Dictamen sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a un Programa de estímulo al desarrollo y a la distribución de obras audiovisuales europeas (MEDIA II - Desarrollo y Distribución) (1996-2000) ()

(95/C 256/08)

El 19 de abril de 1995, de conformidad con los artículos 127 y 130 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas arriba.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de junio de 1995 (Ponente : Sr. Pellarini).

En su 327° Pleno (sesión del 5 de julio de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría y tres abstenciones, el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. Las propuestas de la Comisión se basan en numerosos documentos, tales como el Libro blanco « Crecimiento, competitividad, empleo », el informe Bangemann « Europa y la Sociedad de la Información Global », el Libro Verde « Opciones estratégicas para reforzar la industria de programas en el contexto de la política audiovisual », los documentos de la Conferencia Europea del Sector Audiovisual celebrada en Bruselas del 30 de junio al 2 de julio de 1994 y, sobre todo, en el informe de evaluación del Programa MEDIA a los dos años de aplicación (COM(93) 364 final) donde figura, como observación preliminar, que « las orientaciones que se desprenden de la evaluación llevarán a la Comisión a proponer próximamente un cierto número de medidas de ajuste, tanto a nivel institucional como técnico, encaminadas a reforzar el Programa MEDIA ».

1.2. Considerando que « para la Unión Europea constituye un objetivo primordial el desarrollo de una industria europea de programas capaces de satisfacer las exigencias culturales, y las económicas, de la sociedad de la información, que sea competitiva y, a largo plazo, rentable », la Comisión declara que las modalidades de intervención comunitaria deberán :

- aspirar a producir efectos estructurantes;

- garantizar un auténtico valor añadido comunitario;

- estimular la complementariedad de los esfuerzos comunitarios y nacionales, así como la corresponsabilidad financiera del sector profesional;

- constituir mecanismos de incentivos financieros en los que ocupen un lugar preferente los anticipos recuperables y los préstamos con bonificación de intereses frente a las subvenciones a fondo perdido;

- dar preferencia a los sistemas automáticos de ayuda frente a los sistemas selectivos de ayuda.

1.3. A tal fin, la Comisión propone dos instrumentos, uno para la formación de los profesionales de la industria de programas y otro para el desarrollo y la distribución de las obras audiovisuales europeas.

1.4. Asimismo, se propone « fomentar la creación de mecanismos de ingeniería financiera dirigidos a impulsar la movilización de recursos financieros en favor de la producción audiovisual (cine y televisión) ».

1.5. En su 1841a reunión celebrada los días 3 y 4 de abril de 1995, el Consejo encargó al grupo ad hoc AUDIOVISUEL y al COREPER la continuación del examen de las propuestas de la Comisión sobre MEDIA II e instó a ésta a que definiera lo antes posible las líneas directrices de los mecanismos financieros, a fin de poder examinarlas con profundidad en su reunión de junio de 1995.

1.6. En la misma reunión, el Consejo decidió igualmente dotar al Programa MEDIA II con 400 millones de ecus para un período de cinco años, que serán atribuidos en general en forma de préstamos por un importe máximo del 50 % del coste de los proyectos, con posibles excepciones para las ayudas a la formación, por un importe máximo del 75 % y en forma de subvenciones a fondo perdido.

2. Consideraciones previas

2.1. El CES se ha pronunciado ya en reiteradas ocasiones sobre la definición de objetivos estratégicos o de programas de acción específicos tanto en el ámbito de la información en general como en el sector audiovisual ().

2.1.1. Pese a que el debate, aún en curso, sea muy profundo y la producción de documentos sea muy amplia y exhaustiva, parece que la Comisión renuncia en sus análisis a tomar en consideración algunos factores que pueden comportar riesgos para la tan deseada cohesión europea y tener graves repercusiones negativas para el tejido social.

2.1.2. Aun considerando como ciertas las dos hipótesis de que existe una tendencia incontestable a la liberalización y desregulación a nivel mundial en el sector de los servicios y de que es necesaria una acción adecuada y eficaz encaminada a suprimir los obstáculos al mercado interior, la Comisión se abstiene voluntariamente de examinar las posibles consecuencias sociales derivadas, por un lado, de la influencia y presión ejercidas por grandes grupos internacionales del sector de la comunicación y, por otro, de la competencia exacerbada previsible en el sector audiovisual.

2.1.3. Según recientes informaciones, parece ser que la Comisión se propone presentar durante el año 1995 un libro verde sobre las reflexiones socioculturales de los medios de comunicación de masas.

