RECOMENDAÇÃO DA COMISSÃO de 22 de Abril de 1997 relativa à melhoria e simplificação do enquadramento das novas empresas (97/344/CE)

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta a resolução do Conselho, de 10 de Outubro de 1994, relativa ao livre desenvolvimento da dinâmica e do potencial inovador das pequenas e médias empresas, incluindo do artesanato e das microempresas numa economia concorrencial (1),

Tendo em conta o relatório apresentado pela Comissão ao Conselho Europeu de Madrid de 15 e 16 de Dezembro de 1995 intitulado «Pequenas e médias empresas: uma fonte dinâmica de emprego, crescimento e competitividade na União Europeia» (2),

Tendo em conta a comunicação da Comissão «Programa integrado a favor das pequenas e médias empresas (PME) e do artesanato» (3) e a resolução do Conselho de 9 de Dezembro de 1996 (4),

Tendo em conta a resolução do Conselho, de 8 de Julho de 1996, relativa à simplificação legislativa e administrativa no domínio do mercado interno (5),

Tendo em conta a resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 19 de Setembro de 1996, que contém o parecer do Parlamento Europeu sobre a proposta de decisão do Conselho que adopta o terceiro programa plurianual a favor das pequenas e médias empresas (PME) da União Europeia (1997-2000) (6),

Tendo em conta o Plano de Acção para a Inovação na Europa, da Comissão (7), que sublinha que formalidades administrativas complicadas podem ter um efeito negativo no potencial de inovação das empresas,

Tendo em conta a Decisão 97/15/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, sobre um terceiro programa plurianual para as pequenas e médias empresas (PME) da União Europeia (1997-2000) (8),

Considerando que:

I. INTRODUÇÃO

(1) A melhoria e simplificação do enquadramento das empresas é considerada pelas organizações empresariais europeias como sendo da máxima prioridade, dado que as empresas têm de actuar, hoje em dia, num enquadramento complexo e em permanente mudança. Ao longo dos últimos 20 anos, têm sido aplicados muitos regulamentos, os quais, em conjunto com as formalidades administrativas, têm um efeito cumulativo nas empresas, que asfixia o seu funcionamento diário e afecta a sua competitividade. Ademais, esse encargo é imposto de forma desproporcionada às empresas mais pequenas, que, em comparação com as grandes, não dispõem de recursos humanos nem financeiros para lhe fazer face (9). Dado ser amplamente reconhecido que as PME (10) são os maiores criadores potenciais de emprego, os poderes públicos devem dar prioridade à busca de formas para reduzir os encargos administrativos que pesam sobre aquelas empresas. É vital que o seu potencial de crescimento e criação de emprego seja incentivado e apoiado.

II. UM QUADRO POLÍTICO DE SIMPLIFICAÇÃO

(2) Os encargos regulamentares e administrativos advêm, principalmente, da regulamentação dos Estados-membros. Com a aplicação do princípio da subsidiariedade, as decisões e medidas são tomadas a todos os níveis: nacional, regional e local. O número de regulamentos emitidos pelos Estados-membros ultrapassa, em muito, o dos regulamentos e directivas da Comunidade.

(3) Um quadro político de simplificação exige, pois, a coordenação entre os serviços públicos dos Estados-membros, não só entre serviços centrais mas também entre estes e os poderes locais. A França, Portugal e o Reino Unido instituíram um serviço específico, sob a responsabilidade dos respectivos primeiros-ministros, ao passo que a maioria dos restantes Estados-membros criou um comité consultivo, o qual, muitas vezes, não tem a mesma autoridade. A tarefa de simplificação é difícil e requer autoridade e poder, no que toca aos serviços ministeriais, bem como aos adequados recursos financeiros e humanos (11). Os funcionários devem ser sensibilizados por meio de campanhas de informação, devendo aqueles que se ocupam de questões relativas às PME receber uma formação apropriada (12). É necessária uma mudança cultural no sentido de existir uma abordagem mais orientada para o cliente, entre os órgãos públicos e as empresas, devendo a administração pública adoptar uma atitude pró-activa quanto ao modo de ajudar as empresas, em vez de controlá-las (13). Por último, uma política de simplificação, para ter êxito, depende da avaliação contínua e sistemática e do acompanhamento dos resultados alcançados na consulta às organizações empresariais.

III. ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR

(4) Um enquadramento regulamentar difícil ou complexo pode desencorajar a iniciativa empresarial e a criação de novas empresas. O problema acentua-se quando uma empresa decide desenvolver as suas actividades noutro Estado-membro, do qual não tem muitos conhecimentos em termos linguísticos, culturais ou de funcionamento da administração pública. Embora não se questione a necessidade de regulamentação adequada, é o efeito cumulativo dos regulamentos, da sua complexidade e dos custos da sua observância que constitui uma preocupação e faz correr o risco de tornar desproporcionado o impacto sobre a empresa, em comparação com o objectivo dessa regulamentação. Em última análise, os regulamentos complexos e dispendiosos são de difícil execução e têm como consequência críticas e desvios.

(5) Por isso, os Estados-membros devem estar mais cientes dos efeitos da regulamentação sobre a actividade empresarial. O objectivo seria a identificação das melhorias necessárias, não esquecendo que deve encontrar-se um equilíbrio entre a necessidade de efectuar mudanças e o encargo imposto às empresas, as quais têm de assimilar a mudança, mesmo quando ela é positiva.

(6) Ao propor nova legislação, o legislador deve ter um profundo conhecimento do impacto da regulamentação sobre as empresas, em termos de custos de cumprimento e de encargos administrativos. A apreciação do impacto empresarial e a análise custo-benefício devem, sempre que adequado, ser realizadas em estreita cooperação com a comunidade empresarial. Ao fazê-lo, o legislador deve prestar especial atenção às exigências de cumprimento para as PME. Se as PME puderem cumprir a regulamentação mediante um custo aceitável, então o mesmo será possível para as grandes empresas, ao passo que o inverso não é necessariamente verdadeiro. Este princípio de «pensar pequeno, antes de mais» deve funcionar como teste decisivo (14).

