RAPPORT SPÉCIAL N° 1/87 sur LA QUALITÉ DE L'AIDE ALIMENTAIRE Conformité des produits de l'aide alimentaire aux normes applicables de qualité, de quantité 1, de conditionnement, de temps et de lieu accompagné des réponses de la Commission ( 87/C 219/01) ( Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE )

TABLE DES MATIÈRES

Points

1.Introduction1.1 -1.5

2.Les normes applicables2.1 -2.17

Les accords de fourniture2.4 -2.7

Exhaustivité des accords2.4

Applicabilité des accords2.5 -2.7

La réglementation sur la mobilisation des aides2.8 -2.17

Champ d'application2.8

Complexité2.9 -2.10

Homogénéité2.11

Contenu2.12-2.17

Emballage2.12-2.14

Inscriptions2.15

Transport2.16-2.17

3.Le contrôle de l'application des normes3 .1 -3.42

Les contrôles non spécifiques3.3 -3.21

Adéquation des contrôles non spécifiques3.3 -3.8

Défaut de valeur probante suffisante3.3 -3.7

Non-prise en compte des exigences propres à l'aide alimentaire3.8

Complémentarité avec les contrôles spécifiques3.9 -3.21

L'agrément du fabricant3.9 -3.12

Le contrôle de fabrication3.13-3.19

Le contrôle de qualité lors ou en vue de l'embarquement3.20-3.21

Les contrôles spécifiques3.22-3.42

L'agrément des entreprises adjudicataires3.22

Le contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire3.23-3.24

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention lors ou en vue de l'embarquement3.25-3.28

Le contrôle demandé par le bénéficiaire3.29

Les contrôles financés par la Commission3.30-3.32

Considérations communes aux contrôles en vue de l'embarquement3.33-3.39

L'embarquement, étape décisive du contrôle de qualité3.33-3.34

Valeur excessive accordée aux certificats de prise en charge ou de conformité à l'embarquement3.35-3.39

Contrôle et suivi de l'exécution en aval de l'embarquement3.40-3.42

4.Responsabilités et garanties4.1 -4.54

Valeur inégale des différents stades de livraison du point de vue de la qualité

4.1 -4.4

Obligations, garanties et sanctions aux différents stades4.5 -4.18

Les obligations des opérateurs4.5 -4.8

Obligation pour l'adjudicataire d'exécuter l'aide4.5

Obligation pour l'adjudicataire de « refaire » l'aide exécutée de façon défaillante4.6

Obligations de l'organisme d'intervention4.7 -4.8

Les assurances4.9 -4.11

Assurance des céréales prélevées sur stock d'intervention4.9

Assurance du transport maritime des produits livrés CAF4.10

Assurance du transport dans le cas de « rendu destination »4.11

Les cautions4.12-4.14

Caution d'adjudication4.12

Caution de livraison4.13

Caution pour avance4.14

La responsabilité financière des opérateurs4.15-4.17

Responsabilité financière de l'adjudicataire4.15

Retenue sur le paiement de l'adjudicataire et garantie équivalente4.16

Rejet par la Commission d'une dépense effectuée par un organisme d'intervention4.17

La garantie de la Communauté4.18

Appréciation comparative au regard de l'objectif de qualité4.19-4.54

Qui est bénéficiaire de la garantie ?4.19-4.23

Garanties de bout en bout ou garanties ne couvrant qu'une étape de l'exécution des aides4.24-4.26

Garanties mobilisables directement ou par l'intermédiaire d'un tiers4.27-4.33

Garantie conservatoire de la valeur de l'aide ou sanction à valeur dissuasive4.34-4.36

Portée de la responsabilité financière et définition des obligations4.37-4.50

Bien souvent, le titulaire de la garantie ne la fait pas jouer4.39-4.42

Les obligations de l'opérateur ne sont pas assez strictes4.43-4.50

Garantie de la Communauté : ultime ou première ?4.51-4.54

5.Éléments de réflexion en vue d'une réforme du système5.1 -5.24

Alléger et accélérer les procédures5.1 -5.11

Surmonter la complexité politique de l'aide alimentaire5.1

S'inspirer des procédures existantes les plus simples5.2 -5.4

Les opérations triangulaires5.2

Les aides en produits oléagineux5.3

Les aides d'urgence ( articles 950 du budget et 137 de la convention de Lomé II)5.4

Suggestions en vue d'une réforme5.5 -5.11

Assurer la cohérence des documents de gestion5.12-5.14

Mieux définir les contrôles et les responsabilités5.15-5.24

Le suivi de l'exécution est indispensable qu'il y ait ou non responsabilité juridique5.15

Nécessité de contrôles distincts aux divers stades d'exécution des aides

5.16

Sans définition précise des responsabilités, les meilleurs contrôles ne servent à rien5.17

Passer davantage de marchés avec obligation de résultat5.18-5.20

Mettre en place une procédure de réception contradictoire conditionnant le paiement de l'adjudicataire5.21

Réviser la conception des polices d'assurance5.22-5.24

6.Conclusion6.1 -6.3

Annexes :

Pages :

Annexe 1 :Inventaire et description des livraisons défectueuses constatées par la Cour25-34

Annexe 2 :Différences entre le régime de mobilisation des céréales et celui des produits laitiers pouvant avoir une incidence sur la qualité des aides35-37

Annexe 3 :Glossaire37-42

Réponses de la Commission42-52

17 . 8 . 87No C 219 / 1 . INTRODUCTION

1.1 . Les aides alimentaires ne peuvent correctement satisfaire les besoins pour lesquels elles ont été décidées que si elles parviennent à destination à la date et dans la quantité prévue, et si la nature, les caractéristiques et l'emballage des produits sont satisfaisants et conformes aux prévisions . Cette conformité se vérifie par rapport à l'accord de fourniture et à la réglementation applicable . Toutefois, les textes ne peuvent prévoir tous les cas et ne remplaceront jamais le bon sens et l'évidence .

1.2 . Les opérations aboutissant à la distribution des aides sont nombreuses, complexes et politiquement délicates :

( a)elles comportent des activités de transformation, emballage, manutention, stockage, transport et analyse des produits ;

(b)Le Conseil, la Commission, mais aussi une multiplicité d'opérateurs, agissant sur le territoire de la Communauté et hors de celui-ci, constituent les maillons d'une longue chaîne de responsabilités ;

( c)l'équilibre interinstitutionnel au sein de la Communauté, et les rapports de celle-ci avec les États membres sont conçus en tenant compte de la politique globale d'aide au développement et de la politique agricole commune .

1.3 . Dans un rapport spécial adopté le 30 octobre 1980, la Cour des comptes a déjà porté une appréciation d'ensemble sur le système de gestion de l'aide alimentaire .

Le présent rapport approfondit cette analyse en ce qui

concerne la conformité des produits livrés aux normes que le droit et le bon sens exigent . La Cour a recensé toutes les constatations insatisfaisantes qu'elle a pu faire, environ 90, portant tantôt sur un lot isolé, tantôt sur une série de lots, d'une part au cours de ses missions de contrôle effectuées de 1981 à 1985 dans plus de 20 pays, d'autre part grâce à une enquête sur les cas traités par le service du contentieux de l'aide alimentaire à la direction générale du développement de la Commission . Ces cas sont classés et décrits dans l'annexe 1 .

1.4 . Le nombre de lots(1 ) d'aide alimentaire livrés pendant la période considérée ( 1976-85 ) est considérable . On peut l'évaluer à 8 000 environ . De leur côté, les 90 cas de livraisons défectueuses dont il est fait état dans l'annexe 1 représentent un nombre de lots qu'il est difficile de mesurer, mais dont l'ordre de grandeur est de l'ordre de 200 à 400 . De toutes façons, le problème n'est pas tant d'apprécier la représentativité de ces quelques centaines de lots par rapport aux 8 000, que d'utiliser cet échantillon pour analyser

les causes des déficiences et suggérer des remèdes . Les lacunes et les contradictions du système actuel, qui constituent les causes de ces défaillances, ont été mises en lumière au niveau :

( a)des normes applicables ;

( b)des contrôles effectués ;

( c)et des garanties mises en oeuvre .

Le rapport s'achève par des recommandations en vue d'une réforme du système .

1.5 . Le présent rapport a été adressé pour la première fois par la Cour des comptes à la Commission le 16 janvier 1987 afin de permettre à cette institution d'élaborer ses réponses . Quelques jours auparavant était entré en vigueur le nouveau règlement de base concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire [règlement ( CEE ) no 3972/86 du Conseil, publié au Journal officiel le 30 décembre 1986 ]. Il est évident que toutes les observations figurant dans le rapport portent sur des actions antérieures à l'entrée en vigueur du règlement ( CEE ) no 3972/86, intervenue le 2 janvier 1987 . Cependant la Cour remarque que les réformes introduites au moyen de ce nouveau règlement, et qui devraient être prochainement complétées par la réforme et l'unification des procédures de mobilisation des produits - le projet de règlement de la Commission est déjà établi - rejoignent sur plusieurs points importants ses propres suggestions .

2 . LES NORMES APPLICABLES

2.1 . À la base de toute fourniture d'aide alimentaire se trouve un accord de fourniture . La Communauté s'engage à livrer un certain tonnage d'un certain produit . Le bénéficiaire s'engage à respecter certaines conditions de prise en charge et d'utilisation du produit, et à rendre compte de cette utilisation . Préparé et négocié par la direction générale du développement ( DG VIII ), cet accord détermine les droits et obligations du bénéficiaire .

2.2 . L'aide alimentaire est régie par un ensemble réglementaire :

( a)le seul texte de portée absolument générale est le règlement ( CEE ) no 3331/82 du Conseil du 3 décembre 1982(2 ) sur la politique et la gestion de l'aide alimentaire, en vigueur jusqu'au 1er janvier 1987 ;

( b)deux règlements portent dispositions d'application pour la mobilisation des produits :

i(i)le règlement ( CEE ) no 1974/80 de la Commission du 22 juillet 1980 ( céréales et riz)(3)(4 ) ;

( ii)le règlement ( CEE ) no 1354/83 de la Commission du 17 mai 1983 ( lait écrémé en poudre, beurre et « butteroil »)( 5)(6 ) ;

( c)en outre, les aides alimentaires sont soumises à divers règlements de la politique agricole, non seulement dans les cas où une aide est à prélever sur les stocks d'intervention, mais aussi lorsqu'elle est à mobiliser sur le marché européen ;

( d)l'aide doit aussi respecter le droit des États membres, par exemple certaines normes sanitaires ;

( e)chaque action doit être exécutée selon un règlement de mobilisation et un avis d'adjudication propres, préparés par la direction générale de l'agriculture ( DG VI ) et adoptés par la Commission après avis d'un comité de gestion .

2.3. Le programme annuel est défini par :

( a)le budget, qui arrête les crédits par catégorie de produits ;

( b)le règlement du Conseil fixant les règles d'application, pour l'année en cause, ( quantités globales à livrer par catégorie de produits, liste détaillée des produits susceptibles de faire l'objet d'aides alimentaires, liste des pays et organismes susceptibles de recevoir des aides ) ( régime en vigueur jusqu'à fin 1986 ) ;

( c)les allocations particulières d'aides, décidées au coup par coup par la Commission .

Les accords de fourniture

Exhaustivité des accords

2.4 . Les accords de fourniture(7 ) indiquent la nature du produit, la quantité, le conditionnement, parfois les inscriptions à porter sur l'emballage . Toutefois :

( a)ils sont muets sur la période de livraison qui fait l'objet d'arrangements informels entre la Commission et le bénéficiaire . D'autres donateurs n'hésitent pas à s'engager sur une période de livraison dans leurs propres accords . Cette absence de disposition précise concernant la période de livraison est la porte ouverte aux mobilisations tardives ;

( b)de la même manière, le port d'embarquement pour une livraison FOB(8 ) n'est jamais indiqué dans les accords . Les soumissionnaires choisissent unilatéralement le port d'embarquement . Ceci est de nature à accroître les frais de transport maritime pour le bénéficiaire . Dans bien des cas de livraison CAF(9 ), le port de débarquement n'est pas non plus précisé dans l'accord ;

( c)enfin les accords se bornent en général à désigner la nature du produit sans autre spécification . Ceci peut avoir pour conséquence la fourniture d'un produit qui

ne répond pas aux exacts besoins locaux . Le cas de 240 t de butteroil livrées en 1983 au Programme alimentaire mondial ( PAM ) pour le Maroc est intéressant à cet égard : le taux de germes aérobies était supérieur au maximum autorisé par la réglementation marocaine . Il ne serait possible de rendre contraignantes de telles normes nationales qu'en les insérant dans l'accord et le règlement de mobilisation . Les organismes d'intervention et les adjudicataires ne sont,

en effet, pas liés par la réglementation du pays bénéficiaire .

Applicabilité des accords

2.5 . Au sens large, l'accord de fourniture est la lettre officielle signée par les deux parties, précédée et suivie d'une correspondance moins formelle, dans laquelle se trouvent certaines déterminations de l'aide ( période de livraison ). La DG VIII définit les actions et passe les accords de fourniture, puis transmet une « demande de mobilisation »( 10 ) à la DG VI, qui procède ou fait procéder par les organismes d'intervention à la mobilisation des aides, en établissant le règlement de mobilisation(11 ) et l'avis d'adjudication(12 ).

2.6 . Il arrive souvent que le moment prévu pour la livraison, et indiqué par la DG VIII à la DG VI, ne soit pas respecté en raison des lenteurs de la mobilisation . Et surtout, certaines spécifications des accords doivent être transcrites par la DG VIII sur la demande de mobilisation pour transmission à la DG VI et incorporation dans le règlement de mobilisation . L'expérience montre que ces trois documents se contredisent parfois :

( a)pour 15 000 t de maïs au Mozambique, l'accord prévoyait la prise en charge au port de débarquement, alors que le règlement de mobilisation la prévoyait au port d'embarquement, conformément à la demande de mobilisation ;

( b)pour la livraison en 1983 ( programme 1982 ), au Liban, de 250 t d'huile de soja via l'UNRWA(13 ), il y a eu contradiction à l'intérieur de la lettre officielle, ce qui rendait imprécis le lieu du partage des frais, notamment des coûts de déchargement, et surtout du transfert de toutes les responsabilités sur la marchandise de l'adjudicataire au bénéficiaire . Selon une interprétation, ce transfert intervenait au port d'embarquement, selon l'autre, au port de débarquement . L'avis d'adjudication, en définissant le stade de livraison comme un CAF, sans autre précision, a situé la prise en charge au port d'embarquement, conformément à l'acception reconnue par les usages commerciaux ;

( c)s'agissant de 500 t de lait écrémé en poudre allouées à l'Ile Maurice, et livrées en 1982 sans vitamines, l'accord prévoyait la présence de vitamines . La demande de mobilisation omettait de rappeler cette prescription ;

( d)dans le cas de 5 000 t de poudre de lait écrémé trop ancienne livrée à l'Inde en 1982, l'accord prévoyait une poudre d'au plus 6 mois lors de l'embarquement . Le règlement de mobilisation autorisait un âge pouvant aller jusqu'à neuf mois et demi . La DG VI a avancé que les stocks ne permettaient pas de fournir une poudre plus récente . En réalité, à aucun moment les stocks de poudre de moins de 6 mois ne sont descendus au-dessous de 5 515 t . Et il était possible de réunir les 5 000 t en s'adressant à deux États membres seulement ( Royaume-Uni 3 140 t ; Danemark 1 900 t ; le reste, soit 475 t, se trouvait en République fédérale d'Allemagne ).

