SONDERBERICHT Nr. 25/98 zu den Maßnahmen der Europäischen Union auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit in den Ländern Mittel- und Osteuropas (MOEL) und in den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) (Zeitraum 1990-1997) zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (1999/C 35/01)

VORWORT

Das kontradiktorische Verfahren zu diesem Bericht war bis Ende Oktober abgeschlossen. Dem Hof wurden am 10. November neue zusätzliche Antworten übermittelt, die ihm z. T. anfechtbar erscheinen.

Dennoch hat der Hof, um die Veröffentlichung nicht auf unbestimmte Zeit zu verschieben, in seiner Sitzung vom 12. November 1998 beschlossen, seinen Bericht - unbeschadet der fortbestehenden Meinungsverschiedenheiten zu bestimmten Punkten - endgültig anzunehmen.

LISTE DER ABKÜRZUNGEN

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1. EINLEITUNG

Programme zur nuklearen Sicherheit im Rahmen von PHARE und TACIS

1.1. Der Unfall im Reaktorblock 4 des Kernkraftwerks Tschernobyl im Jahre 1986 brachte die Bedeutung der sich durch die Kernreaktoren sowjetischer Bauart ergebenden Sicherheitsfragen zutage. Ab 1990 wurde unter der Schirmherrschaft der G7 (1) eine internationale Hilfe der Vereinten Nationen (IAEO), der OECD (NEA) und der EU bereitgestellt. Auf den Gipfeltreffen von Edinburgh (1992) und Korfu (1994) wurden die allgemeinen Leitlinien bestätigt, die in bezug auf die Umstrukturierung des Kernenergiesektors in den osteuropäischen Ländern und die Stillegung des Kernkraftwerks Tschernobyl zu beachten sind. Insgesamt sollten es diese Maßnahmen gestatten, die osteuropäischen Länder dabei zu unterstützen, das Sicherheitsniveau ihrer kerntechnischen Anlagen auf einen Standard zu bringen, der dem Westeuropas vergleichbar ist, wie dies der Rat in seiner Entschließung vom 18. Juni 1992 (2) ausführte. Während dieses Zeitraums wurden mehrere Initiativen unternommen, um die internationalen Hilfen zu koordinieren, sei es die Zusammenstellung der in bezug auf die bestehenden Hilfsprogramme verfügbaren Daten (Schaffung der NUSAC innerhalb der Kommission im Jahre 1992) oder die Einrichtung besonderer multilateraler Finanzinstrumente (Eröffnung des Kontos "Nukleare Sicherheit" im Jahre 1993, dessen Verwaltung der EBWE übertragen wurde). Wie die Kommission in Absatz 5 der allgemeinen Bemerkungen zur Einführung ihrer Antworten erwähnt, erkennt der Hof zwar an, daß die Ausgaben von PHARE und TACIS allein nur zu begrenzten Ergebnissen führen konnten; doch ebenso richtig bleibt, daß die Hauptverantwortung für die Koordinierung der Hilfe der OECD-Länder und der anderen internationalen Einrichtungen in bezug auf die Umstrukturierung des Kernenergiesektors in den MOEL und den NUS bei der Kommission lag. Aus diesem Grund hielt es der Hof für seine Aufgabe zu prüfen, wie die Kommission diese Verantwortung wahrgenommen hat und inwieweit vor Ort tatsächlich Fortschritte erzielt wurden.

1.2. Die ersten Fachstudien des Sektors der Stromerzeugung aus Kernenergie zeigten, daß das am Bedarf der Nutzung der Kernenergie für militärische Zwecke ausgerichtete alte sowjetische System zwar den Erfordernissen der Produktion gerecht wurde, Fragen der Betriebssicherheit und des Umweltschutzes aber vernachlässigt worden waren. Zu diesen konzeptionellen und technischen Problemen kam die Notwendigkeit hinzu, in diesen Ländern starke und von den Betreibern unabhängige Sicherheitsbehörden einzurichten, da dieses Gegengewicht in allen westlichen Ländern als Grundvoraussetzung der Sicherheit betrachtet wird. Wegen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgen der ins Auge gefaßten Abhilfemaßnahmen, insbesondere der Stillegung der gefährlichsten Kernkraftwerke (bestimmte RBMK- und WWER-Reaktoren vom Typ 440-230), mußte die Verbesserung der Sicherheit in eine Gesamtstrategie für den Energiesektor der osteuropäischen Länder, wo die Abfallwirtschaft außerordentliche Probleme bereitete und der Nuklearbereich eine bisher gegenüber den anderen Industriebereichen bevorzugte wichtige sozioökonomische Kraft darstellte, eingebunden werden. All diese Sachzwänge führten im Zusammenwirken mit den wirtschaftlichen Interessen der westlichen Staaten dazu, daß sich Interventionen in diesem Sektor als besonders heikel erwiesen.

1.3. In diesem schwierigen multilateralen und sektoralen Kontext, dessen wichtigste Merkmale in Anhang 1 dargelegt werden, wies die EU seit 1990 Mittel in Höhe von rund 850 Mio ECU (3) zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit und der Reaktorsicherheit (4) in den MOEL und den NUS zu; Ende 1997 waren entsprechende Zahlungen in Höhe von 355 Mio ECU geleistet worden. Die Gemeinschaftshilfe wurde im wesentlichen von der Kommission im Rahmen der PHARE- und TACIS-Programme bereitgestellt, bei denen für die Nuklearsicherheit insgesamt 786,1 Mio ECU gebunden wurden, das sind 20 % der TACIS-Mittelbindungen und 2 % der PHARE-Mittelbindungen. Die Tabelle 1 enthält eine Aufgliederung dieser Mittelbindungen nach Empfängerland und nach den wichtigsten in den Beschlüssen der Kommission festgelegten Aktionsbereichen. Nach Empfängern betrachtet decken diese Finanzierungen lediglich einen sehr begrenzten Teil (einige Prozent) der unternommenen Modernisierungsprogramme ab. Es ist jedoch auf der Grundlage der verfügbaren Informationen nicht möglich, Ausmaß oder Durchführungsgrad dieser Programme zahlenmäßig zu bestimmen.

Tabelle 1

Aufgliederung der PHARE- und TACIS-Mittelbindungen nach Aktionsbereich und Land zwischen 1990 und Ende 1997

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1.4. Die Maßnahmen im Zusammenhang mit Kernbrennstoffen und radioaktivem Abfall umfassen 20 Mio ECU, die der Überwachung des spaltbaren Materials zugewiesen wurden. Was die Stillegung angeht, so betrafen diese Programme lediglich Tschernobyl, und dies in Höhe von nur 59 Mio ECU. Die verschiedenen Maßnahmen umfassen sicherheitsrelevante Forschungsarbeiten (2 Mio ECU), die Vorbereitung von Euratom-Darlehen (1,5 Mio ECU), die Strahlendetektor- und -warnsysteme (6,5 Mio ECU), die standortunabhängige Entscheidungshilfe bei einem radiologischen Notstand (5 Mio ECU), eine Studie zur Stromverteilung (0,4 Mio ECU) und verschiedene Reserven (2,8 Mio ECU).

1.5. Die direkte Unterstützung der Kernkraftwerke im Bereich der Betriebssicherheit mit 35 % der Mittel, d. h. 272 Mio ECU, bildet die Hauptachse der Programme. Aus Tabelle 2 sind die pro Land und Reaktortyp vorgesehenen Gesamtmittelzuweisungen für die Kernkraftwerke der osteuropäischen Länder ersichtlich. Die Tabelle 3 gibt Aufschluß über den Standort der Kernkraftwerke sowjetischer Bauart, die in diesen Ländern in Betrieb sind.

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Tabelle 3 Standort der in den MOEL und NUS in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke sowjetischer Bauart

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Prüfung des Hofes

1.6. Ziel des Hofes war die Beurteilung der praktischen Umsetzung der von der EU zwecks Verbesserung der nuklearen Sicherheit in den MOEL und den NUS seit 1990 eingesetzten Mittel unter Berücksichtigung des multilateralen Kontextes und des der Kommission durch die internationale Gemeinschaft im Rahmen der G7 und der G24 erteilten Auftrags zur Koordinierung (5).

1.7. Die Prüfungen bei der Kommission betrafen die Maßnahmen der PHARE- und TACIS-Programme und wurden durch Prüfbesuche in der Ukraine, in Bulgarien, Litauen und der Russischen Föderation sowie bei mehreren besonderen Einrichtungen innerhalb der EU ergänzt. Diese verschiedenen Prüfungsteile sind in Anhang 2 dargelegt. Der Hof wurde bei seinen Arbeiten von einem Spezialisten in Fragen der nuklearen Sicherheit unterstützt. Im Hinblick auf die Ukraine veröffentlichte der Hof bereits Bemerkungen betreffend die Programme zur nuklearen Sicherheit in einem Sonderbericht über sämtliche TACIS-Maßnahmen in diesem Land (6).

2. ZUSAMMENFASSUNG DER BEMERKUNGEN

Ansatz der Europäischen Union

2.1. Die von der Kommission erst 1996 ausdrücklich erläuterte Interventionsstrategie bleibt im Hinblick auf die Reaktoren alter Bauart, die Stillegung und den Abbruch sowie die Abfallbehandlung unklar (siehe Ziffern 3.2-3.6). Der dringende kurzfristige Bedarf ist unzureichend festgelegt (siehe Ziffern 3.8-3.10). Die Bereitstellung der Finanzinstrumente, die bei den kostspieligsten Projekten an die Stelle von PHARE und TACIS treten könnten, läßt auf sich warten (siehe Ziffern 3.7, 3.11).

2.2. Im Hinblick auf die Koordinierung und im Rahmen des ihr von der internationalen Gemeinschaft (G24) erteilten Auftrags gelang es der Kommission nicht, über das Stadium eines Informationsaustausches unter den Gebern, der IAEO, der EBWE und den Empfängern hinauszukommen (siehe Ziffern 3.13-3.20).

2.3. Die planlose Vorgehensweise der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Übereinkommen bezüglich der Haftung (siehe Ziffer 5.18) und im Hinblick auf die Erstellung technischer Normen und Vorschriften zur Sicherheit (siehe Ziffer 3.1), das Fehlen eines klaren vertraglichen Rahmens für die PHARE- und TACIS-Maßnahmen (siehe Ziffer 3.14) sowie die Kommunikationsschwierigkeiten mit bestimmten Empfängern (siehe Ziffern 4.3-4.4, 4.17-4.18, 5.1, 5.13, 5.18-5.20) waren der Herausbildung von auf Vertrauen basierenden Beziehungen und einer Partnerschaft, die für die EU und ihre Nuklearindustrie sehr wohl von strategischem Interesse ist, nicht gerade förderlich.

Verwaltung der Maßnahmen

2.4. Das bunt zusammengewürfelte und häufig wechselnde Personal des für die Programme zuständigen Referats, unzulängliche Instrumente für die Projektverwaltung und buchmäßige Erfassung sowie eine zu nachlässige Verwaltung gestatteten es der Kommission nicht, die Maßnahmen in zufriedenstellender Weise zu überwachen, die Probleme rasch zu behandeln und die Qualität der Leistungen der Auftragnehmer zu überprüfen (siehe Ziffern 4.12-4.16, 5.14).

2.5. Bei fast einem Drittel des Vertragsvolumens (192 Mio ECU) erfolgte die Auftragsvergabe ohne Ausschreibung, ohne daß dadurch die Durchführung an Schnelligkeit gewonnen hätte (siehe Ziffern 4.1-4.2, 4.11).

2.6. Das Einschalten von Versorgungsagenturen zwischen die Begünstigten und die mit der Unterstützung vor Ort betrauten Kernkraftwerksbetreiber der EU hat die Durchführung kompliziert, zu den Verzögerungen beigetragen und Spannungen hervorgerufen sowie die Auszahlung übermäßig hoher Vorschüsse gestattet, die den Mittelabruf in einem günstigeren Licht erscheinen lassen (siehe Ziffern 4.3-4.10, 5.9).

2.7. Bestimmte von der Kommission in Anspruch genommene externe Einrichtungen, die sie bei der Programmplanung und Vorbereitung der Verträge unterstützten (siehe Ziffern 4.5, 5.4-5.5), sind von Fall zu Fall durch den Zusammenschluß von Handelsgesellschaften geschaffen worden, die außerdem in den Genuß von Verträgen gekommen sind, die aus Mitteln der Programme finanziert wurden. Im Bereich der Programmplanung sind zu viele Zuständigkeiten der Kommission delegiert worden, was deren Autorität und Unabhängigkeit untergrub.

2.8. Die für die Programmverwaltung aufgewendeten Mittel sind in der Rechnungslegung der Kommission nicht eindeutig ausgewiesen und überschreiten die von der Haushaltsbehörde festgesetzten Richtwerte, ohne daß dadurch die festgestellten Schwächen behoben würden (siehe Ziffern 4.19-4.20).

Bereitstellung der Hilfen und Ergebnisse

2.9. Der von der Kommission gewählte Durchführungsmodus hat sich als besonders langsam erwiesen. Vor allem in den Kernkraftwerken mit den meisten Sicherheitsproblemen traten die Programme auf der Stelle (siehe Ziffern 5.8-5.12). Die Lieferung von Ausrüstungsmaterial erhielt häufig Vorrang vor den anderen Aspekten der Förderung der Sicherheitskultur. Ob die Aufsplitterung der Haushaltsmittel nach Kernkraftwerken und Aktionstypen sachdienlich ist, ist nicht festzustellen (siehe Ziffern 5.6-5.7).

2.10. Nach Erlaß der entsprechenden Beschlüsse haben die Programme inhaltlich starke Änderungen erfahren. Die mangelnde Transparenz hat zu Mißverständnissen und Verzögerungen geführt und es den dynamischsten Partnern ermöglicht, den Programmen eine neue Richtung zu geben. Es wurden Projekte abgebrochen, nachdem diese hohe Ausgaben verursacht hatten. Durchaus nützliche Programme wurden wegen unzureichender Haushaltsmittel in ihrem Umfang reduziert, während an anderer Stelle Mittel nicht verwendet wurden, was insbesondere auf Abänderungen von in der Durchführung befindlichen Programmen zurückzuführen ist (siehe Ziffern 5.1-5.3).

2.11. Der Vergabe von Lizenzen (7) durch die Sicherheitsbehörden der Empfängerländer - Voraussetzung für den erfolgreichen Abschluß der Ausrüstungsprojekte - wurde spät und in unzureichend koordiniertem Maße Rechnung getragen (siehe Ziffern 5.15-5.17).

2.12. Wegen der fehlenden Mitteilung der Ergebnisse ist ungewiß, ob die für fast 40 Mio ECU im Rahmen des TACIS-Programms 1991 in die Wege geleiteten Studien für die Empfänger von Nutzen sind (siehe Ziffer 5.18). Überdies werden die an den Studien beteiligten russischen Unterauftragnehmer durch die ihnen auferlegten Bedingungen übervorteilt. Es besteht die Gefahr, daß die Modalitäten der Unterauftragsvergabe es den Auftragnehmern der EU ermöglichen, bedeutende und nicht kontrollierbare Gewinnmargen zu erzielen (siehe Ziffern 5.19-5.20).

2.13. Ende des Haushaltsjahres 1997 überschritten die verbuchten Verträge den Betrag der tatsächlich abgeschlossenen Verträge um 20 %, so daß die Beschlüsse lediglich in Höhe von 63 % durch Verträge und in Höhe von 37 % durch Zahlungen gedeckt waren. Im Fall von Tschernobyl, wo besonders schwierige Umstände vorherrschen, lagen diese Sätze bei 20 % bzw. 8 %. Die mangelnde Transparenz der Haushaltsstruktur, der Verwaltung und der Rechnungslegung nehmen den Programmverwaltern und der Haushaltsbehörde jede Möglichkeit, die optimale Zuweisung der Ressourcen dauerhaft sicherzustellen (siehe Ziffern 5.21-5.23).

3. ANSATZ DER EUROPÄISCHEN UNION

Europäische Integration

3.1. Ende 1997 gab es mangels verbindlicher Rechtsgrundlage auf europäischer Ebene noch keinen formal festgeschriebenen Konsens hinsichtlich der technischen Normen im Zusammenhang mit der Auslegungs- und Betriebssicherheit von Kernanlagen (8). Die von der IAEO veröffentlichten 25 wesentlichen Grundsätze der nuklearen Sicherheit werden nach wie vor nach Maßgabe der jedem Mitgliedstaat eigenen technischen Normen und Regelungen umgesetzt, was die Interventionen der EU bei den Sicherheitsbehörden der MOEL und der NUS nicht gerade erleichterte.

Ziele und Mittel

3.2. Im Zeitraum 1990-1994 sind die Programme zur nuklearen Sicherheit der EU ohne eine ausdrücklich erläuterte Gesamtstrategie beschlossen und durchgeführt worden. Während dieses Zeitraums wurden die PHARE-Mittel auf der Grundlage des von der WANO 1991 festgelegten Aktionsprogramms für Fragen im Zusammenhang mit den Reaktoren vom Typ WWER 440-230 in Kosloduj, Bulgarien, eingesetzt. Die TACIS-Programme bestanden in erster Linie aus Studien, die es den maßgeblichen Stellen der EU gestatten sollten, die Technologien zu verstehen und die Sicherheitsprobleme der Kernkraftwerke sowjetischer Bauart zu analysieren. In einem weiteren Schritt wurde die Unterstützung vor Ort, die mit der Lieferung von Ausrüstungen einherging und durch eine Unterstützung der Sicherheitsbehörden ergänzt wurde, Gegenstand der Programme. Erst aufgrund wiederholter Anfragen des Rates (9) und des Parlaments wurden 1995 Überlegungen angestrengt, die darin mündeten, daß die Kommission dem PHARE/TACIS-Ausschuß im Juli 1996 eine Strategie vorschlug, welche die Gesamtheit der Aktionsbereiche im Zusammenhang mit der nuklearen Sicherheit abdeckte.

3.3. Die Erzeugung von Kernenergie in Rußland stammte noch 1996 zu 54 % aus RBMK-Reaktoren. Das RBMK-Kraftwerk Ignalina in Litauen sowie die Reaktoren vom Typ WWER 440-230 in Kosloduj, Bulgarien, sind für diese beiden Länder von herausragender wirtschaftlicher Bedeutung. Die kurz- oder mittelfristig stillzulegenden Reaktoren sowie die Bedingungen ihres weiteren Betriebs waren nicht Gegenstand eines Übereinkommens zwischen Kommission und Begünstigten. In ihren Programmen hat die Kommission die politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten außer acht gelassen und keine Transparenz walten lassen, was zu Spannungen mit den Empfängern führte (Fall des Kernkraftwerks Kosloduj).

3.4. Die Kommission hat in ihren Programmen die Ziele und Mittel nicht danach unterschieden, ob es sich aus sicherheitsrelevanter Sicht um alte oder moderne Reaktoren handelt. Die Verbesserungen mit dem Ziel der Verlängerung der Lebenszeit der Kernreaktoren über ihre normale Lebensdauer hinaus und jene Verbesserungen, die lediglich einen kurzfristigen Beitrag zur Betriebssicherheit leisten, wurden nicht definiert. Wegen der Ungewißheiten, mit denen die Zeitpläne für die Stillegung alter Reaktorblöcke behaftet sind, waren derartige Klarstellungen mit Blick auf die Kohärenz der Programmplanung und die Auswahl der Projekte aber vonnöten.

Stillegung und Abbruch von Kernreaktoren

3.5. Ungeachtet der Bedeutung, die der Stillegung, dem Abbruch nicht modernisierbarer Reaktoren und der Abfallbehandlung zukommt, wurden hierfür keine besonders hohen Mittel bereitgestellt. Gewiß sind die Abbruchoperationen technisch knifflig und äußerst kostspielig. Trotz der Erfahrungen aufgrund einiger Sonderfälle (10) sieht sich auch die EU wirtschaftlichen und praktischen Schwierigkeiten auf diesem Gebiet gegenübergestellt.

3.6. In den Erläuterungen zu den Haushaltsplänen 1995, 1996 und 1997 ersuchte die Haushaltsbehörde die Kommission, jeweils zunächst 150 Mio ECU, dann erneut 150 Mio ECU und schließlich 100 Mio ECU umweltbezogenen Projekten zuzuweisen, insbesondere für den Abbruch der RBMK-Reaktoren. Diese Art der Formulierung ist nicht präzise genug, um einen wirklichen Rahmen zu bilden und die Weiterverfolgung und Vorlage ausführlicher Berichte in bezug auf das Ziel des Abbruchs von RBMK-Reaktoren zu fördern, das außer im Fall von Tschernobyl in den Programmen der Kommission keinen Niederschlag findet.

3.7. Die TACIS-Programme allein gestatteten es nicht, im Hinblick auf den Abbruch des Kernkraftwerks Tschernobyl zu konkreten Ergebnissen zu gelangen. Die Einrichtung eines multilateralen Kontos bei der EBWE im Jahre 1997 entspricht - wenn auch zu einem späten Zeitpunkt - eher dem Erfordernis einer echten internationalen Zusammenarbeit als die bilateralen TACIS-Programme, die über begrenzte Mittel verfügen und zuwenig auf die Zusammenarbeit mit den anderen Geldgebern ausgerichtet sind.

Lieferung von Ausrüstungsmaterial

3.8. Nach Angaben der Kommission entspricht die Lieferung von Ausrüstungsmaterial der Notwendigkeit, in Notstandssituationen Abhilfe zu schaffen. Führt man sich aber die Durchführungszeiten vor Augen, so wird deutlich, daß diesem dringenden Bedarf nicht immer Rechnung getragen werden konnte. Die für die Kernkraftwerke Kola und Sosnowy Bor zuständigen Stellen bestätigten, daß bei diesen Fristen eine Finanzierung dringender Maßnahmen unmöglich sei.

3.9. Die Lieferung von Pilotanlagen sollte auch Technologietransfers gestatten und den Weg öffnen für größer angelegte Industrieprojekte, die aus anderen Quellen als TACIS finanziert werden. Der Pilotcharakter der Projekte wird von den Empfängerländern anerkannt und gutgeheißen. Obgleich Erfolge, wie der in Kalinin in bezug auf den Austausch der Kabeldurchführungen, die Richtigkeit dieser Vorgehensweise zeigten, war die für den Technologietransfer erforderliche industrielle Zusammenarbeit Ende 1997 aber noch schwach ausgeprägt.

Nichtindustrielle Aspekte der Betriebssicherheit

3.10. Neben der Leitung der Industrieprojekte sollte die Unterstützung vor Ort für eine verbesserte Sicherheitskultur Sorge tragen. Diese Ausbildungsmaßnahmen, Organisation und Verfahren betreffenden Aktivitäten wurden selten in Form von Projekten umgesetzt, sondern vielmehr in die allgemeinen für die Unterstützung vor Ort geltenden Lastenhefte eingebunden. Damit sind diese Aufgaben auch weiterhin unzureichend definiert und von der Kommission zuwenig unterstützt worden, um wirklich entwickelt, überwacht und bewertet zu werden. Die Sachlage unterscheidet sich erheblich je nach Kraftwerk. Die Situation im Kraftwerk Balakowo, das sich in diesem Bereich als am aktivsten erwiesen hat, sollte als Vergleichsmaßstab dienen.

Euratom-Darlehen

3.11. Von den erst im März 1994 aufgelegten Euratom-Darlehen war Ende 1997 konkret noch kein Gebrauch gemacht worden, obwohl die Vorbereitung dreier wichtiger Projekte bereits 1995 angelaufen war (siehe Anhang 1, Ziffern 4 und 5).

Multilaterale Koordinierung

Koordinierung der Hilfe der G24 (NUSAC)

3.12. Die bei der Kommission eingerichtete "Koordinations"stelle für nukleare Sicherheit der G24 (NUSAC) konnte keine wirkliche Koordinierungsfunktion wahrnehmen. Tatsächlich wird ihr in den Hilfsprogrammen und insbesondere in den Programmen der Kommission keinerlei Verantwortung zugewiesen. Die von dieser Stelle festgestellten Mängel bilden selten die Grundlage von Interventionen der Geldgeber. Die NUSAC schätzte die Höhe der von der internationalen Gemeinschaft gewährten Mittel auf 1 480 Mio ECU. Da zahlreiche Geber, darunter die Kommission selbst, bis Mitte 1997 nicht die erforderlichen Angaben beibrachten, stellen die Daten der NUSAC lediglich Annäherungswerte dar.

Zusammenarbeit mit der EBWE (NSA) zwecks Lieferung von Ausrüstungsmaterial

3.13. Obwohl Kommission und EBWE im Hinblick auf die Lieferung von Ausrüstungsmaterial in den Kernkraftwerken, in denen beide diese Maßnahme fördern (Kosloduj, Sosnowy Bor, Kola, Nowoworonesch), dieselben Zielsetzungen verfolgen, war es nicht möglich, eine intensive Zusammenarbeit zwischen beiden Organisationen herzustellen. Gewiß stehen die zu Lasten des von der EBWE verwalteten Kontos "Nukleare Sicherheit" finanzierten Ausschreibungen allen Geberländern offen, während die Ausschreibungen der Kommission den Ländern der EU vorbehalten sind, doch führt die Verfolgung getrennter Ausrüstungsprogramme durch die beiden Organisationen zu einem doppelten Arbeitsaufwand. So findet beispielsweise keine Koordinierung der Programme bei zwei Projekten im Kernkraftwerk Kola statt (Sicherheitsventile und Lecksuche).

3.14. Überdies bilden die NSA-Finanzierungsabkommen einen vertraglichen Rahmen, der auch für die Lieferprogramme der Kommission gelten könnte, bei denen die Finanzierungsvereinbarungen zu knapp formuliert wurden oder gänzlich fehlen. In der Tat enthalten diese Abkommen genaue Angaben zu den Bedingungen im Hinblick auf die zukünftige Abschaltung der ältesten Reaktorblöcke vom Typ RBMK und WWER 440-230, die Durchführung von Sicherheitsanalysen für jedes Kernkraftwerk sowie die Einhaltung der Modernisierungsprogramme, in die sich die gelieferten Ausrüstungen einfügen.

3.15. Die in den NSA-Finanzierungsabkommen enthaltenen Haushaltsansätze für die Vergabe von Lizenzen für das gelieferte Ausrüstungsmaterial liegen weit unter dem Bedarf, während die TACIS-Programme auf diesem Gebiet einen weitaus größeren Beitrag leisten. Die Komplementarität der Maßnahmen und das Zusammenwirken von Kommission und NSA in bezug auf die Unterstützung der Sicherheitsbehörden müssen aus diesem Grund verstärkt werden.

Zusammenarbeit mit den anderen Partnern

3.16. In den Verträgen der Kommission findet sich kein Hinweis auf die von der IAEO entwickelten Arbeitsinstrumente (11). Transparenz und Bereitschaft zur Zusammenarbeit auf seiten der Kommission gegenüber der IAEO bleiben unangemessen.

3.17. Ein Teil der von PHARE und TACIS finanzierten Maßnahmen fügt sich in den Rahmen nationaler Handelsstrategien und Aktionsprogramme ein. Aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedeutung werden diese bilateralen Programme wiederum an die Handelsstrategien der großen europäischen Wirtschaftsteilnehmer geknüpft. Da aber ihre Verbindung zu den Politiken der Kommission nicht erläutert wird, ist es schwierig, Kohärenz und Wirksamkeit des gesamten Maßnahmenpakets festzustellen.

3.18. Während sich die Inanspruchnahme der WANO und dann der TPEG zunächst durch die Nutzbarmachung der Fachkenntnisse der westlichen Betreiber rechtfertigte, ist den Methoden und Erfahrungen der WANO von der Kommission in ihren Vertragsklauseln nur unzureichend Rechnung getragen worden. Damit sind Verfahrensweisen wie das Heranziehen von Leistungsindikatoren, "peer reviews" (Überprüfungen auf gleicher Ebene) oder die Verbreitung der am besten geeignetsten Methoden nicht in einheitlicher Form durchgeführt worden.

3.19. Der aus TACIS-Mitteln finanzierte Beitrag zum ISTC wurde nach Verfahren gezahlt, die der Funktionsweise des ISTC nicht genügend angepaßt sind. So waren beispielsweise 1997, obwohl die Verfügbarkeit der Mittel nicht in Frage stand, die Verfahren der Kommission Ursache erheblicher Finanzierungsprobleme des ISTC, das sich gezwungen sah, sich an andere Gründungsmitglieder zu wenden, um die Zahlungsverzögerungen der Kommission auszugleichen. Im Fall der Ukraine hatte sich die EU ungeachtet der im Programm 1996 enthaltenen Vorausplanung Ende 1997 noch nicht an der Finanzierung des USTC beteiligt.

3.20. Die Kernenergie-Agentur der OECD (NEA) empfiehlt in bezug auf die sicherheitsrelevanten Forschungen, im Zusammenwirken mit den Hauptbeteiligten einen strategischen Plan aufzustellen, der vom Grundsatz des Austausches der Forschungsergebnisse geleitet wird (12). Die von der Kommission für die PHARE- und TACIS-Maßnahmen zugrunde gelegte Strategie auf dem Gebiet der sicherheitsrelevanten Forschungen läßt die Tätigkeit des ISTC außer acht, und es wird sich in diesem Bereich in keiner Weise um Synergieeffekte bemüht. Das ISTC hat aber 23 Projekte (6,5 Mio ECU) auf dem Gebiet der Sicherheit der Kernreaktoren und 41 Projekte auf dem Gebiet der Umweltverträglichkeit der Kernenergie (19,6 Mio ECU) finanziert.

4. VERWALTUNG DER MASSNAHMEN

Wettbewerbsprinzip

4.1. Seit Beginn der Programme im Sektor der nuklearen Sicherheit machte die Kommission reichlich Gebrauch von Artikel 118 Absatz 2 der Haushaltsordnung (13), um freihändig Dienstleistungsverträge über hohe Summen zu vergeben. Diese Verfahren betrafen 192 Mio ECU von insgesamt 610 Mio ECU für alle Maßnahmen, d. h. 31 %.

4.2. Im Juli 1994 genehmigte der Finanzkontrolleur eine von der GD IA vorgeschlagene Ausnahmeregelung, die sich auf eine Aufstellung der Aktionstypen und die Darlegung der Gründe, die für eine Ausnahme sprechen, stützte. Diese Regelung enthielt jedoch keinerlei genaue Angaben im Hinblick auf die zu erbringenden Nachweise, insbesondere um sicherzustellen, daß gemäß Artikel 117 der Haushaltsordnung unabhängig vom verfolgten Verfahren das wirtschaftlich günstigste Angebot gewählt wird. Bei der praktischen Umsetzung dieser Regelung ist es dann zu Verzögerungen und Schwierigkeiten bei der Wertung der Aufträge (Sachverständigengebühren) gekommen.

Versorgungsagenturen

Wertung der Lieferprojekte

4.3. Die Kommission beschloß, 1994 auf Versorgungsagenturen zurückzugreifen, die sie bei der Verwaltung der Lieferverträge unterstützen sollten, da sie in dieser Hinsicht Zweifel an der Unparteilichkeit und Qualität der Leistungen der mit der Unterstützung vor Ort betrauten Kernkraftwerksbetreiber der EU hegte. Diese Regelung hat zu Spannungen geführt, die der Wirksamkeit der Arbeiten nicht gerade förderlich waren, und die Zuständigkeitsbereiche verwässert.

4.4. Die Einzelheiten der Beschaffungsverfahren, die auch die Tätigkeit der Versorgungsagenturen regelten, sind von der Kommission erst im Oktober 1996 verabschiedet worden. Sie umfassen 35 Etappen, von denen 11 in den Zuständigkeitsbereich der Unterstützung vor Ort, 20 in den der Versorgungsagenturen und zwei in den der Kommission fallen. Die Begünstigten, bei denen es sich immerhin um die Unterzeichner der Verträge handelt, sind lediglich für zwei Etappen zuständig, und zwar zum einen für die Einbeziehung der mit der Vergabe von Lizenzen durch die Sicherheitsbehörden verbundenen Forderungen in das Lastenheft und zum anderen für die endgültige Annahme der Lieferungen. Entgegen den für TACIS geltenden verordnungsrechtlichen Bestimmungen sind die Begünstigten nicht immer an der finanziellen Angebotsbewertung beteiligt.

Verbuchung und tatsächlicher Stand der Maßnahmen

4.5. Die mit den Versorgungsagenturen abgeschlossenen TACIS-Verträge (14) schlagen in der Projektbuchführung der Kommission mit 167 Mio ECU zu Buche, was einem voraussichtlichen Beschaffungsvolumen von 162,5 Mio ECU entspricht zuzüglich der Gebühren und Kosten in Verbindung mit der vertraglich auf 4,5 Mio ECU (d. h. 2,8 % durchschnittlich) festgesetzten Vergütung der Agenturen für die Verwaltung dieser Beschaffungen. Durch diese Praktik wird die Ausführung des Haushaltsplans im Hinblick auf das Vertragsvolumen künstlich aufgebläht. Da sich der Betrag der mit den Agenturen geschlossenen Lieferverträge Ende 1997 auf 44,6 Mio ECU beschränkte, sollten die in der Projektbuchführung ausgewiesenen Ausgaben in der Tat um 118 Mio ECU verringert werden, um die tatsächliche Höhe der Verträge widerzuspiegeln.

4.6. So wurde der Stand der Mittelbindungen in Höhe von 65,8 Mio ECU für Rußland (15), 38,5 Mio ECU für die Maßnahmen im Zusammenhang mit Tschernobyl (16) und 13,7 Mio ECU für die anderen Kernkraftwerke der Ukraine und Armeniens (17) verschönert dargestellt. Überdies sind die meisten Verträge mit den Versorgungsagenturen zum Jahresende abgeschlossen worden, denn deren Verbuchungsmodalitäten machen es möglich, rasch ein bedeutendes Mittelbindungsvolumen bereitzustellen und damit die Verwendungsrate der Mittel zum Jahresende zu verbessern.

4.7. Bei den Zahlungen sind in der Rechnungslegung der Kommission Vorschüsse in Höhe von 43 Mio ECU, die auf besondere im Namen der Agenturen eröffnete Bankkonten überwiesen wurden und zur Deckung der Lieferverträge bestimmt sind, als endgültige Zahlungen ausgewiesen. Ende 1997 beschränkte sich der Betrag der von den Agenturen ausgeführten Zahlungen auf 24,3 Mio ECU. Die Projektbuchführung der Kommission müßte damit gedanklich um 18,7 Mio ECU nach unten korrigiert werden, um den tatsächlichen Stand der Maßnahmen einzuschätzen. Die Zahlung von über den Bedarf hinausgehenden Beträgen auf besondere Bankkonten bewirkt eine beschleunigte Ausschöpfung der Zahlungsermächtigungen (18).

4.8. Die von den Agenturen abgeschlossenen Verträge und die durch diese getätigten Zahlungen sind weder im Buchführungssystem noch im Verwaltungssystem der Kommission erfaßt.

4.9. Ende 1997 betrugen die auf den Sonderkonten entstandenen Bankzinsen nach Angaben der Agenturen 2,2 Mio ECU; diese waren seit Anbeginn der Programme von den Kommissionsdienststellen weder verbucht noch überprüft worden.

4.10. All diese Vorgehensweisen berauben der Rechnungslegung die für die Überwachung und Kontrolle der Maßnahmen erforderliche Transparenz.

Vertragsverfahren

4.11. Von den 14 mit fünf Versorgungsagenturen (siehe Ziffer 4.5) seit Januar 1994 abgeschlossenen TACIS-Verträgen sind lediglich die beiden ersten im Januar und Februar 1994 abgeschlossenen Verträge Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung gewesen. Vier weitere Verträge wurden nach beschränkter Ausschreibung abgeschlossen. Die acht anderen Verträge über ein Beschaffungsvolumen von 82 Mio ECU und Gebühren in Höhe von 2,4 Mio ECU wurden freihändig vergeben, obwohl die Gebühren und vor allem die Bedeutung der Tätigkeiten eine Ausschreibung und technische Bewertung rechtfertigten.

Überwachung der Maßnahmen durch die Kommission

4.12. Das programmverwaltende Referat der GD IA verfügt nicht über die personelle Ausstattung, die notwendig ist, um die Durchführung der Programme ordnungsgemäß zu überwachen. Seit seiner Einrichtung im Jahre 1993 wurden ihm 25 Bedienstete zugewiesen (fünf im Jahre 1994, sechs 1995, zehn 1996 und vier 1997), und 17 haben dieses Referat verlassen (drei im Jahre 1995, fünf 1996, neun 1997). Ende 1997 war vorgesehen, daß fünf der 22 in diesem Referat beschäftigten Bediensteten im Verlauf des ersten Halbjahres 1998 das Referat verlassen. Von den sieben Programmverwaltern der Laufbahngruppe A verfügten lediglich drei über Arbeitsverträge mit bestimmter Laufzeit (ein abgeordneter nationaler Experte und zwei Hilfskräfte), von denen zwei Ende März 1998 ausliefen. Von den sieben Programmverwaltern der Laufbahngruppe B wiederum hatten drei Arbeitsverträge mit bestimmter Laufzeit (Hilfskräfte), von denen einer Ende März 1998 auslief. Derartige Personalfluktuationen und die Unsicherheit der Arbeitsplätze führten zu einer sich in Etappen vollziehenden Verwaltungstätigkeit, die der Arbeitsdisziplin und der kontinuierlichen Überwachung der Maßnahmen in der Vergangenheit unmittelbar schadete.

4.13. Die Programmverwalter der Kommission wenden für die Zwecke der Überwachung und Verwaltung der Projekte keinerlei durchgängige Methodik an und verfügen diesbezüglich über keine zuverlässigen Hilfsmittel. Das EDV-gestützte Verwaltungssystem (Désirée) weist Mängel auf. Die verwaltungstechnische Organisation ist improvisiert; ein Anlegen geordneter Akten, die nach klaren Anweisungen auf dem neuesten Stand gehalten werden, ist nicht vorgesehen. Die von den Kommissionsdienststellen wahrgenommene Überwachung gestattet es weder, die Entwicklung der Maßnahmen unter Kontrolle zu bringen (siehe Ziffern 5.2-5.3), noch rasche Lösungen für die ihnen von den Begünstigten und der Unterstützung vor Ort vorgetragenen Problemstellungen zu finden (siehe Ziffern 5.12-5.13).

4.14. Die Kommission betraut Berater mit der Überwachung und Evaluierung der Maßnahmen an Ort und Stelle. Die Maßnahmen zur nuklearen Sicherheit in Rußland wurden jedoch erst ab September 1995 diesem Verfahren unterworfen, und die Überwachungstätigkeiten sind erst Mitte 1996 angelaufen. Damit sind zahlreiche Maßnahmen überhaupt nicht - wie sämtliche Verträge des Programms 1991 - oder aber zu einem zu späten Zeitpunkt überwacht worden. Überdies werden die von den Beratern in ihren Evaluierungsberichten aufgeworfenen Probleme von der Kommission nicht rasch behoben (Unterstützung vor Ort in Sosnowy Bor, Unterstützung der Sicherheitsbehörden in der Ukraine).

4.15. Mehrfach sind nicht ausreichend belegte Zwischenrechnungen für Dienstleistungen beglichen worden, anstatt diese zurückzuweisen, da die Kommissionsdienststellen vom Auftragnehmer die Vorlage von Belegen bloß zu einem späteren Zeitpunkt verlangen. Die Behandlung der bei Zwischenzahlungen auftretenden Probleme der finanziellen Abwicklung der Verträge ist auf diese Art und Weise mitunter bis auf die endgültige Zahlung verschoben worden (19). In diesem Stadium ist es für den Auftragnehmer zu spät, um die Korrekturmaßnahmen einzuleiten, die im Interesse einer wirtschaftlichen Ausführung des Vertrags bereits ab der ersten Zwischenzahlung erforderlich gewesen wären. Auf diese Art blieben zahlreiche Verträge Ende 1997 von der Kommission unbezahlt. Darüber hinaus gibt es weder ein Verfahren noch eine Vertragsbestimmung, welche den Buchungsabschluß der Verträge innerhalb einer bestimmten Frist nach der letzten Zahlung vorsieht, damit eventuell auftretende Streitigkeiten beigelegt werden können, die Rechnungsabschlüsse der Projekte den tatsächlichen Stand der Maßnahmen widerspiegeln und die Zuweisung der Restbeträge zu gegebener Zeit beschlossen werden kann (20).

4.16. Die 1997 von der Kommission unternommenen Anstrengungen zur Bereinigung dieser Sachlage im Rahmen der finanziellen Abwicklung der PHARE- und TACIS-Verträge wurden durch den "institutionellen Gedächtnisverlust" infolge der Fluktuation des Vertragspersonals und des Mangels an ordentlichen Verwaltungsmethoden erschwert, und es wurden keinen Schritte eingeleitet, um eine Wiederholung derartiger Situationen zu vermeiden.

Überwachung der Programme vor Ort

4.17. Das TACIS-Programm 1992 sah Haushaltsmittel in Höhe von 1 Mio ECU für die Verwaltung und Koordinierung der Projekte durch eine gemeinsame Verwaltungsstelle (Joint Management Unit - JMU) mit Stützpunkt in Moskau vor (21). Diese Stelle setzt sich aus Bediensteten des Atomenergieministeriums (Minatom), der Sicherheitsbehörde (GAN), des Kernkraftwerksbetreibers (REA), der anderen russischen Einrichtungen und der westlichen Experten zusammen und sollte die ordnungsgemäße Durchführung der TACIS-Maßnahmen überwachen und die Beziehungen zu den westlichen Organisationen erleichtern. Auf die Notwendigkeit einer derartigen Struktur war im TACIS-Programm 1993 erneut hingewiesen worden, in dem betont wurde, daß diese Frage mit den russischen Behörden im allgemeineren Rahmen eines Entwurfs für ein besonderes der nuklearen Sicherheit gewidmetes "Memorandum of Understanding" zur Sprache gekommen war. Dieses im Februar 1995 unterzeichnete "Memorandum" behandelte jedoch lediglich Haftungsfragen.

4.18. Anläßlich von Gesprächen mit den Vertretern des russischen Atomenergieministeriums im Oktober 1997 äußerten diese ihre Bestürzung angesichts der fehlenden Fortschritte im Hinblick auf die Einrichtung der JMU. Es wurden schließlich im November 1997 zwei Verträge zur Sicherung ihrer Finanzierung bis zum 30. September 1999 abgeschlossen, die zu Lasten der Programme 1994 (0,7 Mio ECU) sowie 1996 (0,3 Mio ECU) verbucht wurden. In Anbetracht der mangelnden Überwachung der Programme zur nuklearen Sicherheit durch die Kommissionsdelegation in Moskau bedeutete das Fehlen der JMU, daß bis Ende 1997 in Rußland eine Überwachung der Programme vor Ort nicht stattfinden konnte.

Verwaltungskosten

4.19. Die ehemals untersagte Finanzierung der technischen Hilfe bei der Kommission durch operationelle Mittel wird seit 1996 durch die Erläuterungen zum Haushaltsplan (22) gedeckt. Jedoch enthält der von der Kommission Anfang 1998 vorgelegte Bericht hinsichtlich der Verwendung dieser "Fazilität" der technischen Unterstützung keine Angaben zu den von der GD IA zugunsten der Programme zur nuklearen Sicherheit aufgewendeten Mittel. Die verbuchten 29,2 Mio ECU, das sind 5 % des Gesamtbetrags der seit 1990 (23) abgeschlossenen Verträge, spiegeln nicht die Gesamtheit der Beträge wider. Nicht eingegangen sind beispielsweise 1,8 Mio ECU für an die Versorgungsagenturen gezahlte Gebühren sowie die von den technischen Beratern vor Ort für die Verwaltung und technische Überwachung der Maßnahmen aufgewendeten Mittel, die wegen der dürftigen buchungstechnischen Forderungen der Kommission im Hinblick auf den Inhalt der Berichte der technischen Berater schwierig zu ermitteln sind.

4.20. Die Gesamtkosten für die Verwaltung der Programme und Projekte (zu Lasten der Verwaltungsmittel und der operationellen Mittel) innerhalb des komplexen Systems der Kommission werden damit nicht ausgewiesen (24). Die verbuchten 5 % überschreiten die von der Haushaltsbehörde ab 1996 festgelegten Richtwerte, ohne daß dies allerdings zur Folge hätte, die in bezug auf die Verwaltung festgestellten Mängel zu verhüten.

5. BEREITSTELLUNG DER HILFEN UND ERGEBNISSE

Programmplanung

5.1. In einer ersten Phase von 1990 bis 1992 beruhten die im Rahmen der Programme ausgewählten Projekte auf den Vorschlägen westlicher Experten und erzielten Ergebnisse, die für die Begünstigten von geringem praktischen Wert waren (25). Ab 1993 wurde die Zusammenarbeit auf Projekte gelenkt, die den Bedürfnissen besser entsprachen. Dennoch brachte die Aufstellung der Jahresprogramme stets Schwierigkeiten und Verständnisprobleme mit den Empfängern mit sich; dies gilt insbesondere für Rußland in der Frage der Auswahl der Prioritäten. Es war nicht möglich, in den Programmen 1993 und 1994 für Sosnowy Bor ein Projekt, auch nicht als Richtschnur, festzulegen. Die Projekte sind im nachhinein definiert worden. In bezug auf die anderen russischen Kernkraftwerke konnte die Verwendung der 1993 beschlossenen Haushaltsmittel erst im Rahmen der Aufstellung des Programms 1994 präzisiert werden. Die Prüfbesuche an Ort und Stelle zeigten, daß die unzulängliche Kommunikation und Klarstellung - die eine zu seltene Präsenz der Kommission vor Ort nicht ausgleichen konnte - überdies zu Mißverständnissen führten, die einer reibungslosen Zusammenarbeit abträglich waren.

5.2. Nach den entsprechenden Beschlüssen von seiten der Kommission sind die in den Programmen enthaltenen Projekte in zahlreichen Fällen annulliert, neu ausgelegt und abgeändert worden. So konnte die Kommission nicht immer die Entwicklung, welche die Programme und die Zuweisung der Mittel nahmen, unter Kontrolle halten:

a) Im Fall der Maßnahmen, die in von aufeinanderfolgenden Jahresprogrammen finanzierte Phasen aufgesplittert sind, wurden die Ergebnisse jeder Phase nicht immer vor der Definition und dem Beginn der darauffolgenden Phase ausgewertet. Dieser Schwachpunkt führte dazu, daß der Kommission vielfach die inhaltliche Kontrolle der Projekte (EDV-Netz und später Betriebsverwaltungssystem in Sosnowy Bor, Anzeige der Sicherheitsparameter und später Kontroll- und Managementinformationssystem für die Instandhaltung in Kalinin) oder aber die Kontrolle über den Aspekt der Sparsamkeit der Verträge (Evaluierung der RBMK-Reaktorsicherheit) aus den Händen glitt. Derartige Risiken bestehen bei dem Projekt zur Modernisierung des Kontrollraums in Sosnowy Bor, das sich zur Zeit in Vorbereitung befindet.

b) Zwei bedeutende Projekte - das Technikzentrum Nikiet (2 Mio ECU) und der Schutz des Reaktorkerns in Kola (4 Mio ECU) - wurden abgebrochen, ohne daß die Restmittel erneut zugewiesen wurden (3,3 Mio ECU). Im zweiten Fall erfolgte der Abbruch nach Zahlung von Studien über 2,7 Mio ECU, die nicht in die ursprünglich geplanten Investitionen mündeten.

c) Mehrere nützliche Projekte (Wasserchemie in Kola, Feuermelder und Überwachung der Brennstoffbeschickung in Balakowo) wurden in Anbetracht der Beschränkungen des dem Projekt oder dem Kernkraftwerk im betreffenden Jahresprogramm insgesamt zugewiesenen indikativen Mittelbudgets reduziert. Die Kommission sollte in derartigen Fällen abwägen, ob es zweckdienlich ist, die Projekte aufrechtzuerhalten, indem sie vorschlägt, ihnen anderenfalls nicht verwendete Mittel zuzuweisen.

d) Es wurden vertraglich nicht vereinbarte Arbeiten ausgeführt, weil die Kommission keine entsprechenden Schritte einleitete, als sich aus der Entwicklung der Lage ergab, daß die ursprünglichen Lastenhefte nicht angemessen waren (Unterstützung der Sicherheitsbehörden in Litauen).

5.3. Auf diese Art und Weise änderte sich der Inhalt der Programme innerhalb der jedem Kernkraftwerk zugewiesenen Mittelausstattung, und die Maßnahmen entwickelten sich häufig in die vom dynamischsten Handlungsträger gewünschte Richtung. In Anbetracht der Anzahl der Handlungsträger und der Vielfalt der Maßnahmen hat es sich als schwierig erwiesen, die Kohärenz des Ganzen zu wahren.

5.4. Ab 1992 spielte die TPEG eine wachsende Rolle bei der Diskussion und Ausarbeitung der Programme der Kommission. Allerdings fanden zahlreiche Besuche in den Empfängerländern ohne Beteiligung der Kommission statt, die auf diesem Gebiet ihre Befugnisse in zu hohem Umfang übertragen hat (26).

5.5. Die aus früheren Zeiten herrührenden Beziehungen der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) zur Gemeinschaft der Reaktorbetreiber des Ostens wurden bei der Planung der Maßnahmen in Abstimmung mit den Begünstigten zuwenig genutzt. Erst Ende des Haushaltsjahres 1997 beschloß die Kommission, der GFS die bisher von der TPEG wahrgenommene Funktion zu übertragen, die in den TACIS-Programmen enthaltenen Aufgabenbeschreibungen für die Projekte auszuarbeiten. Diese Verteilung der Funktionen entspricht eher als die frühere Praxis dem Erfordernis einer ordnungsgemäßen Ausübung der Befugnisse, die der Kommission im Hinblick auf die Prüfung der Programme und die Entscheidungsfindung zukommen. Darüber hinaus ist die GFS von den Marktteilnehmern im Nuklearsektor unabhängig, wohingegen sich die TPEG - in welcher Form sie auch immer an die EU gebunden ist - nur schwer völlig von den industriellen Interessen ihrer Mitglieder lösen kann.

Haushaltsmittel zugunsten der Tätigkeiten vor Ort

5.6. Die in Tabelle 4 enthaltene Auflistung der Projekte in Verbindung mit der Unterstützung vor Ort in vier russischen Kernkraftwerken zeigt, daß die überwiegende Zahl dieser Projekte Industrieanlagen betrifft. Sie hatten wenig Bezug zu den anderen Aspekten der Verbesserung der Betriebssicherheit, deren Bedeutung jedoch seit dem TACIS-Programm 1992 hervorgehoben wird:

a) Maßnahmen in bezug auf die Organisation und die Berücksichtigung des Faktors Mensch (Verbesserung der Verfahren, Schulung, Schnittstelle Mensch Maschine);

b) Begleitmaßnahmen zu den Lieferungen von Ausrüstungsmaterial zur Verbesserung der Sicherheit ihrer Benutzung (Dokumentation, Aufzeichnung früherer Vorfälle und sonstiger Vorkommnisse, Inspektion, Wartung, Schulung);

c) Technologietransfer, um den Fortbestand der Maßnahmen durch die lokale Herstellung der Ausrüstungen sicherzustellen.

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5.7. Die sich stark voneinander unterscheidenden Umstände in den einzelnen Kernkraftwerken stehen im krassen Widerspruch zur einheitlichen Gestaltung der jedem Kernkraftwerk zugunsten der Betriebssicherheit zugewiesenen jährlichen TACIS-Mittel, d. h. rund 4 Mio ECU pro Jahr und Kernkraftwerk, die sich ebenfalls unterschiedslos auf die Unterstützung vor Ort und die Projekte verteilen. Die Wirksamkeit dieser Aufsplitterung ist in bezug auf die Beschaffung von Ausrüstungsmaterial nicht erwiesen.

Verzögerungen und Durchführungsstand der Maßnahmen

Für die Vertragsprüfung benötigte Zeiten

5.8. Die Tabelle 5 gibt Aufschluß über die Zeit, die bei den untersuchten Maßnahmen zwischen dem Beschluß der Kommission und der Vertragsunterzeichnung liegt. Die längsten Zeiten betreffen die Unterstützung der Sicherheitsbehörden (882 Tage durchschnittlich) und die Lieferverträge, deren Verwaltung den Versorgungsagenturen übertragen wurde (705 Tage durchschnittlich). Diese Frist von fast zwei Jahren kommt zu der Zeit hinzu, die für die Prüfung der Beschlüsse nötig ist und die wiederum die Kommission dazu bewog, den Beschluß über die Programme zumeist an das Ende des Haushaltsjahres zu legen.

Tabelle 5

Fristen zwischen Beschluß und Unterzeichnung der Verträge durch die Kommission bei den untersuchten Maßnahmen

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5.9. Die mit den Versorgungsagenturen geschlossenen Verträge stellen lediglich Zwischenakte dar, die keinerlei Hinweis auf den Stand der Liefermaßnahmen zulassen. Zum Abschluß des Haushaltsjahres 1997 waren von den 38 untersuchten Maßnahmen lediglich 16 Gegenstand eines Vertrags gewesen, der im Durchschnitt 705 Tage (27) nach dem Zeitpunkt des Kommissionsbeschlusses erfolgte. Fünf Maßnahmen waren vor Genehmigung des Lastenheftes annulliert worden. Die anderen Maßnahmen, die alle Rußland betrafen, wiesen ungewöhnlich lange Prüfungszeiten auf. Zum 31. Dezember 1997 waren die Lastenhefte für acht dieser Maßnahmen noch nicht genehmigt, 725 Tage durchschnittlich nach dem Beschluß. Bei neun weiteren Maßnahmen hatte das Lastenheft die Genehmigungsphase durchlaufen, doch der Vertrag war im Durchschnitt 1 317 Tage nach dem Kommissionsbeschluß immer noch nicht unterzeichnet worden.

Durchführungsstand der Projekte zur Betriebssicherheit

5.10. Die Tabelle 6 enthält eine Übersicht über den Durchführungsstand der TACIS-Programme 1992-1997 zur Betriebssicherheit für die Kernkraftwerke Sosnowy Bor (RBMK 1000), Kola (WWER 440-230 und 440-213), Kalinin und Balakowo (WWER 1000-320). Ende 1997 waren lediglich 14 der 52 Projekte in Verbindung mit der Unterstützung vor Ort im Rahmen der Programme 1992-1995 in diesen vier Kernkraftwerken durchgeführt worden (alle in Kalinin und Balakowo). Zwei Projekte befanden sich in der Durchführung, und 11 Projekte waren abgebrochen worden. Die anderen Projekte wie auch die Projekte der Programme 1996 und 1997 waren noch im Stadium der Vorbereitung.

Tabelle 6

TACIS-Programme 1992-1997 betreffend die Unterstützung vor Ort und die Verbesserung der Betriebssicherheit in Kola, Sosnowy Bor, Kalinin und Balakowo (Russische Föderation)

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5.11. Obgleich bei diesen vier Kernkraftwerken 93 % des für die Unterstützung vor Ort vorgesehenen indikativen Mittelbudgets Ende 1997 Gegenstand von Verträgen war, lag dieser Prozentsatz bei den konkreten Projekten in Verbindung mit der Unterstützung vor Ort bei lediglich 19 %. Obwohl der Vertragsabschluß für die Projekte dem Abschluß der Verträge betreffend die Unterstützung vor Ort unmittelbar folgen mußte, wurden in den meisten Kernkraftwerken erhebliche Verzögerungen festgestellt. Dies führte dazu, daß Dauer und Kosten der Verträge zur Unterstützung vor Ort gemessen an den konkreten Projekten, mit denen sie einhergehen sollten, unverhältnismäßig hoch waren. Die Kommission hat keinerlei einschneidende Maßnahmen ergriffen, um diese bereits seit Durchführung des Programms 1992 festgestellte Fehlentwicklung aufzuhalten. In den beiden ältesten Kernkraftwerken, die den dringendsten Bedarf aufwiesen (Sosnowy Bor und Kola), machen trotz bedeutender Investitionen in die technische Hilfe die konkreten Projekte ausgesprochen niedrige Beträge aus. Dieses Ungleichgewicht fällt besonders in Kola auf, wo sich die getätigten Zahlungen auf lediglich 2 % des Projektbudgets belaufen, obwohl 48 % der für die Unterstützung vor Ort vorgesehenen Beträge ausgezahlt worden waren.

5.12. Die wichtigsten Ursachen für die Verzögerung der Projekte können wie folgt umrissen werden:

a) die äußerst langsame Behandlung der Beschaffungsverfahren und insbesondere der Fragen des Ursprungs der Ausrüstungen, verschlimmert durch die mangelnde oder verspätete Reaktion der Kommissionsdienststellen auf ihnen unterbreitete Probleme (Wasserprüfgeräte und EDV-Ausrüstung in Kalinin, Ersatzteile in Kola und Balakowo);

b) die Schwerfälligkeit der Verwaltung, durch die bei technisch oder kommerziell bedingten Monopolstellungen der Anschein erweckt wird, daß das Wettbewerbsprinzip zum Tragen kommt (Abfallverbrennung in Kola), anstatt diese Situationen durch alternative Verfahren zu regeln (28), um zu gewährleisten, daß die Lieferungen zu einem angemessenen Preis erhalten werden;

c) die Vergabe von Lizenzen durch die russischen Sicherheitsbehörden (Bekämpfung der Wasserstoffkonzentration, Wasserchemie und Überwachung der Verdichtung von Abfällen in Kalinin);

d) die verspätete Berücksichtigung möglicher Synergieeffekte zwischen den Programmen der verschiedenen Kernkraftwerke (Sicherheitsventile in Balakowo und Kalinin);

e) die unzureichende Qualität der Lastenhefte und technischen Evaluierungen (Schwingungsanalyse in Kalinin, Wasserchemie in Balakowo, Sicherheitsventile in Kosloduj);

f) das Fehlen zufriedenstellender Verfahren für die Überprüfung und Begleitung gemischter Projekte, welche sowohl die Lieferung als auch die Entwicklung von EDV-Ausrüstung betreffen (EDV-Netz in Sosnowy Bor, Simulatoranlagen in Kola, Instandhaltungsmanagement in Kalinin).

5.13. Die Empfänger wie auch die technischen Berater vor Ort betonen die mangelnde Einhaltung der in den ursprünglichen Aktionsplänen enthaltenen Zeitvorgaben und die Unvorhersehbarkeit der tatsächlichen Liefertermine, die besonders dann ins Gewicht fallen, wenn die Anlagen während der jährlichen Abschaltperioden der Kernkraftwerke zu installieren sind. Die Hauptbeschwerden betreffen die schleppende Überprüfung der Ausschreibungen und Verträge, die komplexen und langsamen Verfahren innerhalb der Kommission, das Fehlen von für die verschiedenen Parteien verbindlichen Zeitplänen, die mangelhafte Kenntnis des Fortschrittsstands der Akten sowie die untergeordnete Rolle, die den Begünstigten bei der Projektverwaltung, insbesondere der Angebotsbewertung und der Ausstellung der Zahlungsanweisungen, zukommt.

5.14. Die Fortschritte bei der Durchführung der Projekte hängen in erster Linie von der Qualität der Leistungen der Unterstützung vor Ort ab, die in Anbetracht der gewählten Organisationsmethode allein dazu in der Lage ist, die Maßnahmen auch tatsächlich zu leiten. Die Betreuung durch die Kommission ist zu stark im Hintergrund geblieben, um zu ermöglichen, daß sich die Leistungen an den am besten geeignetsten Methoden orientieren, was je nach Interventionstyp und Kernkraftwerk sehr widersprüchliche Ergebnisse zur Folge hatte.

Unterstützung der Sicherheitsbehörden

5.15. Im Bereich der Unterstützung der Sicherheitsbehörden bei der Lizenzvergabe wurden trotz der fehlenden Vereinheitlichung von Normen und Vorschriften auf Gemeinschaftsebene (siehe Ziffer 3.1) bedeutende Fortschritte erzielt. In Rußland hat die Unterstützung der EU den Sicherheitsbehörden dazu verholfen, sich legislative Instrumente und allgemeine Verfahren an die Hand zu geben, die es ihnen gestatten, die Durchführung der Modernisierungsprogramme auf eine solide Grundlage zu stellen. Die Tätigkeiten dieser Behörden werden jedoch durch die geringfügigen finanziellen Mittel behindert.

5.16. Der Kommissionsansatz in bezug auf die Vergabe von Lizenzen für von ihr finanzierte Ausrüstungen, der sogenannte "Zwei-plus-zwei-Ansatz", besteht darin, für jedes Projekt einerseits eine Unterstützung der Betreiber im Rahmen der Unterstützung vor Ort und andererseits eine Unterstützung der Sicherheitsbehörden bei der Lizenzvergabe zu leisten. Wie auch bei der Unterstützung der Betreiber werden die östlichen Sicherheitsbehörden von den ihnen entsprechenden Behörden des Westens unterstützt und erhalten auf diese Art und Weise deren Know-how. Die Schwierigkeit dieses Ansatzes liegt in der Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen vier Partnern.

5.17. Die mit der Lizenzvergabe verbundenen Probleme traten bei den von TACIS finanzierten Ausrüstungen wegen der Verzögerungen bei der Programmdurchführung und des zunehmenden Kapazitätszuwachses der Sicherheitsbehörden erst spät auf. In Rußland laufen diese Verfahren Gefahr, die Durchführung der Programme zunehmend zu bremsen, da die bestehenden Regelungen sowie die für ihre Anwendung erforderlichen Aufgaben und Mittel zu spät erkannt und berücksichtigt werden und zudem hier die Koordinierung nicht gut funktioniert. Auch in diesem Bereich ist die Katalysatorfunktion der Unterstützung vor Ort in den Beziehungen zwischen den Partnern ein ausschlaggebender Faktor für den Erfolg. Ferner sollte die Kommission dafür Sorge tragen, daß die in jedem Kernkraftwerk erworbenen Erfahrungen im Umgang mit neuen Verfahren an die anderen Standorte rasch weitergegeben werden.

Studien und Analysen zur Sicherheit

5.18. Im Juni 1997 lag den russischen Behörden lediglich ein einziger Abschlußbericht über die im Rahmen des TACIS-Programms 1991 durchgeführten Studien vor, die auf rund 40 Mio ECU veranschlagt und in Höhe von etwa 34 Mio ECU bezahlt waren. Mehrere bedeutende Auftragnehmer begründeten ihre Weigerung, das Ergebnis der Studien an die Empfänger weiterzuleiten, mit der ausstehenden Ratifizierung des Wiener Übereinkommens durch Rußland sowie mit Zweifeln an der Haftungsregelung, und dies trotz der in dem zwischen Kommission und Russischer Föderation im Februar 1995 unterzeichneten "Memorandum of Understanding" enthaltenen Klarstellungen. Unter diesen Umständen kann der Nutzen dieser Studien für die Empfänger und deren Einfluß auf den wesentlichen Inhalt der russischen Modernisierungsprogramme nur gering sein.

5.19. Im Rahmen der Studienverträge zur baulichen Sicherheit werden im Wege von Unterverträgen in großem Umfang russische mit der Auslegung befaßte Institute herangezogen. Die Lastenhefte der Unterverträge sind häufig identisch mit denen des Hauptvertrags, so daß es ausgesprochen schwierig ist, die jeweiligen Arbeitsaufgaben des Auftragnehmers der EU und seiner russischen Unterauftragnehmer zu bewerten. Die genaue Aufteilung der Arbeiten zwischen Auftragnehmer und Unterauftragnehmer ist aber für eine transparente Preisgestaltung von grundlegender Bedeutung, da die westlichen Sachverständigengebühren laut den Verträgen 10- bis 15mal so hoch sind wie die den östlichen Experten vergleichbarer Fachkompetenz gewährten Gebühren. In einem der untersuchten Fälle (Studie zur Versprödung der Reaktordruckbehälter in Kola und Nowoworonesch) mußte der den Zuschlagsempfängern ohne eine fundierte vorherige Analyse von der Kommission auferlegte Betrag des Untervertrags nach Zuteilung des Hauptvertrags bei erneuten Verhandlungen nach oben korrigiert werden.

5.20. Die Unterverträge enthalten eine Art Knebelungsklausel, nach der die Zahlungen an den Unterauftragnehmer erst nach Begleichung der vom Hauptauftragnehmer ausgestellten Rechnungen durch die Kommission erfolgen dürfen. In drei Fällen (29) haben die russischen Unterauftragnehmer von den Auftragnehmern der Kommission einen bedeutenden Anteil der fälligen Beträge nicht erhalten, obwohl sämtliche laut Unterauftrag auszuführenden Arbeiten abgeschlossen waren. Auf diese Art und Weise schadet die schleppende finanzielle Abwicklung der Verträge durch die Auftragnehmer und die Kommission den Unterauftragnehmern und der Partnerschaft mit der EU.

Tatsächlicher Mittelabruf

5.21. Die Tabelle 7 gibt einen Überblick über die tatsächliche Umsetzung des Kommissionsbeschlusses im Wege von Verträgen zum 31. Dezember 1997. Das in der Projektbuchführung erfaßte Volumen der Verträge und Zahlungen wurde dort von den wichtigsten Anomalien bereinigt, die in bezug auf die Beschreibung der Mittelausstattungen des TACIS-Programms 1991 in der Projektbuchführung und vor allem auf die Verträge mit den Versorgungsagenturen festgestellt wurden.

Tabelle 7

Deckung der PHARE- und TACIS-Beschlüsse durch tatsächlich abgeschlossene Verträge zum 31. Dezember 1997

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5.22. Insgesamt betrachtet führten 63 % der Gesamtmittelausstattungen der Beschlüsse zu Verträgen und 37 % zu Zahlungen. Dieser tatsächliche Mittelabruf ist besonders gering bei den Maßnahmen in Verbindung mit Tschernobyl (20 % bei den Verträgen und 8 % bei den Zahlungen) sowie mit den Brennstoffen und radioaktiven Abfällen (16 %, bei den Zahlungen).

5.23. Die Mittel, für die noch Verträge abzuschließen sind, belaufen sich auf 294 Mio ECU und nicht etwa auf 176 Mio ECU, wie in der Projektbuchführung ausgewiesen. Dieses Mittelaufkommen stützt sich mitunter auf lang zurückliegende Beschlüsse und entspricht nicht in allen Fällen noch dem tatsächlichen Bedarf. Im Interesse einer wirtschaftlichen Verwendung der öffentlichen Gelder wäre es erforderlich, diese Mittelzuweisungen einer kritischen Überprüfung zu unterziehen und in Abstimmung mit den Begünstigten die Programme entweder abzuschließen oder die Mittel unter Berücksichtigung des aktuellen Bedarfs neu zuzuweisen.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

Gesamtbeurteilung

6.1. Beweggründe der Intervention der EU auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit in den Ländern Osteuropas waren einerseits der Schutz der Bevölkerung vor den Folgen eines Reaktorunfalls vom Typ Tschernobyl und andererseits im Rahmen der PHARE- und TACIS-Programme die Schaffung einer in ein marktwirtschaftliches Gefüge eingebundenen Partnerschaft zwischen dem Kernindustriesektor der EU und dem der osteuropäischen Länder. Mit Blick auf diese beiden Ziele wies die Kommission den Programmen zur Unterstützung der nuklearen Sicherheit in den MOEL und den NUS im Zeitraum von 1990 bis 1997 rund 850 Mio ECU (30) zu, wovon 786 Mio ECU (31) über die PHARE- und TACIS-Programme gebunden und Mittel in Höhe von 307 Mio ECU (32) ausgezahlt wurden.

6.2. Trotz gewisser Fortschritte in einem für die EU neuen und der internationalen Zusammenarbeit bisher kaum zugänglichen Interventionsbereich ergibt die Untersuchung der Maßnahmen, daß Ergebnisse nur langsam erzielt werden und die kurzfristigen Zielsetzungen der Programme Ende 1997 noch nicht erreicht waren, was sowohl auf in strategischer Hinsicht bestehende Unklarheiten als auch auf die an ein spezifisches und besonders komplexes Umfeld nur unzureichend angepaßten Durchführungsverfahren zurückzuführen ist. Überdies konnte man sich Ende 1997 auf keinerlei Methoden stützen, um eine Gesamtbeurteilung der Fortschritte auf dem Gebiet der Sicherheit für jedes Kernkraftwerk vorzunehmen. Die IAEO wird im Jahre 1999 eine internationale Konferenz mit dem Ziel veranstalten, das bisher Erreichte zu beurteilen; darüber hinaus arbeitet sie an der Festlegung der derzeit fehlenden Sicherheitsindikatoren. Unter diesen Voraussetzungen ist es zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich, sich ein objektives Bild über den Fortschrittsstand zu verschaffen. Es müssen daher konkrete Maßnahmen ins Auge gefaßt werden, um die Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Transparenz der Gemeinschaftsaktionen zu erhöhen.

Wirksamkeit

6.3. Die mangelnde Transparenz und der fehlende Realitätsbezug der Strategie (siehe Ziffern 3.1-3.11), der in sich geschlossene Ablauf der PHARE- und TACIS-Programme (siehe Ziffern 3.12-3.20) und die übermäßige Übertragung der Befugnisse der Kommission zugunsten Dritter (siehe Ziffern 4.3, 5.4-5.5) waren Ursache für eine gewisse Unentschlossenheit im Hinblick auf die durchzuführenden Maßnahmen, für die fehlende Kohärenz der Mittelzuweisung (siehe Ziffern 5.1.-5.3, 5.6-5.7) und für Verzögerungen, die den Wert der Aktionen der EU minderten (siehe Ziffern 5.8-5.14). Bei der Überarbeitung der Strategie, insbesondere hinsichtlich der Frage der Zukunft der Reaktoren alter Bauart, muß den wirtschaftlichen Gegebenheiten der Empfängerländer besser Rechnung getragen werden. Mit den anderen Hauptbeteiligten, insbesondere mit der IAEO und der EBWE, aber auch mit den Empfängerländern, sollte verstärkt zusammengearbeitet werden. Die Entwicklung einer vertrauenerweckenden Zusammenarbeit setzt voraus, daß der strategische und vertragliche Rahmen geklärt wird, aber auch, daß die Zielsetzungen im Vorfeld gemeinsam von der EU und den Empfängerländern festgelegt werden. Darüber hinaus muß vorrangig dafür Sorge getragen werden, daß in Zusammenarbeit mit der IAEO Indikatoren aufgestellt und benutzt werden, an denen die Wirksamkeit der Programme und die Zunahme der Sicherheit in jedem Kraftwerk gemessen werden können.

Wirtschaftlichkeit

6.4. Die mit der Programmdurchführung betrauten Dienststellen müßten zusammengelegt und mit den Managementkapazitäten und personellen Ressourcen ausgestattet werden, die der Komplexität und dem Ausmaß der Aufgabe sowie der gewünschten Handlungsschnelligkeit gerecht werden, was seit 1990 noch nie der Fall gewesen ist (siehe Ziffern 4.12-4.16). Die Kommission sollte ins Auge fassen, ihre Führungskräfte neu einzusetzen und die Programme einer Generaldirektion zu unterstellen, deren besonderer Aufgabenbereich besser als derzeit der Verwaltung technisch komplexer Projekte entspricht. Eine derartige Umstrukturierung würde die Bemühungen um eine Koordinierung zwischen den Dienststellen, deren Effizienz noch nachgewiesen werden muß, verringern. Ferner wäre dadurch eine bessere Nutzung der bei der Kommission verfügbaren hochspezialisierten Fachkompetenzen möglich.

6.5. Diese Dienststellen müßten in der Lage sein, ohne übermäßigen Rückgriff auf zwischengeschaltete Stellen zu gewährleisten, daß die Zusammenarbeit mit den Empfängern in geregelten Bahnen verläuft und dauerhafte auf Vertrauen basierende Beziehungen zu ihnen aufgebaut werden. Im Rahmen der Überwachung vor Ort sollten die Funktionen der Programmplanung sowie der Durchführung und Bewertung der Projekte verstärkt werden. Die mit diesen Aufgaben betrauten Dienststellen sollten mit der Autorität und den Mitteln versehen werden, die ihnen eine rasche Ermittlung der Probleme sowie deren rechtzeitige Lösung ermöglichen.

6.6. Schließlich sollten die Verfahren, die Ursache zahlreicher Verzögerungen waren, erneut überprüft und mit Blick auf die am besten geeignetsten Methoden an die besonderen technologischen Sachzwänge des Sektors angepaßt werden (siehe Ziffern 4.3-4.4, 5.12).

Sparsamkeit

6.7. Durch die Transparenz der Verbuchungen (siehe Ziffern 4.5-4.10, 4.19-4.20) sollte sich die Rechnungslegung zu einem wirklichen Managementwerkzeug entwickeln können, das Hinweise in bezug auf die erreichten Leistungen zuläßt und eine unnötige Blockierung von Mitteln bei nicht definierten oder von den Ereignissen bereits überholten Maßnahmen verhindern hilft. Die Zuweisung der nicht im Wege von Verträgen abgerufenen Mittel (294 Mio ECU, siehe Ziffern 5.21-5.23) sollte allgemein überprüft und unter Berücksichtigung des Bedarfs und der Ergebnisse aktualisiert werden.

6.8. Die Frage der Weitervergabe bestimmter Maßnahmen an Einrichtungen oder Unternehmen in den Empfängerländern sollte erneut erwogen werden, da die Gefahr besteht, daß die westlichen Auftragnehmer, indem sie bestimmte ihnen anvertraute Arbeiten in den östlichen Ländern in Auftrag geben, zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts Gewinnmargen erzielen, die über dem in ihrem Tätigkeitsbereich üblichen Standard liegen (siehe Ziffer 5.19). Darüber hinaus ist eine direkte Zusammenarbeit der EU mit bestimmten dieser Einrichtungen oder Unternehmen in den Empfängerländern dazu angetan, das notwendige Vertrauen unter den Parteien, das in vielen Fällen noch fehlt, zu festigen (siehe Ziffern 4.17-4.18, 5.1, 5.18-5.20).

6.9. Ausschreibungsverfahren finden bei den Verträgen mit den technischen Beratern vor Ort gar nicht oder im Fall der Versorgungsagenturen selten statt, was zu erhöhten Gebühren führt (siehe Ziffern 4.1-4.2, 4.11). Bei den Lieferverträgen sind sie demgegenüber übermäßig schwerfällig, was Verzögerungen bei der Durchführung verursacht (siehe Ziffern 4.4, 5.12). Auf diesem Gebiet sollte sich die Kommission an den am besten geeignetsten Methoden der anderen Geber orientieren, um sicherzustellen, daß die erzielten Preise angemessen sind, daß die Ursprungsregeln nicht auf Kosten der Schnelligkeit oder der Kohärenz der Maßnahmen mit denen der anderen Geldgeber angewendet werden und daß die Begünstigten in die wichtigsten Etappen des Prozesses stärker einbezogen sind. In jedem Fall ist es erforderlich, die Anwendungsmodalitäten der Ausnahmeregelung zu präzisieren, um Fehlentwicklungen zu vermeiden, die sich negativ auf den Gemeinschaftshaushalt auswirken könnten (siehe Ziffer 4.2).

Transparenz der Maßnahmen

6.10. Wegen ihres spezifischen Charakters sollten die Maßnahmen zugunsten der Erhöhung der nuklearen Sicherheit in den östlichen Ländern im Haushaltsplan der EU von der Hauptmasse der PHARE- und TACIS-Programme unterschieden werden. Ein eindeutiges Kenntlichmachen der Maßnahmen im Nuklearbereich würde der Haushaltsbehörde eine transparentere Weiterverfolgung der Maßnahmen ermöglichen, indem sie von der Kommission die regelmäßige Vorlage detaillierter Berichte über die Durchführung der Programme und die erzielten Fortschritte fordern kann (siehe Ziffer 3.6).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12. November 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten.

(2) Entschließung des Rates vom 18. Juni 1992 über die technologischen Probleme der Sicherheit bei der Kernenergie, Punkt 5, ABl. C 172 vom 8.7.1992, S. 2.

(3) Siehe Anhang 1 - Tabelle 1.1. Zum Vergleich kann man sich vor Augen führen, daß die Baukosten eines Kernkraftwerks mit vier Reaktoren und einer Gesamtleistung von 5 000 MWe in einer Größenordnung von 5 000 Mio ECU liegen.

(4) Man versteht unter Reaktorsicherheit sämtliche Sicherheitsmaßnahmen, die ausschließlich den Betrieb der Kernkraftwerke betreffen. Der Begriff der nuklearen Sicherheit geht weiter und schließt insbesondere den Schutz der Bevölkerung und den vollständigen Kernbrennstoffkreislauf ein.

(5) Siehe Anhang 1, Ziffer 8.

(6) Sonderbericht Nr. 6/97 über die TACIS-Beihilfen für die Ukraine, ABl. C 171 vom 5.6.1997.

(7) Genehmigung zur Änderung der Anlagen, um dann neue Ausrüstungen in Betrieb zu nehmen.

(8) Ziffer V.3 der Mitteilung der Kommission über die Kernindustrie in der Europäischen Union (Hinweisendes Nuklearprogramm nach Artikel 40 Euratom-Vertrag), KOM(97) 401 endg. vom 25. September 1997.

(9) Insbesondere die Anfrage während der Sitzung des PHARE/TACIS-Ausschusses vom 27. Juli 1995.

(10) Grundremmingen A und Greifswald in Deutschland, Chinon A und Saint-Laurent A in Frankreich, Windscale AGR und Berkeley im Vereinigten Königreich, Vandellos 1 in Spanien.

(11) Verzeichnis und Einstufung der Sicherheitsprobleme, ASCOT-Leitlinien für die Eigenevaluierung der Sicherheitskultur, Evaluierungsmethoden für die Betriebssicherheit ASSET und OSART usw.

(12) Von der NEA Anfang 1998 veröffentlichtes Dokument zum Stand des Bedarfs in bezug auf die Forschungen zur Sicherheit der Reaktoren sowjetischer Bauart.

(13) Die Dienstleistungsaufträge können in folgenden Fällen freihändig vergeben werden: bei Maßnahmen von geringem Umfang (0,3 Mio ECU und später 0,2 Mio ECU gemäß den aufeinanderfolgenden TACIS-Verordnungen) oder kurzer Dauer, bei Maßnahmen, die gemeinnützigen Einrichtungen übertragen werden, bei Maßnahmen zur Verlängerung bereits eingeleiteter Aktionen, wenn die Ausschreibung ergebnislos geblieben ist.

(14) Siehe Anhang 2, Tabelle 2.4. Im Rahmen von PHARE ist Ende 1997 lediglich ein Vertrag über 1 Mio ECU abgeschlossen worden (Referenz: ZZ95280701 97-0779).

(15) Verträge mit Italtrend und Crown Agents.

(16) Verträge mit der GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Verträge mit Europa und Fichtner.

(18) Siehe auch Ziffer 5.8 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998.

(19) Die Verträge 94-0046, 93-0504, 94-1281 und 95-0242 veranschaulichen diesen Sachverhalt.

(20) Zum 31. Dezember 1997 wiesen 15 der untersuchten 43 Verträge noch abzuwickelnde Restbeträge über eine Gesamthöhe von 5,9 Mio ECU auf, obwohl die Verträge seit mehr als einem Jahr ausgelaufen waren (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) Ein Betrag von 1 Mio ECU war ferner für eine gemeinsame Verwaltungsstelle (Joint Mangement Unit) in Kiew, Ukraine, vorgesehen.

(22) Allgemein dürfen diese Ausgaben 2 % der PHARE-Mittel und 3,5 % der TACIS-Mittel nicht überschreiten.

(23) Siehe Tabelle 1, Spalte "Programmplanung, Verwaltung, Evaluierung".

(24) Siehe auch Ziffern 5.37-5.39 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998.

(25) Protokoll des "Cooperation forum for VVER regulators" vom 27. bis 29. August 1997 in Finnland.

(26) Die Bedingungen, unter denen die Kommission ihre Befugnisse der öffentlichen Hand übertragen darf, waren bereits Gegenstand von Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht Nr. 1/96 über die Mittelmeerprogramme, ABl. C 240 vom 19.8.1996, Ziffern 39-57.

(27) Davon entfielen 446 Tage auf die Genehmigung des Lastenheftes und 259 auf den Vertragsabschluß.

(28) Angesichts dieses Problems wenden westliche Betreiber Ersatzverfahren an, wie die Preisaufgliederung oder -analyse oder den Abschluß von Rahmenverträgen.

(29) Verträge 93-0490, 93-0502 und 95-0844.

(30) Siehe Tabelle 1.1 des Anhangs 1.

(31) Siehe Tabelle 1. Dieser Betrag umfaßt den Beitrag zum ISTC und zum USTC in Höhe von insgesamt 65 Mio ECU.

(32) Siehe Tabelle 1.

ANHANG 1

Hintergrund der PHARE- und TACIS-Programme zur nuklearen Sicherheit

Gemeinschaftskontext

1. Im Jahr 1975 verabschiedete der Rat eine Entschließung (1), in der die Rolle der Kommission im Zusammenhang mit den technologischen Problemen der Sicherheit bei der Kernenergie festgeschrieben wurde. Danach soll die Kommission angesichts von Problemen, die über die Grenzen der Gemeinschaft hinausgehen, die Rolle eines Katalysators für Initiativen der Mitgliedstaaten spielen, sich um eine gemeinsame Position innerhalb der internationalen Organisationen bemühen, die schrittweise Harmonisierung der Sicherheitsanforderungen und -kriterien vorantreiben und auf diesen Grundlagen dem Rat Entwürfe für dem Zweck am besten angepaßte gemeinschaftliche Vorschriften vorlegen.

2. Die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl im Jahr 1986 ließ die Bedeutung der Sicherheitsfragen erkennen, die sich durch die Kernkraftwerke sowjetischer Bauart ergeben. In Erwägung des Auftrags des Euratom-Vertrages (2) beschränkte sich die Tätigkeit der Gemeinschaft zunächst auf den Schutz der Bevölkerung vor Strahlungen im Fall eines nuklearen Störfalls (3).

3. Im Juni 1992 verabschiedete der Rat eine neue Entschließung zur nuklearen Sicherheit (4), welche die Entschließung von 1975 in den Gesamtzusammenhang der Zusammenarbeit mit den MOEL und den NUS stellte, indem die Mitgliedstaaten und die Kommission aufgefordert wurden,

a) ihre gemeinsamen Maßnahmen mit diesen Ländern zu verstärken;

b) darauf hinzuwirken, daß das Sicherheitsniveau der kerntechnischen Anlagen der osteuropäischen Länder auf einen dem der Gemeinschaft vergleichbaren Standard gebracht wird;

c) sich bei ihrem Vorgehen im Rahmen der IAEO mit dem Ziel abzustimmen, ein System international anerkannter Sicherheitskriterien und -anforderungen festzulegen.

Euratom-Darlehen

4. Die Beteiligung der Euratom-Darlehen ist auf 50 % der Projektkosten begrenzt. Im Fall einer Kofinanzierung mit der EBWE dürfen die EBWE-Mittel und die Euratom-Finanzmittel zusammen nicht mehr als 70 % der Gesamtkosten des Projekts ausmachen. Die Anleihen müssen durch eine Garantie des Empfängerlandes gedeckt sein. Die Projekte müssen sich in einen Gesamtplan für den Energiesektor einfügen, und ihre wirtschaftliche Lebensfähigkeit ist nachzuweisen. Diese verschiedenen Faktoren komplizieren die Projektprüfung. Zum 31. Dezember 1997 war noch kein Darlehen gewährt worden, aber drei Projekte befanden sich im Stadium der Vorbereitung:

a) ein im August 1995 beantragtes Darlehen in Höhe von 100 Mio ECU, das durch französische, deutsche und russische Ausfuhrkredite sowie eine nationale Anleihe ergänzt werden soll, zur Finanzierung eines mit 220 Mio ECU veranschlagten Projekts zur Modernisierung der Blöcke 5 und 6 des Kernkraftwerks Kosloduj in Bulgarien; kann der Darlehensvertrag vor Ende 1998 unterzeichnet werden, so hat die Projektprüfung dreieinhalb Jahre in Anspruch genommen;

b) ein im Juli 1995 beantragtes Darlehen in Höhe von 623 Mio ECU, das durch ein EBWE-Darlehen und Eigenmittel ergänzt werden soll, zur Finanzierung eines Projekts in Höhe von 1 265 Mio ECU zur Modernisierung der Reaktorblöcke Chmelnizki 2 und Rowno 4 in der Ukraine; kann der Darlehensvertrag im Juli 1998 unterzeichnet werden, so hat die Projektprüfung drei Jahre gedauert;

c) ein im Dezember 1995 beantragtes Darlehen in Höhe von 335 Mio ECU, das durch Eigenmittel ergänzt werden soll, zugunsten eines Projekts zur Fertigstellung und Modernisierung des Reaktors Kalinin 3 in Rußland, das vorläufig auf 670 Mio ECU veranschlagt wurde; im Februar 1998 schritt die Projektprüfung wegen der fehlenden Übermittlung von Finanzdaten, welche die russische Partei zwecks Evaluierung des Projekts vorlegen sollte, nur langsam voran.

5. Während die Inanspruchnahme der Euratom-Darlehen bei den größer angelegten Maßnahmen wenig ausgeprägt ist, wurden Anleihen bei Banken der EU, insbesondere in Deutschland, aufgenommen, um Projekte geringerer Tragweite in den Kernkraftwerken Sosnowy Bor (Simulatoranlage) und Balakowo (Anlagen zur Abfallbehandlung) zu finanzieren.

Multilateraler Kontext

6. Um den Erwartungen der internationalen Gemeinschaft Genüge zu tun, versammelten sich die Kernkraftwerksbetreiber von 144 Kernkraftwerken der gesamten Welt am 15. Mai 1989 in Moskau und gründeten die Vereinigung WANO, welche die Verbesserung der Sicherheit und Leistung der Kernkraftwerke fördern soll. Die WANO beschloß im Juli 1990, ein Programm zur Verbesserung der Sicherheit der Reaktoren vom Typ WWER 440-230 aufzustellen. Dieses Programm wurde im Juli 1991 vorgelegt und vom Ausschuß für nukleare Sicherheit der IAEO (INSAG) genehmigt. Die Durchführung dieses Programms startete in Bulgarien in Form von durch das PHARE-Programm finanzierten Maßnahmen. Um diese Tätigkeiten auf andere Reaktoren auszudehnen, richtete die WANO einen WWER-Lenkungsausschuß ein, der die Kernkraftwerke Nowoworonesch, Kola, Bohunice und Kosloduj sowie die östlichen Kraftwerksbetreiber vereinte. Mit Anlaufen der Programme zur Unterstützung vor Ort im Rahmen von TACIS im Jahr 1993 ersuchte die EU die WANO, Koordinierungs- und Beratungsaufgaben wahrzunehmen. Der WWER-Lenkungsausschuß weitete seine Tätigkeiten auf alle Reaktortypen sowjetischer Bauart aus und gab sich die Bezeichnung "Beratungsausschuß WANO - Zentren Paris und Moskau".

7. Parallel dazu leitete die IAEO 1990 Maßnahmen zur Zusammenarbeit mit den osteuropäischen Ländern ein, um Sicherheitsprogramme aufzustellen, zu denen ein internationaler Konsens besteht. Darüber hinaus ergriff die IAEO 1994 die Initiative, auf den Abschluß eines Übereinkommens zur nuklearen Sicherheit hinzuwirken, das Ende 1997 von 66 Ländern unterzeichnet wurde.

8. Angesichts der Bedeutung der zugunsten der osteuropäischen Länder bereitzustellenden finanziellen Mittel forderten die Mitglieder der G7 im Jahr 1992 die Mitgliedstaaten der G24 auf (5), ihre bilateralen Programme durch einen multilateralen Fonds zu ergänzen und die Koordinierungsmechanismen zu verstärken. Der multilaterale Fonds wurde im März 1993 bei der EBWE als sogenanntes Konto "Nukleare Sicherheit" (NSA - Nuclear Safety Account) eingerichtet. Zur besseren Koordinierung auf internationaler Ebene wurde innerhalb der Kommission eine Struktur unter der Bezeichnung NUSAC eingerichtet, die bereits ein allgemeines Mandat für die Koordinierung der Unterstützung der G24 zugunsten der osteuropäischen Länder anläßlich des Pariser Gipfels der G7 im Jahr 1989 erhalten hatte (6).

9. In bezug auf Tschernobyl vereinbarten die G7 und die EU 1994 (7) einen ergänzenden Aktionsplan, für den im Dezember 1995 ein "Memorandum of Understanding" mit der Ukraine unterzeichnet wurde. Dieser Plan sollte dazu beitragen, Tschernobyl vor dem Jahr 2000 stillzulegen und im Gegenzug drei im Bau befindliche Reaktoren am Standort der Kernkraftwerke Saporoschje, Rowno und Chmelnizki fertigzustellen. Für den Reaktorblock 4 von Tschernobyl wurde dem mit der Ukraine unterzeichneten "Memorandum of Understanding" von 1995 im Jahr 1997 ein Plan zur Errichtung einer Sicherheitsummantelung (SIP) beigefügt. Im Anschluß an den Gipfel der G7 in Denver im Juni 1997 wurde zur Finanzierung dieser Sicherheitsummantelung bei der EBWE ein neuer multilateraler Fonds eröffnet. Im September 1997 schlug die Kommission dem Rat vor, an diesen Fonds einen Beitrag von bis zu 100 Mio ECU, der sich aus TACIS-Mitteln 1998 und 1999 finanziert, zu leisten.

10. Tabelle 1.2 gibt einen Hinweis über die Größenordnung (die von der NUSAC erstellte Datenbank ist unvollständig) der Beiträge der internationalen Gemeinschaft zur nuklearen Sicherheit in den MOEL und den NUS.

11. Diese Unterstützung wurde unter für den Kernenergiesektor wirtschaftlich ungünstigen und handelspolitisch komplexen Rahmenbedingungen gewährt. In den Ländern der Europäischen Union und Nordamerikas sieht sich die Kernindustrie einem Schrumpfen ihrer traditionellen Märkte gegenübergestellt. Obwohl Investitionsprogramme für den Ersatz und die Modernisierung der im Betrieb befindlichen Kernkraftwerke bestehen, sind die Aussichten für den Bau neuer Reaktorblöcke sehr gering. Größere Möglichkeiten bestehen in Japan und im Fernen Osten. Um diese Möglichkeiten zu nutzen, haben die Kernindustrien Japans und der Vereinigten Staaten enge Verbindungen zur Zusammenarbeit geknüpft.

12. Die eventuellen Absatzmöglichkeiten auf den ehemals geschlossenen Märkten der osteuropäischen Länder sowie die Entwicklung einer industriellen Zusammenarbeit mit der Kernindustrie dieser Länder sind für den Nuklearsektor der Europäischen Union von strategischem Interesse.

13. Die Tabelle 1.3 enthält Einzelheiten zu den von der EBWE im Rahmen des Kontos "Nukleare Sicherheit" geschlossenen Finanzierungsabkommen.

Kontext in den Empfängerländern

14. Bei den meisten Reaktoren in den MOEL und den NUS handelt es sich um die RBMK- oder WWER-Reaktoren sowjetischer Bauart. Die RBMK-Technologie wurde in drei aufeinanderfolgenden Generationen entwickelt. Der erste dieser Reaktoren ging 1973 ans Netz (Sosnowy Bor 1) und der jüngste 1990 (Smolensk 3). Die WWER-Technologie beruht ebenfalls auf drei Hauptgenerationen. Die zwischen 1972 (Nowoworonesch 3) und 1982 (Kosloduj 4) zum Einsatz gekommene Technologie vom Typ WWER 440-230 ist die älteste. Ihr folgte die Baulinie WWER 440-213, die zwischen 1982 (Paks 1 und Kola 3) und 1988 (Dukovany 4) in Betrieb genommen wurde. Die jüngste Generation vom Typ WWER 1000-320, die zwischen 1981 (Nowoworonesch 5) und 1995 (Saporoschje 6) in Dienst genommen wurde, wird noch für die im Bau befindlichen Reaktorblöcke (Rowno 4, Chmelnizki 2 und Kalinin 3) verwendet. Der Reaktorbestand sowjetischer Bauart ist im Durchschnitt nicht älter als der des Westens. Ob die Reaktoren als alt oder modern einzustufen sind, hängt mehr von der Einbeziehung sicherheitstechnischer Fragen bei ihrem Bau und weniger vom Jahr der Inbetriebnahme ab. Vom Blickwinkel der Sicherheit sind die Reaktoren vom Typ WWER 1000-320 den westlichen Baulinien am nächsten.

15. Die schwierige wirtschaftliche Lage der MOEL (insbesondere in Bulgarien) und vor allem der NUS bremst die Verwirklichung der nationalen Modernisierungsprogramme, in die sich die westlichen Hilfsprogramme sowie die Inanspruchnahme bedeutender Anleihen, insbesondere der Euratom-Darlehen, einfügen.

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Tabelle 1.1

Von der Europäischen Union zugunsten der nuklearen Sicherheit in den MOEL und den NUS zugewiesene Mittel 1990-1997

(Mio ECU)Haushaltslinien und programmverwaltende Stellen Zugewiesene Mittel davon1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 PHARE- und TACIS-Programme 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 davon PHARE - Hilfe zur Umgestaltung der Wirtschaft für die Länder Mittel- und Osteuropas (B7-500, GD IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 TACIS - Technische Zusammenarbeit mit den NUS (B7-520, GD IA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Weitere Haushaltslinien 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 davon Fortbildung und Austausch von Experten in Fragen der nuklearen Sicherheit in den MOEL und NUS; Einrichtung eines Buchführungssystems für das spaltbare Material in Rußland (B4-2001, GD XI) 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 Zusammenarbeit mit der Sowjetunion, später mit den MOEL und den NUS (ab 1993) auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit (B6-8201, GD XII) 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 Zusammenarbeit mit den MOEL und den NUS im Bereich der nuklearen Sicherheit (B7-534, GD IA) 7,5 3,6 3,9 Beitrag der Gemeinschaft zum Konto "Nukleare Sicherheit" der EBWE (NSA) (B7-630, GD IA). 20,0 20,0 Insgesamt 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Quelle: Beschlüsse der Kommission zur nuklearen Sicherheit für die PHARE- und TACIS-Programme (mangels spezifischer Haushaltslinie) und Verpflichtungsermächtigungen für die anderen Haushaltslinien.>ENDE EINES SCHAUBILD>

Tabelle 1.2 Von der internationalen Gemeinschaft gewährte Mittel nach Empfängerland und Finanzierungsquelle

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

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(1) Entschließung des Rates vom 22. Juli 1975 über die technologischen Probleme der Sicherheit bei der Kernenergie, ABl. C 185 vom 14.8.1975, S. 1.

(2) Der Euratom-Vertrag nimmt nicht direkt auf die Sicherheit der Kernkraftwerke Bezug. Doch die Verpflichtungen, die sich aus seinem Kapitel 3 zum Strahlenschutz herleiten lassen, sowie die der Kommission aufgrund von Kapitel 7 übertragene Überwachung der spaltbaren Stoffe stehen in der Praxis in Verbindung mit den in den Kernkraftwerken getroffenen Sicherheitsmaßnahmen.

(3) Richtlinie 89/618/Euratom des Rates vom 27. November 1989 über die Unterrichtung der Bevölkerung über die bei einer radiologischen Notstandssituation geltenden Verhaltensmaßregeln und zu ergreifenden Gesundheitsschutzmaßnahmen.

(4) Entschließung des Rates vom 18. Juni 1992 über die technologischen Probleme der Sicherheit bei der Kernenergie, ABl. C 172 vom 8.7.1992, S. 2.

(5) Schlußfolgerungen des Münchner Gipfels der G7 (Gruppe der sieben am meisten entwickelten Länder) am 10. Juli 1992.

(6) Im Rahmen des Pariser Gipfels der G7 im Juli 1989 wurde der Kommission die Koordinierung der von den 24 am meisten entwickelten Ländern (G24) zugunsten von Polen und Ungarn gewährten Hilfe, die schließlich auf andere MOEL ausgedehnt wurde, übertragen. Der Londoner Gipfel der G7 (Juli 1991) betonte die Notwendigkeit der Entwicklung einer besonderen Unterstützung und Koordinierung im Bereich der nuklearen Sicherheit. Anläßlich des Münchner Gipfels (Juli 1992) wurde diese Unterstützung auf dem Gebiet der Kernenergie auf die NUS ausgedehnt. Das der Kommission übertragene allgemeine Mandat zur Koordinierung wurde bei diesen aufeinanderfolgenden Ausweitungen aufrechterhalten.

(7) Gipfel der G7 in Neapel im Juli 1994.

ANHANG 2

Untersuchte Maßnahmen und durchgeführte Prüfbesuche

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 2.1

Von der Kommission seit 1990 getroffene PHARE- und TACIS-Beschlüsse betreffend die nukleare Sicherheit

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

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ANTWORTEN DER KOMMISSION

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

Der im Entwurf vorliegende Sonderbericht ist ein fundiertes Dokument, das eine Reihe zutreffender Beanstandungen enthält. In vielen Fällen hat die Kommission bereits Korrekturmaßnahmen ergriffen. In einigen anderen Fällen werden die vom Rechnungshof kritisierten Punkte im Rahmen der Kommissionsvorschläge für eine neue Tacis-Verordnung und zur Neufassung der Haushaltsordnung berücksichtigt. Die Kommission kann indessen den Bemerkungen des Rechnungshofs zu einigen der nachstehend dargelegten Fälle nicht zustimmen.

Die Programme zur nuklearen Sicherheit im Rahmen von Phare und Tacis sind in einem - wie der Rechnungshof einräumt - besonders komplexen Umfeld durchgeführt worden. Die Kommission wertet die bisherigen Fortschritte, namentlich das zwischen den Programmpartnern entstandene Klima des Vertrauens und der Zusammenarbeit, die erfolgreiche Sensibilisierung für Fragen der nuklearen Sicherheit und die Verbesserung des einschlägigen Know-how sowie die Stärkung der Nationalen Nuklearaufsichtsbehörden der Partnerstaaten als zufriedenstellend; sie verkennt jedoch nicht, daß ihr Konzept verbesserungsbedürftig ist. Sicherheitskultur ist kein Fremdwort mehr, doch sind hier weitere Anstrengungen erforderlich.

Strategie

In den NUS sind gegenwärtig in Betrieb: 29 Reaktoren in der Russischen Föderation, 14 in der Ukraine, je 1 Reaktor in Armenien und Kasachstan. In den MOEL gibt es 20 Reaktoren sowjetischer Bauart (6 in Bulgarien; 4 in Ungarn, 4 in der Tschechischen Republik, 4 in der Slowakei und 2 in Litauen). Nicht alle dieser Reaktoren können auf westliche Sicherheitsstandards gebracht werden. Die Kosten für die Verbesserung der Sicherheit dieser Reaktoren sind hoch (zwischen 100 Mio. und 200 Mio. ECU je Reaktor) und reduzieren die Tacis-Mittelzuweisungen für die nukleare Sicherheit.

Die Strategie, welche die Kommission über die Programme zur nuklearen Sicherheit verfolgt, trägt diesen Gegebenheiten Rechnung. Insbesondere in den nicht zu den Beitrittskandidaten zählenden Partnerländern bemüht sie sich, deren Programme zur Verbesserung der Sicherheitsstandards zu unterstützen und die Durchführung zu beschleunigen. Dies geschieht in erster Linie durch ein umfassendes Programm für technische Hilfe vor Ort, einschließlich Lieferung von Ausrüstungsmaterial, die Förderung einer Sicherheitskultur unter den Programmpartnern sowie durch die Einrichtung unabhängiger Behörden für nukleare Sicherheit.

Der Analyse in dem Sonderbericht liegt ein Fehlschluß zugrunde. Demnach hätte die Außenhilfe im Bereich der nuklearen Sicherheit ebenso wie die Hilfen im Rahmen der Programme Phare und Tacis zum Ziel gehabt, den Bestand an Reaktoren sowjetischer Bauart auf ein den internationalen Normen entsprechendes Sicherheitsniveau zu bringen. Die Geberländer haben diese Verantwortung jedoch nie übernommen; sie haben sich stets darauf beschränkt, die Empfänger dabei zu unterstützen, ihrerseits die Verantwortung dafür zu tragen. Im übrigen wäre die Kommission nicht in der Lage gewesen, mit "Zuwendungen" - vorwiegend in Form technischer Hilfe - von jährlich etwa 100 Mio. ECU (gemäß den Phare- und Tacis-Regelungen war die Investitionsfinanzierung strikt begrenzt) die für eine Schließung oder Modernisierung der 65 Kernanlagen in Osteuropa und in der ehemaligen Sowjetunion erforderlichen 50 Mrd. bis 60 Mrd. ECU aufzubringen.

Das bedeutet jedoch nicht, daß die Kommission nicht versucht, ihre Strategie zu verbessern bzw. sie entsprechend den politischen Entwicklungen anzupassen. So hat sie insbesondere in der Agenda 2000 ihr Konzept der nuklearen Sicherheit mit Blick auf die Erweiterung klar definiert.

"Wenn es möglich ist, die Sicherheit von in Betrieb oder im Bau befindlichen Kernkraftwerken so zu erhöhen, daß internationalen Sicherheitsnormen Genüge getan wird, so sollte für eine vollständige Umsetzung entsprechender Modernisierungsprogramme innerhalb von 7 bis 10 Jahren gesorgt werden (Dies gilt für Dukovany und Temelin in der Tschechischen Republik, Paks in Ungarn sowie bestimmte Anlagen in Bohunice und Mochovce in der Slowakei, Ignalina in Litauen und in Kozloduy in Bulgarien.) Die mit den betreffenden Regierungen vereinbarten Zeitpläne für die Stillegung von Anlagen, die nicht auf das erforderliche Sicherheitsniveau gebracht werden können, müssen vorbehaltlich bestimmter Bedingungen respektiert werden (Dies gilt für Bohunice in der Slowakei und für bestimmte Anlagen in Kozloduy in Bulgarien.") (1).

Neue Leitlinien für die Phare- und Tacis-Programme werden auch in der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Maßnahmen im Nuklearsektor für die beitrittswilligen Länder in Mittel- und Osteuropa und die Neuen Unabhängigen Staaten aufgestellt.

Anfang 1998 wurde ein hochrangiges Beratergremium eingesetzt und beauftragt, weitere Empfehlungen für Maßnahmen der Kommission auf diesem Gebiet zu formulieren. Der Bericht dieses Gremiums Nuclear Safety in Central and Eastern Europe and in the New Independent States, A Strategic View for the Future of the European Union's PHARE and Tacis Programmes ist unlängst veröffentlicht worden. Die Kommission wird die Empfehlungen insbesondere daraufhin prüfen, inwieweit sie in ihre künftigen Maßnahmen einbezogen werden können.

Programmplanung

Die Kommission räumt ein, daß die Umsetzung ihrer Strategie in konkrete Maßnahmen Mängel aufweist. Diese Planungsfehler sind weitgehend auf den großen Zeitdruck bei der Einleitung der ersten Programme, die unterschiedlichen Auffassungen der west- und der osteuropäischen Sachverständigen sowie darauf zurückzuführen, daß für die Verwaltung der Programme kein entsprechendes Personal zur Verfügung stand (Punkt 2.4). Für die Aufstellung der Programme im Bereich der nuklearen Sicherheit und der einschlägigen Vorhaben war die Kommission daher in hohem Maße auf externe Berater angewiesen.

Die Kommission stimmt dem Rechnungshof jedoch darin zu, daß angemessenere Vorkehrungen erforderlich sind. Sie verpflichtete sich daher, die Rolle der Berater, wie der Twinning Programme Engineering Group, genau zu definieren, und die Generaldirektion I A schloß eine Rahmenvereinbarung mit der Gemeinsamen Forschungsstelle ab, um intern auf die notwendige technische Unterstützung zurückgreifen zu können. Gleichwohl liegt auf der Hand, daß die GFS nicht alle für die Durchführung des Programms erforderlichen Fachkenntnisse abdecken kann.

Durchführung

Die Kommission räumt ein, daß bei der Abwicklung der Programme Verzögerungen und Managementfehler aufgetreten sind. Sie hat in diesem Zusammenhang folgende Maßnahmen getroffen:

- Verringerung der zu finanzierenden Projekte;

- Annullierung von Projekten, deren Einleitung sich über Gebühr verzögert;

- Bindung von Mitteln nur für Projekte, die unmittelbar nach dem Finanzierungsbeschluß eingeleitet werden können;

- bessere Kommunikation mit den Begünstigten, z. B. über die Gemeinsame Managementeinheit in Moskau.

In Anbetracht des normalen Projektzyklus wird sich die positive Wirkung dieser Maßnahmen erst in einigen Jahren voll entfalten. Die hohe Personalfluktuation in den betreffenden Dienststellen ist nach wie vor besorgniserregend.

Die Kommission stimmt schließlich auch darin zu, daß ihre allgemeinen Verfahren den mit diesen Programmen verbundenen besonderen Sachzwängen nicht immer gerecht werden und sich dadurch Verzögerungen bei der Programmdurchführung ergeben haben. Sie legt jedoch Wert auf die Feststellung, daß ihr diese Verfahren in einigen Fällen vom Rat vorgegeben wurden.

1. EINLEITUNG

Programme zur nuklearen Sicherheit im Rahmen von Phare und Tacis

1.1-1.2. Die Europäische Kommission ist in dem vom Rechnungshof dargelegten Kontext vom Rat beauftragt worden, Maßnahmen zu ergreifen, um die nukleare Sicherheit sowohl in den Ländern Mittel- und Osteuropas als auch in der ehemaligen Sowjetunion zu verbessern. Dieser Auftrag stellte eine erhebliche Herausforderung dar, zumal dieser Bereich viel stärkeren Sachzwängen unterworfen war als alle anderen Bereiche, für die Phare- und Tacis-Mittel bereitgestellt worden waren.

1) Die technischen Sachzwänge machten sich hier stärker bemerkbar als in anderen Bereichen, weil es sich einerseits um komplexe wissenschaftlich-technische Vorgänge handelte, andererseits Anfang der neunziger Jahre in Westeuropa kaum Kenntnisse über diese zu militärischen Zwecken genutzte geheime sowjetische Reaktorbaureihe vorhanden waren.

Die Kommission hat sich daher an die maßgeblichen Akteure dieses Sektors in Europa (Kernkraftwerkbetreiber, Industrieunternehmen, Sicherheitsbehörden) gewandt, um die erforderliche Expertise zu nutzen und eine Strategie festzulegen. Der Rechnungshof kritisiert diese seiner Ansicht nach allzu große Abhängigkeit.

2) Auch die politischen Sachzwänge lasteten hier schwerer als in anderen Bereichen. Der in den Ratsverordnungen für Phare und Tacis verankerte Grundsatz der nachfrageorientierten Programme (demand-driven) war im Nuklearsektor wesentlich bindender, und zwar aus zwei Gründen: Dieser Sektor wird von äußerst mächtigen Stellen beherrscht, die mitunter einen echten Staat im Staate bilden, bzw. von Kernkraftwerksdirektoren, die - mangels alternativer Energiequellen (Beispiel: Tschernobyl) - einen sehr großen Einfluß über ganze Regionen ausüben. Diese Machtstrukturen zeigen meistens keine Bereitschaft zum Dialog über ihre Strategie und lehnen den westlichen Sicherheitsbegriff als "übertrieben" ab.

Die Kommission hat diese Schwierigkeiten in Kandidatenländern wie Bulgarien und Litauen allmählich dadurch überwinden können, daß sie im Hinblick auf die Erweiterung Druck ausgeübt und zudem eine Heranführungsstrategie festgelegt hat. Schwieriger hingegen ist die Lage in Rußland, das seine eigenen Bedingungen für eine Zusammenarbeit in einem Sektor stellt, dessen Verantwortliche meistens keine Veranlassung dazu sehen.

3) Die finanziellen Sachzwänge waren auch insofern stärker, als die Nachrüstung eines Parks von über fünfzig Kernkraftanlagen ungleich höhere Beträge erforderte, als es die Dotierung der Phare- und Tacis-Programme erlaubte. Diese Gegebenheiten wirken sich besonders nachteilig aus und gestatten es der Kommission nicht, die Problematik und insbesondere die Stillegung der Kernkraftwerke entsprechend anzugehen.

4) Die rechtlichen Hindernisse schließlich waren noch größer, da gemäß den Phare- und Tacis-Verordnungen sowohl für den Nuklearsektor als auch für die anderen Tätigkeitsfelder die gleichen Vergaberegeln gelten, obwohl dieser aufgrund der geringen Anzahl von Wettbewerbern bzw. des Profils der Wettbewerber dafür kaum geeignet war; die Kommission mußte demnach konkurrierende Angebote der Sicherheitsbehörden der Mitgliedstaaten einholen.

Sie hat angesichts dieser Gegebenheiten die in der Haushaltsordnung vorgesehenen Ausnahmeregelungen für die freihändige Auftragsvergabe umfassend genutzt, was vom Rechnungshof beanstandet wird.

2. ZUSAMMENFASSUNG DER BEMERKUNGEN

Ansatz der Europäischen Union

2.1. Bei der Festlegung ihrer Programme hat sich die Kommission zunächst auf die Strategie gestützt, welche die G7 auf ihrem Münchener Gipfeltreffen von 1992 aufgestellt hatte. Das G7-Aktionsprogramm sah seinerzeit folgendes vor:

- Verbesserung der operativen Sicherheit,

- technische Verbesserungen auf der Grundlage von Sicherheitsbewertungen,

- Stärkung der Sicherheitsbehörden.

Dieser Aktionsplan sah außerdem längerfristig die Ersetzung der gefährlichsten Reaktoren und die Nachrüstung modernerer Baureihen vor.

Die Strategie der Kommission, auf die beim Abschluß der ursprünglichen Finanzierungsvereinbarungen mit den betreffenden Ländern verwiesen wurde, ist 1995 präziser formuliert und 1996 vom Verwaltungsausschuß angenommen worden. Die Schwerpunkte dieser Strategie sind in der Agenda 2000 genau festgelegt worden.

Stillegung, Abbruch und Abfallbehandlung sind keine zweitrangigen Ziele. Sie werden gegenwärtig nur nicht im gleichen Umfang finanziert wie Maßnahmen zur Nachrüstung von in Betrieb befindlichen Reaktoren.

Im Bericht des Rechnungshofes wird im übrigen darauf hingewiesen, daß es für die betreffenden Länder schwierig ist, eine Stillegung ihrer Reaktoren in Erwägung zu ziehen.

Folgendes sei indessen angemerkt:

- Der Plan zur Stillegung der Tschernobyl-Reaktoren wurde im Rahmen des Tacis-Programms aufgestellt, und die Bearbeitung des Plans zur Finanzierung der Reaktoren Rovno 4 und Khmelnitsky 2 im Hinblick auf die endgültige Stillegung von Tschernobyl wurde nahezu vollständig aus Tacis-Mitteln finanziert.

- In der Agenda 2000 ist für die Beitrittsländer eine klare Strategie zur Abschaltung der gefährlichsten Reaktoren festgeschrieben worden.

Der vom Rechnungshof angeführte Sachverhalt, daß etwaige Finanzierungsinstrumente, welche die Nachfolge des Phare- und Tacis-Programms für die kostspieligsten Projekte übernehmen könnten, noch immer nicht mobilisiert wurden, beweist die technische, wirtschaftliche und finanzielle Komplexität der Projekte im Nuklearbereich.

2.2. Die von der Kommission eingerichtete Koordinierungsstelle G-24 NUSAC sollte in erster Linie als zentrale Informationsaustauschstelle für die verschiedenen Akteure dienen. Die beteiligten Parteien haben nie erwogen, die NUSAC mit der Verwaltung der Mittel zu beauftragen.

Im übrigen unterhält die G-24 NUSAC ausgezeichnete Beziehungen zur IAEO und zur EBWE, mit denen sie häufige Kontakte pflegt.

Die Zusammenarbeit mit dem NSA (Sonderkonto "Nukleare Sicherheit") bei der Beschaffung von Ausrüstungsmaterial war wegen der unterschiedlichen Verfahren, insbesondere hinsichtlich der "zur Teilnahme an den Ausschreibungen berechtigten Firmen", mit Schwierigkeiten verbunden.

2.3. Für die Beziehungen mit den Begünstigten in den Partnerländern waren Regeln maßgebend, die normalerweise für die Begünstigten des Tacis-Programms gelten. Sie waren an allen Planungen und an der Wertung der im Zuge der Ausschreibungen eingegangenen Angebote beteiligt.

Gelegentliche Klagen der Begünstigten über Kommunikationsprobleme sind mitunter darauf zurückzuführen, daß sie die Wertungsergebnisse bestreiten. Die Begünstigten waren ordnungsgemäß an den Wertungen beteiligt worden. In den Fällen, in denen das wirtschaftlichste Angebot den Zuschlag erhalten sollte, waren die Begünstigten nicht aufgefordert worden, bei der finanziellen Wertung der Angebote zugegen zu sein.

Verwaltung der Maßnahmen

2.4. Die Kommission räumt in ihren Antworten ein, daß zwar gelegentlich Mängel aufgetreten seien (häufig als Folge einer - gemessen an der Größenordnung der Vorhaben - unzureichenden Personalausstattung sowie einer starken Fluktuation des Personals), dies jedoch nicht generell der Fall war. Nachdem das Programm angelaufen war, wurden leistungsfähigere Instrumente für die Projektverwaltung eingesetzt.

2.5. Angesichts der komplexen und spezifischen Merkmale des Nuklearsektors mußte anders als in sonstigen Bereichen verstärkt auf die freihändige Auftragsvergabe zurückgegriffen werden.

Ausnahmen von den Ausschreibungsverfahren gab es vornehmlich bei Projekten zur Unterstützung der Sicherheitsbehörden sowie bei Verträgen mit den zur Unterstützung vor Ort eingesetzten EU-Kernkraftwerksbetreibern.

2.6. Durch die Einschaltung von Versorgungsagenturen sollte in erster Linie die Beschaffung von Ausrüstungen transparenter gestaltet werden als Gegenleistung für den umfassenden Einsatz von EU-Kernkraftwerksbetreibern.

Zu den Vorschüssen möchte die Kommission ausführen, daß sie die Wahl hat zwischen einer kleinen Zahl hoher Vorschüsse (die im übrigen durch Bankgarantien abgedeckt sind) oder einer großen Zahl niedriger Vorschüsse. Angesichts des - wie der Rechnungshof bemerkt - unzureichenden Personals, bietet die zweite Option den Kommissionsdienststellen keine echte Alternative.

2.7. Die bei der Programmverwaltung beanstandeten Mängel sind weitgehend darauf zurückzuführen, daß die ursprünglichen Programme unter großem Zeitdruck eingeleitet worden waren und für die Durchführung der Programme nicht genügend Personal bereitgestellt wurde (Punkt 2.4). Die Kommission sah sich daher veranlaßt, externe Berater mit der Aufstellung der Programme und Einzelvorhaben im Bereich der nuklearen Sicherheit zu beauftragen. Inzwischen hat sie jedoch angemessenere Vorkehrungen getroffen. Die Rolle von Beratern (wie die Gruppe für Partnerschaftsprogramme - Twinning Programme Engineering Group (TPEG)) ist genau festgelegt worden, und die Generaldirektion IA hat mit der Gemeinsamen Forschungsstelle einen Rahmenvertrag mit dem Ziel geschlossen, die erforderliche technische Unterstützung intern zu beschaffen.

Angesichts der Komplexität des Nuklearsektors können die Kommission und insbesondere ihre Gemeinsame Forschungsstelle unmöglich für sich beanspruchen, intern über ein Personal zu verfügen, das für alle Aufgaben im Zusammenhang mit der Planung und Vorbereitung von Dienstleistungsverträgen qualifiziert ist.

Die Inanspruchnahme von Konsortien schließlich ist auch dadurch bedingt, daß nur eine begrenzte Zahl von Akteuren auf dem Nuklearsektor vorhanden ist.

2.8. Die von der Haushaltsbehörde festgesetzten Richtwerte sind nicht überschritten worden. Die vom Hof angeführten überschrittenen Beträge für die Programmverwaltung fallen nicht unter die Obergrenze, die in den Erläuterungen zu den Haushaltslinien angegeben ist.

Bereitstellung der Hilfen und Ergebnisse

2.9. Die Kommission bestreitet nicht, daß bei der Durchführung bestimmter Maßnahmen Verzögerungen aufgetreten sind. Die Wahl des Durchführungsmodus erfolgte in erster Linie unter dem Gesichtspunkt der Transparenz und der Überwachung. Insbesondere aus diesen Gründen wurden Versorgungsagenturen für die Beschaffung von Ausrüstungsmaterial eingeschaltet.

Was die Tatsache betrifft, daß der Lieferung von Ausrüstungen Vorrang eingeräumt wurde, so ist zu bemerken, daß zwischen der Lieferung von Ausrüstungen und der Förderung einer Sicherheitskultur kein Widerspruch besteht. So bilden die Projekte zur Lieferung von Ausrüstungen größtenteils die Grundlage für die Durchführung geeigneter Verfahren, in denen eine bestimmte Sicherheitskultur zum Ausdruck kommt.

Ausgehend von diesem Ansatz hat die Kommission die Mittel auf eine große Zahl von Kernkraftwerken aufgeteilt.

2.10. Da der Finanzbedarf die verfügbaren Mittel ohnehin überstieg, mußten bei der Auswahl der besten Vorhaben mehrere Kriterien beachtet werden. Dabei wurde die aktive Beteiligung der Partner als Indikator für einen erfolgreichen Abschluß gewertet.

Änderungen wurden aus folgenden Gründen vorgenommen: übermäßige Verzögerungen bei der Vorbereitung des Lastenhefts (Technisches Zentrum Nikiet), zu niedrig veranschlagte Budgets, von den Sicherheitsbehörden spät vorgegebene strengere Kriterien, Richtungsänderungen seitens der Behörden des Empfängerlandes (Aufgabe eines Investitionsvorhabens mit Euratom-Darlehen im Kernkraftwerk Kola nach der aus Tacis-Mitteln finanzierten Vorbereitungsphase).

2.11. In einigen Fällen hatten die Begünstigten der Kommission gegenüber förmlich erklärt, die Sicherheitsbehörden hätten der Vergabe der erforderlichen Lizenzen zugestimmt, was sich jedoch später als unzutreffend herausstellte.

Ähnliches stellt der Rechnungshof in Punkt 2.3 hinsichtlich der Beziehungen zu den Begünstigten fest.

2.12. Wegen der fehlenden Deckung der Auftragnehmer der EU bei Nuklearunfällen konnten die Ergebnisse einiger Verträge, die vor der Unterzeichnung der Vereinbarung im Jahre 1995 geschlossen worden waren, den Begünstigten nicht frei zur Verfügung gestellt werden.

Die Vereinbarung (Memorandum of Understanding) bietet einen Schutz seitens der Russischen Förderation. Dadurch konnte die betreffende Einschränkung für die später unterzeichneten Verträge vermieden werden.

Für die Verträge, die vor der Unterzeichnung der Vereinbarung geschlossen worden waren, wurde inzwischen eine Lösung gefunden, und die Ergebnisse der betreffenden Projekte sind den Begünstigten förmlich zur Verfügung gestellt worden.

Die russischen Institute waren von Anfang an eng an der Ausarbeitung der betreffenden Studien beteiligt und haben somit unmittelbaren Nutzen daraus ziehen können. Die Ergebnisse einiger dieser Projekte wurden zudem später in damit verbundenen Projekten verwertet. Für die zwischen den Auftragnehmern und den Unterauftragnehmern vereinbarten Bedingungen trägt die Kommission keine unmittelbare Verantwortung.

2.13. Die für die Verträge verbuchten Mittel sind nicht zu hoch veranschlagt. Die für die Lieferverträge verbuchten Beträge dürfen indessen nicht als Indikator für getätigte Käufe herangezogen werden.

Die für Tschernobyl verzeichnete niedrige Verwendungsrate ist vor allem dadurch bedingt, daß (die 1994 beschlossenen) Tacis-Projekte an die politischen Verhandlungen der G7 und der EBWE mit der Ukraine über die Vereinbarung und den NSA-Vertrag geknüpft waren, die erst 1995 bzw. 1996 abgeschlossen wurden. Es wäre nicht zweckmäßig gewesen, vorher allein mit der Durchführung des Stillegungsprojekts zu beginnen.

3. ANSATZ DER EUROPÄISCHEN UNION

Ziele und Mittel

3.2. Bei der Strategie, die als Grundlage für die Definition der Kommissionsprogramme diente, handelte es sich in erster Linie um die von der G7 auf dem Gipfeltreffen von München im Jahre 1992 festgelegte Strategie. Das von der G7 angenommene Aktionsprogramm basierte auf folgenden Maßnahmen:

- Verbesserung der Betriebssicherheit,

- technische Verbesserungen aufgrund von Sicherheitsbewertungen,

- Ausbau der Aufsichtsbehörden.

Zu diesem Aktionsplan gehörten auch längerfristige Maßnahmen, nämlich die Schließung der am wenigsten sicheren Reaktoren und die Verbesserung der Reaktoren jüngerer Bauart.

Auf diese Strategie wurde in den Vorschlägen und Finanzierungsabkommen für die ersten angenommenen Programme (Programme über die nukleare Sicherheit Russische Föderation und Ukraine 1992-1993) deutlich hingewiesen.

Weitere Einzelheiten der Strategie der Kommission wurden 1995 festgelegt und 1996 vom Verwaltungsausschuß angenommen. Die wichtigsten Aktionslinien dieser Strategie wurden seit Programmbeginn eingehalten. Die Strategie für die MOEL schließlich wurde in der Agenda 2000 deutlich festgelegt.

Die technischen Merkmale und Mängel der Reaktoren sowjetischer Bauart waren zu Programmbeginn verhältnismäßig unbekannt. Es war daher notwendig, das Problem mit Hilfe von Studien anzugehen. Diese Studien ermöglichten außerdem eine Verbindung zwischen der europäischen Industrie und den Partnerindustrien, insbesondere in Rußland. Erst dann waren konkretere Maßnahmen möglich. Dabei wurden zwei weitere Aspekte berücksichtigt: Unterstützung der Regelungsbehörden (Aufsichtsbehörden) und Unterstützung der Kernkraftwerksbetreiber.

Es stimmt somit nicht, daß die Programme 1990 bis 1994 ohne Gesamtstrategie beschlossen wurden.

3.3. Die Kommission wollte die Frage der Schließung der am wenigsten sicheren Reaktoren im allgemeineren Rahmen der G7 und der Versammlung der Geldgeber des Kontos "Nukleare Sicherheit" (NSA) behandelt wissen, da sie der Ansicht war, daß nur eine konzertierte Aktion aller Geberländer zu einem positiven Ergebnis führen konnte. Im Rahmen der NSA gibt es Abkommen mit Litauen, Bulgarien und Rußland. Im Fall Ukraine gibt es eine Gemeinsame Absichtserklärung (GA) der G7.

3.4. Aus den Strategiepapieren, die für die Programmplanung herangezogen wurden, geht klar hervor, daß die Aktionen der Kommission keinesfalls dazu beitragen dürfen, die Lebensdauer von Kernkraftwerken zu verlängern, die in Kürze stillgelegt werden sollen. Diese Vorgabe wird bei der Prüfung der Jahresprogramme berücksichtigt.

Stillegung und Abbruch von Kernreaktoren

3.5.-3.7. Die Kommission ist seit jeher der Ansicht, daß die Stillegung der am wenigsten sicheren Kernkraftwerke ein maßgebendes politisches Ziel ist. Der Standpunkt wird in der Agenda 2000 ausdrücklich bekräftigt. Dies belegen u.a. die Aktionen der Kommission in der Ukraine und im Zuge der Beitrittspartnerschaften sowie die politische und technische Unterstützung der Anstrengungen der NSA und der G7 durch die Kommission.

Die zur Behandlung dieser Frage erforderlichen Mittel wurden jeweils nach Maßgabe der Rahmenbedingungen bewilligt. Der Stillegungsplan für das Kernkraftwerk Tschernobyl wurde über das Tacis-Programm vorbereitet. Die Ausschreibungen für den Bau von drei Anlagen für die Abfallaufbereitung nach der Stillegung des Reaktors in Tschernobyl, die aus Mitteln des Tacis-Programms finanziert werden (40 Mio. ECU), werden derzeit vorbereitet.

Die Prüfung des Dossiers über die Finanzierung der Fertigstellung der Reaktoren Rovno 4 und Khmelnitsky 2, die die endgültige Schließung des Reaktors in Tschernobyl ermöglichen sollte, wurde fast vollständig aus Mitteln des Tacis-Programms finanziert. Außerdem wurden die oben genannten Vorhaben in verschiedenen internationalen Gremien eingehend geprüft, und die Qualität der Ergebnisse wurde zu keiner Zeit in Frage gestellt.

Das 1997 eingerichtete multilaterale Konto bei der EBWE dient nicht der Finanzierung der Stillegung der Kernkraftwerke in Tschernobyl, sondern der Ummantelung des anläßlich des GAU von 1986 zerstörten Blocks 4.

Was die Schließung von Tschernobyl anbelangt, so muß betont werden, daß sie von der Fertigstellung von zwei neuen Kernkraftwerken abhängt.

Die Schwierigkeiten bei der Beschaffung der für diese Aktion notwendigen Mittel sind nicht auf die Kommission, sondern auf andere Einrichtungen, namentlich die EBWE, zurückzuführen.

Lieferungen von Ausrüstungsmaterial

3.8. Angesichts des Verhältnisses zwischen dem sehr hohen Bedarf an Mitteln, die für die Modernisierung der Reaktoren notwendig sind, und den beschränkten Mitteln, die der Kommission zur Verfügung stehen, ist die Kommission der Ansicht, daß die Lieferung von Ausrüstungsmaterial in erster Linie der Sicherheitskultur zugute kommt; dabei wird von konkreten Beispielen ausgegangen, die für die Begünstigten von unmittelbarem Interesse sind, und nicht ausschließlich von Studien. Angesichts des Zustands der betroffenen Kernkraftwerke und des festgestellten Bedarfs hätte eine Zusammenarbeit mit den Begünstigten nicht sichergestellt werden können, wäre man mit "leeren Händen" gekommen.

Der dringendste Bedarf konnte gedeckt werden, insbesondere in der Ukraine, wo für die Kernkraftwerke in Rowno, in der Südukraine und in Saporoshje große Mengen Ersatzteile geliefert wurden.

Die Lieferung von Ausrüstungsmaterial war auch eine Antwort auf die wiederholt geäußerte Kritik, die Programme enthielten zu viele Studien, ohne daß sie sich auf die nukleare Sicherheit auswirken würden. Die bereits abgeschlossenen Aktionen zeigen jedoch, daß sich die Lage in den betroffenen Kernzentralen tatsächlich verbessert hat. Als Beispiele können angeführt werden: Lieferung zerstörungsfreier Kontrollausrüstungen (Balakowo, Smolensk), Lieferung von Material zur Verbesserung der Wasserchemie (Kalinin), Lieferung von Schweißausrüstungen (Kalinin), Lieferung von Ausrüstungen für die Brandverhütung (Saporoshje) oder Lieferung informatisierter Wartungssysteme (Belojarsk, Smolensk).

Ein Bedarf an Studien bleibt allerdings nach wie vor bestehen. Die Kommission war darum bemüht, ein besseres Gleichgewicht zwischen Studien und Ausrüstungen zu finden.

3.9. Die Kommission hatte die Zusammenarbeit als eines der Ziele ihrer Strategie (sekundäres Ziel) vorgeschlagen. Nicht alle Mitgliedstaaten sind damit einverstanden. Bestimmte Mitgliedstaaten sind der Ansicht, daß die Zusammenarbeit den industriellen Akteuren überlassen werden sollte.

Außerdem erfordert eine entsprechende voluntaristische Politik angesichts der bestehenden Beziehungen oftmals Abweichungen von den Wettbewerbsregeln.

Diese Frage sollte bei der Festlegung der neuen Verordnung von Grund auf erörtert werden.

Nichtindustrielle Aspekte der Betriebssicherheit

3.10. Die Tatsache, daß die Aufgaben im Zusammenhang mit der Unterstützung vor Ort nicht genau festgelegt sind, ist einerseits auf die Art dieser Tätigkeiten, die sich nach dem kurzfristig ermittelten Bedarf richten, und andererseits direkt auf den Mangel an Kommissionspersonal zurückzuführen.

Multilaterale Koordinierung

Koordinierung der Hilfe der G-24 (NUSAC)

3.12. Die NUSAC hatte keine Entscheidungsbefugnis, sondern bildete ein Forum für den Informationsaustausch.

Zusammenarbeit mit der EBWE (NSA) hinsichtlich der Lieferung von Ausrüstungsmaterial

3.13. Die Kommission und die EBWE haben die Möglichkeit eines gemeinsamen Projekts für die Lieferung und den Einbau von Sicherheitsventilen an den Hauptleitungen des Dampferzeugers erörtert.

Die Kriterien für die Auswahl potentieller Bieter und den Ursprung der Waren, für die Durchführung der Ausschreibungsverfahren sowie die Wertung der eingegangenen Angebote wurden miteinander verglichen. Dabei zeigten sich starke Unterschiede, die sich leider nur mit sehr großen Verzögerungen hätten beseitigen lassen.

3.14. Es ist richtig, daß Tacis den vertraglichen Rahmen für das Programm Lieferung von Ausrüstungsmaterial festlegen sollte.

Was allerdings die Aspekte der Abkommen im Rahmen des Kontos Nukleare Sicherheit (NSA) in bezug auf die Bedingungen für das geplante Abschalten bestimmter Reaktoren anbelangt, so ist der Erfolg dieser Abkommen tatsächlich nicht deutlich: Die auf dem NSA verfügbaren Mittel werden ohne vertragliche Gegenleistung ausgegeben. Dies zeigt, wie schwierig es ist, die im Rahmen der Technischen-Hilfe-Programme gewährten Zuschüsse an strenge Bedingungen zu knüpfen.

3.15. Ein Beispiel für die Art der Zusammenarbeit, wie sie der Rechnungshof empfiehlt, ist die Vergabe von Lizenzen für die Demontageanlagen in Tschernobyl. Im Tacis-Programm wurde die Verpflichtung eingegangen, diese Leistung auch für die aus NSA-Mitteln finanzierten Anlagen sicherzustellen.

Zusammenarbeit mit anderen Partnern

3.16. Die Kommission nimmt aktiv an den Sitzungen der IAEO teil und legt dort ihre Programme vor. Die von der IAEO vorgenommene Einstufung der Mängel der Reaktoren sowjetischer Bauart wird bei der Programmplanung berücksichtigt (Auswahl der Projekte).

3.18. Bei der Unterstützung vor Ort wird dem Programm der World Association of Nuclear Operators (WANO) weitgehend Rechnung getragen. Die gleichen Partner werden umfassend mit einbezogen.

3.19. Wie der Rechnungshof richtig bemerkt, wurden die Zahlungen für das IWTZ 1997 blockiert. Wegen der fehlenden Rechtsgrundlage waren die Zahlungen bis zur Unterzeichnung der Bilateralen Finanzierungsabkommen zwischen der GD IA und dem IWTZ ausgesetzt worden. Die Abkommen wurden aufgrund einer Personalumsetzung am 15. September 1997 verspätet unterzeichnet; seitdem sind keine Verzögerungen bei Zahlungen an das IWTZ mehr aufgetreten.

3.20. Das Tacis-Programm konzentriert sich auf die gravierendsten Sicherheitsfragen, für deren Lösungen bereits vor geraumer Zeit eine entsprechende wissenschaftliche Grundlage ausgearbeitet wurde. Die vom IWTZ finanzierten Aktivitäten werden in der Forschungs- und Entwicklungsstufe in der Regel zu früh durchgeführt, um unmittelbare Auswirkungen auf das Tacis-Programm zu haben. Die Strategie der Kommission im Bereich der sicherheitsrelevanten Forschung wurde im Rahmen des spezifischen Rahmenprogramms der EU und im Rahmen von Tacis festgelegt; die Forschungsvorhaben waren zahlenmäßig sehr begrenzt und wurden bewußt vom IWTZ getrennt.

4. VERWALTUNG DER MASSNAHMEN

Wettbewerbsprinzip

4.1. und 4.2. Angesichts der spezifischen Art der Projekte im Bereich der nuklearen Sicherheit, haben die operativen Dienststellen und der Finanzkontrolleur den Rahmen festgelegt, in dem die gemäß der Haushaltsordnung zulässige freihändige Vergabe von Aufträgen erfolgen konnte. Die Anwendung von Ausnahmeverfahren ist durch die außergewöhnliche Art des Interventionsbereichs völlig gerechtfertigt.

Das gleiche gilt für die Unterstützung vor Ort. Die Kommission wollte Aufträge einerseits nur an Betreiber von Kernkraftwerken in der Union vergeben und andererseits eine möglichst große Zahl von Standorten in den Empfängerländern einbeziehen. Deshalb konnte der Auftrag, wenn beide Bedingungen erfuellt sein sollten, nicht ausgeschrieben werden.

Viele Verbesserungsmaßnahmen hängen von den technischen Merkmalen der vor Ort vorhandenen Technologie ab und können nur von einem Vertragsnehmer durchgeführt werden, der diese Technologie beherrscht oder die entsprechenden Ausrüstungen herstellt. Nationale Aufsichtsbehörden haben ihre Kenntnisse im Hinblick auf eine größere Wirksamkeit gebündelt; die einzig mögliche Vertragsform ist der Abschluß von Verträgen in direkter Absprache.

Die Inanspruchnahme des Verfahrens der freihändigen Vergabe führte nicht zu mangelnder Wirtschaftlichkeit, insbesondere nicht bei den Sachverständigengebühren. Die Gebühren bei den freihändig vergebenen Aufträgen entsprachen den Gebühren, die bei Ausschreibungen im gleichen Zeitraum, für Sachverständige des gleichen Niveaus und bei vergleichbaren Arbeitsbedingungen gezahlt wurden.

Trotz wiederholter Anpassungsanträge wurden die ursprünglichen Sätze nicht nach oben angeglichen, da die Kommission der Ansicht war, daß die inzwischen verbesserten Arbeitsbedingungen die erhöhten Lebenshaltungskosten aufwogen (in einem Standardvertrag sind in diesem Fall normalerweise Anpassungen möglich).

Versorgungsagenturen

Wertung der Lieferprojekte

4.3. Ohne die Einführung eines Beschaffungsbeauftragten wären die EU-Versorgungseinrichtungen, die am Vor-Ort-Hilfeprogramm (OSA) beteiligt sind, für alle Projektphasen verantwortlich: Projektentwicklung, Ausarbeitung der technischen Spezifikationen, Ausschreibungen, Abschluß von Verträgen und Durchführung. Nach Ansicht der Kommission wäre dies der Transparenz nicht zuträglich und eine ordnungsgemäße Kontrolle der öffentlichen Ausgaben nicht möglich.

4.4. Auch wenn die Kommission die Einzelheiten der Beschaffungsverfahren erst 1996 veröffentlicht hat, so lagen die großen Linien des Verfahrens bei Programmbeginn fest und wurden den betroffenen Parteien zur Kenntnis gebracht.

Die Begünstigten sind am gesamten Beschaffungsverfahren beteiligt, beispielsweise bei der Vorbereitung der Lastenhefte und der technischen Wertung der Angebote, bei der Unterzeichnung des Liefervertrags und der (vorläufigen und endgültigen) Annahme der Lieferungen. Wenn die Kommission den Begünstigten die Verantwortung nur für eine begrenzte Anzahl Verfahrensstufen überträgt, so ist dies zum Teil darauf zurückzuführen, daß ihr keine vertraglichen Instrumente zur Verfügung stehen, mit denen sie diese Verantwortung übertragen könnte.

Die Wertung der Angebote erfolgt in Phasen: Die finanzielle Wertung wird erst dann vorgenommen, wenn die Kommission den Bericht über die technische Wertung genehmigt hat, und zwar, damit Qualität und Objektivität der technischen Wertung sichergestellt werden können; erst dann werden die finanziellen Angebote eröffnet. Es ist vorgekommen, daß die Begünstigten nicht an finanziellen Wertungen teilgenommen haben, und zwar immer dann, wenn das niedrigste Angebot den Zuschlag erhalten mußte; dadurch konnten unnötige Anreise und zusätzliche Kosten vermieden werden.

Verbuchung und tatsächlicher Stand der Maßnahmen

4.5. und 4.6. Die mit den Versorgungsagenturen geschlossenen Verträge enthalten die für die Beschaffungen, die Gebühren und die Vergütungen der Agentur vorgesehenen Beträge. Selbstverständlich sind in der Buchführung die vollen, vertragsmäßig festgelegten Beträge auszuweisen. Die von den Versorgungsagenturen geschlossenen Lieferverträge liegen zeitlich immer nach dem Abschluß des Rahmenvertrags; die vom Rechnungshof festgestellten Abweichungen sind darauf zurückzuführen.

Die Anmerkungen des Rechnungshofs werden nicht in Frage gestellt, jedoch sollte betont werden, daß die Zahlungen im Einklang mit den Verträgen erfolgen. Allerdings haben die Kommissionsdienststellen angesichts der Bemerkungen des Rechnungshofs beschlossen, die Finanzstruktur der Verträge zu überprüfen.

Bei der internen Datenbank Désirée, auf die der Rechnungshof verweist, handelt es sich nicht um das Rechnungsführungssystem der Kommission. Das Rechnungsführungssystem der Kommission ist SINCOM, in dem alle Verpflichtungen und Zahlungen ordnungsgemäß erfaßt werden.

4.7. Die gemäß den Verträgen von der Kommission gezahlten Vorschüsse werden ordnungsgemäß verbucht (siehe auch Punkt 4.6).

4.8. Die vom Rechnungshof genannten Informationen sind tatsächlich Informationen, die über das Rechnungsführungssystem hinaus verlangt werden. Die Kommission erhält diese Managementinformationen in den regelmäßigen Berichten der Versorgungsagentur (siehe auch Punkt 4.6).

4.9. Im Einklang mit den geschlossenen Verträgen schreibt der Vertragspartner oder der Sicherungsgeber die auf den Sonderkonten angelaufenen Bankzinsen der Kommission erst bei Vertragsende gut (siehe auch Punkt 4.6).

4.10. Die Kommission ist darum bemüht, über die Rechnungsführungsberichte hinaus weitere Einzelheiten mitzuteilen (insbesondere in den Jahresberichten Phare und Tacis), um die Transparenz der Vorgänge zu erhöhen.

Vertragsverfahren

4.11. Die Verträge mit den Versorgungsagenturen sind Dienstleistungsverträge, die in der Regel im Wege der in der Haushaltsordnung vorgesehenen "beschränkten Ausschreibung" vergeben werden.

In bezug auf die acht Verträge (Zusätze), die freihändig vergeben wurden, ist folgendes anzumerken:

- Der Vorteil, die Kontinuität der Dienstleistungen sicherzustellen, ist offensichtlich (Artikel 118 der Haushaltsordnung).

- Bei mehreren dieser Verträge liegen die Gebühren unter dem Hoechstbetrag, der für die freihändige Vergabe von Aufträgen gilt.

Überwachung der Maßnahmen durch die Kommission

4.13. Désirée ist eine interne Datenbank für das Vertrags- und Finanzmangement von Vorhaben. Bestimmte Aspekte der Datenbank Désirée sind tatsächlich verbesserungsfähig.

4.14. Die Arbeitsmethode ist beispielsweise in den "Leitlinien für die Sachbearbeiter" und im "Verfahrenshandbuch zum Projektzyklusmanagement" förmlich beschrieben. Außerdem gibt es Instrumente für das Follow-up und das Management von Vorhaben, beispielsweise:

- das Monitoring-Programm, das grundlegende Informationen für das Management während der Projektdauer enthält,

- das Arbeitsberichtssystem als Instrument zur Planung und Überwachung der Verfahrensschritte eines Projekts,

- die Datenbank Désirée, die ausführliche Informationen über die finanziellen Aspekte von Verträgen und Programmen enthält,

- die monatlichen Berichte der Versorgungsagenturen,

- eine Datenbank über das Fortschreiten des Projekts, die von der "Gemeinsamen Verwaltungsstelle" (Moskau) betrieben wird,

- Vermerke zu Projekten und Programmteilen von den EG-Delegationen.

Die Aufnahme der Überwachungstätigkeiten der Projekte für die nukleare Sicherheit nahm angesichts der Komplexität und der Vertraulichkeit dieses Bereichs mehr Zeit in Anspruch als bei anderen Tacis-Projekten.

Der Rechnungshof merkt an, daß die Kommission die in den Überwachungsberichten angeführten Probleme bei Projekten der nuklearen Sicherheit nicht immer rasch löst. Durch die Komplexität und die Zahl der an dieser Art von Projekten beteiligten Akteure ist häufig gewisse Zeit notwendig, um alle erforderlichen Konsultationen durchzuführen, damit eine Lösung gefunden werden kann, die oft in den Zuständigkeitsbereich der Behörden des Partnerstaats fällt.

4.15. Die Kommission räumt ein, daß in bestimmten Fällen in der Vergangenheit Verzögerungen auftraten; dieses Problem konnte jedoch gelöst werden.

Überwachung der Programme vor Ort

4.17.-4.18. Die Gemeinsame Verwaltungsstelle als zentrales Informationsgremium wurde mit dem Ziel eingerichtet, die russischen Behörden bei der Koordinierung ihrer Beteiligung an den Programmen der nuklearen Sicherheit, insbesondere bei der Festlegung der Programme, zu unterstützen.

Verwaltungskosten

4.19.-4.20. Die Kommission ist mit den Bemerkungen des Rechnungshofs nicht einverstanden. Die Kosten für Verwaltung, Vorbereitung und Durchführung usw. konnten in allen Fällen aufgrund der Rechtsgrundlagen finanziert werden; es wäre sonst nicht möglich gewesen, die Partnerländer an der Vorbereitung, an der Durchführung und an der Überwachung der Programme zu beteiligen. In der entsprechenden Erläuterung im Haushaltsplan 1996 wurde für einen bestimmten Teil dieser Hilfe eine Obergrenze festgelegt, die die Kommission nicht überschritten hat. Die Mittel, die die Vertragspartner aufgrund der in den Dienstleistungs-, Liefer- oder Beschaffungsverträgen festgeschriebenen Tätigkeiten aufgewendet haben, sind Teil des Programms und somit förderfähige Ausgaben. Die Behauptung des Rechnungshofs, die verbuchten Ausgaben lägen über den von der Haushaltsbehörde festgelegten Richtwerten, ist falsch und auf eine einseitige Auslegung der entsprechenden Erläuterung im Haushaltsplan zurückzuführen. Die Kommission hat bereits wiederholt auf diese Bemerkung des Rechnungshofs geantwortet; die Kritik des Rechnungshofs steht nicht im Zusammenhang mit dem Programm zur nuklearen Sicherheit, sondern betrifft die Programme Phare und Tacis insgesamt.

5. BEREITSTELLUNG DER HILFEN UND ERGEBNISSE

Programmplanung

5.1. Es war angebracht, die Programme mit einigen allgemeinen Studien einzuleiten, bevor konkretere und detailliertere Aktionen in Angriff genommen wurden.

Der Standpunkt einiger Empfängerländer, die die Sorgen der Kommission in bezug auf die Sicherheit ihrer Kernkraftwerke nicht teilten und allein einen Bedarf an Ausrüstungen angemeldet haben, ist auf jeden Fall zu relativieren.

Was den Beginn der Hilfe vor Ort betrifft, so hat die Kommission den Verwaltungsausschuß darauf hingewiesen, daß die in ihrem ursprünglichen Vorschlag enthaltenen Empfehlungen zwangsläufig allgemeiner Art sein mußten. Sie hat die Expertengruppe und den Verwaltungsausschuß für das Programm Tacis allerdings über die Entwicklung der Programme auf dem laufenden gehalten.

Die Kommission hat sich bemüht, die Kommunikation mit den Empfängern zu verbessern. Die - beachtliche Kosten verursachende - ständige Anwesenheit europäischer Experten vor Ort ist ein einzigartiges Merkmal dieses Programm. Die "Mißverständnisse", die der Durchführung des Programms abträglich waren, lassen sich wohl eher wie folgt begründen:

(1) die Qualität der von den betreffenden Experten erbrachten Dienstleistungen und

(2) die unterschiedlichen Standpunkte von Geldgebern und Begünstigten: im Bereich der nuklearen Sicherheit sind sie weitaus ausgeprägter als in den anderen Förderbereichen der Programme.

5.2. a) Bei komplexen Projekten steht nicht im voraus fest, welche technischen Entscheidungen, u.a. zur Annullierung eines Projekts, unter Umständen erforderlich sein werden. Eine hinreichend detaillierte Definition der Aufgaben, die der Vertragnehmer während der gesamten Dauer des Projekts wahrzunehmen hat, ist daher nicht möglich. Auf jeden Fall ist für die ordnungsgemäße Bewirtschaftung öffentlicher Finanzmittel ein Mehrphasenkonzept unabdingbar. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß ein solches Konzept in der Regel eine bessere Kontrolle des Inhalts der Verträge ermöglicht. Ein offenkundiger Nachteil ist allerdings, daß sich die Durchführung der Projekte dadurch möglicherweise verzögert und schwerfälliger wird.

5.2. b) Eine Umschichtung der Mittel zugunsten anderer Projekte empfiehlt sich nur dann, wenn dies von der Dauer der Mittelbindung her möglich und nicht mit einem zusätzlichen Arbeitsaufwand verbunden ist, der die Überwachung der Durchführung bereits ausgewählter Projekte beeinträchtigt.

Bei dem annullierten Tacis-Projekt in Höhe von 2,7 Mio. ECU handelte es sich um ein System zum Schutz der Reaktoren VVER 440/213 in Kola. Dieses Investionsvorbereitungsprojekt wurde von der russischen Seite, die zur Finanzierung der Investition ein Euratom-Darlehen beantragen wollte, mit äußerstem Nachdruck gefordert. Erst am Ende des Tacis-Projektes wurde von dem Darlehensantrag abgesehen. Das Projekt diente der Vorbereitung einer maßgeblichen Investition und wurde daher berechtigterweise im Rahmen von Tacis gefördert.

5.2. c) Die Kommission verfährt bereits so, wie vom Rechnungshof gewünscht. Allerdings kann der Etat eines Projekts nur dann aufgestockt werden, wenn zu dem Zeitpunkt, zu dem der Aufstockungsbedarf festgestellt wird (in der Regel im Rahmen der finanziellen Bewertung der Ausschreibung) noch Haushaltsmittel (auch Reservemittel) verfügbar sind.

5.2. d) Hier ist auf die - auch vom Rechnungshof in Punkt 4.12 festgestellte - unzureichende personelle Ausstattung des für das Programm zuständigen Referats hinzuweisen.