(7) Os custos de cumprimento da regulamentação necessária, resultantes para as empresas, têm de ser equilibrados com os outros requisitos políticos, por exemplo, no que diz respeito a saúde, segurança ou ambiente. Sempre que tal seja adequado, os Estados-membros devem considerar a introdução de derrogações ou processos simplificados que ajudem as PME mas que, todavia, reduzam de modo inaceitável o objectivo da regulamentação. Na regulamentação relativa a fiscalidade, direito das sociedas, estatísticas ou ambiente, por exemplo, a introdução de limiares ou de exigências de controlo e declaração reduzidas podem diminuir sensivelmente o encargo e os custos de cumprimento para as PME. Os limiares não devem, porém, funcionar como obstáculos ao crescimento, devendo ser aplicados com alguma flexibilidade. Por exemplo, as empresas devem poder continuar inseridas num regime específico para PME, desde que o seu volume de negócios não ultrapasse, em determinada percentagem, o limiar do volume de negócios desse regime (15).

IV. SIMPLIFICAÇÃO DAS FORMALIDADES DE ARRANQUE DE EMPRESAS

(8) Além do princípio geral atrás mencionado, a Comissão pretende destacar algumas práticas que considera útil promover nos Estados-membros, dado serem elementos importantes para facilitar a fase de arranque de uma empresa. A primeira parte consiste numa melhor coordenação da forma como os poderes públicos tratam do processo de arranque e na simplificação das formalidades administrativas.

(9) A maioria dos Estados-membros exige vários tipos de registo (fiscal, de segurança social, estatístico, registo comercial e de empresas, etc.). O número dos diferentes pontos de contacto para o registo varia de um Estado-membro para outro, mas pode facilmente chagar a dez lugares diferentes, o que é moroso para um empresário sobretudo quanto é necessária mais do que uma deslocação ao mesmo lugar de registo. Em cada ponto de registo, é necessário preencher um formulário, muitas vezes com pedidos de informação semelhantes. O número de formalidades e trâmites depende da estrutura jurídica que uma empresa adopta. Este número atinge o seu valor máximo no caso das sociedades de responsabilidade limitada, por exemplo para as quais são necessários, num Estado-membro, 23 procedimentos e formulários diferentes (16). Além disso, as autorizações necessárias para o arranque de uma empresa são também conferidas por diferentes entidades o que mais uma vez complica a vida do novo empresário. Daí que poderão decorrer semanas ou mesmo meses até que uma empresa possa efectivamente começar a funcionar. Esta primeira submissão à burocracia, juntamente com o custo de registo, que varia de um Estado-membro para outro mas pode atingir os 2 000 ecus (17), é muito desanimadora e mostra o que serão as futuras relações entre a nova empresa e os poderes públicos.

Pontos de contacto únicos

(10) A Comissão propõe que os Estados-membros identifiquem todas as formalidades, a todos os níveis, exigidas para lançar uma empresa, e ponderem formas de as coordenar e simplificar. Um bom exemplo disso é o projecto belga «Auditform» que dispõe de um inventário de todos os trâmites e todas as formalidades administrativas impostos às empresas, com vista a avaliar a sua eficácia e os encargos que acarretam para as PME. Um outro exemplo de coordenação pode ser encontrado no sistema francês de centros de formalidades das empresas (centres de formalités des entreprises - CFE) (18) e nos «Gewerbeämter» alemães. Este sistemas baseiam-se no princípio do ponto de contacto ou ponto de comunicação único entre as empresas - de acordo com o seu tipo e/ou natureza - e as entidades públicas a todos os níveis.

(11) A experiência mostra que as formalidades administrativas de arranque em alguns Estados-membros podem ser resolvidas num período de um a cinco dias, em comparação com outros, onde levam mais tempo, chegando a atingir 120 dias, que é o prazo mais longo comunicado à Comissão.

(12) Esse ponto de contacto único para novas empresas pode ter um papel ainda mais importante se se tornar o intermediário para todas as formalidades que uma empresa tem de enfrentar durante o seu tempo de vida, como sejam mudança de endereço ou de estatutos, transmissão de propriedade, questões de emprego, autorizações e licenças, etc. Em França, por exemplo, está a debater-se a hipótese de integrar nos CFE as formalidades respeitantes ao emprego. Embora para se conseguir este nível de coordenação entre serviços estatais seja necessário um elevado grau de determinação e persuasão, a Comissão tem tido ecos de que esse ponto de contacto único goza de um acolhimento muito favorável.

Formulário de registo único

(13) Outro elemento importante é a necessidade de coordenar a informação que é requerida às empresas, não só na fase de arranque mas também na fase de desenvolvimento. Também nesta área, a França tem uma experiência interessante. As informações pedidas a uma nova empresa são incorporadas num único questionário controlado pelos CFE (19). Esse questionário foi elaborado pelo CERFA (20), que é a entidade central responsável por todas as formalidades de compilação de informações.

(14) Um formulário único constitui uma importante simplificação para o novo empresário, dado que reúne todas as informações exigidas por qualquer serviço estatal para registar a nova empresa. A vantagem desse sistema é que a informação necessária para o registo é fornecida de uma só vez e que a CFE pode responder a perguntas respeitantes ao preenchimento do forumulário. Todavia, o sistema do formulário único, em França, tem um inconveniente, na medida em que o formulário deve ser acompanhado por documentação de apoio que leva algum tempo a reunir e a autenticar. O Estado deve evitar enviar às empresas recém-registadas grandes quantidades de formulários e questionários de diferentes entidades públicas, dado que isso reduz grandemente as vantagens do formulário único.

(15) As administrações públicas devem ser incentivadas a partilhar informações e a fazer um maior uso das bases de dados disponíveis e das tecnologias da informação e devem, sempre que necessário, adaptar os seus próprios regulamentos de protecção de dados (21). É claro que esta partilha de informação diz respeito a dados que não sejam confidenciais. Em Itália, a lei nº 241 de 1990 introduziu várias medidas de simplificação administrativa. Uma dessas medidas determina que sempre que uma pessoa a quem é solicitada informação específica declarar que essa informação está contida em documentos já na posse da administração que os solicita, ou de outro departamento da administração, esta deverá obter a informação por si própria. De igual modo, na Dinamarca, está a ser preparada uma lei que proibirá as entidades públicas de exigirem informações a uma empresa, caso essas informações possam ser obtidas noutro serviço de administração. Parece lógico, a partir daqui, que as empresas têm o direito de não comunicar informações que já tenham fornecido a outra entidade pública.