2.7 . De telles situations se présentent parfois parce qu'aucun document ne constitue la référence essentielle commune pour toutes les parties concernées . L'accord lie le bénéficiaire et la Communauté . Le règlement de mobilisation s'adresse à l'organisme d'intervention et à l'adjudicataire . Il s'agit donc de deux documents distincts, préparés par deux directions générales distinctes . La cohérence entre ces deux documents, qui devrait être assurée par l'intermédiaire d'un troisième document de liaison, à savoir la demande de mobilisation, n'est pas toujours respectée .

La réglementation sur la mobilisation des aides

Champ d'application

2.8 . Les règles de mobilisation des aides ont été établies pour les céréales [règlement ( CEE ) no 1974/80](14 ) et pour les produits laitiers [règlement ( CEE ) no 1354/83](15 ), mais ces règlements n'ont pas leur équivalent pour les huiles végétales, ni pour le sucre et les « autres produits ». Cette lacune grave est palliée par les dispositions insérées au coup par coup dans chaque avis d'adjudication portant sur ces produits, ce qui ne saurait remplacer un règlement de valeur permanente mûrement élaboré . Les livraisons « rendu destination » sont pratiquées pour toutes les catégories de produits ; pourtant le règlement ( CEE ) no 1974/80 sur la mobilisation des céréales n'en traite pas .

Complexité

2.9 . La mobilisation des aides alimentaires est marquée par la répétition dans des textes de portée particulière de dispositions de valeur permanente et générale . Certes pour

les céréales livrées aux stades FOB ou CAF, et pour les produits laitiers, les règles de mobilisation ont été codifiées . Mais pour le reste, elles sont répétées dans chaque règlement de mobilisation ou avis d'adjudication, en termes identiques ( nature des contrôles de qualité, liste de documents que l'adjudicataire doit fournir pour être payé, normes concernant les emballages, obligation de constituer une caution, etc .). À l'inverse, la séparation en des textes différents des règles générales et des dispositions spécifiques ne doit pas être poussée jusqu'à l'absurde : une erreur d'inscription sur des sacs de lait s'expliquait par un règlement particulier qui exigeait une inscription « à la République tunisienne », venant en complément de la mention « Don de la Communauté économique européenne » prescrite de façon générale par le règlement ( CEE ) no 1354/83(16 ) sur la mobilisation des produits laitiers . Les sacs ne portaient que la mention, elle-même indûment abrégée : « don de la CEE ».

2.10 . Complexité d'un autre ordre : certaines dispositions relatives à la politique agricole sont applicables à l'aide alimentaire, mais dans une mesure variable suivant les cas . Les normes de qualité et de conditionnement exigées pour l'entrée en stock d'intervention sont nombreuses et l'aide alimentaire en bénéficie lorsque le produit provient de stocks d'intervention . En outre, certaines de ces normes sont applicables à une partie des produits de l'aide alimentaire mobilisés sur le marché ( produits laitiers ).

Homogénéité

2.11 . Le règlement ( CEE ) no 1974/80(17 ) ( céréales ) et le règlement ( CEE ) no 1354/83(18 ) ( produits laitiers ) présentent de nombreuses différences de nature à avoir une incidence sur les problèmes de qualité qui, pour la plupart, n'ont aucune justification tenant à la nature des produits ( voir annexe 2 ).

Contenu

Emballage

2.12 . Pour le butteroil, aucune prescription n'est imposée concernant la forme des boîtes, ni l'épaisseur ou le poids de la tôle qui les constituent . L'expérience a montré abondamment que le modèle le plus courant, d'une capacité de 5 kg, n'est pas assez solide . Les contrôles de résistance des cartons contenant ces boîtes ne sont pas suffisants . Et il est courant que les cartons arrivent détériorés et ouverts . La prescription concernant la résistance à l'eau des colles utilisées n'assure pas que ces colles soient d'effet durable . Le cerclage des cartons n'est pas prévu . La Commission ne parviendra à prévenir les cas de détériorations que par des prescriptions techniques, définies après enquête sur les cas de détérioration .

2.13 . Pour les sacs de poudre de lait, le règlement ( CEE ) no 1354/83(19 ) renvoie purement et simplement aux dispositions du règlement ( CEE) no 625/78(20 ) de la Commission du 30 mars 1978 relatif au stockage public du lait écrémé en poudre dans la Communauté . Les conditions outre-mer ne permettent pas de se contenter des emballages prévus pour l'Europe .

2.14 . Le règlement ( CEE ) no 1354/85(21 ) prévoit pour le lait vitaminé la possibilité d'envois en sachets de 1 ou de 2 kg conditionnés en « suremballages » de 20 kg . Cette formule est meilleure mais peu utilisée et nettement surclassée par celle que la Suisse et les États-Unis ont retenue : des boîtes de 2 à 5 kg .

Inscriptions

2.15 . En ce qui concerne les inscriptions sur les emballages, certaines lacunes sont imputables aux adjudicataires ; c'est le cas lorsque la mention « Don de la Communauté économique européenne à ( nom du pays ) », ou la date de fabrication du produit manquent . En revanche, c'est la réglementation qui a omis de prévoir le mode d'emploi et la date limite de consommation des produits laitiers .

Transport

2.16 . La condition « port d'embarquement communautaire ayant des liaisons régulières avec le pays destinataire », que la DG VIII cherchait à faire imposer dans ses demandes de mobilisation au stade FOB, était souvent réduite dans les règlements de mobilisation à « port communautaire ». Le choix du port était donc laissé à l'adjudicataire et le bénéficiaire était parfois obligé d'affréter un charter pour le transport à partir de ce port . Une clause nouvelle a été insérée dans le règlement laitier ( CEE ) no 1354/83(22 ): « ce port est choisi en fonction de l'existence d'une liaison avec le pays destinataire pendant la période d'embarquement fixée dans l'avis d'adjudication . Cette liaison peut comporter un seul transbordement dans un autre port européen de la Communauté ». Cette clause, qui manque dans le règlement céréalier ( CEE ) no 1974/80(23 ), est insérée dans chaque règlement de mobilisation portant sur une livraison FOB de céréales . Il reste que c'est l'adjudicataire qui choisit unilatéralement le port d'embarquement . Ce choix peut influer sur les coûts supportés par le bénéficiaire autant, et probablement plus que sur ceux que doit supporter l'adjudicataire et avoir pour effet de réduire la valeur économique nette de l'aide .

2.17 . Dans le même ordre d'idées, les exigences concernant la qualité sanitaire et l'âge des bateaux ne sont formulées que pour le stade CAF, et non pour le stade rendu destination . La Commission doit se donner les moyens d'éliminer les nombreux armateurs abusifs dont les

tarifs n'apparaissent compétitifs qu'en raison de conditions de transport risquées sur des navires de qualité déplorable, ou de pratiques de dumping utilisées par certains pays .

3.LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES NORMES

3.1 . Pour garantir la qualité et la conformité de l'aide alimentaire existent les contrôles suivants :

( a)procédure d'agrément de l'adjudicataire ;

( b)procédure d'agrément du fabricant du produit ;

( c)contrôle de fabrication du produit ;

(d)contrôle sanitaire de l'État membre ;

( e)contrôle conditionnant l'admission en stock d'intervention ;

( f)contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire ;

( g)contrôle douanier de la quantité ;

( h)contrôle de qualité en vue de l'embarquement à l'initiative de l'organisme d'intervention ;

( i)contrôle de qualité du bénéficiaire en vue de l'embarquement ;

et éventuellement

( j)un contrôle au débarquement ;

( k)un contrôle à l'arrivée à destination .

3.2 . Certains contrôles sont spécifiques à l'aide alimentaire . Tels ceux mentionnées en ( a ), ( f ), (h ), ( i ) et quand ils existent, ( j ) et ( k ). Les opérations d'aide alimentaire sont soumises aux autres contrôles en vertu du droit commun des États membres ou de la Communauté . Tel est le cas de contrôles mentionnés en ( d ), ( e ) et ( g ). Suivant les cas, les contrôles mentionnés en ( b ) et ( c ) sont ou ne sont pas spécifiques .

Les contrôles non spécifiques

Adéquation des contrôles non spécifiques

Défaut de valeur probante suffisante

3.3. La valeur probante des contrôles non spécifiques est parfois sujette à caution . Ils ne sont pas effectués de façon contradictoire, en ce sens que le bénéficiaire n'est pas partie au contrôle, ni même présent . D'autre part, sauf le contrôle

douanier, ils sont tous anciens lors de l'embarquement . Un certificat de qualité se périme vite . Tel est le cas des contrôles sanitaires effectués par les États membres sont parfois démentis par d'autres contrôles postérieurs .

3.4 . Les produits à prélever sur stock d'intervention sont soumis aux normes et aux contrôles d'admission en stock d'intervention, lorsqu'ils existent, ce qui n'est pas toujours le cas :

( a)en ce qui concerne les céréales, il n'est pas prévu qu'elles soient contrôlées à 100 % avant admission en stock . Des échantillons prélevés contradictoirement doivent être soumis à l'analyse d'un laboratoire agréé seulement « au cas où un accord ne peut être réalisé au sujet de la qualité et des caratéristiques de la céréale offerte ». A contrario, en cas d'accord, l'analyse en laboratoire n'est pas prévue ;

( b)pour les produits laitiers, un premier filtrage est opéré par la procédure d'agrément du fabricant, un second par les contrôles en cours de fabrication . Mais cela ne s'applique pas au beurre, qui est produit par un nombre trop important d'agriculteurs et de coopératives . À l'entrée en stock, un contrôle sur échantillon tend à vérifier le respect des normes de qualité . De plus, le beurre est soumis à une période probatoire de stockage de 2 mois qui, si elle s'avère négative, en entraîne le rejet .

3.5 . Des contrôles de la Cour sur la qualité des produits en stock, on peut douter que toutes ces vérifications sont effectuées ( voir rapport annuel relatif à l'exercice 1985, chapitre 4 ). En outre, trois remarques doivent être faites :

( a)une fois le produit admis en stock, la réglementation ne prévoit pas de contrôles périodiques ultérieurs ;

( b)au moment où il est mobilisé, le produit peut s'être dégradé ;

( c)les cas de mauvaise qualité sont le plus fréquents lorsque le produit provient des stocks d'intervention .

3.6 . La Commission s'en est inquiétée au point de décider de financer de façon systématique des contrôles portant précisément sur les livraisons provenant des stocks d'intervention, ce qui a donné un résultat remarquable ( point 3.30 ci-après ), preuve a contrario que les contrôles précédant l'admission en stock d'intervention ne suffisent pas .

3.7 . Le contrôle douanier des quantités prévu avant l'embarquement ne porte pas sur plus de 0,8 %, 1 % ou 2 % des quantités totales exportées(24 ).

Non-prise en compte des exigences propres à l'aide alimentaire

3.8 . Les prescriptions en matière d'aide alimentaire sont plus rigoureuses que les normes de droit commun . Pour les céréales et le riz, les normes de qualités prescrites sont parfois supérieures aux conditions minimales exigées pour l'admission à l'intervention . Les sacs de poudre de lait sont parfois différents de ceux que prévoient les textes de la politique agricole commune et pour les céréales, en général stockées en vrac, la mise en sacs est une opération qui fait partie de la mobilisation . Enfin les inscriptions sont spécifiques à l'aide alimentaire . Ainsi, même s'ils étaient toujours fiables en eux-mêmes, les contrôles non spécifiques ne pourraient suffire, car ils ne tiennent pas compte des exigences propres à l'aide alimentaire . En effet, la réglementation n'organise pas toujours la complémentarité avec les contrôles spécifiques .

Complémentarité avec les contrôles spécifiques

L'agrément du fabricant

3.9 . Il n'existe pas de procédure d'agrément pour les céréales . Pour les produits laitiers, la matière est assez complexe :

( a)la fabrication peut comporter deux phases :

( i)première phase : fabrication du beurre ou du lait écrémé en poudre ;

( ii)deuxième phase ( éventuelle ) : transformation du beurre en butteroil ;

( b)selon les procédés habituels, la vitaminisation de la poudre s'effectue au cours de la fabrication et en est alors inséparable .

3.10 . Pour la première phase de la fabrication, les dispositions en vigueur n'ont pas toujours la même portée :

( a)lorsque le produit est acheté sur le marché, l'article 3, paragraphe 3 du règlement ( CEE ) no 1354/83(25 )

renvoie à la procédure d'agrément en vue de l'admission dans les stocks d'intervention . Mais ajoute : « ne peuvent être agréées que les entreprises qui disposent des installations techniques appropriées pour remplir les obligations prévues dans le présent règlement », c'est-à-dire prévues spécifiquement pour l'aide alimentaire ;

( b)pour le cas de prélèvement sur stock d'intervention, les produits de l'aide alimentaire bénéficient automatiquement de la procédure d'agrément en vue de l'entrée en stocks . Mais cela n'implique pas de « remplir les obligations » spécifiques à l'aide alimentaire . La réglementation sur l'aide alimentaire étant plus stricte que la réglementation générale, il y a donc une lacune .

17 . 8 . 87No C 219/3.11 . L'agrément du fabricant de la deuxième transformation n'est pas réglé de façon plus homogène par les textes :

( a)pour le butteroil ( fabriqué presque exclusivement pour l'aide alimentaire), la procédure d'agrément est spécifique et contient l'exigence d'« installations techniques appropriées pour remplir les obligations » propres à l'aide alimentaire ;

( b)dans le cas d'opération de vitaminisation du lait écrémé en poudre, le règlement ne comporte pas de disposition symétrique de celle relative au butteroil . Cette lacune semble résulter d'un pur oubli .