2.1.4. Dado que el sector audiovisual registra una rapidísima evolución y repercute considerablemente en la formación de las costumbres y modelos culturales, el CES considera que el método de trabajo seguido por la Comisión no es satisfactorio, ya que el análisis de estos fenómenos se produce con retraso cuando ya se han emprendido algunas acciones concretas que podrían quedar totalmente descoordinadas ante la ausencia de una estrategia global.

2.1.5. En particular, el CES lamenta tener que poner de relieve que todavía se observa una gran reluctancia a afrontar algunos elementos esenciales en este ámbito como : los niveles de liberalización y privatización, la concentración de los medios de comunicación de masas, las necesidades de los consumidores, el servicio universal, y el papel de las redes de servicio público.

2.2. Se trata ahora de examinar si la prolongación del Programa MEDIA por otros cinco años, con arreglo a nuevas orientaciones y modalidades de intervención, responde, al menos en parte, a las preocupaciones antes mencionadas y si va acompañada de instrumentos adecuados para sentar a medio plazo las bases necesarias para la industria europea de producción audiovisual, que atraviesa actualmente graves dificultades.

2.2.1. Tras una primera lectura de las « Orientaciones para los mecanismos de fomento comunitarios » se tiene la impresión, en general, de que se enuncian objetivos de gran envergadura capaces de paliar las deficiencias estructurales del sector.

2.2.2. Este aspecto será abordado en las observaciones generales.

2.2.3. Las propuestas específicas de acción parecen responder, en cambio, a una lógica de intervención más contingente y menos estructural, habida cuenta también de las « prioridades establecidas durante el debate sobre la modificación del Programa MEDIA ».

2.2.4. Este punto será examinado en las « observaciones específicas ».

2.3. Con todo y a pesar de considerar con interés y atención las propuestas y apreciar los esfuerzos de la Comisión dirigidos a crear instrumentos legislativos para una mejor reglamentación del mercado único europeo en el marco de la libre competencia, el CES lamenta que no se hayan juzgado útiles gran parte de las sugerencias y exhortaciones formuladas en este ámbito en los últimos años, fruto de un equilibrado consenso entre posiciones diferentes y a veces incluso opuestas.

3. Observaciones generales

3.1. Tras constatar que « la industria de programas europea adolece de deficiencias estructurales » y que es necesaria « una política dirigida a garantizar su competitividad a corto plazo », la Comisión define con precisión los obstáculos y deficiencias del sector.

3.1.1. Las deficiencias más importantes son :

- la fragmentación y compartimentación de los mercados nacionales;

- la debilidad de la distribución y la escasa circulación transnacional de las obras;

- el déficit crónico y la incapacidad para movilizar recursos financieros;

- la dificultad para establecer catálogos de obras, es decir, listas de producciones disponibles para la distribución.

3.1.2. La Comisión examina igualmente la situación de la competitividad de la industria europea de programas audiovisuales y proporciona datos relativos a los últimos diez años, que reflejan una degradación preocupante en beneficio sobre todo de los Estados Unidos.

3.1.3. A partir de estos análisis, la Comisión llega a la conclusión de que los fallos afectan « a toda la cadena de producción y distribución de obras audiovisuales » y que, por tanto, « resulta indispensable reinventar una organización del sector y unos sistemas de fomento » sin por ello « reemplazar a los mecanismos dispuestos por los Estados miembros para la promoción de las identidades culturales nacionales ».

3.2. Conviene detenerse en algunas deficiencias de este análisis.

3.2.1. La historia del cine, que posteriormente se ha unido a la de la televisión, se ha basado sobre todo, con diversos altibajos, en la dialéctica entre Europa y los Estados Unidos.

3.2.2. Los éxitos o fracasos de una y otra parte, con sus correspondientes consecuencias económicas, son más atribuibles al mensaje cultural transmitido por la obra y a su acogida por la opinión pública que a las capacidades organizativas de la producción.

3.2.3. Hoy día, el modelo americano goza de éxito no sólo porque, gracias a la máxima eficacia organizativa en todas las fases de la producción (desde la concepción de la obra a la comercialización del producto acabado, incluyendo la explotación de las repercusiones en el mercado) se reducen los costes y aumentan al máximo los beneficios, sino también porque privilegia producciones que prometen una elevada audiencia por contener mensajes culturales muy homologados.

3.2.4. Quizá sea demasiado apresurado y simplista hablar de colonización cultural, pero hay que entender que el actual diferencial negativo de la industria europea del sector audiovisual no es únicamente mensurable en términos de potencial financiero y organizativo, sino sobre todo en términos de contenido cultural de la producción, ámbito en el que la Comisión no desea intervenir con sus propuestas.

