las dificultades lingüísticas y culturales,

- relacionados con la falta de información sobre el Estado de destino,

- relacionados con la escasez de empresas dispuestas a acoger jóvenes en formación,

- relacionados con la vida cotidiana en el Estado de acogida.

2.4. Por último, el Libro Verde plantea una serie de actuaciones destinadas a hacer frente a cada uno de los obstáculos que se describen en el documento. Estas denominadas pistas de acción conllevarían una serie de medidas de orden jurídico que van desde la aplicación real por los Estados miembros de Directivas vigentes y no aplicadas hasta la concreción de nuevos instrumentos legales de armonización entre los Estados, pasando por recomendaciones que aun respetando la soberanía nacional, permitan poner de manifiesto las líneas directrices que posibiliten la superación de los obstáculos que afrontan los ciudadanos.

3. Observaciones

3.1. Observaciones generales

3.1.1. El Comité valora positivamente las iniciativas que conllevan una actitud crítica a la forma en que se desarrolla el proceso de integración europea. El documento expresa un claro reconocimiento de las carencias que dicho proceso viene arrastrando a lo largo del tiempo, sobre todo cuando se trata de carencias que afectan directamente a los ciudadanos. Es bueno y saludable que quienes gobiernan la nave europea tengan la sensibilidad social suficiente para acometer la tarea de posibilitar una auténtica libertad de circulación de las personas, eliminando cualquier traba jurídica o burocrática. De igual forma los Estados miembros no pueden, en base al argumento de su soberanía, obstaculizar las posibilidades de los ciudadanos de desarrollar las vías más adecuadas de formación dentro de las fronteras de la Comunidad.

El Comité acoge favorablemente esta iniciativa en el convencimiento de que la misma puede colaborar en la creación de las condiciones necesarias para garantizar una mayor coordinación entre la Comisión y los Estados miembros, que facilite la superación paulatina de los obstáculos que los ciudadanos encuentran para su movilidad dentro de la Unión.

3.1.2. Los aspectos más materiales contemplados en los Tratados han tenido una evolución más efectiva que los aspectos humanos del mismo, propiciando un desarrollo normativo que permite circular con mayor facilidad a las cosas que a las personas dentro de las fronteras comunitarias.

El Comité considera que es necesario avanzar hacia un compromiso político que permita profundizar en la configuración de una auténtica Europa de los ciudadanos.

3.1.3. Desde un punto de vista estratégico es adecuado que, una vez que los programas comunitarios sobre educación, formación e investigación han cubierto sucesivas etapas de desarrollo movilizando a un cuantioso contingente de ciudadanos, se plantee en la Comunidad la necesidad de dar solución a los problemas surgidos en la movilidad entre los Estados.

Esperamos y deseamos que, del trabajo que se está acometiendo, surja un documento que sea la base de la desaparición de los obstáculos existentes. En ese sentido, el Comité se remite al Dictamen sobre el «Libro Blanco sobre la educación y la formación - Enseñar y aprender - Hacia la sociedad cognitiva» aprobado por el Pleno en su sesión de 10 de julio de 1996, en el que se recogía la movilidad como un principio fundamental de la educación y la formación permanentes.

3.1.4. El Comité desea destacar especialmente los aspectos del Documento relacionados con los ciudadanos originarios de terceros países que residen legalmente en algún Estado miembro. Estos ciudadanos encuentran dificultades suplementarias a aquellas que de forma persistente y estable afectan a los individuos oriundos de la Comunidad. Cualquier medida de integración de estos ciudadanos debe ser fomentada y protegida especialmente con objeto de reforzar todos los esfuerzos antirracistas y antixenófobos que se plantean en la Unión.

Por tanto apoyaremos de forma explícita las medidas que se adopten para dar cumplimiento a la línea de actuación n° 6 tendente a la mejora de la situación de dichos ciudadanos en materia formativa.

3.1.5. En aras de una mayor eficiencia en la utilización de recursos y esfuerzos, la Comisión debería procurar, en la medida de lo posible, evitar la duplicidad de vías de estudio y análisis de los obstáculos que los ciudadanos de la Unión encuentran a la hora de su libre circulación dentro de las fronteras comunitarias.