Número de identificação único

(16) Em sintonia com as propostas de ponto de contacto único e de formulário único, um número de identificação único para as empresas constitui uma medida de simplificação útil. Esse sistema existe já em França, na Suécia, em Portugal e na Dinamarca (22). A vantagem essencial para a empresa é que esta pode utilizar o mesmo número em todos os seus contactos com os diferentes sectores da administração pública. Também é muito útil para as entidades públicas, na medida em que simplifica a gestão das bases de dados e a partilha de informação.

Autorizações e licenças

(17) Além das formalidades de registo atrás mencionadas, uma nova empresa tem ainda de obter diversas autorizações para ter o direito de encetar uma actividade e/ou de ter acesso a uma profissão específica. Pode tratar-se de uma autorização geral para iniciar uma actividade económica, como acontece no Luxemburgo, ou uma autorização mais específica para exercer uma determinada profissão como, por exemplo, guia turístico, cabeleireiro ou agente de viagens. São igualmente necessárias, muitas vezes, autorizações ou licenças para realizar, obras de construção acções de protecção ambiental ou por motivos de saúde, segurança etc. O tipo e a complexidade das autorizações necessárias varia bastante de um Estado-membro para outro. Por vezes, têm de ser satisfeitos critérios de estabelecimento como, por exemplo, boa reputação, solidez financeira, qualificações profissionais ou experiência. Uma das preocupações da Comissão é garantir a liberdade geral de estabelecimento no mercado único, nomeadamente através do reconhecimento mútuo de qualificações profissionais. A Comissão considera, por isso, que os Estados-membros devem rever e simplificar regularmente as suas formalidades de autorização, sempre que for adequado, com vista a maximizar o potencial de criação de novas empresas.

(18) A morosidade dos processos, a necessidade de obter autorizações e o número das diferentes entidades que as concedem podem constituir um obstáculo à actividade empresarial. A Itália aprovou duas leis (23) que estabelecem, em termos gerais, princípios destinados a simplificar os processos de autorização. Essas leis incluem a possibilidade de iniciar uma actividade económica sem autorização explícita e aplicando o princípio do consentimento tácito (24). Quer isto dizer que, se a determinação em causa não tomar uma decisão dentro de um prazo fixado, se considera aceite a candidatura para autorização. Em Janeiro de 1996, o Estado alemão adoptou uma série de leis destinadas a acelerar os trâmites de autorização, no intuito de reduzir o tempo necessário para as formalidades de planeamento. Esta atitude foi vista como uma iniciativa para fazer da Alemanha uma zona mais atraente para a actividade empresarial e como parte do seu programa para gerar maiores investimentos e mais postos de trabalho.

(19) Embora seja difícil avaliar os resultados das leis em Itália, o Estado federado alemão de Baden-Würtemberg tem uma experiência positiva a relatar, na sequência do lançamento de reformas de simplificação, em 1992. Os princípios subjacentes a essas iniciativas, no que diz respeito às autorizações, merecem ser promovidos nos outros Estados-membros (anexo I). A simplificação das formalidades de autorização exige, muitas vezes, uma mudança das práticas de trabalho e da cultura da função pública, bem como maior auto-regulação das próprias empresas.

(20) As propostas anteriormente mencionadas deverão simplificar em grande medida o desenvolvimento das actividades comerciais na Comunidade Europeia. Será muito mais fácil para um empresário iniciar actividades noutro Estado-membro se tiver a possibilidade de recorrer a um ponto de contacto único, se tiver de preencher apenas um formulário, se receber um número de identificação único nesse Estado-membro e se lhe forem rapidamente concedidas as necessárias autorizações para dar início à sua actividade. Ademais, o número de identificação único pode ser utilizado noutros domínios de actuação, por exemplo para o IVA, como acontece em França, e seria uma medida de simplificação relativamente fácil para outros Estados-membros. Por último, essas medidas facilitariam grandemente o trabalho de todos os organismos privados ou públicos que prestem consultoria às empresas interessadas em estabelecer uma actividade na Comunidade Europeia.

V. ESTÍMULO ÀS NOVAS EMPRESAS

(21) Outros domínios existem em que as melhores práticas poderiam ser transplantadas de um Estado-membro, para outro: fiscalidade, segurança social, contabilidade e exigências estatísticas e, ainda, direito das sociedades. Alguns Estados-membros (25) introduziram incentivos ou medidas de simplificação nesses domínios, designadamente para as novas empresas, e para incentivar actividades exercidas por conta própria (anexo 2). A maior parte dessas medidas refere-se mais aos primeiros anos de desenvolvimento de uma empresa do que à fase de arranque. São medidas importantes. Basta ter em conta o facto de que cerca de 80 % das novas empresas continuam a existir ao fim do primeiro ano, apenas 65 % se mantêm em actividade três anos depois e só 50 % ao fim de cinco anos (26). As medidas neste domínio são igualmente importantes pelo facto de, com muita frequência, a legislação que elas abrangem (fiscalidade, direito das sociedades, emprego, etc.) desencorajar as pessoas que pretendem criar uma empresa. Contratar um empregado, por exemplo, implica o preenchimento de mais de uma dezena de formulários diferentes. Os requisitos de preenchimento obrigatório variam de um ramo para outro (27), e as formalidades exigidas pelo direito das sociedades quanto às assembleias dos accionistas, muitas vezes, não são adequadas às empresas mais pequenas. Foi por isso que a Alemanha adoptou legislação tendente a simplificar os trâmites nas «kleine Aktiengesellschaft» (28).