3.2.5. Ésta es la primera contradicción con la necesidad, reconocida por diversas partes, de defender en primer lugar la « identidad cultural europea », condición puesta de manifiesto por la UE en diciembre de 1993 con la decisión de excluir el sector audiovisual del acuerdo comercial del GATT.

3.2.6. Por tanto, es necesario que la Comisión actúe en este ámbito teniendo en cuenta los riesgos que se corren si se limita a estimular un mercado ya ampliamente dominado por producciones no europeas.

3.2.7. Otra deficiencia del análisis reside en haber descuidado completamente la influencia que pueden ejercer en el éxito o fracaso de las acciones propuestas los grupos públicos y privados existentes, a los que, sin embargo, se achacan indirectamente los problemas actuales.

3.2.8. Por ejemplo, en el programa relativo al desarrollo y distribución de las obras se insiste mucho en el papel estructural que podrían desempeñar las PYME y las producciones independientes.

3.2.9. Si bien suscribimos plenamente la necesidad general de reforzar el tejido de las PYME, pensar que de ese modo se podrá crear una alternativa a los grupos dominantes es tan ilusorio como, por ejemplo, proponer una política europea del transporte a la que no se asociaran los grandes productores de automóviles.

3.2.10. No se trata, sin embargo, de proponer facilidades o financiaciones destinadas a estos actores, sino de prever instrumentos que permitan asociarles de manera positiva y plenamente transparente al proceso de reestructuración del sector que se desea acometer.

3.3. En principio, el CES está de acuerdo con las propuestas de crear :

a)

una estructura marco para los intercambios de experiencias, dotada de una base de datos sobre los sistemas nacionales de ayuda,

b)

mecanismos de ingeniería financiera dirigidos a impulsar la movilización de recursos, reservándose la posibilidad de examinarlos en detalle cuando sean presentados.

3.4. Teniendo en cuenta todo lo anterior, el CES acoge favorablemente las propuestas de acción para la formación, el desarrollo y la distribución; no obstante, considera que no surtirán efectos estructurales debido, por un lado, a lo exiguo de las financiaciones y, por otro, a que no afectan a la totalidad de la cadena audiovisual, desde la producción a la distribución, sino que se limitan a acciones sectoriales.

4. Observaciones específicas

4.1. Formación

4.1.1. El CES aprueba las acciones relativas a la formación en el ámbito de la gestión económica y comercial por considerar que en esta materia existen graves deficiencias en los distintos centros europeos de formación sectorial.

4.1.2. Asimismo, está de acuerdo en la necesidad y utilidad de fomentar la integración de los distintos centros en una red y en la institución de becas de estudio y de períodos de prácticas en empresas que operen en otros Estados miembros, incluso considerando la posibilidad de prever períodos de prácticas en empresas no comunitarias.

4.1.3. En cambio, el CES manifiesta cierta perplejidad en cuanto a la formación en las nuevas tecnologías, en particular en el ámbito de la infografía porque :

- su coste es altísimo (basta con pensar que una sola máquina puede llegar a costar alrededor de 150 000 ecus);

- su uso es extremadamente limitado ya que en la filmación se pueden lograr prácticamente los mismos resultados utilizando métodos menos onerosos;

- en general la formación técnica corre a cargo de las industrias productoras.

4.1.4. Por esta razón y, sobre todo, por el esfuerzo económico y técnico que ello requiere, el CES considera que sería más productivo contar con uno o dos centros europeos dedicados a cursos de alto nivel para personal ya suficientemente experto en las tecnologías de base.

4.1.5. Asimismo, el Comité propone que se emprendan acciones encaminadas a la formación de artistas-intérpretes y técnicos en el ámbito del doblaje, a fin de favorecer la circulación de las obras en el interior de la Unión Europea.

4.1.6. En lo relativo al importe de las contribuciones financieras, el CES estima que el límite máximo de 100 000 ecus anuales por centro es exiguo y que se corre el riesgo de que proliferen iniciativas limitadas y, por tanto, se dispersen los medios, en detrimento de la concentración en algunos centros que podrían convertirse así en puntos de referencia y catalizadores del sector.

4.1.7. El CES observa igualmente que la defensa del pluralismo cultural no puede garantizarse únicamente con la participación, equilibrada desde un punto de vista geográfico, de los institutos especializados en formación y que, para favorecer las distintas bases culturales de los Estados miembros sin sacrificarlas a una posible integración impuesta por la competencia, podría ser de gran ayuda ofrecer modelos del contenido de algunos cursos de estudio.

4.1.8. En lo tocante a la evaluación final de los distintos programas, además de los diversos controles antifraude previstos, el CES considera que deberían preverse también fichas de evaluación anónima redactadas personalmente por los alumnos al final de los cursos.

4.2. Desarrollo y distribución

4.2.1. En primer lugar cabe señalar que el acceso a las financiaciones, subordinado a un estudio de viabilidad realizado por la Comisión con la asistencia de un comité consultivo, va en contra de uno de los principios enunciados por la Comisión, que afirma desear « dar preferencia a los sistemas automáticos de ayuda frente los sistemas selectivos de ayuda ».

4.2.2. Pese a reconocer que el Programa define con gran precisión las líneas de acción y de financiación, se observa, por otro lado, que no se da una respuesta concreta a toda una serie de cuestiones.

4.2.3. En el texto se citan reiteradamente las « sociedades europeas de producción independiente » como destinatarias preferentes de las ayudas; sin embargo, no se especifica de qué tipo debe ser dicha independencia ni qué criterios de control deberían verificarla.

4.2.4. Por otro lado, no se aborda el problema urgente que plantean los grandes grupos industriales de la comunicación de masas y sus conexiones internacionales, mientras que deberían preverse medidas encaminadas a evitar que las subvenciones a la producción y a la distribución vayan a dichos grupos.

4.2.5. El CES considera que, para evitar dicha posibilidad y en aras de la necesaria transparencia, deberían establecerse límites relativos a las dimensiones de las empresas con arreglo a los criterios adoptados para las intervenciones sobre las PYME y considerar la posibilidad de controlarlas exigiendo, al menos, la publicación de sus estatutos y de sus libros de contabilidad.

4.2.6. Por otra parte, el CES estima que en el campo del desarrollo y distribución deberían considerarse otras medidas que pueden tener repercusiones económicas positivas sin pasar por las financiaciones directas como : el refuerzo de los derechos de propiedad intelectual, desgravaciones fiscales y garantías a largo plazo sobre préstamos concedidos a un bajo tipo de interés.

4.2.7. Por último, y en espera de las modificaciones de la Directiva sobre la televisión sin fronteras en la que se considera la posibilidad de una nueva normativa en términos de cuotas reservadas a los programas europeos, el CES estima que debería hacerse una distinción entre los mecanismos de ayuda dirigidos a la producción televisiva y los dirigidos a la producción cinematográfica.

5. Conclusiones

5.1. Cabe reconocer al sector audiovisual un papel privilegiado entre los sectores industriales con fuerte potencial de crecimiento, en particular desde el punto de vista de la creación de nuevos puestos de trabajo. Por lo tanto, aunque aprueba las propuestas específicas de la Comisión, como primera tentativa de solución, el Comité manifiesta su decepción por la falta de un análisis general de los problemas de la industria audiovisual y considera que no son suficientes para producir efectos estructurales dado lo exiguo de las financiaciones y su carácter sectorial.

5.2. A fin de actuar de manera más tangible en materia de política cultural y también en aras de la « identidad cultural europea », el CES opina que la Comisión podría dotarse de una Agencia Europea del Sector Audiovisual.

5.3. Dicho instrumento podría constituir realmente, de forma no burocrática, un espacio de compensación, cooperación y coordinación en los distintos ámbitos, desde la producción a la distribución con marca única europea, combinando el uso de las financiaciones de ayuda y de los mecanismos de estímulo financiero previstos.

5.4. En lo tocante al Programa de formación, el CES espera que se establezcan criterios de actuación dirigidos a reducir el riesgo de dispersión de los recursos y a favorecer el aprovechamiento máximo de los programas y de las financiaciones correspondientes.

5.5. En relación con el Programa dedicado al desarrollo y a la distribución, el CES considera que deberían definirse mejor todos los criterios e instrumentos dirigidos a determinar con exactitud los beneficiarios de las financiaciones y garantizar la máxima transparencia de las acciones.

Hecho en Bruselas, el 5 de julio de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 108 de 29. 4. 1995, p 4-8.

() Dictamen del CES sobre el « Programa de acción audiovisual MEDIA (1991-1995) » - DO n° C 322 de 31. 12. 1990; dictamen del CES sobre el « Programa de acción MEDIA » - DO n° C 148 de 30. 5. 1994; dictamen del CES sobre el « Libro Verde : Concentración de los medios de comunicación de masas » - DO n° C 304 de 10. 11. 1993; dictamen del CES sobre « Pluralismo y concentración » - DO n° C 110 de 2. 5. 1995.