Consideramos que, en base a lo expuesto, hubiera sido deseable la convergencia entre el Grupo de trabajo creado por la Comisión bajo la presidencia de la Sra. Veil para examinar los obstáculos que se oponen a la libre circulación de trabajadores y personas en general, y los grupos de expertos que la Comisión, asimismo, creará para estudiar soluciones a la movilidad transnacional de formadores y formandos. En ambos casos, es necesaria la presencia de los representantes de los agentes socioeconómicos ya que el mundo laboral, a través de empresas, trabajadores y demás actividades económicas y sociales es una constante omnipresente en todos los desplazamientos que se producen en el ámbito de los programas de educación, formación e investigación.

Entendemos, en definitiva, que el Libro Verde «Educación, Formación e Investigación: obstáculos a la movilidad transnacional» es un capítulo más de ese otro gran Libro Verde que engloba todos los obstáculos a la movilidad que encuentran los ciudadanos de la Unión con independencia del motivo de su desplazamiento.

3.1.6. Continuando la reflexión expuesta en el apartado anterior, creemos que el Comité Económico y Social, como órgano consultivo de la Comunidad en representación de los agentes socioeconómicos, es un interlocutor bien situado para conocer cuáles son las necesidades de formación que el mercado laboral exige de nuestros jóvenes y desempleados.

La definición de joven difiere sustancialmente según el programa comunitario aplicable. El Comité piensa que esas diferencias se convierten, en la práctica, en obstáculos a la movilidad y propone, en este sentido, que se considere una definición más flexible del concepto «joven».

La formación, en sus distintos niveles educativos, busca como objetivo prioritario preparar a nuestros jóvenes para afrontar los retos del mercado. De esta forma, los programas comunitarios sobre educación, formación e investigación aportan un considerable esfuerzo en la consecución de dicho objetivo.

Por ello, el Comité, como legítimo representante de los agentes socioeconómicos, debe estar implicado de forma directa en el proceso de consultas que se ha abierto para llegar a la redacción definitiva del documento que nos ocupa ya que determinadas soluciones que se propongan podrían incidir directamente, no sólo en los futuros trabajadores de las empresas europeas, sino en los actuales trabajadores y empresas de la Comunidad.

3.1.7. Consideramos que es de suma importancia encontrar soluciones a los problemas que dificultan la capacidad de movilización de quienes se preparan para acceder al mercado laboral. En estos tiempos en que el empleo es un bien escaso y de difícil acceso, debemos combatir activamente cualquier intento de proteccionismo del empleo nacional por parte de los Estados miembros de la Unión. Éste puede ser un problema, no recogido en el Libro Verde, que quienes participan en Programas de fomento de la formación a nivel comunitario, pueden encontrar al finalizar su período formativo.

Asimismo y dentro de este contexto, el Comité constata que muchos de los Estados miembros reservan algunas, si no todas, de las plazas de funcionarios públicos para los nacionales de su propio Estado. El Comité cree que el sector público, en todo el ámbito comunitario, debe ser abierto a todos los ciudadanos de la Unión.

El Comité considera necesario que la Comisión haga hincapié en este aspecto de forma que sea recogido en el documento final.

3.2. Observaciones específicas

3.2.1. El Libro Verde reconoce en su desarrollo la incompleta aplicación a nivel nacional de alguna directiva que incide en la desaparición de elementos que distorsionan la movilidad de los ciudadanos. Por ello es necesario que los Estados miembros contribuyan decididamente a la superación de las trabas que sus ciudadanos encuentran para desplazarse dentro de las fronteras comunitarias. Los gobiernos de los Estados miembros deben aplicar, sin dilaciones, el ordenamiento jurídico que, emanado de la Comunidad, favorece la vida cotidiana de los ciudadanos.

De igual modo, el Comité desea poner de manifiesto nuevamente la necesidad de elaborar el Estatuto del investigador y becario europeo que permita obviar las dificultades, de orden fiscal y social fundamentalmente, que obstaculizan la movilidad entre los Estados. El Comité ha solicitado a la Comisión, en numerosas ocasiones, la presentación de una propuesta al respecto que acelere positivamente la movilidad formativa en todos sus desarrollos, es decir a nivel académico y empresarial. Reiteramos nuevamente la necesidad de presentar una proposición de Estatuto.

3.2.2. Antes de la puesta en marcha de cualquier programa comunitario sobre educación, formación e investigación sería necesario plantear, en los estudios previos, un análisis de las dificultades que, pudiendo afectar a las personas que se acojan a los mismos, sean ajenas al propio programa.