(22) No que diz respeito à melhoria do enquadramento fiscal, un grande número de Estados-membros introduziu alguma forma de aligeiramento fiscal para as PME ou para as novas empresas (29) (anexo 3). Além disso, a França, o Reino Unido e os Países Baixos introduziram reduções fiscais para pessoas singulares que invistam em novas empresas, num sistema que é bastante semelhante ao conceito dos business angels (30) dos Estados Unidos.

(23) Outra área que necessita de reformas é a administração fiscal, na qual o número de diferentes impostos a pagar, as diferentes datas de pagamento, os amplos prazos de reembolso de impostos, o uso de selos e outros trâmites administrativos são morosos e incómodos.

(24) No entender da Comissão, as obrigações fiscais serão consideravelmente simplificadas pela aplicação das propostas contidas no seu programa para a introdução de um novo sistema comum do IVA (31). O custo da observância das obrigações fiscais suportado por todas as empresas deverá ser reduzido por estas propostas e proporcionalmente, em mais larga medida no caso das PME. A este respeito, o elemento mais significativo das propostas é o princípio de um local de declaração único. Isso significará que qualquer empresa que exerça uma actividade comercial em mais do que um Estado-membro terá de fazer uma declaração fiscal de todas as suas actividades no Estado-membro em que se encontra estabelecida, eliminando, assim, a necessidade de contacto com mais de uma entidade fiscal. Ademais, esta melhoria será acompanhada por uma revisão radical das obrigações de declaração e contabilísticas, o que permitirá um maior equilíbrio entre as necessidades da administração fiscal e as das empresas.

(25) No actual sistema do IVA, existe já a possibilidade de reduzir o encargo das PME. A maioria dos Estados-membros isenta as mircroempresas da responsabilidade do IVA, embora o limiar da isenção seja muito variável: por exemplo, um volume de negócios de 2 500 ecus na Dinamarca e 56 850 ecus no Reino Unido.

(26) Para as empresas que estão sujeitas ao IVA, a frequência de declarações e pagamentos pode ser um grande encargo. Alguns Estados-membros introduziram medidas de simplificação, incluindo uma declaração do IVA numa base anual, para as pequenas empresas, e/ou um prazo de pagamento idêntico ao prazo de declaração. No caso dos pagamentos mensais, as pequenas empresas, muitas vezes, pagam IVA sobre facturas cujo pagamento ainda não receberam do cliente. É por isso que muitos Estados-membros só exigem pagamentos trimestrais e, no caso das microempresas, anuais (32). Por outro lado, vários Estados-membros permitem às pequenas empresas o pagamento do IVA após a recepção do pagamento do cliente, em vez de considerarem a data de emissão da factura (Cash Accounting - contabilidade com base nos recebimentos) (33). O Parlamento Europeu publicou um documento de trabalho intitulado «O impacto do IVA e das obrigações Intrastat sobre as PME» (34), o qual apresenta um esboço de potenciais medidas que incluem a mudança para um sistema de declarações trimestrais do IVA.

(27) As obrigações administrativas decorrentes do comércio intracomunitário são outro domínio em que a simplificação é possível. A França e a Itália integraram a obrigação Intrastat e a declaração recapitulativa exigida pela 6ª Directiva IVA do Conselho (35). Significa isto que as empresas apenas têm de preencher um único formulário que pode ser utilizado por ambas as entidades competentes. Mas o sistema francês e italiano ainda não é o ideal, porque ambos podem exigir a apresentação mensal da declaração combinada Intrastat/IVA e, além disso, o limiar abaixo do qual as PME estão isentas ainda é bastante baixo. Outra simplificação diz respeito à consolidação dos períodos de tempo adoptados para a entrega das declarações Intrastat e das declarações recapitulativas IVA, na sequência da aplicação de diferentes tipos de regulamentos. Na medida em que os Estados-membros ainda aplicam diferentes períodos de tempo para as declarações Intrastat e para as declarações recapitulativas IVA com diferentes limiares, são convidados a harmonizar esses requisitos e a adoptar a apresentação trimestral ou anual para as PME.

(28) Os Estados-membros devem considerar a vantagem de uma cooperação específica entre os serviços de segurança social e os serviços fiscais. Ambos os serviços interagem constantemente com as empresas e são eles que impõem a maior parte dos encargos administrativos às empresas. Essa cooperação pode vir a resultar no uso, por ambas as administrações, de um número de identificação comum, na partilha de informação e critérios, na decisão de fixar as mesmas datas de pagamento ou de o imposto sobre o rendimento e as contribuições para a segurança social deverem ser recebidos através de um único sistema (36). O facto de o emprego ser a primeira prioridade, tanto para a Comunidade Europeia como para os Estados-membros, faz com que seja ainda mais importante que os poderes públicos estudem por que motivo os empregadores se sentem desencorajados para recrutar empregados. Os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias para eliminar os encargos administrativos que acompanham o recrutamento de trabalhadores (37) e incentivar um mercado de trabalho mais flexível (38).

(29) Alguns Estados-membros introduziram também programas em que as empresas que recrutem uma ou mais pessoas à procura do primeiro emprego (39) passam a beneficiar de uma redução ou mesmo de uma isenção das respectivas contribuições para a segurança social.

(30) A maioria dos Estados-membros tem regulamentação que limita o acesso a certas profissões e que, muitas vezes, funciona como um obstáculo ao exercício, por exemplo, das profissões de cabeleireiro, canalizador, agente de viagens, taxista, etc. Frequentemente, essa regulamentação foi solicitada pelas próprias empresas, como forma de protecção contra operadores ilegais ou sem qualidade. A Comissão recomenda que essa regulamentação seja reexaminada caso a caso e avaliada, para garantir um equilíbrio correcto entre a protecção do consumidor e a concorrência necessária.

(31) As microempresas, em particular os empresários individuais, têm problemas especiais e representam, provavelmente, a categoria de PME que, proporcionalmente, mais sofre com os encargos administrativos e os regulamentos, dado que têm de lidar, isoladamente, com a legislação aplicável e os concomitantes encargos administrativos. Este problema, juntamente com os riscos financeiros e a falta de segurança social, desencoraja muitos jovens de lançarem uma empresa por conta própria. Alguns Estados-membros fizeram uma abordagem específica deste problema e adoptaram incentivos fiscais, simplificações contabilísticas e esquemas de pensões de reforma, com vista a incentivarem os jovens e os desempregados a criarem as suas próprias empresas (40).

VI. CONCLUSÃO

(32) O intercâmbio de melhores práticas sobre a melhoria e a simplificação do enquadramento das novas empresas mostrou que existe um grande interesse dos poderes públicos e dos representantes das empresas pelas medidas de simplificação experimentadas noutros países. Embora estejam a ser concretizadas nos Estados-membros iniciativas de simplificação do mesmo tipo e o enquadramento regulamentar das novas empresas difira consideravelmente nos diferentes Estados-membros, é possível identificar algumas das melhores práticas susceptíveis de serem utilizadas como referência por outros Estados-membros. Foram destacados alguns princípios gerais que deverão ser submetidos à atenção dos Estados-membros e dos restantes interessados. Devem ser adoptadas medidas concretas para melhorar e simplificar os encargos administrativos e regulamentares impostos às novas empresas, com o efeito prático de poupar tempo e reduzir os custos impostos a essas empresas,

RECOMENDA:

Artigo 1º

Objectivos

Os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias para melhorar e simplificar o enquadramento das empresas, em particular no que diz respeito ao estabelecimento de novas empresas e aos seus primeiros anos de evolução, estimulando, assim, o seu potencial de inovação e incentivando o aumento de empresas e a consequente criação de emprego.

Os Estados-membros são convidados a adoptar as medidas mais apropriadas para reorganizar, simplificar e actualizar os seus próprios sistemas administrativos, jurídicos e fiscais, a fim de:

a) Melhorar a interface entre a administração e a comunidade empresarial, para que haja uma maior orientação para o utilizador, para reduzir o tempo necessário ao processamento dos pedidos das empresas e para que as autorizações sejam concedidas num prazo fixado;

b) Incentivar as novas empresas por um enquadramento regulamentar favorável e simplificar, alterar ou abolir a regulamentação existente que dificulte a criação de empresas e os seus primeiros anos de existência.

Artigo 2º

Quadro para uma política de simplificação

É necessária uma política coerente e de longo prazo para aplicar com êxito as medidas de simplificação e para garantir uma coordenação eficaz entre os diferentes organismos públicos. Nesse sentido, a Comissão recomenda que os Estados-membros e os poderes públicos, a todos os níveis, em consulta com a comunidade empresarial, se empenhem fortemente numa política de simplificação, a qual deverá incluir:

a) A criação de um serviço ou unidade específicos no nível apropriado, com autoridade para coordenar a política e as medidas de simplificação;

b) A informação e a formação adequadas dos funcionários, com vista à criação de uma atitude orientada para o serviço às empresas, melhorando, desse modo, a interface entre as administrações públicas e as empresas.

Artigo 3º

Enquadramento regulamentar

1. O impacto da regulamentação sobre as empresas, em particular as PME, deve ser continuamente avaliado, com ampla consulta à comunidade empresarial, nomeadamente:

a) Os Estados-membros devem aplicar o conceito de «pensar pequeno, antes de mais», que tem em conta os interesses das PME nas fases mais precoces de elaboração de nova legislação e das formalidades administrativas que a acompanham;

b) Sempre que adequado, devem introduzir-se derrogações, limiares ou processos simplificados apropriados que beneficiem as PME. Todavia, os limiares devem prever a flexibilidade necessária, para que não funcionem como desincentivo ao crescimento;

c) Devem ser avaliados os efeitos da regulamentação e das formalidades administrativas sobre as empresas, sempre que for adequado, com a assistência de um comité composto por representantes dos governos e das empresas.

2. Os Estados-membros devem considerar a introdução de um processo de avaliação sistemática, não só para apreciar o impacto, nas empresas, das propostas de regulamentação, como para assegurar o justo equilíbrio entre os objectivos e os meios e fazer entender os custos de cumprimento e os encargos administrativos.

3. Os sistemas de avaliação do impacto sobre as empresas devem incluir, sempre que tal se considere adequado, a análise de rentabilidade ou custo-eficácia, devendo existir um processo global de consulta com as organizações empresariais, incluindo os representantes das PME.

Artigo 4º

Simplificação das formalidades das empresas na fase de arranque

1. Os trâmites administrativos exigidos para lançar uma nova empresa devem ser simplificados e mais fáceis, de forma a que os empresários possam obter um serviço mais rápido e eficiente e ser incentivados no seu novo empreendimento. Assim, a Comissão recomenda que os Estados-membros, ou qualquer entidade pública do nível necessário, considerem as vantagens de:

a) Introduzir um formulário único para o registo de empresas;

b) Estabelecer pontos de contacto únicos, onde as empresas possam entregar o formulário de registo único acima mencionado. Os pontos de contacto seriam responsáveis pelo reenvio da informação contida na candidatura a todos os outros serviços administrativos, num prazo que seria fixado em um ou dois dias úteis;

c) Introduzir um sistema mediante o qual uma empresa seja identificada por um número único que a mesma possa utilizar nos seus contactos com qualquer entidade pública ou departamento governamental;

d) Garantir que os diversos serviços oficiais evitam a introdução de formulários e/ou pontos de contacto duplicados ou supérfluos;

e) Autorizar as empresas a rejeitarem um pedido de informação não-confidencial, caso essa informação possa ser obtida junto de outro serviço do Estado;

f) Utilizar ao máximo as tecnologias da informação e as bases de dados para transmissão, autenticação da informação fornecida e partilha de informação entre serviços, com as devidas salvaguardas de protecção dos dados pessoais;

g) Definir objectivos claros, em termos de prazos, para o processamento dos pedidos das empresas e para a concessão de licenças ou autorizações;

h) Introduzir, sempre que apropriado, um sistema pelo qual uma candidatura é considerada automaticamente aceite, se a administração não reagir num prazo determinado.

2. Os Estados-membros são ainda convidados a estudar a possibilidade de aumentar as competências dos pontos de contacto, por forma a abranger todo o ciclo de vida de uma empresa, e não só a fase de arranque, e a constituir qualquer interface administrativa entre as entidades públicas e as empresas.

Artigo 5º

Incentivo às empresas nos primeiros anos do seu desenvolvimento

1. As limitações de natureza fiscal, social, de enquadramento e estatísticas que dificultam o estabelecimento e os primeiros anos de desenvolvimento de uma empresa devem ser reduzidas ou abolidas. Os Estados-membros são convidados a:

a) Estudar quaisquer melhorias possíveis no tratamento fiscal das novas empresas;

b) Adoptar as medidas fiscais adequadas para incentivar o investimento externo nas novas empresas, por exemplo, o conceito de «Business Angel»;

c) Reduzir as contribuições dos empregadores para a segurança social, pelo menos durante um determinado período, quando os empregados são contratados;

d) Examinar as melhorias possíveis das disposições administrativas ou jurídicas que possam desencorajar as empresas de contratarem empregados, e incentivar um mercado de trabalho mais flexível;

e) Estabelecer um diálogo entre os serviços de segurança social e os serviços fiscais, com vista a conseguir uma interface coordenada com as empresas;

f) Examinar os diferentes requisitos de comunicação a que as PME estão sujeitas, por exemplo, natureza dos relatórios, frequência dos mesmos e período durante o qual é necessário manter os registos, a fim de simplificar e consolidar ao máximo esses requisitos;

g) Examinar as disposições administrativas ou jurídicas existentes, com vista à simplificação ou eliminação daquelas que limitam desnecessariamente o acesso a certas profissões.

2. Os Estados-membros são convidados a reduzir o impacto do IVA e/ou das obrigações Intrastat sobre as PME. As pequenas empresas devem ser autorizadas a apresentar declarações trimestrais do IVA, devendo prever-se uma isenção facultativa desse imposto.

3. Os Estados-membros são convidados a estudar formas de melhorar a situação das microempresas, em particular a dos empresários individuais, nos domínios da fiscalidade, segurança social e regime de pensões de reforma.

Artigo 6º

Coordenação ao nível europeu

1. A Comissão prosseguirá com o seu papel de coordenação entre os Estados-membros e as organizações empresariais europeias, no âmbito do grupo para a melhoria e simplificação do enquadramento empresarial, a fim de instituir a avaliação comparativa das melhores práticas.

2. Para que a Comissão possa avaliar os progressos realizados, os Estados-membros deverão comunicar a esta instituição, uma vez por ano, as medidas que tiverem adoptado para aplicar a presente recomendação.

A Comissão manterá a rede europeia de euro-gabinetes a par dessa evolução, para que estes possam fornecer informação às empresas que tenham de cumprir formalidades administrativas noutros Estados-membros da União Europeia.

Artigo 7º

Os Estados-membros são os destinatários da presente recomendação.

Feito em Bruxelas, em 22 de Abril de 1997.

Pela Comissão

Christos PAPOUTSIS

Membro da Comissão

(1) JO nº C 294 de 22. 10. 1994, p. 6.

(2) CSE(95) 2087, Comissão Europeia, DG XXIII, 1995.

(3) COM(96) 329 de 9. 7. 1996.

(4) JO nº C 18 de 17. 1. 1997, p. 1.

(5) JO nº C 224 de 1. 8. 1996, p. 5.

(6) JO nº C 320 de 28. 10. 1996, p. 163.

(7) COM(96) 589 de 20. 11. 1996.

(8) JO nº L 6 de 10. 1. 1997, p. 25.

(9) De acordo com três estudos, o custo médio dos encargos administrativos, no caso das PME, é 6 a 30 vezes superior ao das empresas de maior dimensão (EIM: «Administrative lasten bedrijven 1993», G. Barbieri e V. Lo Moro: «Utenti e pubblica Amministrazione», il Mulino, 1996; Institut für Mittelstandsforschung: «Bürokratie - ein Kostenfaktor: eine Belastungsuntersuchung bei mittelständischen Unternehmen», 1995).

(10) Recomendação da Comissão, de 3 de Abril de 1996, relativa à definição de pequenas e médias empresas - JO nº L 107 de 30. 4. 1996, p. 4.

(11) Um exemplo interessante é a Deregulation Unit do Reino Unido, que tem a seu cargo a coordenação da política de desregulamentação do Estado britânico entre todos os serviços, garantindo não só que o ponto de vista da comunidade empresarial é tido em consideração mas também que são reduzidos ao mínimo todos os custos de cumprimento e encargos administrativos. Esta unidade encontra-se sob a responsabilidade do adjunto do primeiro-ministro e do Conselho de Ministros, que lhe confere a necessária autoridade junto de outros serviços.

(12) O Instituto Flamengo de Empresários por Conta Própria (VIZO), da Bélgica, é uma instituição estatal fundada em 1991. Tem por missão promover e estimular o espírito empresarial livre e criativo, designadamente pela formação e pela simplificação administrativa. O VIZO presta consultoria, realiza investigação e acções de sensibilização entre os interessados, desenvolvendo métodos e técnicas para simplificar as tarefas administrativas. Por exemplo, organizou uma acção de formação para os funcionários públicos que tratam de questões relacionadas com PME na administração flamenga. O objectivo é dar a esses funcionários uma ideia geral e conhecimentos dos princípios e técnicas de base necessários para a simplificação e para serviços de qualidade, bem como demonstrar de que modo eles próprios podem actuar como motores na respectiva administração.

(13) O município de Korsoer, na Dinamarca, é um município com 20 000 habitantes. Criou um serviço de planeamento que actua como parceiro de consultoria e faculta saber-fazer e conhecimentos qualificados ao sector empresarial. Isto requer não só a formação dos funcionários mas também mudanças na configuração organizacional, a fim de ir ao encontro da procura. O serviço funciona como organismo coordenador, em todas as questões, entre as empresas e a administração local.