3.12 . En cas d'infraction aux conditions de l'agrément, celui-ci est retiré, à titre temporaire ou définitif . Cet ensemble, plutôt complexe, aboutit à un édifice juridique manquant d'homogénéité et de certitude . Il en résulte surtout que les fabricants fournisseurs d'aide alimentaire via les stocks d'intervention échappent aux conditions d'agrément propres à l'aide alimentaire.

Le contrôle de fabrication

3.13 . En ce qui concerne les produits laitiers, le contrôle en cours de fabrication n'est spécifique et systématique que pour le butteroil et la vitaminisation du lait écrémé en poudre . Pour le beurre, le contrôle de fabrication n'est pas prévu par la réglementation communautaire . Pour la poudre de lait, le règlement ( CEE ) n° 1354/83(26 ) étend aux produits achetés sur le marché le contrôle en cours de fabrication prévu pour ceux apportés à l'intervention .

3.14 . Ces contrôles de la première phase de fabrication étant prévus par un règlement de la politique agricole commune, ne sont pas spécifiques au domaine de l'aide alimentaire . Ils sont périodiques, « fréquents » comme le précise ce règlement, mais non pas systématiques, c'est-à-dire qu'ils ne sont pas effectués pour tous les lots . En aucun cas, ils ne peuvent donc être considérés comme conférant une garantie de qualité à chaque fourniture d'aide alimentaire .

3.15 . La vérification que les matières premières utilisées sont uniquement le lait ou les composantes autorisées du lait ne peut se faire qu'en cours de fabrication . Les laboratoires déclarent en effet qu'il est impossible, à partir des analyses existantes, de déceler a posteriori avec certitude si le butteroil ne contient pas des matières grasses végétales . Du point de vue du prix de revient, la substitution de l'huile végétale au beurre est très tentante : en 1986, l'huile végétale valait environ 1 100 ECU/tonne et le beurre

3 100 ECU . Les mêmes considérations valent s'agissant du lait écrémé en poudre et du lactosérum en poudre .

3.16 . Au stade de l'agrément des entreprises, des précautions sont prises . Pour le lait écrémé en poudre, l'atelier de production ne peut être agréé que s'il s'engage à tenir en

permanence des registres consignant l'origine des matières premières, les quantités traitées et produites, le procédé de fabrication et l'identification des lots produits . De même, pour la fabrication du butteroil : « ne peuvent être agréées que les entreprises qui disposent ... de locaux permettant l'isolement et l'identification des stocks éventuels de matières grasses non butyriques ».

3.17 . Mais même si les installations séparent nettement les magasins et chaînes de fabrication relatifs aux produits autorisés de ceux relatifs aux autres produits, il resterait à contrôler que des interférences frauduleuses n'interviennent pas en cours de fabrication, et que des fraudes ne sont pas commises dans la tenue des registres . Pour être efficaces, ces contrôles, à défaut d'être systématiques, devraient au moins être inopinés et intervenir à n'importe quelle heure . La Cour des comptes a déjà eu l'occasion, lors d'un contrôle dans une entreprise fabriquant du butteroil, de découvrir dans ses locaux un grand nombre de fûts vides d'huile végétale . Pour vérifier l'usage fait de cette huile, il aurait fallu soit être présent lors de son utilisation, soit entreprendre une vérification approfondie des documents commerciaux . Un adjudicataire ayant commis une telle fraude a été identifié par la Commission pour des livraisons exécutées en 1976 et 1977, sans que des sanctions financières aient été appliquées lors de l'apurement . Une mission de la Cour en Indonésie a trouvé un cas de poudre de lait justifiant un soupçon semblable d'incorporation de matières végétales .

3.18 . L'article 7 du règlement ( CEE ) no 1354/83(27 ) dispose de façon très générale : « Les États membres prennent les dispositions nécessaires en vue d'assurer ... l'absence de matières grasses autres que butyriques dans les produits faisant l'objet d'une fourniture » au titre de l'aide alimentaire . L'adjudicataire s'engage, en cas de prélèvement sur stock d'intervention, « à fabriquer le butteroil à fournir exclusivement avec le beurre qu'il enlève à cet effet auprès de l'organisme d'intervention ». Tout cela n'apporte qu'une garantie théorique .

3.19 . Surtout, ces contrôles en cours de fabrication sont dans bien des cas insuffisants . Ils portent en effet sur la fabrication du produit exclusivement à partir des matières premières censées utilisées et les quantités produites, sur la conformité de l'emballage et du marquage, mais ne comportent généralement pas d'analyse chimique et bactériologique du produit .

Le contrôle de qualité lors ou en vue de l'embarquement

3.20 . Pour les céréales, ce contrôle est toujours obligatoire . Il n'en est pas ainsi pour les produits laitiers pour lesquels le contrôle de qualité n'est obligatoire que :

( a)lorsque le produit est acheté sur le marché ;

( b)lors de la vitaminisation de la poudre ou de la transformation du beurre en butteroil .

Ainsi, pour un produit de première transformation - beurre, lait écrémé en poudre non vitaminé - provenant de stock d'intervention, aucun contrôle n'est en principe prévu avant embarquement .

3.21 . Certes, lorsque le bénéficiaire n'est pas représenté à l'embarquement d'une livraison FOB ou CAF pour remettre à l'adjudicataire le certificat de prise en charge ( qui doit attester la qualité conforme de la marchandise ), l'organisme d'intervention doit se substituer à lui et délivrer un certificat ayant la même teneur qu'un certificat de prise en charge . Cela implique de vérifier la conformité de la marchandise, même dans le cas de produit laitier en provenance des stocks d'intervention . En revanche, dans le cas d'un FOB ou CAF où le bénéficiaire serait représenté et n'aurait pas demandé de contrôle, et dans le cas d'un rendu destination, pour lequel le certificat n'a pas à être remis à l'embarquement, il y a bien absence de contrôle de qualité en vue de l'embarquement .

Les contrôles spécifiques

L'agrément des entreprises adjudicataires

3.22 . Toute fourniture d'aide alimentaire en produits laitiers ne peut être effectuée que par une entreprise agréée, qu'elle fabrique le produit ou qu'elle se contente d'en effectuer le négoce ou le transport . Pour les céréales, un tel agrément du fournisseur n'est pas prévu . Cette omission a permis au même adjudicataire de livrer successivement 15 000 t de maïs non conforme au Mozambique, 8 000 t de maïs non conforme au Burkina Faso et plusieurs autres lots de maïs de qualité contestée par les bénéficiaires .

Le contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire

3.23 . Pour les céréales, l'adjudicataire n'est pas tenu d'effectuer des contrôles de la marchandise qui lui est remise . Pour les produits laitiers, l'adjudicataire doit s'assurer des quantités mises à sa disposition et de la qualité des emballages . Aucun mot sur la qualité des produits, sauf pour le cas du butteroil où les intéressés peuvent, avant de s'engager, examiner le beurre . Aucune raison ne justifie cette différence de traitement .

3.24 . Bien entendu, rien n'empêcherait l'adjudicataire de procéder à des contrôles de qualité . Mais ces contrôles seraient à sa charge . Il n'en perçoit pas autant la nécessité que dans le cadre des opérations commerciales où celui qui achète a un intérêt évident à s'assurer de la bonne qualité de

la marchandise, faute de quoi, la sanction lui viendra de son client . Dans une opération d'aide alimentaire, le bénéficiaire, qui joue le rôle du client, n'a pas le pouvoir de sanction de celui qui paie . En outre, un État pauvre est mal placé pour intervenir avec vigueur et efficacité dans les relations d'affaires européennes . De plus, une difficulté objective réside dans la dispersion parfois invraisemblable des entrepôts dans lesquels un même lot doit être prélevé . Dans le cas de produits laitiers livrés à la Tunisie en 1983, 421 t de beurre étaient à prélever dans trois entrepôts différents situés dans deux départements français non contigus et 1 000 t de lait en poudre dans cinq entrepôts différents répartis dans toute la France .

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention lors ou en vue de l'embarquement

3.25 . Ce contrôle de qualité est effectué pour les céréales de façon contradictoire : « l'adjudicataire et le représentant du bénéficiaire sont invités à participer à cette opération ». Ce n'est pas prévu pour les produits laitiers . Encore le mot « participer » doit-il être nuancé . Le mot figure dans la version française du règlement . En anglais, « take part » est un bon équivalent . L'allemand (« teilnehmen ») et le danois (« deltage ») sont également satisfaisants . En revanche l'italien « presenziare » et le néerlandais « aanwezig zijn » ont le sens beaucoup moins fort d'« assister ».

3.26 . Autres différences entre céréales et produits laitiers :

( a)pour les céréales, l'organisme d'intervention « fait procéder » au contrôle qui est confié à un laboratoire indépendant ; pour les produits laitiers, il « contrôle » lui-même, ce qui ne représente pas la même garantie d'objectivité ;

( b)les contrôles s'effectuent normalement au port . Le contrôle de la poudre de lait vitaminée et du butteroil s'identifie avec le contrôle de fabrication dont les faiblesses ont été déjà présentées . Et au moment de l'embarquement, ce contrôle ancien a perdu une partie de sa valeur .

3.27 . À plusieurs reprises, certains organismes d'intervention ont mal appliqué la réglementation :

( a)pour 500 t de poudre de lait livrées à la Chine en novembre 1981, l'organisme belge n'a pas procédé au contrôle de conformité imposé ;

( b)le contrôle de qualité à l'embarquement de 15 000 t de maïs livrées au Mozambique en juillet 1983 par la Commission a été effectué par l'organisme d'intervention français lui-même :

ii(i)il aurait dû être exécuté par des laboratoires indépendants . Dans le cadre de la procédure

d'infraction engagée contre la France pour cette mobilisation, la Commission a négligé ce point ;

i(ii)l'organisme a déclaré la marchandise conforme à la qualité requise en prenant comme référence les qualités minimales pour l'admission à l'intervention, moins strictes que les normes de qualités -

types applicables ;

( iii)pour sa défense, l'organisme d'intervention a trouvé comme seule excuse que le règlement de mobilisation ne précisait pas que le maïs devait être « propre à la consommation humaine ». Ce règlement semblable à tous les règlements antérieurs faisait référence comme ceux-ci à « l'aide alimentaire », et à la réglementation générale de l'aide alimentaire qui précise, s'il était nécessaire, que l'aide est fournie « à des fins humanitaires » pour « relever le niveau nutritionnel des populations bénéficiaires », ce qui exclut toute confusion avec la fourniture d'aliments du bétail .

3.28 . Le grand nombre d'exemples de qualité défectueuse constatée sur une marchandise pourtant couverte par une attestation de conformité permet de penser que, bien des fois, cette attestation émise par l'organisme d'intervention est, du fait de l'absence du bénéficiaire à l'embarquement, délivré sans vérification approfondie .

Le contrôle demandé par le bénéficiaire

3.29 . Pour les produits laitiers, le bénéficiaire peut exiger avant l'embarquement un contrôle portant sur la qualité, la quantité et l'emballage de la marchandise fournie . Si le bénéficiaire conteste alors la marchandise, l'organisme d'intervention fait faire un deuxième contrôle dont les résultats sont déterminants . Pour les céréales, les textes donnent seulement au bénéficiaire la faculté de participer au contrôle de qualité suscité par l'organisme d'intervention . Il peut en contester le résultat . Cela déclenche un second contrôle déterminant, effectué obligatoirement par un autre laboratoire . Jusqu'à une date récente, le bénéficiaire était rarement représenté à l'embarquement . Il n'était pas averti dans l'accord de fourniture de la faculté qui lui est accordée par les règlements . Et les frais relatifs aux contrôles demandés étaient à la charge de la partie perdante, ce qui pouvait en faire hésiter plus d'un . Mais cette situation vient d'évoluer grâce aux contrôles que la Commission finance elle-même .

Les contrôles financés par la Commission

3.30 . La Commission consomme maintenant une part accrue ( 64 % de 1,7 Mio ECU en 1985 ) des crédits réservés aux contrôles de qualité restés longtemps inutilisés ( moins de 10 % de 1981 à 1983 ). Elle a, spécialement pour

les produits laitiers d'intervention, décidé de s'engager dans les contrôles en les finançant elle-même plus fréquemment . Il en est résulté, selon elle, une baisse importante des cas de plainte pour mauvaise qualité .

3.31 . Depuis lors, certains organismes d'intervention ont fait obstruction à ces contrôles, en invoquant l'absence de base juridique accordant à la Commission le droit d'effectuer en son propre nom des contrôles de qualité . En réponse, la Commission a décidé de financer désormais des contrôles effectués non plus en son nom propre, mais au nom des bénéficiaires et à leur demande, et les accords de fourniture ont été modifiés afin de les en avertir, et la direction générale du développement a été appelée à sensibiliser les pays bénéficiaires sur cette possibilité . Même si ces mesures ne sont pas les seules à prendre en matière de contrôle de qualité, elles devraient déjà impliquer davantage le bénéficiaire dans le suivi de l'exécution des aides

et réduire sensiblement le nombre des cas de mauvaise qualité . Mais l'obstruction d'organismes d'intervention s'est manifestée également en pareil cas, malgré une base juridique alors indéniable, du moins pour les produits laitiers .

3.32 . La Cour des comptes ne saurait trop encourager la Commission à poursuivre dans la voie des contrôles accrus, en proposant une modification des règlements qui lui permette sans ambiguïté d'effectuer aussi des contrôles en son nom propre .

Considérations communes aux contrôles en vue de l'embarquement

L'embarquement, étape décisive du contrôle de qualité

3.33 . Par rapport à tous les contrôles situés en amont, les contrôles en vue de l'embarquement sont d'une importance capitale . Ils constituent le « dernier filet » destiné à vérifier la conformité des fournitures, non pas seulement à des normes générales de police sanitaire, mais aussi aux prescriptions spécifiques à l'aide en cause, telles que tonnage, caractéristiques précises des produits et de leur emballage . Leur importance s'apprécie aussi par rapport à toutes les phases d'exécution de l'aide se situant en aval . Pour le stade « rendu destination »( 28 ), bien que la qualité soit évaluée de façon définitive lors de l'arrivée à destination, les contrôles à l'embarquement ont pour objet d'éliminer tout de suite les marchandises qui seraient non conformes dès ce stade . Pour les aides financées seulement jusqu'au port d'embarquement(29 ) ou de débarquement(30 ), de loin les plus nombreuses, c'est à l'embarquement que le quitus(31 ) est donné aux opérateurs européens, en particulier à l'adjudicataire qui peut immédiatement après se faire payer intégralement sa prestation .

3.34 . Il n'en a pas toujours été ainsi . Selon l'ancien règlement portant règles de mobilisation des produits laitiers, le règlement ( CEE ) no 303/77 du 14 février 1977(32 ), dans un cas de financement jusqu'au port de débarquement, la livraison se trouvait effectuée, et les

risques passaient de l'adjudicataire au bénéficiaire, lors du débarquement . En outre, lors d'un financement jusqu'au port d'embarquement, ce n'est pas le concept de FOB commercial(33 ) qui s'appliquait, mais le FAS(34 ). La Commission a modifié ce système pour s'aligner sur les pratiques et les notions commerciales courantes de FOB et de CAF(35)( 36 ).

Valeur excessive accordée aux certificats de

prise en charge ou de conformité à l'embarquement

3.35 . La valeur juridique décisive accordée aux contrôles et à la prise en charge lors de l'embarquement n'est pas satisfaisante . En premier lieu, les contrôles en vue de l'embarquement présentent des lacunes et ne sont pas toujours fiables ( voir points 3.20, 3.21 et 3 .25 - 3.28 ). En outre, le bénéficiaire supporte toutes les conséquences des incidents pouvant se produire après l'embarquement, même lorsque la Communauté finance jusqu'au débarquement . Cette solution est compréhensible dans le cadre d'exportations commerciales où l'acheteur peut sanctionner les défaillances du vendeur en refusant de payer la fourniture ou en changeant à l'avenir de fournisseur . Mais le bénéficiaire d'une aide alimentaire, lui, ne dispose pas de ces armes économiques . Aligner les stades de livraison des aides alimentaires sur les pratiques commerciales perd ainsi beaucoup de sa justification .

3.36 . Il y a plus . Le système d'émission des certificats de prise en charge à l'embarquement repose sur la fiction que les résultats des contrôles effectués sont établis et communiqués sans délai aux intéressés, permettant au bénéficiaire ( ou à l'organisme d'intervention ) d'émettre en connaissance de cause les certificats de prise en charge ( ou de conformité ) « immédiatement après le chargement ». Cette fiction est loin de la réalité . Les contrôles de qualité confiés à des laboratoires par les organismes d'intervention, surtout en matière de produits laitiers, demandent plusieurs jours, voire plusieurs semaines pour aboutir à la communication des résultats .

3.37 . Il en va de même lorsque c'est le bénéficiaire qui demande spécialement un contrôle . Le calendrier de l'expédition de 1 000 t de lait écrémé en poudre et de 345 t de butteroil livrées à la Tunisie au titre du programme 1982 est éloquent à cet égard :

-prélèvement d'échantillons pour le compte de la Tunisie :

8 . 11 . 1983;

-examens demandés par la Tunisie au Laboratoire central d'hygiène alimentaire ( France ) :

10 . 11 . 1983;

-embarquement à Anvers :

14. 11 . 1983;

-émission des certificats de prise en charge :

14 . 11 . 1983;

-débarquement à Tunis :

29 . 11 . 1983;

-résultats des examens demandés :

12 . 12 . 1983,

soit 28 jours après la mise en route du bateau et même

13 jours après le débarquement .

3.38 . Il est, en effet, impensable qu'un bateau attende patiemment ces résultats pour lever l'ancre . Bien souvent, le bateau part avant les résultats du premier contrôle, et est loin lorsque l'on obtient les résultats du second contrôle

« déterminant » prévu par les règlements en cas de contes -

tation du premier .

3.39 . On ne peut donc accepter que ces certificats de réception et de conformité aient une valeur de décharge sans réserve . Ils devraient comporter une clause de conformité sous réserve de vice caché susceptible d'être remise en cause au vu des résultats de contrôles ayant une réelle valeur scientifique . D'ailleurs la jurisprudence en matière commerciale, moins draconienne que les textes communautaires relatifs à l'aide alimentaire, va dans ce sens . Pour les ventes CAF ou FOB, elle admet que l'acceptation de la marchandise à l'embarquement peut être remise en cause lors de l'arrivée à destination si la mauvaise qualité n'était pas décelable par un examen ordinaire avant le transport maritime . Les experts des organismes d'intervention reconnaissent que le système actuel des contrôles de qualité est impossible à mettre en oeuvre au moment de l'embarquement . Dans l'état actuel de la réglementation, les certificats de prise en charge et de conformité, au lieu d'offrir une garantie efficace dans l'intérêt du bénéficiaire, ont plutôt pour portée de constituer au plus vite des titres permettant à l'adjudicataire de prétendre au paiement de sa prestation .

Contrôle et suivi de l'exécution en aval de l'embarquement

3.40 . Les textes en vigueur ne prévoient aucun contrôle au débarquement, quel que soit le stade de livraison . Toutefois, la Cour a noté que, depuis plusieurs années, une pratique s'est instaurée progressivement consistant à faire effectuer indistinctement pour tous les produits et sur financement communautaire, des contrôles dans les conditions et cas suivants :

( a)pour le compte du bénéficiaire, les contrôles ont été généralisés à l'embarquement ;

( b)dans le cadre des livraisons CAF, des contrôles au port de débarquement ont été pratiqués d'une manière sélective pour les destinations présentant des risques particuliers ;

( c )dans le cadre de livraisons rendu destination, des contrôles au lieu de destination ont été pratiqués d'une manière systématique, lorsque les conditions matérielles le permettaient ;

( d)pour les opérations triangulaires, les contrats prévoient dans tous les cas des contrôles au départ et à l'arrivée des marchandises .

Les contrôles au lieu d'arrivée devraient être prescrits de façon systématique .

3.41 . Prévoir minutieusement la procédure applicable à ces contrôles serait d'autant plus nécessaire que les conditions locales pour les effectuer sont plus précaires dans des pays où les organismes d'intervention européens n'ont pas qualité pour agir, où l'existence de laboratoires équipés et faisant autorité est plutôt rare, et où les gouvernements ne savent pas toujours prendre dans leur propre intérêt les précautions immédiates qui s'imposeraient :

( a)les autorités mozambicaines, prises au dépourvu par le constat de carence de la livraison de maïs de 1983 ( voir point 3.27 ) ont procédé à des contrôles multiples en ordre dispersé, de sorte que si la défaillance est certaine et grave, la mesure exacte s'en est avérée impossible, malgré l'envoi sur place pour enquête d'un fonctionnaire de la Commission en octobre 1984 ;

( b)au Bangladesh, les tests de contrôles pratiqués ne suivent pas les mêmes critères de qualité que les contrôles prévus par la Communauté . Cela risque de les rendre impropres à fonder une réclamation ;

( c)pour peu que la plainte soit tardive, l'envoi d'une mission de contrôle ne peut plus faire la part du dommage déjà réalisé au débarquement et la part de celui qui s'y est ajouté du fait des conditions de manutention et de stockage dans le pays . C'est la remarque qu'a faite le conseiller de la Délégation en Tunisie, venu inspecter du lait en poudre détérioré, mais stocké par les Tunisiens dans un local très humide . Le conseiller était venu dès le lendemain de la réclamation tunisienne, formulée le 21 février 1984, mais le lait était arrivé presque trois mois plus tôt .

3.42 . D'une façon générale, le suivi par la Commission de l'exécution des aides de l'embarquement à la distribution finale laisse à désirer . Il n'est pas normal que les certificats de prise en charge ne soient pas centralisés pour contrôle dans un service unique de la Commission . Les délégués de la Commission dans les pays bénéficiaires sont insuffisamment impliqués dans l'exécution de l'aide alimentaire sur le terrain, et insuffisamment informés par la Commission des arrivages imminents, même si les adjudicataires sont tenus de les aviser de la date présumée d'arrivée du navire au port de débarquement . À cela s'ajoute la pauvreté, ou même l'absence, des rapports d'exécution des aides, auxquels les bénéficiaires sont pourtant tenus en vertu des accords de fourniture - et à cet égard, même des organisations comme le Programme alimentaire mondial ( PAM ) ne sont pas sans reproche . L'argument selon lequel, sauf en cas de « rendu destination », le transport en aval du port de débarquement n'est plus sous la responsabilité de la Commission et la distribution elle-même ne l'est jamais, serait indéfendable . La Communauté ne peut se désintéresser du succès final de ses interventions .

4.RESPONSABILITÉS ET GARANTIES

Valeur inégale des différents stades de livraison du point de vue de la qualité

4.1 . À chaque stade de livraison correspond une délimitation et une définition différentes des responsabilités et garanties . De ce fait, les différents stades n'ont pas la même valeur au regard de l'exigence de qualité .

4.2 . Le stade FOB est le plus cohérent, mais il laisse complètement au bénéficiaire la charge d'organiser les opérations d'affrètement maritime, de déchargement, de transport terrestre jusqu'à destination et d'assurance du produit . Si ce stade convient parfaitement à certains pays compte tenu de leurs traditions administratives et commerciales, un autre stade serait sans doute plus adapté à l'égard d'autres pays auxquels la Communauté ne livre actuellement ses aides qu'au stade FOB . D'autre part, le stade FOB, comme tous les autres stades, présente des faiblesses dans le contrôle à l'embarquement ( voir supra, points 3.35-3.39 ) qui ne sont pas tolérables .

4.3 . Le stade « rendu destination » comporte la plus forte teneur d'« assistance technique » pour toutes les opérations à organiser jusqu'à l'arrivée à destination . Seules les opérations de distribution doivent être organisées par le bénéficiaire . Ce stade est donc recommandable pour les pays les plus pauvres et les pays enclavés, ce qui correspond aux critères actuellement retenus . Il reste que ce stade de livraison devrait être amélioré en ce qui concerne les opérations de contrôle de qualité et de réception à destination ( voir supra point 3.40 ) et aussi en ce qui concerne la nécessaire institution d'une véritable procédure contradictoire de réception de la marchandise opposable à tous, et se déroulant avec la participation de la délégation de la Commission sur place, à l'instar de ce qui se passe pour les marchés de fournitures dans le cadre de projets d'investissements financés par la Communauté ( voir ci-après,

point 5.15 ). La validité de ce stade dépend donc de la possibilité de faire procéder dans le pays destinataire à des analyses dans des laboratoires fiables, condition qui malheureusement n'est pas toujours remplie .

4.4 . Le système du CAF est parfaitement acceptable dans le cadre de relations commerciales normales, où l'opération se dénoue entre deux partenaires qui ont été dès le départ partie prenante au contrat, et où celui qui reçoit la marchandise dispose concrètement de tous les moyens nécessaires pour défendre ses intérêts . Mais ce même système devient inapproprié dès lors qu'il s'applique à l'aide alimentaire. Dans ce cas, en effet, l'État bénéficiaire n'est pas partie au contrat, puisque celui-ci a été passé entre un organisme d'intervention pour le compte de la Communauté et un opérateur . De plus, il n'est guère en situation de faire respecter ce contrat . En pratique, il s'agit de tel ou tel agent de l'administration publique, peu rompu aux usages du commerce . Il lui est difficile de contester la qualité du produit : celle-ci est censée avoir été reconnue satisfaisante dès l'embarquement, dès lors qu'un certificat a été établi,

même en l'absence d'un représentant du bénéficiaire . Bien que la propriété lui ait été transférée dès l'embarquement, il lui est encore moins possible de mettre en cause les modalités du transport maritime et de l'assurance du produit, puisque c'est l'opérateur qui est chargé au départ de les conclure . En outre, pour obtenir la mise en jeu de l'assurance, il lui faut prouver un incident de transport, ce qui est très difficile . Enfin, le concept de CAF ne met pas automatiquement à la charge du fournisseur les frais de débarquement, car l'inclusion ou non de ces frais dans le contrat d'affrètement dépend des usages en matière d'affrètement . Pour quelques ports, ces usages les excluent généralement des contrats . Or l'intention des textes communautaires correspond en réalité au « CIF-landed »( 37 ) qui, lui, inclut toujours les frais de débarquement . Cette ambiguïté a été la source de litiges . Au total, pour la livraison d'aide alimentaire dans un pays lointain et peu développé, l'emploi du système CAF apparaît comme inapproprié, compte tenu des conditions concrètes de sa mise en oeuvre .

Obligations, garanties et sanctions aux différents stades

Les obligations des opérateurs

Obligation pour l'adjudicataire d'exécuter l'aide

4.5 . L'adjudicataire a l'obligation d'exécuter la prestation . La réglementation prévoit à cette fin que :

( a)une offre présentée ne peut être retirée ;

( b)un adjudicataire ne peut renoncer à exécuter son contrat ;

( c)un adjudicataire ne peut sous-traiter ses obligations contractuelles ;

( d)en cas de livraison au stade FOB, les obligations

de l'adjudicataire peuvent être prorogées jusqu'à

60 jours, sans faculté de dédit de sa part ;

( e)les soumissionnaires souscrivent une série d'engagements assez divers, visant tous au respect des conditions de l'adjudication et de la réglementation applicable .

Obligation pour l'adjudicataire de « refaire » l'aide exécutée de façon défaillante

4.6 . L' « obligation de faire » est couverte par une « obligation de refaire », lorsque l'exécution a été défaillante . En cas de qualité non conforme, la marchandise doit être remplacée ; en cas de manquant, le tonnage doit être complété .

Obligations de l'organisme d'intervention

4 .7 . Même si les textes n'affirment pas qu'en matière d'aide alimentaire, les organismes d'intervention agissent sur mandat de la Communauté, les rapports de ces organismes et de la Commission sont marqués par toute une série d'obligations des premiers à l'égard de la seconde : obligation de se conformer aux prescriptions réglementaires ; obligation de payer les adjudicataires si les conditions sont remplies ; obligation d'informer la Commission sur les circonstances et incidents éventuels au cours de la procédure de mobilisation ; obligation de recueillir l'accord préalable de la Commission dans certains cas, notamment de dépenses supplémentaires, non prévues dans le marché .

4.8 . Les organismes d'intervention ont non seulement à exécuter leurs propres obligations, mais aussi et surtout à faire exécuter celles des adjudicataires, au besoin en faisant jouer les garanties existantes . C'est même là leur responsabilité essentielle.

Les assurances

Assurance des céréales prélevées sur stock d'intervention

4.9 . Lorsque la marchandise mobilisée est prélevée sur stock d'intervention, l'offre ne contient que les coûts de transport et non le prix d'achat de la marchandise mise à la disposition de l'adjudicataire par l'organisme d'intervention . La dépense relative à la valeur du produit est réglée directement par la Communauté à l'organisme d'intervention . Il y a donc lieu de couvrir la marchandise prélevée sur stock d'intervention par une sérieuse garantie . Dans le cas des céréales, cette garantie consiste en une assurance contractée par l'adjudicataire et couvrant la valeur du produit ( le prix d'intervention ou, suivant le cas, le prix de référence ). En cas de perte, l'assureur doit verser l'indemnité à l'organisme d'intervention . Cette assurance, prévue par le règlement ( CEE ) no 1974/80(38 ) pour les stades FOB et CAF, couvre la marchandise entre le moment où l'adjudicataire reçoit la marchandise de l'organisme d'intervention et l'embarquement effectif . Après ce dernier, en effet, l'adjudicataire n'est plus responsable de la marchandise et est quitte de ses obligations . En outre, dans le cas de livraison CAF, l'assurance du transport maritime prend le relais de cette première assurance .

Assurance du transport maritime des produits livrés CAF

4.10 . En vue de couvrir les risques encourus par la marchandise pendant le transport maritime, l'adjudicataire d'une livraison CAF est tenu de souscrire une police d'assurance endossée à l'ordre du bénéficiaire . En instituant cette

17 . 8 . 87No C 219/assurance endossée à l'ordre du bénéficiaire . En instituant cette obligation d'assurance dans les règlements ( CEE )

no 1974/80(39 ) et 1354/83(40 ) portant modalités générales de mobilisation des céréales et des produits laitiers, la Commission a voulu aligner le financement jusqu'au port de débarquement sur le concept commercial de CAF qui prévoit une telle assurance .

Assurance du transport dans le cas de « rendu destination »

4.11 . Dans le cas de livraison au stade « rendu destination », l'adjudicataire est tenu de souscrire « les assurances appropriées ».

Les cautions

Caution d'adjudication

4.12 . La caution d'adjudication, prévue tant pour les céréales que pour les produits laitiers, est destinée à garantir le respect par les soumissionnaires, puis par l'adjudicataire, de leurs obligations dès le stade de la présentation des offres . N'ayant pas pour objet de garantir le produit lui-même mais le respect de ses obligations par l'adjudicataire, elle est d'un montant faible par rapport à la valeur de la fourniture . La fixation de son montant présente deux particularités discutables :

( a)en premier lieu, pour les produits laitiers, ce montant est différent pour les produits provenant de stocks d'intervention et pour les produits achetés sur le marché de la Communauté ( 1 % du prix d'intervention dans le premier cas, 3 % pour le deuxième ). Cette différence n'est pas justifiée ;

( b)en second lieu, pour les céréales, le montant en « est fixé dans le règlement portant ouverture de l'adjudication ». Cette différence injustifiée avec les produits laitiers et le renvoi aux règlements particuliers de mobilisation illustrent la tendance à fixer dans des textes successifs des dispositions de portée en fait permanente . En outre, dans les règlements particuliers, la caution, fixée en valeur absolue et non en pourcentage, ne peut qu'être différente selon le produit et l'époque, complication parfaitement inutile .

La caution d'ajudication est libérée pour les soumission -

naires qui n'ont pas obtenu le marché . Pour l'adjudicataire, la caution n'est levée que lorsque celui-ci, ayant exécuté ses obligations jusqu'au stade fixé, remplit les conditions pour être payé . Toutefois, lorsqu'il y a lieu de constituer une caution de livraison ( voir point 4.13 ci-après ), celle-ci, dès qu'elle est constituée, prend le relais de la caution d'adjudication qui est aussitôt libérée .

Caution de livraison

4.13 Il a été vu au point 4.9 que lorsque des céréales sont prélevées sur stock d'intervention, elles font l'objet d'une assurance . Lorsque ce sont des produits laitiers qui sont mobilisés sur stock d'intervention, le système de garantie est différent. L'adjudicataire doit constituer une « caution de livraison » dont le montant est égal au prix d'intervention du produit en cause, majoré de 10 %. La caution de livraison est libérée lorsque l'adjudicataire, ayant exécuté ses obligations jusqu'au stade fixé, remplit les conditions pour être payé .

Caution pour avance

4.14 . L'adjudicataire d'une livraison de produits achetés sur le marché de la Communauté et à livrer au stade « rendu destination » peut, sur sa demande, obtenir une avance pouvant atteindre jusqu'à 90 % du montant à payer pour les produits laitiers, jusqu'à 80 % seulement pour les céréales . Mais l'avance ne peut être payée qu'après constitution d'une caution égale à l'avance ou, dans le cas de produits laitiers, à l'avance majorée de 10 %. Pour les produits laitiers, la caution n'est libérée que lorsque la totalité du lot a été livrée et est payable . Pour les céréales, elle l'est lorsque l'adjudicataire a fourni la preuve d'une livraison conforme de la part correspondant à l'avance, c'est-à-dire jusqu'à 80 % du lot . Cette dernière solution méconnaît le caractère indivisible du marché . En effet, si l'adjudicataire n'avait pas bénéficié d'une avance, il n'aurait pas du prétendre obtenir d'acompte au prorata d'une livraison partielle, le certificat de prise en charge pouvant être refusé tant qu'il y a des manquants .

La responsabilité financière des opérateurs

Responsabilité financière de l'adjudicataire

4.15 . Les textes prévoient que « l'adjudicataire supporte toutes les conséquences financières consécutives à une absence de fourniture, en tout ou partie, de la marchandise aux conditions fixées » et qu'il n'est payé qu'au prorata des quantités livrées . L'exigence de livraison « aux conditions fixées » permet de sanctionner tout manquement et en particulier les défauts de qualité .

Retenue sur le paiement de l'adjudicataire et garantie équivalente

4.16 . Sous réserve de la possibilité d'avance dans le cas de livraison au stade rendu destination, l'adjudicataire n'est payé qu'après service fait . En cas d'avance, la caution sur

avance fournit une garantie équivalente à la rétention du

paiement . Si des paiements fractionnés sont possibles pour les produits laitiers, c'est seulement au prorata du fractionnement des livraisons elles-mêmes . Et bien entendu le paiement n'est dû sans réserve qu'au cas de livraison conforme .

Rejet par la Commission d'une dépense effectuée par un organisme d'intervention

4.17 La Commission peut refuser le remboursement aux organismes d'intervention des dépenses qu'ils ont exposées à tort, ou irrégulièrement, pour l'exécution des aides communautaires . La Commission peut ainsi sanctionner un organisme d'intervention qui aurait laissé passer sans réagir une fourniture non conforme .

La garantie de la Communauté

4.18 . Le bénéficiaire n'a passé d'accord qu'avec la Communauté . C'est elle qui s'est engagée à fournir les produits de telle nature et qualité, en telle quantité . Il est clair qu'elle doit honorer ses engagements .

Appréciation comparative au regard de l'objectif de qualité

Qui est bénéficiaire de la garantie?

4.19 . L'obligation d'exécuter l'aide et, le cas échéant, de la « refaire », existe en premier lieu au profit du bénéfi -

ciaire . L'assurance du transport maritime en cas de livraison CAF également . Enfin et surtout la garantie de la Communauté .

4.20 . L'assurance des céréales d'intervention protège en premier lieu l'organisme d'intervention, qui recevra l'indemnité le cas échéant, alors que l'assurance dans le cas d'un rendu destination joue au bénéfice de l'adjudicataire, et n'est utile qu'indirectement à la bonne exécution de l'aide . Ainsi les cas d'assurance obligatoire du produit, qui semblent à première vue couvrir à eux trois toutes les étapes du transport, constituent en réalité des garanties très inégales, surtout pour le bénéficiaire .

4.21 . Si la responsabilité financière de l'adjudicataire et celle de l'organisme d'intervention ont toutes deux pour objet de protéger les ressources communautaires, les trois cautions ont, elles, une destination diverse . La caution d'adjudication tombe, si elle est acquise après attribution du marché, dans le patrimoine communautaire . En revanche, la caution pour avance et la caution de livraison ont pour objet de couvrir l'organisme d'intervention qui a versé l'avance ou fourni à l'adjudicataire un produit sans le lui faire payer ; mais bien entendu, dès que la Communauté a remboursé à l'organisme d'intervention l'avance ou la valeur du produit, la caution correspondante n'existe plus que dans l'intérêt de la Communauté .

4.22 . Quant aux obligations des organismes d'intervention, elles visent les unes à assurer une bonne exécution de l'aide dans l'intérêt du bénéficiaire, les autres à protéger la Communauté, par exemple l'obligation d'obtenir l'accord de la Commission avant tout paiement de dépenses supplémentaires .

4.23 . Cette diversité de destination des responsabilités et garanties n'est pas sans importance, au moment d'apprécier la cohérence d'ensemble du système . Seules les garanties qui protègent efficacement le bénéficiaire sont à regarder comme primordiales .

Garanties de bout en bout ou garanties ne couvrant qu'une étape de l'exécution des aides

4.24 . Lors de fournitures FOB ou CAF mobilisées sur le marché, la conservation du produit et son transport jusqu'au lieu de livraison ne sont pas obligatoirement garantis par une assurance, à la différence d'une livraison au stade rendu destination . Même dans ce dernier cas, l'obligation est vague : souscrire « les assurances appropriées ». Des prescriptions plus précises quant au point de départ de la garantie et à la teneur des risques couverts seraient les bienvenues .

4.25 . À l'exception de l'assurance du transport maritime dans le cas de CAF, aucune garantie ne protège la bonne fin de l'exécution de l'aide en aval du lieu et du moment de la prise en charge . Les garanties meurent au port d'embarquement pour les livraison FOB et CAF, et il faut recourir à la livraison au stade rendu destination pour que l'opération soit couverte par diverses garanties jusqu'à l'arrivée à destination . En particulier, c'est seulement dans le cas de livraison au stade « rendu destination » que la Commission et l'organisme d'intervention conservent jusqu'à l'arrivée à destination de la marchandise une garantie financière à l'encontre de l'adjudicataire . La caution d'adjudication est elle-même retenue jusqu'au même stade ( sauf le cas visé au point 4.12 ci-dessus ).

4.26 . Dans tous les autres cas ( FOB, CAF ), de loin les plus fréquents, la somme due à l'adjudicataire est payée après l'embarquement, sans attendre de savoir si la marchandise a été débarquée, encore moins est arrivée à destination, dans de bonnes conditions . L'adjudicataire dispose en effet de toutes les pièces nécessaires au paiement juste après l'embarquement . Et les cautions sont libérées au vu de ces mêmes pièces . Il est très gênant que la marchandises quitte ainsi l'Europe sans aucune substantielle retenue ou caution de garantie jusqu'au stade de la réception dans le pays bénéficiaire . Et pour qu'une telle retenue de garantie ait un sens, elle devrait être associée à une procédure sérieuse de réception des marchandises à l'arrivée à destination .

Garanties mobilisables directement ou par l'intermédiaire d'un tiers

4.27 . D'une façon générale, les garanties dont la mise en oeuvre est subordonnée au bon vouloir d'un tiers sont d'une valeur beaucoup plus faible que celles qui sont mobilisables directement par leur titulaire . Ainsi, la garantie des céréales d'intervention par une assurance ( point 4.9 ci-dessus ) est solide que la garantie des produits laitiers par une caution ( point 4.13 ), qui ne peut être libérée qu'après exécution satisfaisante des prestations et qui couvre la valeur majorée de 10 %. C'est l'organisme d'intervention ou la Communauté qui apprécient si les conditions de libération des cautions sont réunies, alors que pour les indemnités d'assurance, l'un et l'autre sont tributaires des compagnies d'assurance, qui ne manquent généralement pas d'arguments pour refuser le versement en invoquant l'une des nombreuses clauses restrictives de la police .

4.28 . Ceci constitue la grande faiblesse de l'assurance du transport maritime en cas de livraison CAF . Lorsque les assurances sont sollicitées par le bénéficiaire, le plus souvent elles se dérobent . Dans le cas des 15 000 t de maïs livrées au Mozambique, cas flagrant de mauvaise qualité à l'arrivée doublé de manquants, la compagnie d'assurances s'est dérobée ... Dans le cas de 974 t de farine de blé, refusées par Djibouti en 1982, l'assureur a mis en doute le dommage subi car le bénéficiaire, imprudent avait refusé le débarquement de la marchandise contestée .

4.29 . Dans le cadre de la délégation globale de certains aspects de la gestion de l'aide alimentaire aux organismes nationaux d'intervention, des difficultés analogues se présentent . D'une part, les organismes d'intervention, situés entre la Communauté, le bénéficiaire et l'adjudicataire, sont loin de se considérer toujours comme ayant avant tout à défendre les intérêts des deux premiers vis-à-vis du troisième . Certains d'entre eux laissent parfois échapper des garanties utilisables contre des adjudicataires défaillants .

4.30 . À propos de l'allocation de 2 000 t de poudre de lait à la Chine en 1980, sur lesquelles l'adjudicataire n'avait livré que 500 t, d'ailleurs non conformes, l'organisme d'intervention a réagi très lentement face à cette défaillance constatée dès novembre 1981 . Ce n'est qu'en octobre 1983 qu'il a manifesté auprès de la Commission son intention d'assigner l'adjudicataire en justice .

4.31 . D'autre part, la Commission a subi les pressions répétées d'un organisme d'intervention souhaitant voir lever la sanction infligée à un ajudicataire . Celui-ci avait chargé l'aide alimentaire sur un bateau dépassant l'âge autorisé . Il prétendait - présentation trompeuse des faits - avoir retenu ce bateau hors d'âge à la demande des autorités pakistanaises, alors que c'était à la demande de l'armateur pakistanais possédant le bateau . En outre, il y avait des manquants et la retenue de la caution d'adjudication constituait un bon moyen pour obtenir de l'adjudicataire qu'il complète la livraison . La Commission n'a pas cédé à ces pressions .

4.32 . Dans un arrêt du 27 novembre 1986, la Cour de justice a estimé qu'il n'y avait pas nécessairement faute de l'adjuticataire lorsqu'il effectuait une livraison sur un navire dépassant 15 ans d'âge, contrevenant ainsi aux prescriptions réglementaires . La Cour de justice a en outre estimé qu'une certaine proportionnalité devait être respectée entre la sanction et la faute, et que par conséquent, dans des infractions de ce type, une partie seulement de la caution déposée par l'adjudicataire méritait d'être acquise à la Communauté . La portée pratique de cette prise de position renforce les constatations de la Cour des comptes sur l'inefficacité du système actuel des cautions .

4.33 . En cas de défaillance de l'adjudicataire ou même seulement de doute sur la bonne exécution, c'est en premier ressort à l'organisme d'intervention qu'il appartient de ne pas payer ni libérer les cautions et d'en référer à la Commission . Si un organisme d'intervention a imprudemment payé un adjudicataire défaillant et libéré ses cautions, la Communauté peut, certes, en deuxième ressort, refuser de rembourser l'organisme d'intervention . Mais le filtrage immédiat ( mensuel ) des dépenses des organismes d'intervention est limité . Les déclarations mensuelles des organismes d'intervention sont le plus souvent acceptées telles quelles . Ce n'est que plusieurs années après, lors de l'apurement des comptes, que la Commission vérifie plus à fond les dépenses des organismes . Tardif, l'apurement est effectué seulement par sondage . Seules les « dépenses supplémentaires » font l'objet d'un examen exhaustif immédiat et lors de l'apurement . Dans ces conditions, la menace de sanction, liée à l'apurement apparaît bien atténuée et lointaine pour les organismes d'intervention, et a fortiori pour les adjudicataires : en effet, dans l'hypothèse d'un rejet de dépenses pour faute de l'adjudicataire, il resterait à l'organisme d'intervention d'entreprendre des démarches longues et aléatoires pour procéder auprès de ce dernier à la « répétition de l'indu ». Un rattrapage du retard des opérations d'apurement est actuellement en cours .

Garantie conservatoire de la valeur de l'aide ou sanction à valeur dissuasive

4.34 . Les obligations et garanties peuvent avoir un double objet : d'une part, elles peuvent constituer une menace de sanction pour l'adjudicataire - le cas échéant pour l'organisme d'intervention - et en ce sens elles ont un effet plus ou moins puissant d'incitation à exécuter correctement les prestations prescrites . D'autre part elles peuvent avoir pour objet la conservation ou la reconstitution de la valeur financière de l'aide en cas de perte ou de détérioration du produit, ou de non-exécution de l'aide . Or les obligations et garanties en vigueur ne remplissent pas toutes ces deux fonctions .

4.35 . Si l'obligation d'exécuter correctement l'aide, assortie de l'obligation de « refaire » en cas de défaillance, sous peine de non-paiement, constitue un ensemble cohérent

ayant à la fois pour effet d'inciter fortement l'adjudicataire à exécuter correctement son marché et de protéger les finances communautaires contre le risque de dépense sans résultat ; si la caution pour livraison et la caution pour avance constituent pour les finances de l'organisme d'intervention ou de la Communauté une protection presque absolue, en même temps qu'une menace financière très réelle pour l'adjudicataire, il n'en va pas de même pour les assurances et pour la caution d'adjudication .

4.36 . Les assurances protègent - médiocrement - les intérêts de l'assuré, mais ne constituent pas une incitation pour l'adjudicataire souscripteur . C'est une de leurs faiblesses par rapport aux cautions . Inversement la caution d'adjudication est conçue seulement comme une incitation pour le soumissionnaire, puis pour l'adjudicataire à respecter ses obligations, mais, ne représentant qu'un faible pourcentage de la valeur totale de la fourniture, n'a pas pour effet de protéger l'enjeu financier de l'aide, à la différence des autres cautions .

Portée de la responsabilité financière et définition des obligations

4.37 . En théorie la responsabilité financière est une arme absolue : si la prestation de l'opérateur n'est pas conforme, la Communauté a le moyen de la sanctionner en refusant de le payer en tout ou partie . Cette garantie joue en deux temps . Dans un premier temps, la prestation mal exécutée doit être refaite ( voir point 4.6 ci-dessus ). La marchandise ayant subi des contrôles de qualité négatifs doit être refoulée . Le tonnage déficient doit être complété . Dans un deuxième temps, si l'adjudicataire persiste dans sa défaillance, les sanctions financières pourront être utilisées ( non-paiement, retenue des cautions ).

4.38 . Dans la pratique, ce système fonctionne très mal . D'une part l'obligation de refaire n'est pas mise en oeuvre systématiquement . Parmi toutes les livraisons défaillantes recensées, l'adjudicataire n'a corrigé lui-même en nature les défauts constatés que dans deux cas, dont un, après une fourniture frauduleuse de beurre au Bangladesh . D'autre part, les sanctions financières sont rares, bien loin de correspondre aux nombreux cas de qualité défectueuse constatés . Ce mauvais fonctionnement résulte de deux raisons majeures . La première tient aux négligences des bénéficiaires des garanties eux-mêmes . Mais l'autre tient à une définition lacunaire des obligations de l'opérateur .

Bien souvent, le titulaire de la garantie ne la fait pas jouer

4.39 . Des livraisons sont acceptées par des organismes d'intervention malgré leur non-conformité . Soit que l'organisme d'intervention la déclare conforme, alors qu'elle ne

l'est pas, comme ce fut le cas pour les 15 000 t de maïs livrées au Mozambique de 1983, soit que l'embarquement de la marchandise ait lieu malgré le constat de non-conformité . Ce fut le cas de 5 000 t de froment tendre expédiées au Bénin au titre du programme 1980 malgré des certificats dénonçant la non-conformité . Ce fut aussi le cas des 1 000 t de lait écrémé en poudre livrées en 1983 à la Tunisie : dans ce dernier exemple, le constat de non-conformité avait été reçu après l'embarquement ( voir point 3.37 ci-dessus ).

4.40 . Les bénéficiaires omettent fréquemment d'utiliser la faculté qui leur est donnée par les textes de participer aux contrôles à l'embarquement ou de les demander, et de refuser à ce stade la prise en charge . Tout aussi fréquemment, ils s'abstiennent de présenter une réclamation officielle malgré la constatation après arrivée à destination que la marchandises est mauvaise, et ne sollicitent même pas les assureurs . Ils hésitent à critiquer la qualité d'un don . Ils ne procèdent même pas toujours à un contrôle systématique à l'arrivée . Lors de la mission de la Cour au Ghana, en janvier 1985, aucune réclamation n'avait encore été adressée par les autorités ghanéennes aux assureurs pour des pertes de riz totalisant 300 t au titre de deux lots du programme 1983, et cela plusieurs mois après l'arrivée des lots . La délégation de la Commission sur place n'avait pas réagi . Les autorités tanzaniennes, qui ont subi en 1980 et 1981 des pertes en blé, en poudre de lait et en butteroil, ont adressé leur réclamation non aux assureurs, mais à la Commission .

4.41 . Quand, dans le meilleur des cas, une indemnité d'assurance est versée, encore faut-il qu'elle soit utilisée pour remplacer les marchandises avariées ou perdues . Les accords de livraison devraient rappeler cette obligation . En Indonésie, une ONG qui avait touché une indemnité a reçu en 1984 l'autorisation de la Commission de l'utiliser pour organiser un séminaire de réflexion en vue d'une meilleure utilisation de l'aide alimentaire .

4.42 . Il faut reconnaître que même la menace des sanctions financières les plus lourdes ne suffit pas toujours à faire plier certains adjudicataires particulièrement obstinés . Pour les 1 500 t de lait écrémé en poudre à livrer à la Chine en décembre 1981, cette menace portait sur près de

1,3 Mio ECU . L'adjudicataire a néanmoins refusé d'exécuter sa prestation . Mais il reste, dans des cas extrêmes de ce genre, l'arme ultime du retrait d'agrément . En l'occurrence, elle n'a pas été utilisée . D'une manière générale, et, à la connaissance de la Cour, elle ne l'est d'ailleurs jamais .

Les obligations de l'opérateur ne sont pas assez strictes

Tolérances sur le poids

4.43 . La tolérance en matière de tonnage de céréales est selon les cas, de 2 % pour le vrac à l'embarquement et de 5 % dans les accords de fourniture pour un « rendu destina -

tion . » Pour un lot de 5 000 t en sacs ( qualité courante ), on tolère un manquant à destination de 250 t, soit 5 000 sacs de 50 kg . Ces tolérances privilégient abusivement les intérêts de l'adjudicataire . Certes, les adjudicataires ne sont payés que pour les quantités effectivement livrées ; mais lorsque les manquants restent dans les limites autorisées par la Communauté, l'adjudicataire est censé avoir exécuté correctement sa prestation . L'allocation d'aide, et donc le programme, sont censés avoir été exécutés pour la quantité décidée et promise . À l'embarquement, la tolérance devrait être aussi réduite que possible . À la limite l'adjudicataire pourrait être invité à faire l'appoint . À l'arrivée à destination, la tolérance devrait être nettement plus faible que celle admise actuellement, les conditions de transport ayant plutôt pour effet d'augmenter la teneur en humidité et donc le poids .

Cas où l'adjudicataire est délié de ses obligations

4.44 . L'obligation d'exécuter l'aide comporte deux exceptions de justification inégale :

( i)la première n'est pas sans fondement . L'adjudicataire est délié de ses obligations lorsque le bénéficiaire a rendu impossible la livraison aux conditions prévues . Encore devrait-elle être sans doute nuancée . Dans bien des cas, la livraison reste possible, avec des conditions plus ou moins révisées, fût-ce aux frais du bénéficiaire ;

( ii)la deuxième exception mérite un examen critique ; c'est le cas de force majeure . Une interprétation extensive de cette notion pourrait conduire à englober des situations normalement couvertes par les assurances . Certes, la Commission s'efforce de rejeter l'invocation de la force majeure chaque fois qu'un risque peut être couvert par une assurance à des conditions raisonnables . Mais la réglementation devrait elle-même l'exclure en pareil cas .

Lacunes des textes concernant l'obligation de refaire

4.45 . Pour les produits laitiers, l'obligation de remplacement ou de complément n'est formellement prévue que lorsque le contrôle est effectué à la demande du bénéfi-ciaire, non lorsqu'il l'est à l'initiative de l'organisme d'intervention . Pour une aide à livrer CAF, où le transport maritime est à la charge de l'adjudicataire, il est prévu dans le seul cas des produits laitiers qu' « en cas de défaillance ou de mauvaise exécution du transport, l'adjudicataire, à la demande du bénéficiaire, procède à tous les arrangements que nécessite l'exécution du transport, y compris la réservation du fret ».

Obligation d'exécuter des opérations définies ou obligation de résultat

4.46 . L'obligation d'exécuter des prestations limitativement définies comporte un inconvénient majeur : elles mettent dans la plupart des cas la victime d'une défaillance dans l'impossibilité d'obtenir réparation, faute de pouvoir administrer la preuve que la défaillance a bien porté sur l'une des prestations prescrites .

4.47 . L'exemple le plus démonstratif de cette faiblesse est celui de l'assurance de la marchandise pendant le transport maritime dans le cas de fourniture CAF . Les règlements prescrivent que l'assurance couvre tous les risques de transport . Pour pouvoir être indemnisé, le bénéficiaire devra donc prouver un lien de causalité entre les dommages subis et un incident de transport, ce qui sera souvent difficile, le transporteur n'étant certainement pas porté à faire état de maladresses ou d'accidents survenus pendant qu'il avait la marchandise en charge .

4.48 . D'autre part, il est inexact que les polices couvrent tous les risques de transport . Ainsi, parce que 23 t manquaient à l'arrivée à destination d'un lot de blé, la Commission s'est aperçue qu'en France, les adjudicataires n'assuraient jamais les manquants . Le document INCOTERMS sur les stades de livraison, publié par la Chambre internationale de commerce de Paris, exclut, sauf clause expresse, la couverture des « risques de vol, de pillage, de coulage, de casse,

d'écaillage, de buée de cale, de contact avec d'autres marchandises », considérés comme des « risques spéciaux ». Les adjudicataires, vu le prix des clauses extensives, préfèrent souscrire ces polices standard restrictives . Et il faut reconnaître qu'il serait très onéreux d'exiger la couverture de tous ces risques spéciaux . Les règlements eux-mêmes, tout en comportant d'un côté la disposition exigeant la couverture de tous les risques de transport, semblent d'un autre côté entr'ouvrir la voie d'une interprétation plus indulgente en faisant référence dans leurs considérants

à la volonté communautaire de s'aligner davantage sur les pratiques commerciales décrites dans le document INCOTERMS .

4.49 . Lors d'une livraison FOB, et surtout CAF, le partage des obligations entre l'organisme d'intervention, l'adjudicataire et l'armateur rend le plus souvent impossible au bénéficiaire d'obtenir réparation d'un dommage, pourtant certain, constaté au débarquement, faute de pouvoir imputer avec certitude la faute ou la fraude à l'un de ces trois intervenants . Le cas des 15 000 t de maïs livrées au Mozambique en 1983, incomplètes et impropres à la consommation, est typique à cet égard . L'assurance et l'organisme d'intervention ont réussi à se faire mettre hors de cause, et l'adjudicataire est admis au bénéfice du doute en attendant les résultats d'une enquête en cours dans l'État membre depuis novembre 1984 . Une série de livraisons défectueuses du même produit à divers pays, exécutées en 1985, relèvent de la même problématique . Même en cas de mauvaise livraison au stade « rendu destination », et faute de procédure ad hoc ( voir point 3.40 ), il est très improbable

17 . 8 . 87No C 219/qu'une réaction du bénéficiaire ait pour effet de lui obtenir le remplacement de la marchandise . Là encore, le bénéficiaire bute sur la difficulté d'administrer la preuve et d'imputer avec précision les responsabilités .

4.50 . La Communauté ne sortira pas de ces impasses sans un renversement de la charge de la preuve . Et le résultat ne peut être obtenu que par l'institution d'une véritable obligation de résultat mise à la charge d'un prestataire unique préalablement dépouillé des diverses échappatoires légales existantes, à l'exception du cas de force majeure, lui-même délimité de la façon la plus stricte .

Garantie de la Communauté : ultime ou première ?

4.51 . En vertu de l'accord passé avec le bénéficiaire, la Communauté doit-elle garantir la livraison conforme, et en cas de livraison défaillante, accepter de procéder au remplacement ou au complément nécessaire, et de s'exposer à en supporter les conséquences financières si aucune des autres garanties ne pouvait jouer ?

4.52 . Jusqu'à une date récente, la Commission subordonnait la réparation du préjudice subi par le bénéficiaire à la preuve de la faute d'un opérateur délégué à l'exécution de l'aide, se retranchant elle-même derrière cette éventuelle responsabilité . Dans le cas des 15 000 t de maïs pour le Mozambique, la Commission a suspendu la réparation du dommage subi à une éventuelle mise en jeu de la responsabilité du fournisseur ou de l'assureur . Dans une lettre aux autorités du Mozambique, elle indique : « Dans la mesure où celle-ci ( la responsabilité du fournisseur ) se trouve engagée, la Commission mettra tout en oeuvre pour obtenir réparation du préjudice subi par votre pays, mais cette démarche ne peut être entreprise avant de connaître la suite que les assureurs réserveront au recours que, seul, le bénéficiaire de l'aide peut formuler ». Ainsi, une éventuelle réparation directe de la Commission n'est pas envisagée . Elle aurait pourtant été d'autant plus recommandable que le stade de livraison convenu dans l'accord de fourniture avec le bénéficiaire était le port de débarquement, avec transfert des risques au bénéficiaire seulement dans ce port, et non au port d'embarquement, comme le laisse penser le reste de la lettre qui s'appuie sans doute sur le règlement de mobilisation, contradictoire avec l'accord sur ce point . Un instant, la direction générale du développement, après avis du service juridique, a envisagé de remplacer 5 000 t, considérées comme une évaluation équitable du dommage subi, puis elle a suivi l'avis de la direction générale de l'agriculture, suggérant d'attendre le résultat d'une enquête d'infraction entamée contre la France . Cette enquête n'ayant jamais abouti le remplacement est devenu avec le temps de plus en plus improbable .

4.53 . Dans un cas de produits laitiers défectueux livrés à la Tunisie en novembre 1983, celle-ci ne recevra de com-

pensation de la Communauté que si une enquête demandée à l'État membre établit la responsabilité de l'adjudicataire ou de l'organisme d'intervention . Les services de la Commission estiment, en effet, « qu'un remplacement de la marchandise ne pourra être effectué que dans la mesure où il est clairement établi que, d'une part, les produits ne correspondaient pas à la qualité requise au moment de l'embarquement et que, d'autre part, la responsabilité en incombe soit à l'adjudicataire, soit aux organismes intéressés ». Or, la mauvaise qualité avant embarquement est déjà établie . Quant à la dernière condition, elle revient à exclure la responsabilité de la Commission . Celle-ci a toutefois autorisé le bénéficiaire à ne pas verser de fonds de contrepartie pour la fraction avariée d'un lot de poudre de lait . Mais cette dispense ne saurait à l'évidence constituer une réparation du préjudice subi .

4.54 . La doctrine de la Commission est peut-être en train d'évoluer . Dans l'affaire du maïs alloué au Mozambique, l'avis du service juridique de la Commission, en date du

6 février 1985, a, pour la première fois, adopté clairement le principe de la responsabilité directe de la Communauté en cas de livraison défectueuse . Voici les passages essentiels de cet avis :

« Il paraît établi que la Communauté n'a pas satisfait aux obligations découlant pour elle de son échange de lettres avec le Mozambique par laquelle elle s'engageait à livrer CAF 15 000 t de maïs, dans la mesure où une partie importante de cette fourniture s'est révélée impropre à la consommation humaine . Étant donné qu'aucune faute de nature à réduire ou supprimer la responsabilité de la Communauté ne paraît pouvoir être relevée dans le chef du bénéficiaire, il en résulte que la Communauté est dans l'obligation de fournir des quantités équivalentes à

celles qui n'ont pas pu être utilisées à la consommation

humaine ... ».

Ainsi, selon le service juridique, seule une faute du bénéficiaire, cosignataire de l'accord, pourrait le cas échéant entamer la responsabilité communautaire . En revanche, aucune condition n'est formulée concernant l'éventuelle responsabilité d'un opérateur - adjudicataire ou organisme d'intervention . La Commission, apparemment en application de cette doctrine, a récemment décidé de remplacer 240 t de butteroil et un lot de blé dur défectueux livrés au Maroc via le PAM . Le remplacement a été décidé sans attendre les conclusions de l'enquête tendant à identifier les responsabilités .

5.ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION EN VUE D'UNE RÉFORME DU SYSTÈME

Alléger et accélérer les procédures

Surmonter la complexité politique de l'aide alimentaire

5.1 . L'aide alimentaire intéresse à la fois la politique de développement et la politique agricole commune, et elle appelle une surveillance attentive de la part des États

membres et du Conseil du fait de ses implications politiques . Les États membres, soit directement, soit à travers l'institution du Conseil, se sont organisés pour intervenir quatre fois dans la procédure de gestion de l'aide alimentaire ( à travers l'autorité budgétaire, puis par le règlement annuel arrêtant les quantités, puis via le comité de l'aide alimentaire pour chaque allocation, enfin pour chaque mobilisation, via un comité de gestion ). Il devrait toutefois être possible de réduire sensiblement le nombre des étapes de la procédure, et celui des intervenants à chaque étape .

S'inspirer des procédures existantes les plus simples

Les opérations triangulaires

5.2 . Une opération triangulaire est une aide alimentaire mobilisée non en Europe, mais dans un pays appartenant si possible à la même région géographique que le pays bénéficiaire . Le seul organe gestionnaire et payeur est la direction générale du développement qui passe les marchés ou choisit les opérateurs chargés de les passer (ONG, délégations de la Commission sur place ). Le Conseil garde son pouvoir de contrôle à travers le comité de l'aide alimentaire . La direction générale de l'agriculture et les organismes d'intervention ne jouent aucun rôle, car les produits qui font l'objet de l'aide ne sont pas d'origine CEE .

Les aides en produits oléagineux

5.3 . Les organismes d'intervention sont écartés . La direction générale de l'agriculture passe elle-même les marchés, après adjudication sur avis publié au Journal officiel des Communautés européennes . La direction générale du développement assure le paiement des adjudicataires . Pourtant, le lien avec la politique agricole commune demeure lorsqu'est prévue, à l'instar des « produits traditionnels » ( céréales et produits laitiers ), l'obligation de se procurer la marchandise sur le marché européen, ce qui est la règle, avec de très rares exceptions . Le Conseil garde un pouvoir de surveillance à travers le comité de l'aide alimentaire .

Les aides d'urgence ( articles 950 du budget et 137 de la convention de Lomé II )

5.4 . Elles sont gérées exclusivement par la direction générale du développement, qui désigne les opérateurs et paie les prestations . Le lien avec la politique agricole commune n'est pas rompu du fait de l'obligation, le plus souvent maintenue, de se procurer le produit sur le marché européen, les adjudicataires percevant alors la restitution selon les voies normales, et présentant leurs offres « restitution déduite ». Ces aides ne sont soumises à l'approbation

d'aucun comité . Cette procédure a été très utilisée dans le cadre des plans d'urgence contre la famine en Afrique, et a donné des résultats positifs ( voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1985, point 10.3 ).

Suggestions en vue d'une réforme

5.5 . Les exemples qui précèdent suggèrent qu'il doit être possible d'imaginer les procédures plus rapides qui, tout en assurant une bonne coordination avec les mécanismes de la politique agricole commune et en respectant les pouvoirs du Conseil, assurent, moyennant un contrôle adéquat,

une prise en compte des objectifs spécifiques de l'aide

alimentaire .

5.6 . La consultation des États membres pourrait être effectuée en une seule fois . Cette solution, infiniment plus pratique que les consultations en cascade auxquelles on se livre actuellement, ne changerait rien à l'équilibre interinstitutionnel, mais exigerait seulement que le principe de l'allocation et les modalités de la mobilisation de celle-ci se décident en même temps . Depuis 1982, la Commission tend à se rapprocher de la solution proposée, puisqu'elle échelonne en fonction des périodes de livraison souhaitées ses décisions d'allocation pour que celles-ci ne précèdent que de peu le déclenchement de la mobilisation .

5.7 . Parallèlement, il faudrait bien entendu que l'interrogation annuelle des États bénéficiaires sur leurs besoins d'aide ne dure pas trop longtemps . La réforme de 1982 devrait aussi permettre de regrouper pour chaque pays en une consultation unique la discussion des quantités à lui livrer et la négociation des modalités de livraison ( nature et caractéristiques précises du produit stade de livraison, distribution gratuite ou vente, populations bénéficiaires,

époque précise de la livraison, utilisation des fonds de

contrepartie, etc .).

5.8 . En ce qui concerne la coordination avec la politique agricole commune, le point essentiel est l'origine du produit, qui doit, en règle générale, être européenne . Cette origine pourrait être suffisamment garantie par des dispositions réglementaires contraignantes .

5.9 . L'aide alimentaire doit échapper au système

d'avances périodiques aux États membres, apurées longtemps après l'exécution de la dépense, qui caractérise

le FEOGA-garantie . À des besoins spécifiques doit répondre un système de gestion spécifique . Le fournisseur du produit et l'opérateur chargé de l'acheminement et de la livraison au bénéficiaire, qui peuvent être distincts ou ne faire qu'un, devraient n'être payés que sur services faits comme il est de règle pour les marchés publics, quitte à accorder les acomptes adéquats, soldés après livraison .

5.10 . Il serait même intéressant de réfléchir au schéma selon lequel l'opérateur et lui seul serait directement payé par la Commission, restitution déduite, après envoi de

pièces justificatives prouvant l'exportation et l'arrivée à destination des marchandises qu'il aurait lui-même achetées sur le marché communautaire ou auprès des organismes d'intervention . Un tel schéma inciterait l'opérateur à s'assurer lui-même de la qualité des produits, compte tenu de l'institution d'un contrôle de qualité lors de la livraison .

5.11 . La gestion d'un tel système pourrait être assurée directement par la Commission ou déléguée par celle-ci à des mandataires dont les obligations devraient être clairement définies . Ces mandataires pourraient être, mais pas nécessairement, les organismes d'intervention, dont la qualité de fournisseur serait par ailleurs maintenue chaque fois qu'il serait décidé de recourir aux stocks d'intervention .

Assurer la cohérence des documents de gestion

5 .12 . Le bénéficiaire ne connaît que l'accord de fourniture, et n'est pas censé connaître la réglementation permanente en matière de mobilisation, ni le règlement particulier de fourniture . Réciproquement, l'organisme d'intervention et les adjudicataires sont, eux, soumis à la réglementation communautaire qu'ils sont censés appliquer, mais ignorent l'accord de fourniture passé avec le bénéficiaire . Entre ces deux catégories de documents, préparés par des services distincts, des contradictions apparaissent parfois .

5.13 . La solution évidente est de s'acheminer vers un texte unique constituant un très large tronc commun de l'accord de fourniture et du règlement de mobilisation . La demande de mobilisation pourrait se réduire à la transmission de ce texte commun .

5.14 . Ce document commun serait d'autant plus facilement envisageable que les procédures seraient plus rapides . Un des obstacles majeurs opposable actuellement à une telle proposition est en effet que certaines dispositions figurant dans le règlement de mobilisation ne sont pas encore déterminées lors de la passation de l'accord de fourniture . Mais cet obstacle disparaîtrait si ces opérations étaient plus proches, voire concomitantes .

Mieux défnir les contrôles et les responsabilités

Le suivi de l'exécution est indispensable, qu'il y ait ou non responsabilité juridique

5.15 . L'absence de responsabilité juridique de la Communauté en aval du stade jusqu'auquel elle finance une opération ne signifie pas qu'elle puisse se désintéresser de ce qui

se passe après ce stade . De même que, pour un projet de développement, la Communauté s'oblige à en suivre le fonctionnement bien après l'achèvement de son intervention financière ou de son assistance technique, de même elle devrait suivre l'exécution de toute aide alimentaire jusqu'au stade final de la distribution, quel que soit le moment où s'arrête son intervention financière . La Communauté ne saurait financer des opérations d'aide sans s'assurer qu'elles remplissent leur objet .

Nécessité de contrôles distincts aux divers stades

d'exécution des aides

5.16 . Suivant la nature des dispositions juridiques qui régissent les rapports entre la Communauté, le bénéficiaire et les différents opérateurs de l'aide, la définition des responsabilités respectives peut être différente, mais la nécessité des contrôles reste la même, car elle est liée aux risques physiques que subit la marchandise ou cours de telle ou telle phase ( transport, stockage, manutention ) et aux risques de fraude liés à l'exécution de chaque prestation, quel que soit le prestataire . Quel que soit le système de définition des responsabilités, les étapes sont toujours les mêmes : fabrication du produit, embarquement, débarquement, arrivée à destination . Dans tous les cas, c'est à ces différents stades que des contrôles doivent être effectués . S'agissant du contrôle au débarquement, absolument indispensable, il devrait porter sur toutes les caractéristiques physiques de la fourniture ( quantité, qualité, conditionnement ). La Communauté ne devrait pas seulement le prescrire, mais le financer et s'assurer qu'il est effectué et efficace . Il est à noter que certaines aides nationales font l'objet d'un double contrôle, à l'embarquement et au débarquement, et d'une procédure contradictoire de réception officielle lors de l'arrivée à destination, les différentes parties étant alertées au débarquement et à destination à l'initiative des missions diplomatiques sur place .

Sans définition précise des responsabilités, les meilleurs contrôles ne servent à rien

5.17 . Les contrôles n'ont de sens que s'ils permettent de déclencher le jeu de responsabilités clairement définies . Ainsi, la preuve qu'une fourniture est déficiente reste sans effet si la victime de la défaillance ne dispose pas du moyen juridique de faire valoir sa réclamation à l'encontre de l'assurance, de l'adjudicataire, de l'organisme d'intervention, ou même de la Communauté . Les exemples fournis plus haut prouvent que le système actuel n'assure pas toujours cette protection juridique .

Passer davantage de marchés avec obligation de résultat

5.18 . Chaque fois que cela apparaît possible, les adjudicataires de l'aide alimentaire devraient être soumis à une obligation de résultat excluant toute échappatoire, telle que le recours indu à la force majeure, toute majoration de prix telle que les dépenses supplémentaires non prévues au marché . À cet effet, l'adjudicataire devrait contracter et mettre en oeuvre les assurances lui permettant d'honorer cette obligation de résultat .

5.19 . L'objectif devrait être le plus souvent possible le marché passé avec un prestataire de service unique, responsable de l'exécution de l'aide depuis la fourniture du produit jusqu'à sa livraison au lieu de destination . La logique d'un responsable unique n'exclut pas, bien au contraire, des sous-traitances, à condition qu'elles n'aient d'effets juridiques qu'entre l'adjudicataire et ses sous -

traitants . Cette solution augmenterait quelque peu les charges directes supportées par la Communauté, mais elle permettrait de faire l'économie de contrôles intermédiaires et surtout, elle augmenterait les chances d'une bonne exécution finale, ce qui en soi est une source d'économies . En tout état de cause, lorsqu'un pays reçoit des aides financées seulement jusqu'au stade FOB, il court certains risques . Cela suppose donc qu'il ait la capacité d'assumer toutes les responsabilités à partir du port européen . En résumé, l'avantage de la solution proposée serait double : elle n'exigerait qu'un marché par opération d'aide ; elle maintiendrait entière la responsabilité de l'adjudicataire jusqu'à l'accomplissement total des prestations financées sur son marché .