Estas dificultades deben ser conocidas a priori por los ciudadanos que se planteen la posibilidad de participar en alguno de los referidos programas. La información sobre ellos, en los casos en que existen desplazamientos transnacionales, debe contar con un contenido específico que ponga en conocimiento de los posibles candidatos las dificultades que van a encontrar durante y después del desarrollo de la actividad formativa. Esta información debe ser completada con las soluciones específicas que, en cada caso, puedan ser aplicadas por quienes se desplacen.

Por tanto proponemos incluir, dentro de la pista de acción n° 9 sobre mejora de la información disponible, que todos estos programas comunitarios cuenten con una información específica referida a las dificultades que durante y después de la actividad formativa realizada puedan encontrar los candidatos a la misma, así como las soluciones posibles a las mismas.

No debemos olvidar en modo alguno las dificultades sobreañadidas que pueden encontrar aquellos que se desplazan por motivos de formación y que, a los obstáculos generales que soportan todos los ciudadanos, deben añadir los derivados de la discapacidad o minusvalía. El Comité estima necesaria una referencia especial en este sentido cuando se alcance la redacción definitiva del Libro.

3.2.3. En líneas generales la información en los Estados miembros no sólo debe estar garantizada, sino comprobada en cuanto a la fluidez en el acceso a los ciudadanos. Todos tienen derecho a saber lo que se les ofrece y a conocer las posibilidades existentes. La Comisión tiene la obligación de garantizar que la difusión de este tipo de informaciones no acabe en círculos restringidos o en los circuitos habituales en los que se mueve la información que procede de la Comunidad. Difícilmente crearemos conciencia europea si no conseguimos que la difusión de todo este tipo de actividades formativas transnacionales llegue al conjunto de la comunidad educativa, social y empresarial de los Estados. Es necesario crear auténticas redes de información a través de todas las posibilidades que los multimedia ponen a disposición de la sociedad, alcanzando dicha red a todos los centros educativos y a todas las empresas de la Unión.

Proponemos, dentro de la pista de acción n° 9, la creación de una red sistemática de información al ciudadano sobre todas las posibilidades formativas que se le ofrecen en el ámbito de la Comunidad.

3.2.4. La primera barrera a superar para poder acceder a las posibilidades que ofrece la formación más allá de las fronteras del propio Estado es la lingüística. Nadie puede desplazarse para realizar actividades educativas, formativas o académicas en general sin un conocimiento del idioma del Estado al que se dirige. El aprendizaje de otras lenguas comunitarias es imprescindible desde las edades más tempranas de escolarización de los niños.

El Comité se ha pronunciado reiteradamente al respecto, haciendo hincapié en la necesidad de fomentar, potenciar y reforzar todas las iniciativas tendentes a mejorar el conocimiento de las lenguas de la Unión y su uso por parte de los ciudadanos. En ese sentido, es obligado hacer referencia a los Dictámenes emitidos sobre «El Libro Verde sobre la dimensión europea de la educación», «La propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se crea el Programa de acción comunitario SÓCRATES», «Programa LEONARDO», y más recientemente el Dictamen sobre el «Libro Blanco sobre la educación y la formación -Enseñar y aprender- Hacia la sociedad cognitiva».

Por tanto debemos reiterar la postura que, en materia lingüística, viene sosteniendo el Comité en todos aquellos dictámenes emitidos al ser consultado sobre los diferentes Programas de Educación, Formación é Investigación. Es necesario apoyar cuantas medidas sean adoptadas por la Comisión y por el Consejo para fomentar y propiciar la enseñanza y el aprendizaje de las lenguas comunitarias, lo que redundará a la larga no sólo en una mejora de la posibilidades de formación de nuestros ciudadanos, sino en un mayor acercamiento y conocimiento de la diversidad cultural de Europa, además de estimular la movilidad.

3.2.5. Los programas que favorecen el aprendizaje en jóvenes y adultos carecen de sentido si no pensamos en el futuro. Es necesario concentrar los esfuerzos en los más pequeños, fomentando la enseñanza de idiomas comunitarios en los centros escolares de toda la Comunidad y respetando al máximo posible la libertad de escoger los idiomas que vayan a aprender los escolares. En este sentido, y respetando la libertad nacional en el ámbito de la enseñanza, debería incluirse, dentro de la pista de acción n° 8, la adopción por los Estados miembros de un consenso por el cual fuera de obligado cumplimiento el que los sistemas docentes nacionales incluyeran un mínimo de dos lenguas comunitarias en los planes de estudio, con un número de horas docentes suficiente para que la enseñanza fuese eficaz en términos de aprendizaje y calidad. Asimismo, debería propiciarse el desarrollo de un más amplio programa de intercambios de jóvenes alumnos para completar la enseñanza lingüística recibida en sus escuelas.