5.3. Da mehr Mittel beantragt wurden als verfügbar waren, mußten für die Auswahl der besten Projekte mehrere Kriterien herangezogen werden. Die aktive Mitwirkung der Beteiligten ließ einen ordnungsgemäßen Abschluß der Projekte erwarten.

Die Zahl der Partner ist in der Tat hoch. Sie rechtfertigt sich aus dem Bestreben, eine große Transparenz und eine den Zielen des Programms angemessene Durchführung zu gewährleisten. Das gilt insbesondere für die technische Vorbereitung, das Vergabeverfahren und die Maßnahmen der Sicherheitsbehörden.

5.4. Die Rolle der TPEG ist vertraglich geregelt. Es kommt daher durchaus vor, daß Auftragnehmer der Kommission ohne Beteiligung der Kommission Besuche bei Begünstigten durchführen.

Wichtige oder abschließende Beratungen wurden allerdings immer von der Kommission geleitet.

Außerdem ist auf die - auch vom Rechnungshof in Punkt 4.12 festgestellte - unzureichende personelle Ausstattung des für das Programm zuständigen Referats hinzuweisen.

5.5. Daß die Gemeinsame Forschungsstelle sich als Auftragnehmer an der Durchführung von Programmen beteiligen kann, wurde erst durch eine Änderung der Haushaltsordnung im Mai 1995 möglich gemacht. Zudem bietet die Gemeinsame Forschungsstelle zwar Vorteile hinsichtlich der Unabhängigkeit, ist aber nicht in der Lage, das gesamte für die Durchführung der Programme erforderliche Expertenwissen aufzubringen. Die Kommission wird daher auch weiterhin teilweise die Kernindustrie hinzuziehen müssen.

Die Einrichtung der TPEG wurden von den Dienststellen der GD IV (Wettbewerb) geprüft (Erteilung des "Negativattests"). Im übrigen stößt ihre Mitwirkung an der Ausarbeitung der Programme erst seit der Annahme der dritten Tacis-Verordnung (1996) auf Schwierigkeiten.

Haushaltsmittel zugunsten der Tätigkeiten vor Ort

5.6. Aus der Tatsache, daß für eine Maßnahme ein geringeres Budget vorgesehen wird, kann nicht abgeleitet werden, daß diese Maßnahme von geringerer Bedeutung ist. Es sind auch andere Faktoren zu berücksichtigen, beispielsweise die Kosten der betreffenden Dienstleistungen oder Lieferungen oder auch die Aufnahmekapazität des Begünstigten.

Es sollte nicht vergessen werden, daß die Anwesenheit von EU-Experten in den Kernkraftwerken der NUS und den mittel- und osteuropäischen Staaten anfänglich von den Betreibern der Kernkraftwerke mit Mißtrauen registriert wurde. Sie waren häufig der Ansicht, daß der Westen ihnen keine Lehren zu erteilen hatte und waren nur an der Lieferung von Ausrüstungen interessiert. Bestenfalls tolerierten sie Beratungen und Fortbildungsmaßnahmen in operativen und organisatorischen Fragen.

Wenn der Begünstigte keine Unterstützung des Auftragnehmers zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit in operativer Hinsicht wünschte, vollzog sich die Vermittlung einer Sicherheitskultur im wesentlichen über Fortbildungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Lieferungen. Es wurde vermieden, diese Maßnahmen als Projekte zu bezeichnen, um keine Ablehnung seitens des Begünstigten zu provozieren. Für Kernkraftwerke mit einer größeren Aufnahmefähigkeit konnten - unabhängig von den Lieferungen - gezieltere Maßnahmen zur Verbesserung der operativen Sicherheit durchgeführt werden.

5.7. Die Kommission weiß, daß die für die nukleare Sicherheit bereitgestellten Mittel bei weitem ungenügend sind und setzt auf den didaktischen und modellhaften Charakter ihrer Maßnahmen. So richten sich die Budgets denn auch in erster Linie nach der Leistungs- und Aufnahmefähigkeit.

Verzögerung und Durchführungsstand der Maßnahmen

Für die Vertragsprüfung benötigte Zeiten

5.8. Die Kommission hat seit 1997 mehrere Maßnahmen ergriffen, damit die Programme rascher durchgeführt werden, insbesondere:

(1) zahlenmäßige Verringerung der geförderten Projekte,

(2) Annullierung von Projekten, für die nicht rasch genug Verträge abgeschlossen werden können,

(3) Mittelbindungen ausschließlich für Projekte, die so ausgereift sind, daß sie beginnen können, sobald der Finanzierungsbeschluß ergangen ist.

5.9. Bei den Lieferungsprojekten kommt es im wesentlichen in folgenden Phasen zu Verzögerungen:

(1) Festlegung und Billigung des Lastenhefts für die Verantwortlichen der Vor-Ort-Hilfe und die Begünstigten und

(2) Bewertung und Billigung der Angebote, die in erster Linie in die Zuständigkeit der Verantwortlichen der Vor-Ort-Hilfe und der Kommissionsdienststellen fallen.

Hier ist auf die - auch vom Rechnungshof in Punkt 4.12 festgestellte - unzureichende personelle Ausstattung des für das Programm zuständigen Referats hinzuweisen.

Durchführungsstand der Projekte zur Betriebssicherheit

5.11. Projekte auf dem Gebiet der technischen Hilfe lassen sich leichter und somit auch rascher durchführen als konkrete Projekte. Im übrigen hat die technische Hilfe ihre Daseinsberechtigung unabhängig von den Ausrüstungslieferungen.

Die Kommission akzeptiert indessen die Beanstandung, daß sowohl die Leistungen ihrer Auftragnehmer (die Verantwortlichen der Vor-Ort-Hilfe), als auch die Art und Weise, wie sie selbst letztere überwacht hat, zu wünschen übrig gelassen haben. Hier ist auf die - auch vom Rechnungshof in Punkt 4.12 festgestellte - unzureichende personelle Ausstattung des für das Programm zuständigen Referats hinzuweisen.

5.12. a) und b) Die Kommission räumt ein, daß die Verfahren die Durchführung der Projekte verzögert haben. Ihre Anpassung soll im Zuge der Ausarbeitung des Vorschlags für die neue Tacis-Verordnung geprüft werden.

5.12. b) Zu den Ausschreibungen ist darauf hinzuweisen, daß mehrere Projekte dadurch verzögert wurden, daß die begünstigten Einrichtungen der Partnerstaaten den Aufruf zum Wettbewerb ablehnten, obwohl er durchaus gerechtfertigt war, oder ihre Zusammenarbeit in diesem Punkt verweigerten.

Die Kommission hat mehrmals die Beteiligten konsultiert, um sich ein Bild darüber zu verschaffen, inwieweit für das Programm ein Aufruf zum Wettbewerb in Frage kam. Sie haben Ausschreibungen für die Vergabe von Verträgen über Ausrüstungslieferungen grundsätzlich bejaht.

5.13. Es ist nur allzu natürlich, daß die Begünstigten sich eine möglichst schnelle Lieferung und zugleich einen möglichst großen Entscheidungsspielraum für die Festlegung und Durchführung der Projekte wünschen und wenig Interesse für die geltenden Verfahren an den Tag legen:

Zeitpläne:

Sie wurden zunächst notgedrungen auf der Grundlage europäischer Parameter aufgestellt, erwiesen sich aber angesichts der Umstände vor Ort und der für alle Beteiligten neuen Verfahren sehr rasch als unhaltbar. Sehr oft hat also die Realität vor Ort verbindliche Zeitpläne ausgehöhlt; die Beteiligten konnten sich wegen der zwischen ihnen bestehenden Schnittstellen gegenseitig die Verantwortung dafür geben.

Verfahren

Die Kommission hat kürzlich das Verfahren zur Auftragsvergabe im Rahmen der Vor-Ort-Hilfe überprüft, um die Verantwortlichkeiten zu klären und die Zahl der Phasen zu verringern, in denen es der Zustimmung der Kommission bedarf.

Sie räumt allerdings ein, daß die Verfahren zur Gewährleistung einer disziplinierten Bewirtschaftung der öffentlichen Mittel gemessen an den operativen Erfordernissen des Programms Tacis mitunter schwerfällig sind. Sie weisen kaum Unterschiede zu den einschlägigen Verfahren in den Mitgliedstaaten auf.

Beteiligung der Begünstigten

Wie in allen anderen Bereichen des Programms Tacis hat der Begünstigte in den Evaluierungsausschüssen eine Stimme.

Die Kommunikation mit den russischen Begünstigten konnte durch die Einrichtung der Gemeinsamen Managementeinheit (JMU) in Moskau erheblich verbessert werden und hat die mangelnden internen Ressourcen der Kommission ein wenig kompensiert.

Unterstützung der Sicherheitsbehörden

5.16. Die Kommission stimmt den Bemerkungen des Rechnungshofs über die Unterstützung der Sicherheitsbehörden zu. Es handelt sich hier um einen Bereich von Tacis, der für die Förderung der nuklearen Sicherheit in den begünstigten Ländern von grundlegender Bedeutung ist. Die Kommission verfolgt einen Ansatz, der sich zugegebenermaßen nicht ohne eine gewisse Schwerfälligkeit umsetzen läßt, jedoch auf dem Grundsatz einer größeren Unabhängigkeit der Sicherheitsbehörden beruht:

(1) Es gilt die allgemeine Regel, daß die Kommission nicht die Beteiligung der Behörden am Programm Tacis finanziert;

(2) die Vergabe der Lizenzen wurde von der Kommission nicht finanziert, um zu vermeiden, daß die Sicherheitsbehörden in einen Interessenkonflikt geraten;

(3) die Leistungen zugunsten der Sicherheitsbehörde muß von den entsprechenden europäischen Behörden erbracht werden, damit es nicht dazu kommt, daß Wirtschaftsakteure Sicherheitsbehörden beraten.

Studien und Analysen zur Sicherheit

5.18. Um die Durchführung des Programms Tacis nicht zu verzögern, hat die Kommission Verträge auf der Grundlage des Tacis-Programms 1991 geschlossen. Diese enthielten wegen Zweifel an den geltenden Haftungsvorschriften einschränkende Klauseln betreffend die Weiterleitung der Ergebnisse an die Begünstigten. Gleichzeitig hat die Kommission indessen versucht, eine Lösung herbeizuführen, die vorläufig, d. h. bis zur Ratifizierung des Wiener Übereinkommens durch Rußland gelten kann. Ihre Bemühungen führten 1995 zur Unterzeichnung eines "Memorandum of Understanding" mit der Russischen Föderation, das eine Bestimmung über die Haftung im Nuklearbereich enthält.

Seitdem dieses Memorandum unterzeichnet worden ist, sind alle von den Auftragnehmern vorgeschlagenen einschränkenden Vertragsklauseln systematisch abgelehnt worden. 1997 wurde auch eine Lösung für die vor der Unterzeichnung des Memorandums geschlossenen Verträge gefunden. Nach einem Briefwechsel zwischen den jeweiligen Auftragnehmern und dem für Kernenergie zuständigen Ministerium der russischen Föderation (Minatom) werden die betreffenden Berichte den Begünstigten übermittelt. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Beschwerden sind nicht wirklich stichhaltig, denn die technischen Institute Rußlands haben eng an der Ausarbeitung der betreffenden Berichte mitgewirkt.

5.19. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß die an russische Institute vergebene Unteraufträge ordnungsgemäß zu verwalten sind. Diese Institute werden häufig in mehrfacher Hinsicht in unsere Projekte eingebunden: als Konzeptionsinstitute, als bevorzugte Industriepartner des Endbegünstigten sowie als wichtigstes Instrument der Zusammenarbeit und des Technologietransfers zu den Begünstigten.

Das Konzept, das u.a. für die Studienverträge des Programms Tacis 1991 gewählt wurde, bestand darin, ein- und denselben Betrag für die Unteraufträge festzulegen. Die Kommission hat diesen Betrag im voraus auf der Grundlage eines von Experten der Europäischen Union ausgearbeiteten technischen Gutachtens bestimmt. Außer in einem Fall haben die russischen Auftragnehmer diesen Betrag immer akzeptiert.

Seit einigen Jahren sind die Honorare europäischer Experten zwischen 7-9mal höher als die Honorare russischer Experten. Dieser Unterschied erklärt sich aus Unterschieden in der Kaufkraft, den Arbeitsmitteln und -methoden sowie dem Gehaltsniveau und den Lohnnebenkosten.

5.20. Wie weiter oben bereits ausgeführt, vermeidet es die Kommission, sich im Zusammenhang mit Unteraufträgen einzumischen. Allerdings wirkt sie darauf hin, daß

a) die örtlichen Unterauftragnehmer keine Klauseln akzeptieren, die die ihnen zustehenden Zahlungen an die Begleichung der Zahlungen an den Hauptauftragnehmer vorsehen;

b) die Bieter detaillierte Lastenhefte für Unteraufträge festlegen, was es den Unterauftragnehmern ermöglichen würde, für ihre Leistungen Vorauszahlungen zu erhalten.

Die Kommission hat in einigen Fällen versucht, strittige Fragen zu klären, um zu vermeiden, daß das Programm durch Streitigkeiten zwischen dem Auftragnehmer und dem örtlichen Unterauftragnehmer beeinträchtigt wird. Es ist auch vorgekommen, daß ein Unterauftragnehmer behauptet hat, er habe keine Zahlungen erhalten, und der Auftragnehmer nachweisen konnte, daß er alle Zahlungen veranlaßt hatte.

Tatsächlicher Mittelabruf

5.21.-5.22. Die Kommission hat seit 1997 einige Änderungen am Programm vorgenommen, die dazu beitragen dürften, daß es in Zukunft rascher umgesetzt werden kann:

- Verringerung der Zahl der für eine Förderung ausgewählten Projekte;

- Annullierung von Projekten, deren Start sich übermäßig verzögert;

- Mittelbindungen nur in den Fällen, in denen die Projekte so ausgereift sind, daß sie unmittelbar nach dem Finanzierungsbeschluß anlaufen können;

- Verbesserung der Kommunikation zwischen den Begünstigten, beispielsweise über die Gemeinsame Managementeinheit (JMU) in Moskau).

5.23. In der Regel sind die Begünstigten an den Projekten, die noch nicht angelaufen sind, interessiert und bedauern es, wenn Projekte annulliert werden, für die bereits erhebliche Vorbereitungen stattgefunden haben.

6. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Gesamtbeurteilung

6.2. Wie die Kommission mit Befriedigung zur Kenntnis nimmt, anerkennt der Rechnungshof, daß es gelungen ist, gemeinsam mit den Begünstigten einen gemeinsamen Ansatz zur Realisierung der Programmziele zu entwickeln und ein Klima des Vertrauens und der Zusammenarbeit zu schaffen.

Die Kommission räumt ein, daß es zu übermäßigen Verzögerungen und - in geringerem Maße - zu Abweichungen von den ursprünglichen Zielen gekommen ist. Das verwundert allerdings nicht angesichts der Schwierigkeiten, die bei einem Dialog zwischen zwei sehr unterschiedlichen Sicherheitskulturen auftreten.

Zwar ist es grundsätzlich schwierig, eine Maßnahme zu beurteilen, für die nur eine begrenzte Nachfrage besteht und die in erster Linie auf die Sicherheitskultur abstellt, doch ist von mehreren Seiten bestätigt worden, daß positive Ergebnisse erzielt werden konnten. Selbstverständlich ist bei der Beurteilung, inwieweit die nukleare Sicherheit in den betreffenden Ländern verbessert werden konnte, auch die besonders schwierige Wirtschaftslage zu bedenken, denen sich die meisten Akteure gegenübersehen. Das gilt sowohl für die Sicherheitsbehörden als auch für die Betreiber von Kernkraftwerken.

Wirksamkeit

6.3. Wie aus den Antworten in 2.1, 3.2, 3.5-3.7 und 5.1 hervorgeht, ist die Kommission nach einem genau festgelegten Konzept vorgegangen. Ihre Strategie gegenüber den beitrittswilligen Ländern hat sie in der Agenda 2000 und in ihrer Mitteilung KOM (1998) 134 vom 31. März 1998 an den Rat und das Europäische Parlament deutlich dargelegt.

Die Kommission unternimmt große Anstrengungen, um die Schwerpunkte des Konzepts mit den betreffenden Ländern, namentlich die beitrittswilligen Länder (im Rahmen der Beitrittspartnerschaften) und die Neuen Unabhängigen Staaten, zu erörtern. Mit der Ukraine führt die Kommission regelmäßig Gespräche auf bilateraler Ebene und im Rahmen des G7. Für Rußland wurde eine neue Initiative eingeleitet, um die künftigen Prioritäten zu bestimmen.

Der Rechnungshof ist der Meinung, den wirtschaftlichen Gegebenheiten der Empfängerländer müsse besser Rechnung getragen werden. Nach Ansicht der Kommission müssen Mittel und Wege der Zusammenarbeit mit diesen Ländern gefunden werden, damit sie der Problematik der nuklearen Sicherheit eine angemessene Priorität einräumen und pragmatische Lösungen für ihre Energieprobleme finden können, die auch der Notwendigkeit Rechnung tragen, alternative Energiequellen zu erschließen und die Energieeffizienz zu verbessern.

Wirtschaftlichkeit

6.4.-6.6. Die Kommission hat konkrete Maßnahmen ergriffen, damit die Programme effizienter durchgeführt werden.

- Im März 1998 hat sie eine dienststellenübergreifende Gruppe eingerichtet, die eine straffere Koordinierung ihrer Tätigkeiten im Nuklearbereich in Osteuropa koordinieren und einen effizienteren Einsatz der internen Ressourcen gewährleisten soll.

- Die in der Gemeinsamen Forschungsstelle verfügbaren Ressourcen kommen seit September 1997 in allen Stadien des Programms voll zum Einsatz.

- Der Gemeinsame Dienst der Generaldirektionen für Außenbeziehungen (SCR), der 1998 eingerichtet wurde, wird zu einer generellen Verbesserung der Durchführung der Programme für technische Hilfe beitragen.

- Anfang 1998 wurde in Moskau eine Gemeinsame Managementeinheit (JMU) eingerichtet, die zu mehr Transparenz gegenüber den russischen Begünstigten beitragen wird.

Die Kommission wird im Zuge der Ausarbeitung der neuen Tacis-Verordnung die Verfahren überprüfen.

Sparsamkeit

6.7. Siehe Punkt 4.6.

6.8.-6.9. Die Kommission bringt der Ordnungsmäßigkeit der vertraglichen Beziehungen zwischen den europäischen Auftraggebern und den Partnern der Empfängerländer spezielles Augenmerk entgegen.

Die Kooperation zwischen den Unternehmen der EU und den Einrichtungen der Empfängerländer muß nicht erst eingeführt werden. Allerdings ist auch die Kommission der Ansicht, daß sie verstärkt werden sollte, wobei bestehende Probleme und Mißverständnisse auszuräumen sind. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, daß die realen Kosten der Einrichtungen dieser Länder möglichst genau beurteilt werden, denn sie verfügen nur selten über ein analytisches Buchführungssystem.

Transparenz der Maßnahmen

6.10. Die Maßnahmen zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit werden in der Tat aus mehreren Haushaltslinien finanziert. Die Linie B7-534 (Abschluß der Zusammenarbeit mit den Ländern Mittel- und Osteuropas und den Neuen Unabhängigen Staaten im Bereich der nuklearen Sicherheit) wird nur noch zur Abwicklung der letzten Zahlungen aufrechterhalten und soll dann gestrichen werden. Die Linie B7-535 betrifft die Zusammenarbeit mit den Ländern Mittel- und Osteuropas und den Neuen Unabhängigen Staaten im Rahmen des Euratom-Vertrags. 1997 sind die einschlägigen Maßnahmen aus den für Phare und Tacis vorgesehenen Artikeln finanziert worden. Die Linie B7-536 (Beitrag der Gemeinschaft an die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung für die Ummantelung des Tschernobyl-Reaktors) wurde für eine zeitliche begrenzte Maßnahme eingerichtet.

Die größten Beträge werden allerdings den Linien für Phare und Tacis entnommen. Die Länder, an die sich diese beiden Programme richten, sind in der jeweiligen Rechtsgrundlage aufgeführt. Phare und Tacis decken mehrere Bereiche ab. Beträge zugunsten von Projekten auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit können entweder im Rahmen "nationaler" Programme oder im Rahmen von Programmen, die sich an mehrere Begünstigte richten, bereitgestellt werden. Das gilt im übrigen für alle in Phare und Tacis vorgesehenen Programme. Würde für jedes einzelne Programm eine Haushaltslinie geschaffen, gäbe es für die einzelnen geographischen Zonen zu viele Haushaltslinien.

Dieses System erlaubt es, die für jedes Land bereitgestellten Beträge einerseits und die Beträge für die horizontalen Programme andererseits zu bilanzieren, mithin auch der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die Bedürfnisse von Land zu Land sehr unterschiedlich sind.

Zur Forderung des Rechnungshofs, daß regelmäßig Berichte vorgelegt werden: Die Tätigkeit im Nuklearbereich wird selbstverständlich in den Phare- und Tacis-Jahresberichten erläutert, die der Haushaltsbehörde zugeleitet und veröffentlicht werden. Darüber hinaus wird jedes Programm in der Regel einer gesonderten Bewertung unterzogen.

(1) Agenda 2000, Kap. 6, S. 53.