(14) No âmbito das suas funções, a Deregulation Unit do Reino Unido é responsável por assegurar que os novos regulamentos e trâmites administrativos sejam introduzidos apenas quando estritamente necessário. Antes de elaborar qualquer nova regulamentação, o governo deve avaliar o seu custo para as empresas e publicar os resultados. Os ministros têm de se convencer de que o custo é justificado pelos benefícios. Como as PME são as empresas mais vulneráveis ao excesso de regulamentação e à burocracia, os ministros devem ainda realizar o «teste decisivo das pequenas empresas». Quer isto dizer que as pequenas empresas devem ser consultadas sobre qualquer novo regulamento, a fim de garantir que lhes será possível cumpri-lo. Na Alemanha, decidiu-se recentemente que deve ser feita uma avaliação semelhante relativamente aos custos administrativos impostos pela nova legislação, em particular às PME.

(15) Um exemplo é o sistema de Annual Accounting (contabilidade anual), no Reino Unido, em que existe flexibilidade o limiar superior de 300 000 libras esterlinas, para que as empresas possam continuar a beneficiar dele, enquanto o seu volume de negócios não ultrapassar 375 000 libras esterlinas.

(16) Estudo da Logotech «Étude comparative des dispositions légales et administratives nécessaires pour la formation de PME dans six pays de l'Union européenne» (FR, DE, GR, IT, IRL, UK), idem CD-ROM da Câmara de Comércio e Indústria de Paris.

(17) Idem.

(18) Os «centres de formalités des entreprises» foram instituídos em França em 1981, com vista a simplificar a realização de algumas das formalidades que uma empresa tem de cumprir, por exemplo, legais, fiscais, sociais e estatísticas, relacionadas com acontecimentos da vida de uma empresa, incluindo a criação ou fase de arranque. Os CFE funcionam com um «ponto de entrada único» para as várias administrações, como sejam o registo local de empresas, o departamento fiscal, as administrações responsáveis pela segurança social e pensões de reforma, o serviço de estatística, etc. A partir do momento em que a empresa comunica a informação requerida ao CFE, este transmite essa informação aos outros organismos envolvidos, incluindo o serviço de estatística (INSEE). O INSEE tem igualmente um papel importante, dado que é responsável pelo ficheiro nacional de empresas (SIRENE), e atribui um número de identificação nacional (SIREN) às novas empresas.

(19) Os questionários franceses M0 e P0 (um para empresários individuais e outro para pessoas colectivas), emitidos pelo Centro de registo e revisão de formulários administrativos (CERFA), reúnem, numa só página, toda a informação exigida por qualquer organismo público para registar a nova empresa e aplicar as regras pertinentes. O candidato deve anexar ao questionário preenchido vários documentos importantes. Esses documentos, que poderão ser originais ou cópias certificadas conforme, são, normalmente, as certidões de nascimento e de nacionalidade (para pessoas singulares e membros de uma sociedade) e os estatutos, no caso de pessoas colectivas. Os referidos documentos podem igualmente constituir prova de registo preliminar em profissões regulamentadas.

(20) CERFA: Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (Centro de registo e revisão de formulários administrativos).

(21) O Ficheiro de Empresas italiano, por exemplo, administrado pelas câmaras de comércio, faculta informações sobre todas as empresas (designação, endereço, estatutos, contas anuais). Parte dessa informação foi previamente armazenada em papel, no tribunal local. Este novo registo oferece, numa única base de dados, informações sobre as empresas, que seja necessário usar sistematicamente na administração pública. Este sistema não deverá dar azo a precocupações quanto aos princípios da protecção de dados. Ver ainda a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, JO nº L 281 de 23. 11. 1995, p. 31.

(22) Na Suécia, existe desde 1975 um número de identificação único que é utilizado pela empresa desde a fase de arranque até à sua extinção. A empresa pode manter esse número, mesmo que mude de designação. O número é utilizado para fins administrativos, em domínios como fiscalidade, seguros, questões bancárias e telecomunicações. Em França, o número único SIREN foi estabelecido por decreto em 1974.

(23) Lei nº 241 de 1990 e Lei Financeira nº 537 de 1993.

(24) Do ponto de vista da Comissão, esta possibilidade não abrangeria autorizações relativas a questões como a emissão de substâncias perigosas. Nesse caso, de acordo com a legislação nacional e da União Europeia, é necessária uma autorização explícita, no interesse da própria empresa.

(25) No quadro da sua política de «criação de novas empresas», o Governo dinamarquês propôs um plano de acção que inclui acções destinadas a reduzir os encargos administrativos através de:

- eliminação ou simplificação dos regulamentos administrativos existentes,

- eliminação ou simplificação de impostos e direitos.

- criação de um ponto de informação único,

- criação de um ponto de informação único,

- Instituição de novos processos de avaliação das consequências administrativas da nova legislação.

(26) «Enterprises in Europe - Fourth Report», p. 62.

(27) Segundo uma publicação intitulada «Überprüfung von administrativen Pflichten für Unternehmen» da comissão alemã independente «Recht- und Verwaltungs-vereinfachung des Bundes», a chamada Waffenschmidt-Kommission (Ministério do Interior, 1994), há uma grande variedade de requisitos aplicáveis à manutenção de registos. Por exemplo, na área da administração de pessoal e vencimentos, a publicação indica que era possível amenizar as condições que obrigavam à manutenção de 119 registos diferentes.

(28) Ver ainda a alínea b) do artigo 4º da recomendação da Comissão, de 7 de Dezembro de 1994, sobre a transmissão das pequenas e médias empresas, JO nº L 385 de 31. 12. 1994, p. 14.

(29) Na Bélgica, encontra-se à disposição das PME um sistema de imposto reduzido sobre o rendimento das pessoas colectivas. Uma vez preenchidas certas condições, uma empresa cujo lucro tributável não ultrapasse 25 733 ecus é tributada à taxa reduzida de 28,84 %, em vez da taxa normal de 40,17 %. Por outro lado, o sistema apresenta uma certa flexibilidade no pagamento anticipado do imposto sobre o rendimento, em relação às pessoas com menos de 35 anos de idade que estabelecem uma actividade por conta própria pela primeria vez ou que sejam sócios activos de uma sociedade. Não existe qualquer cláusula penal, durante os primeiros três anos, relativamente à falta de pagamentos ou a pagamentos anticipados insuficientes.