De igual modo, es necesario propiciar el aprendizaje de idiomas en aquellos adultos que no hayan tenido la posibilidad de acceder al conocimiento de otras lenguas comunitarias. La formación continuada puede ser el marco idóneo para la participación de estos ciudadanos en los programas de aprendizaje y perfeccionamiento de idiomas.

3.2.6. Consideramos recomendable que, al mismo tiempo que se facilitara en la escuela el aprendizaje de idiomas comunitarios, se propiciase la posibilidad a los alumnos de acceder al conocimiento de materias que propicien la construcción y la integración europea, como esfuerzo a largo plazo de eliminación de barreras menos visibles y materiales que las presentadas en el Libro Verde y que tienen más relación con las actitudes personales y colectivas que con las trabas que la diferente legislación estatal impone. La diferente cultura, creencias religiosas, forma de pensar, color de la piel, etnia, etc. y todo aquello que nos hace diferentes de los originarios de la nación a la que nos trasladamos pueden ser un problema que no aparece descrito en el Libro Verde pero que los movimientos políticos de características xenófobas utilizan y alientan para intentar que la población rechace a los que vienen de fuera. Afortunadamente, este tipo de actitudes son minoritarias en nuestro entorno, pero la mejor manera de que no crezcan y de que desaparezcan es propiciar el conocimiento de los demás, de su cultura, de sus creencias, de los puntos que nos aproximan.

Una pista de acción nueva a tener en cuenta sería el establecimiento, a nivel comunitario y en todas sus escuelas, de una materia específica que, buscando las líneas expresadas en el párrafo anterior, fuese común e igual para todos los alumnos de la Comunidad.

3.2.7. La validación y reconocimiento de los estudios realizados fuera del Estado de origen deben continuar siendo objetivo esencial de la Comunidad para permitir a los trabajadores y desempleados el acceso a las empresas de cualquier Estado miembro. Este principio debe ser extensible a la formación profesional y a todas las enseñanzas no regladas. El mercado interior y la libre circulación de los trabajadores no pueden quedar mediatizados por trabas que pongan en duda la cualificación profesional de los trabajadores por cuestiones de índole jurídico-administrativa relacionados con los diplomas y titulaciones que posean. En ese sentido queremos recordar la contribución realizada por el CEDEFOP en el ámbito de la Formación Profesional y en el reconocimiento de cualificaciones. Consideramos acertado tener en cuenta dichas aportaciones. Asimismo, debe ser destacado el papel desarrollado por la red NARIC.

Es necesario que el Consejo y la Comisión sigan profundizando de forma sostenida en la desaparición de obstáculos en el reconocimiento y validación de estudios y titulaciones, haciendo valer, si fuera necesario, todos los instrumentos de que el Tratado dispone para que los Estados cumplan la normativa comunitaria.

3.2.8. En aras de una mayor justicia social es imprescindible que, sin dilación y de forma prioritaria, se aborden todas aquellas medidas necesarias para evitar que los más desfavorecidos no puedan acceder a los beneficios de los programas comunitarios comprendidos en el ámbito del Libro Verde. Los jóvenes sin recursos económicos y los desempleados con baja o nula protección social pueden ser, como se reconoce en el documento, quienes más difícil lo tienen a la hora de participar en este tipo de programas. Si queremos profundizar en una Europa de los ciudadanos, es necesario afianzar los cimientos de la solidaridad y de la equidad en el acceso a las oportunidades que la sociedad, a nivel de la Comunidad, nos ofrece. El reparto igualitario de ayudas para la movilidad transnacional es de una absoluta injusticia si no tiene en cuenta las condiciones socioeconómicas del perceptor. Proponemos dentro de la pista de acción n° 7 que las cuantías de las ayudas económicas establecidas en los programas contemplen, para su reparto, el nivel económico del beneficiario o de la unidad familiar en la que el mismo resida, teniendo en cuenta las particularidades nacionales de los sistemas de financiación de estudios. En base a ese supuesto, los programas comprenderían una escala de reparto de dichas ayudas que beneficiarían en mayor medida a quienes menos posibilidades económicas demostrasen.

Bruselas, el 26 de febrero de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS