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Document 51994AC1005(01)
OPINION OF THE ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE on the Proposal for a Council Directive on the licensing of railway undertakings
DICTAMEN DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias"
DICTAMEN DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias"
OJ C 393, 31.12.1994, p. 56–60
(ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT)
DICTAMEN DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias"
Diario Oficial n° C 393 de 31/12/1994 p. 0056
Dictamen sobre : - la propuesta de Directiva del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, y - la propuesta de Directiva del Consejo sobre la adjudicación de usos de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización () (94/C 393/10) El 18 de enero de 1994, de conformidad con el artículo 75 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas arriba. La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, designó como Ponente al Sr. Bleser, el 12 de enero de 1994. Sin embargo, al no poder asistir debido a razones de salud, el cargo de Ponente fue confiado al Sr. Decaillon. La Sección aprobó su dictamen el 20 de julio de 1994. En su 318o Pleno de los días 14 y 15 de septiembre de 1994 (sesión del 14 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen. 1. Antecedentes 1.1. Antes de abordar las dos propuestas de Directiva, conviene analizar el papel de los ferrocarriles en el conjunto de los transportes de la Unión Europea. Desde hace ya años, el ferrocarril ha perdido una gran parte del mercado de transporte de bienes y personas, lo que ha tenido consecuencias nefastas sobre el medio ambiente. El Comité Económico y Social considera necesario adoptar medidas destinadas a mejorar la situación de la red de ferrocarriles. Para ello, es de utilidad establecer el marco jurídico de las empresas ferroviarias. 1.2. Desde su origen, que se remonta al siglo pasado, la modalidad de transporte por vía férrea tradicional y las sociedades que lo integran han ido creando instrumentos jurídicos uniformes para favorecer los transportes ferroviarios internacionales. En la mayoría de los casos, estos instrumentos han sido los convenios entre las partes interesadas, que no se hallaban necesariamente cubiertos por la legislación de los Estados en su contexto internacional. La diversidad de estas legislaciones y normativas nacionales representa un obstáculo para el enfoque comunitario. 1.3. Las empresas ferroviarias de la Comunidad, que inicialmente eran privadas, se han transformado en empresas públicas encargadas de suministrar y comercializar servicios de transportes de viajeros y mercancías. Su ámbito de actuación son los diferentes mercados de transportes, en competencia con otras empresas públicas o privadas. 1.4. Estas empresas han creado la « Unión Internacional del Ferrocarril » (UIF), -interlocutor reconocido por la ONU- que es una asociación con personalidad jurídica que permite a las empresas ferroviarias cooperar en el terreno técnico y comercial. 1.5. Con arreglo a la reglamentación actual aplicable al sector del transporte ferroviario, los transportes internacionales se efectúan en el marco de una cooperación entre todas las empresas ferroviarias interesadas en el transporte. La aplicación de dicha reglamentación se lleva a cabo, para la mayoría de las actividades, a través de la « ficha UIF ». A pesar de todo ello, las empresas ferroviarias no han conseguido mantener su parte de mercado; el transporte por ferrocarril va disminuyendo de año en año. 1.5.1. El marco técnico El primer y verdadero instrumento jurídico se obtuvo con la adhesión, suscrita por parte de los Gobiernos de los Estados miembros que la integran, a la unidad técnica ferroviaria, que prescribe las normas a las que deben ajustarse las vías férreas y los vehículos para el tránsito internacional. 1.5.2. El marco comercial El tráfico internacional de mercancías y viajeros se rige, en general, por el « Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF) » y sus anexos sobre las Normas uniformes relativas al convenio sobre transporte internacional ferroviario de mercancías (CIM) y las Normas uniformes relativas al convenio sobre transporte internacional ferroviario de viajeros (CIV). 1.5.3. La gestión del tráfico El tráfico internacional de trenes a través de las diferentes redes se coordina mediante la celebración periódica de conferencias, tanto en lo que se refiere al transporte de mercancías como de pasajeros. 2. Introducción 2.1. Las propuestas de Directiva relativas a, por una parte, la concesión de licencias a las empresas ferroviarias y, por otra, a la adjudicación de usos de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización se presentan en aplicación de la Directiva 91/440/CEE de 29 de julio de 1991. 2.2. En la Directiva doc. COM(93) 678 final - SYN 488 se establecen los criterios aplicables a la concesión, por los Estados miembros, de licencias de explotación a las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad así como a la prórroga o modificación de las mismas. 2.3. En la Directiva doc. COM(93) 678 final - SYN 490 se establecen los principios y procedimientos que deben seguirse para la adjudicación de usos de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los cánones de utilización de la misma. 3. Observaciones generales 3.1. La Directiva 91/440/CEE representa el fundamento jurídico para un desarrollo contable separado de la gestión de explotación y de la infraestructura de las empresas ferroviarias en la Unión Europea. 3.2. Sin pretender poner en entredicho el buen propósito de las dos propuestas de Directiva, el Comité observa que algunas condiciones previas no se reúnen, o deberían reunirse, antes de proceder a la aplicación de estas Directivas. Estas condiciones previas tienen que ver sobre todo, al margen de los aspectos jurídicos, con los vínculos orgánicos existentes entre las redes. Por ello, en ningún texto específico de las Directivas se prevé la sustitución de los acuerdos existentes. 3.3. La separación de la gestión de la infraestructura ferroviaria y de su explotación, obligatoria en el plano contable, y el saneamiento financiero de las empresas ferroviarias distan mucho de ser una realidad, en la mayor parte de los Estados miembros. Su aplicación plantea problemas tanto desde un punto de vista jurídico como en lo que se refiere a la política presupuestaria de los Estados. La interoperabilidad técnica también es otro ámbito todavía no armonizado. 3.4. Si bien existe un marco reglamentario en los diferentes Estados miembros para una buena parte de la gestión de los asuntos ferroviarios (véase antecedentes), es evidente que habrá un vacío jurídico, principalmente en cuanto a técnica ferroviaria se refiere, al dejar de ser necesaria la referencia a los acuerdos UIF, en particular a las fichas UIF. El marco para debatir la política de transportes, que sobrepasa incluso el contexto de la Unión Europea, se configura a través de la CEMT. 3.5. Los acuerdos UIF no constituyen una legislación. Son el resultado de negociaciones voluntarias entre redes que tienen algún problema común. Se utilizan voluntariamente como referencia, bien en las relaciones comerciales y técnicas, bien en relación con la puesta en práctica de una legislación. Además, la fuerza de estos acuerdos se mide a través del reconocimiento de su utilidad práctica y no por la autoridad de su estatuto. Sería conveniente analizar si, al igual que en el ámbito de la aviación civil se hace referencia a la CEAC y en el de la navegación marítima a la OMI, la UIF podría ser la organización de referencia, al menos durante una fase transitoria. Por consiguiente, se trata de fijar los objetivos y criterios generales que los países miembros tienen derecho a negociar y, por otra parte, de estimular a las sociedades presentes en el mercado para que procedan a la armonización en otros ámbitos a través de la negociación. 3.6. Licencias, salud del personal y condiciones de trabajo 3.6.1. Si bien en el momento de entrar en servicio se exige una formación general de base, corroborada por un diploma oficial, la mayor parte de los oficios típicamente ferroviarios se adquieren a través de una formación profesional especializada y dispensada únicamente en los centros de formación propios a la actividad ferroviaria. 3.6.2. Esto implica que una gran parte del personal perteneciente a la sociedad propietaria de la infraestructura deberá ser titular de una licencia expedida por el Estado miembro. Ello plantea la cuestión de la creación de licencias comunitarias para los propietarios ferroviarios y lo mismo cabe aplicar a la cualificación del personal de las empresas ferroviarias. 3.6.3. Otro aspecto, también importante, es el control médico y el seguimiento sanitario para determinadas profesiones, sobre todo en el ámbito de la seguridad (por ejemplo, los conductores). 3.6.4. A fin de evitar distorsiones de competencia entre las empresas, se impone la adopción de una reglamentación similar a la vigente en la aviación civil. 3.6.5. En cuanto a las condiciones de trabajo, la Comunidad Europea no consideraba oportuno regular las de las sociedades de transporte ferroviario, pero la cuestión se plantea ahora dadas las nuevas condiciones del mercado. En cualquier caso, deberá procederse de manera que se siga progresando. 3.7. Seguridad de la explotación 3.7.1. Si bien uno de los objetivos esenciales de la Directiva consiste en la salvaguardia del sistema de seguridad del ferrocarril, no es evidente que estén reunidas todas las condiciones para garantizarla en las nuevas condiciones del mercado. 3.7.2. A fin de garantizar la eficacia del sistema ferroviario, la interdependencia entre la seguridad, la regularidad y la economía de medios utilizados sólo puede alcanzarse a través de un sistema integrado. Por consiguiente, es esencial que el Estado delegue en el gestionario de una infraestructura ferroviaria tanto la competencia para la distribución del uso de las infraestructuras como la responsabilidad en lo referente a la seguridad. 3.7.3. Si bien existe un código de la circulación por carretera más o menos uniforme en toda Europa, no se puede decir lo mismo para el ferrocarril. El conjunto de normas que regulan el tráfico ferroviario no constituye un enfoque unificado. 3.8. Impuesto sobre la infraestructura 3.8.1. En diferentes ocasiones la Comisión ha intentado proponer soluciones a la imposición sobre los costes de la infraestructura, incluyendo en la medida de lo posible los costes externos. Todas las reflexiones y propuestas realizadas no han permitido alcanzar un planteamiento más o menos armonizado, es decir, la imputación de los costes de infraestructura a los diferentes usuarios. 3.8.2. Si bien en su redacción actual la Directiva prevé proceder de acuerdo con lo señalado anteriormente, el texto contiene una terminología bastante poco precisa. Expresiones como « comercializar de manera eficaz la infraestructura », « no se fijarán cánones abusivos » o « normas no discriminatorias » no son las más apropiadas para crear un sistema de tarifas comunitario más o menos uniforme. 3.8.3. Es evidente que resulta difícil evaluar con exactitud los costes externos; sin embargo, para empezar habrá que hacer una propuesta concreta que sirva de base para todos los modos de transporte. Cualquier sistema que no permita una evaluación completa y armonizada de los costes y los beneficios externos de cada modo engendrará distorsiones entre los modos de transporte. El planteamiento comunitario en materia de imputación de cargas de infraestructura deberá basarse en este principio. 3.8.4. Los Reglamentos (CEE) no 1108/70 de 14 de junio de 1970 y no 2598/70 de 18 de diciembre de 1970 instauran una contabilidad para los gastos correspondientes a las infraestructuras de transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Aunque de todas maneras quede sin regular el cálculo de los costes externos, los Reglamentos indicados proporcionan una base útil de cálculo de los gastos de infraestructuras para su imputación a los usuarios. 3.9. Recursos y seguros 3.9.1. Mientras exista un vínculo directo entre el propietario de la infraestructura y el que la explota, las sociedades ferroviarias resolverán sus litigios entre ellas mismas en el marco jurídico internacional. 3.9.2. No será así cuando se trate de propuestas de directivas. Al margen del procedimiento de recurso del Estado miembro y del contemplado en el derecho comunitario, ningún otro derecho de recurso ante la Comisión está previsto contra decisiones tomadas por un Estado miembro en lo que se refiere a las licencias y a los derechos de utilización de la infraestructura. 3.9.3. En el ámbito de la responsabilidad civil y de los seguros, el marco existente actualmente ofrece considerables posibilidades de aplicación nacional muy divergentes. Por consiguiente, es conveniente proceder a una armonización. I. PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL CONSEJO SOBRE CONCESIÓN DE LICENCIAS A LAS EMPRESAS FERROVIARIAS 4. Observaciones específicas 4.1. Artículo 2 a), « empresa ferroviaria » Formular un texto que concuerde con el texto de la Directiva 91/440/CEE « prestar servicios de transporte de mercancías y/o de viajeros ». 4.2. Artículo 8.1. c) y 8.2 4.2.1. Al margen de la Comunicación de la Comisión 92/C 338/01 (), referente a la correspondencia de las cualificaciones de formación profesional entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas, establecida en aplicación de la Decisión 85/368/CEE del Consejo de 16 de julio de 1985, sector « Transporte », relativa al cuadro comparativo de diplomas, certificados y otros títulos de formación profesional expedidos en cada Estado miembro para conductores de locomotoras, no existe ningún otro documento de referencia. 4.2.2. Éste representa no obstante una base para definir la equivalencia de los diplomas, certificados y otros títulos de formación profesional expedidos en todos los Estados miembros para una profesión que, por la naturaleza de sus actividades, se desarrolla en el contexto de las relaciones internacionales de transporte. 4.2.3. Al objeto de garantizar el principio de la libre circulación de personas, de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, que figuran en los artículos 48, 52 y 59 del Tratado, se plantea el problema de la aceptación recíproca de una licencia que habrá que crear. 4.2.4. La definición y las condiciones de los diferentes oficios de ferroviario únicamente deberá hacerse a través del correspondiente instrumento comunitario destinado a la armonización o precisarse en un capítulo de la presente directiva. 4.2.5. No se puede imponer el principio de asignar a la empresa ferroviaria existente las tareas de formación del personal -en particular, la seguridad- y que lleva a las empresas a transmitir sus conocimientos a los nuevos empleados; de aplicarse por consentimiento mutuo, debería basarse en criterios comerciales objetivos. 4.3. Artículo 9 Deberá precisarse el alcance de la responsabilidad civil. Habrá que fijar un importe de cobertura mínima para cada tipo de accidente. Por otra parte, debería existir una relación entre lo dispuesto en el artículo 7 y el presente artículo a través de la introducción de un instrumento de caución financiera que permita conjugar los conceptos de capacidad financiera y responsabilidad civil. 4.4. Artículos 12 y 13 En lo que se refiere al « respeto de la legislación nacional compatible con el derecho comunitario », este texto sólo puede cubrir una parte de las prescripciones vigentes actualmente para garantizar las condiciones de transporte (véase antecedentes). II. PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL CONSEJO SOBRE LA ADJUDICACIÓN DE USOS DE LA INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA Y LA FIJACIÓN DE LOS CORRESPONDIENTES CÁNONES DE UTILIZACIÓN 5. Observaciones específicas 5.1. Artículo 2 a) La misma observación que en el apartado 4.1 supra pero añadiendo al texto la referencia a las directivas sobre las licencias. 5.2. Artículo 5 Al igual que para la aviación civil, es oportuno otorgar un derecho preferencial en determinados trayectos a las empresas establecidas antes de la adopción de la presente Directiva, con arreglo al principio de los « grandfather rights ». 5.3. Artículo 6 Según el Artículo 7 de la Directiva 91/440/CEE, « los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para el desarrollo de su infraestructura ferroviaria nacional, teniendo en cuenta, en su caso, las necesidades globales de la Comunidad ». No se aborda el aspecto de la rentabilidad económica. Ello nos remite a las observaciones del punto 3.8.3 sobre la consideración del total de costes, incluidos los externos. Por consiguiente, si el Estado sufraga el coste total de la infraestructura ferroviaria, resulta difícilmente comprensible el sentido del texto del artículo. 5.4. Artículo 8 Véanse observaciones en el apartado 3.8 que precede. 5.5. Artículo 10 Apdo. 2 ¿Cuáles son los criterios, y qué instancia los define, para el control de los conocimientos ? Apdos. 3, 4, 5 y 6 Las conferencias periódicas que rigen los horarios de los trenes internacionales de mercancías y viajeros han mostrado ser eficaces. Siempre ha habido flexibilidad para proceder a modificaciones. La adjudicación de recorridos según los textos propuestos parece menos flexible. Apdos. 7 y 8 El fundamento jurídico del certificado de seguridad que debe establecer la autoridad competente no podrá fijarse con miras a una armonización si en los textos legales no quedan recogidas algunas disposiciones de acuerdos particulares entre redes. 5.6. Artículo 12 A diferencia de las disposiciones relativas a otras modalidades de transporte, no se prevé la posibilidad de recurso ante la autoridad comunitaria. Debería preverse este derecho de recurso para los casos de litigio con varios operadores y usuarios de recorridos concretos. 6. Conclusiones 6.1. Las dos propuestas de directiva a examen cubren el ámbito de la misma Directiva 91/440/CEE, sobre la que ya se pronunció el Comité (Dictamen CES del 4 de julio de 1990 - Ponente : Sr. Haas). Los proyectos que se debaten en los diferentes países miembros con miras a su posible incorporación en las respectivas legislaciones nacionales son una prueba de las dificultades para asimilar el texto de base, a las que se suman las dificultades adicionales debidas a las propuestas de directiva presentadas a consulta hasta la fecha. Dado que ambas propuestas de directiva no tienen suficientemente en cuenta ni las situaciones existentes ni a los organismos internacionales facultados actualmente en temas de interoperabilidad, no está garantizada su aplicación. En interés general del transporte por ferrocarril, y por consiguiente, del medio ambiente, los citados problemas de incorporación y aplicación deben ser resueltos con carácter previo. 6.2. La integración del ferrocarril en un mercado competitivo debe realizarse teniendo en cuenta los aspectos específicos de esta modalidad de transporte y con un planteamiento intermodal que tenga en cuenta la totalidad de costes y beneficios internos y externos. 6.3. El Comité aboga por criterios definidos con mayor claridad y la fijación de etapas menos apremiantes, así como por una nueva redacción de algunos textos en función de los argumentos desarrollados en el presente dictamen. Hecho en Bruselas, el 14 de septiembre de 1994. El Presidente del Comité Económico y Social Susanne TIEMANN () DO no C 24 de 28. 1. 1994, p. 6. () DO no C 338 de 21. 12. 1992.