(30) Comunicação da Comissão sobre a melhoria do enquadramento fiscal das pequenas e médias empresas, JO nº C 187 de 9. 7. 1994, p. 5, nº 6.

(31) COM(96) 328 DE 22. 7. 1996.

(32) O sistema de Annual Accounting do Reino Unido prevê a entrega de uma declaração anual do IVA (em vez de entrega trimestral). Existe uma certa flexibilidade no limiar superior de 30 000 libras esterlinas, dado que é possível às empresas continuarem neste sistema enquanto o respectivo volume de negócios não ultrapassar as 375 000 libras esterlinas.

(33) O sistema britânico de Cash Accounting permite que as PME com um volume de negócios inferior a 350 000 libras esterlinas apresentem uma declaração do IVA com base nos pagamentos efectuados e recebidos, e não nas facturas. A Alemanha tem um sistema semelhante. Ver ainda a alínea a) do nº 3, do artigo 2º da recomendação da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativa aos prazos de pagamento nas transacções comerciais, JO nº L 127 de 10. 6. 1995, p. 19.

(34) Parlamento Europeu, Direcção-Geral de Estudos, série Assuntos Económicos W-24, 5-1996.

(35) JO nº L 145 de 13. 7. 1977, p. 1.

(36) No Reino Unido e na Irlanda, os serviços responsáveis pelo imposto sobre o rendimento e pelas contribuições para a segurança social estão separados, mas ambas as contribuições são recebidas em conjunto, através do sistema de folha de pagamentos «PAYE».

(37) Desde Janeiro de 1996, as empresas, em França, apenas têm de preencher um formulário («déclaration d'embauche unique»), em vez dos 11 que, até aí, eram necessários para contratar um empregado. Está também previsto um ponto de contacto único no que toca às contribuições para a segurança social, o qual tratará de todas as formalidades exigidas nesse domínio. Além disso, está em curso um programa-piloto, pelo qual a trabalho sazonal ou a tempo parcial, nas empresas, pode ser remunerado com um «cheque-serviço». Não há necessidade de contrato e as formalidades com as entidades oficiais ficam reduzidas, dado que o cheque é simultaneamente um meio de pagamento e um instrumento para informar as entidades responsáveis.

(38) A Alemanha elevou de cinco para dez funcionários o limiar abaixo do qual a lei do despedimento sem justa causa é inaplicável, com vista a aumentar a propensão das microempresas para recrutar pessoal.

(39) Na Bélgica, o «plan plus un» concede reduções nas contribuições dos empregadores para a segurança social no caso das empresas que contratem uma pessoa à procura do primeiro emprego. Durante o primeiro ano, encontram-se isentos dessas contribuições, estando previstas reduções de 75 % e 50 % para os segundo e terceiro anos, respectivamente. Existe um sistema do mesmo tipo quando uma pessoa já anteriormente empregada (duas ou três vezes) é recrutada («plan plus deux, plus trois»). Quanto ao «plan avantage à l'embauche», prevê cortes nas contribuições para a segurança social para quem empregar um desempregado de longa duração.

(40) Na Bélgica e na Finlândia, por exemplo, uma pessoa que inicie uma actividade por conta própria, pela primeira vez, pode manter o direito ao subsídio de desemprego. Em França, quem trabalhar por conta própria pode beneficiar de regras de contabilidade simplificadas, as quais são harmonizadas com as exigências fiscais. Deste sistema resulta que apenas é necessário manter um registo contabilístico, em vez de três.

ANEXO I

SETE PRINCÍPIOS BÁSICOS PARA UMA AUTORIZAÇÃO RÁPIDA

- A decisão deve ser «centralizada» num ponto (por exemplo, o ponto de contacto único).

- Sempre que seja adequado, deve aplicar-se o princípio do «consentimento tácito».

- As entidades responsáveis pela concessão de licenças devem operar com base em sistemas de gestão rigorosos. Em especial:

- será designada uma pessoa para se ocupar especificamente dos processos de concessão de licenças, a qual será responsável pela sua conclusão em tempo oportuno,

- será estabelecido um prazo-limite para a conclusão dos processos, o qual deve ser vinculativo para as entidades decisórias. O prazo será de 30 dias, excepto indicação em contrário,

- antes mesmo de apresentar a sua candidatura, o empresário será aconselhado, entre outros aspectos, sobre o tipo e o número de documentos necessários para tal.

- As entidades responsáveis pela concessão de licenças devem ser dotadas de pessoal e recursos adequados, por forma a poderem tratar rapidamente os processos. Deve ser prevista a possibilidade de afectação flexível de recursos humanos para processos de autorização relativos a grandes projectos.

- As entidades responsáveis pela concessão de licenças devem realizar consultas regulares com os seus «clientes», a fim de obterem reacções sobre o andamento dos processos, identificarem deficiências nos mesmos e receberem sugestões de melhoramentos.

- As entidades centrais devem apoiar as entidades locais responsáveis pela concessão de licenças, sempre que estas tenham que implementar procedimentos administrativos difíceis. Uma forma particularmente eficaz de o fazer consiste na elaboração de regras internas claras, orientações e listas de verificação.

- As disposições jurídicas em que aquelas entidades fundamentam as suas decisões devem permitir que a autorização se concretize o mais rapidamente possível.

ANEXO II

MELHORAR O ENQUADRAMENTO DAS EMPRESAS: MELHORES PRÁTICAS PARA AS NOVAS EMPRESAS

Síntese das medidas adoptadas pelos Estados-membros

A. COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS

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A. COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS (continuação)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

B. REGISTO DE EMPRESAS E FORMULÁRIOS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

B. REGISTO DE EMPRESAS E FORMULÁRIOS (continuação)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

C. SIMPLIFICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO E DERROGAÇÕES PARA PME

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

C. SIMPLIFICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO E DERROGAÇÕES PARA PME (continuação)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

D. FLEXIBILIDADE DO MERCADO DE TRABALHO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

D. FLEXIBILIDADE DO MERCADO DE TRABALHO (continuação)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO III

SIMPLIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FISCAL NOS ESTADOS-MEMBROS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>