5.20 . Il est évident toutefois que certains garde-fous devraient être mis en place :

( a)en premier lieu, même en cas de prestataire unique, la liberté reconnue à ce dernier dans le choix des moyens à mettre en oeuvre ne devrait pas faire obstacle à un système d'information de la Commission, permettant à cette dernière d'intervenir chaque fois qu'elle aurait le sentiment que l'aide communautaire court un danger grave de ne pas arriver intacte à destination . Il devrait aussi être possible, afin d'éviter des coûts trop élevés, de demander aux prestataires lors de la soumission des offres, puis lors de la présentation des justificatifs en vue du paiement, de fournir des indications détaillées sur les différentes composantes du marché ( coûts de manutention, coûts de transports, coûts d'assurance, etc .) ;

( b)d'autre part, si les conditions d'exécution de l'opération à effectuer, notamment la difficulté de trouver des opérateurs et le défaut de concurrence, rendaient impossible le recours à un prestataire unique, il

devrait être loisible de fractionner l'opération en autant de marchés que nécessaire . La Commission devrait alors pourvoir efficacement au suivi de telles opérations où le besoin de coordination et d'intervention directe est, par nature, plus important .

Mettre en place une procédure de réception contradictoire conditionnant le paiement de l'adjudicataire

5.21 . Il n'existe aucune raison valable pour que les aides alimentaires, qui constituent des fournitures comme les autres, échappent à une procédure que la Communauté a su prévoir pour d'autres domaines de son intervention financière . Ainsi, par exemple, les « Clauses générales des appels à la concurrence concernant les marchés de fourniture » prévoient une procédure de réception qui, en général, est effectuée sur le lieu de destination . La Commission peut être représentée à cette procédure qui est assortie de sanctions financières en cas d'exécution défaillante des prestations . De la même façon, les aides alimentaires devraient faire systématiquement l'objet d'une réception contradictoire au stade à partir duquel toute responsabilité de l'adjudicataire disparaît . Le paiement et la levée des cautions devraient bien entendu être rigoureusement subordonnés au quitus accordé dans le cadre de cette procé -

dure .

Réviser la conception des polices d'assurance

5.22 . Il y aurait lieu de rendre l'assurance le plus possible indépendante des conditions et incidents de transport, pour ne l'attacher de préférence qu'au produit lui-même ; à la limite, c'est la marchandise qui devrait être assurée, non l'activité de transport .

5.23 . La désignation du bénéficiaire de la police devrait être revue . Que ce bénéficiaire soit le destinataire de l'aide n'est probablement pas la meilleure solution . Il serait préférable que ce soit l'adjudicataire, à condition que ces responsabilités aient été au préalable étendues, ou, mieux encore, la Communauté elle-même, première intéressée à la bonne exécution de l'aide, en vertu de l'accord de fourniture . L'indemnité éventuelle d'assurance permettrait dès lors le remplacement de la fourniture défaillante malgré l'absence de crédits budgétaires susceptibles de financer une deuxième fois la même allocation d'aide .

5.24 . Chaque fois qu'il est possible, une garantie construite sur les modalités de paiement ( retenue de bonne fin, constitution de caution bancaire ) doit être préférée à la garantie procurée par une police d'assurance . En effet les compagnies d'assurance ont parfois tendance à multiplier

les motifs d'ordre juridique de nature à les soustraire à leur obligation d'indemniser . La libération des cautions et retenues devrait être subordonnée à l'accord d'une instance communautaire, dans la plupart des cas le délégué de la Commission dans l'État bénéficiaire de l'aide . Cette solution serait cohérente avec la mise en place de la procédure de réception contradictoire suggérée au point 5.21 .

6 . CONCLUSION

6.1 . De l'analyse de la Cour, il ressort qu'une grande majorité des problèmes évoqués ci-dessus trouvent leur source dans la complexité excessive des règlements et pratiques relatifs aux normes, responsabilités et garanties en matière d'aide alimentaire . Dans le présent rapport, la Cour a formulé diverses recommandations tenant compte de l'actuelle dispersion des responsabilités . Elle se demande toutefois si le recours prioritaire à des procédures simples et dépourvues d'ambiguïté ne constituerait pas l'amorce d'une solution encore plus efficace .

6.2 . Que les marchés soient passés avec un prestataire unique - ce qui progressivement devrait devenir la règle, notamment si l'expérience permet de constater l'émergence d'un nombre suffisant d'opérateurs économiques capables de mener à bien de telles opérations - ou qu'ils soient fractionnés - ce qui pourrait se concevoir chaque fois qu'une opération d'aide alimentaire présente un besoin de

surveillance renforcée -, les procédures devraient avoir pour dénominateur commun la mise en place d'obligations de résultat couvertes par des cautions de bonne fin libérées sur la base de contrôles finals effectués au lieu de destination ( ou de passage à la phase ultérieure, en cas de marché fractionné ) avec la participation d'un représentant de la Communauté .

6.3 . Quelle que soit la solution retenue, elle aura un prix :

( a)le recours plus fréquent aux allocations rendu destination d'une part, les marchés avec prestataire unique d'autre part, seront dans bien des cas plus onéreux que les solutions actuellement les plus fréquentes de livraisons FOB ou CAF . Mais il apparaît à l'expérience que la tentative de la Commission d'aligner les stades de fourniture de l'aide alimentaire sur les concepts commerciaux de FOB et surtout de CAF se solde par un échec . Ces pratiques sont efficaces dans le cadre de l'économie commerciale où vendeur et acheteur traitent en principe à armes égales, et où le second à les moyens de sanctionner économiquement les défaillances du premier . Elles ne sont pas transposables au cas de don, car le bénéficiaire de l'aide ne dispose pas alors des mêmes moyens de sanction ;

( b)quant à la mise en oeuvre exceptionnelle d'opérations fractionnées sous la surveillance étroite des services communautaires, elle n'a de sens que si ces derniers sont convenablement outillés pour garantir une gestion et un suivi efficaces . Là aussi, le choix retenu impliquera une réorientation des moyens budgétaires actuellement disponibles .

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du

27 mai 1987 .

Par la Cour des comptesMarcel MARTPrésident

( 1)Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport .

( 2)Voir le terme « lot » dans l'annexe 3 .

( 3)JO L 352 du 14 . 12 . 1982 .

( 4)L'annexe 2 est consacrée à une analyse comparée de ces deux règlements, dans l'optique du point 2 .11 ci-après .

( 5)JO L 192 du 26 . 7 . 1980 .

( 6)JO L 142 du 1 . 6 . 1983 .

( 7)Voir la définition de ces termes dans le glossaire de l'annexe 3 .

( 8)Voir le terme « franco de port » dans l'annexe 3 .

( 9)Voir le terme « CAF » dans l'annexe 3 .

( 10)Sigle de l'« Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient ».

( 11)JO L 84 du 31 . 3 . 1978 .

( 12)Voir rapport spécial no 2/85 de la Cour des comptes sur le système de paiement des restitutions agricoles à l'exportation, point 3.11 .

JO C 215 du 26 . 8 . 85 .

( 13)Voir les termes « certificats de prise en charge » et « attestation de conformité » dans l'annexe 3 .

( 14)JO L 43 du 15 . 2 . 1977 .

( 15)Voir l'expression « franco le long du navire » dans l'annexe 3 .

( 16)Voir les termes CAF et CIF-landed dans l'annexe 3 .

ANNEXE 1 Inventaire et description des livraisons défectueuses constatées par la Cour

TABLE DES MATIÈRES

Pages

A.Carences relatives à la quantité livrée ( ou la valeur transférée)26

1.Tonnages manquants sur des lots particuliers26

2.Tonnages manquants à répétition26

3.Tonnages manquants non remplacés, ou remplacement tardif26

4.Charges financières supportées indûment par le bénéficiaire27

B.Carences relatives à la nature et la qualité du produit27

1.Produit de nature différente de ce qui était prescrit ou souhaitable27

2.Qualité insuffisante liée sûrement ou probablement au choix du produit28

3.Qualité insuffisante imputable plutôt à une détérioration du produit en cours d'acheminement

29

C.Carences relatives au conditionnement du produit30

1.Capacité des emballages inadaptée aux besoins30

2.Emballages fragiles, emballages détériorés30

3.Défauts du conditionnement de masse et des pratiques de manutention31

4.Défauts relatifs aux inscriptions sur les emballages31

D.Carences relatives aux conditions de temps et de lieu de la livraison ou de la distribution32

1.Livraison ou distribution tardive par rapport à la demande du bénéficiaire32

2.Livraisons arrivées après la période de pénurie32

3.Les incertitudes sur la date de livraison et leurs conséquences33

4.Interférences fâcheuses entre les retards de livraison et la localisation des besoins33

17 . 8 . 87No C 219/1 . Les carences constatées sont relatives les unes à la quantité livrée, d'autres à la nature et la qualité du produit, d'autres au conditionnement du produit, les dernières aux conditions de temps et de lieu de la livraison . Les cas de livraisons défectueuses recensés dans le présent inventaire sont parfois anciens . Néanmoins, ils restent tous significatifs, soit que les règlements en vigueur n'aient pas été modifiés, soit que les règlements nouveaux n'aient pas amélioré de façon substantielle le système de gestion et de contrôle de l'aide .

A.Carences relatives à la quantité livrée ( ou la valeur transférée )

1.Tonnages manquants sur les lots particuliers

2 . Sur 50 t de butteroil dont la livraison était annoncée au Burundi courant 1982, 12 t manquaient à l'arrivée à Bujumbura .

3 . Des pertes relativement importantes ont été constatées en 1982 dans le cadre d'une opération triangulaire portant sur l'achat au Sénégal de mil à destination du Tchad et du Niger . D'après le rapport annuel du Délégué de la Commission au Sénégal, « la qualité insuffisante des sacs et de leur fermeture a été à l'origine » de ces pertes .

4 . Sur le programme 1983, le Ghana devait recevoir 7 935 t de riz à grains longs, plus 2 760 t du même produit à titre d'aide d'urgence, le tout en sacs de 50 kg . À l'arrivée, sur les deux expéditions ont été constatés 3 540 sacs manquants et 3 345 sacs vides ou de poids diminué . Au total, c'est environ 300 t qui manquaient, soit 2,8 % du tonnage prévu, et une perte pouvant être estimée à 0,2 Mio ECU .

5 . À la suite d'une tempête, le transporteur maritime, qui avait, le 19 mai 1982, embarqué 5 965 t d'huile de colza pour le Bangladesh, a été conduit à vendre à Singapour 1 939 t et à livrer seulement le solde au Bangladesh . Toutefois l'adjudicataire a accepté d'effectuer par la suite la livraison de la quantité manquante .

2.Tonnages manquants à répétition

6 . Des pertes sont régulièrement constatées sur les aides accordées aux Comores . Pour les céréales, elles sont en moyenne de 10 % avec des cas extrêmes allant jusqu'à 25 % de la livraison . Ces pertes sont provoquées par le transport sur les bateaux de qualité médiocre ou par des transbordements dus à l'absence de lignes régulières et à l'abordage impossible dans les ports comoriens pour les bateaux de haute mer .

7 . Des pertes de plus de 10 % sont à déplorer chaque année sur la poudre de lait reçue par le Burundi, apparemment en raison de la résistance insuffisante des emballages lors des multiples ruptures de charges intervenant dans le transport .

8 . Sur les programmes 1977 à 1982, au Ghana, 496 t de lait en poudre ont manqué sur des allocations totalisant 11 100 t, soit une perte de 4,5 %, et 41 t de butteroil ont manqué sur des allocations totalisant 1 860 t, soit une perte de 2,2 %. Aucune des années en cause n'a été épargnée . Ces pertes ont été constatées au débarquement, mais la livraison officielle avait lieu au port d'embarquement ( FOB ).

9 . Au Ghana, le stockage du lait en poudre sans palettes ni bâches favorise altérations et vols .

10 . Les pertes suivantes ont été constatées en Tanzanie, lors du déchargement : en 1980, 783 t de blé, 95,8 t de lait écrémé en poudre, 11,1 t de butteroil ; en 1981, 126,6 t de lait écrémé en poudre . Aux prix européens, ces pertes dépassaient la valeur de 0,4 Mio ECU .

3.Tonnages manquants non remplacés, ou remplacement tardif

11 . Dans la plupart des cas, les tonnages manquants ne sont pas remplacés . Pour certains lots, la Cour a noté de façon particulière ce défaut de remplacement .

12 . En 1981, 15 000 t de blé ont été attribuées au Pakistan pour les réfugiés afghans dans ce pays via l'UNHCR ( Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés). Lors du déchargement à Karachi des deux bateaux ayant effectué le transport, 33,4 t manquaient . Puis 10,1 t ont été « retrouvées ». La perte a donc finalement été de 23,3 t, soit une valeur assurée de quelque 41 400 FF ( environ 6 900 ECU ). Certes, le taux de perte était très faible ( 1,6 ), mais comme le blé était en sacs, la perte était strictement identifiable et inacceptable . D'ailleurs d'autres sacs, représentant un tonnage sensiblement plus important, étaient endommagés . Parmi les causes possibles de ce manquant, il est à noter que 7 500 t sur les 15 000 avaient été chargées sur un bateau hors d'âge ( 23 ans au lieu de 15 au maximum d'après la réglementation sur la mobilisation des céréales ). Le bénéficiaire n'a pas été dédommagé parce que l'assurance ne couvrait pas le risque de manquant, malgré l'obligation réglementaire imposée au bénéficiaire de souscrire une police d'assurance « couvrant tous les risques de transport ».

13 . Sur les 1 500 t de poudre de lait annoncées à la Zambie pour début 1982, 230 t manquaient à l'arrivée à Lusaka, soit 15 %, et 35 t étaient endommagées . Les quantités perdues, probablement au cours du transport terrestre en Afrique, n'ont pas été remplacées . Les manquants et détériorations auraient pu être évités si la marchandise avait été placée en conteneurs .

14 . Un manquant de 300 t a été constaté sur deux lots de riz blanchi à grains longs livrés au Ghana au titre du programme 1983 . La perte était due au moins en partie à une détérioration des sacs . Lors de la mission de la Cour sur place en janvier 1985, aucune réclamation n'avait encore été adressée par les autorités ghanéennes aux assureurs, respectivement plus de 3 mois et plus de 7 mois après l'arrivée des lots . La Délégation de la Commission sur place n'avait pas réagi non plus pour faire obtenir au bénéficiaire réparation du dommage subi .

15 . Une allocation de 15 000 t de maïs a été attribuée au Mozambique au titre du programme 1982 . À l'arrivée à destination, le bénéficiaire a constaté des manquants . Il est vrai que les évaluations de ces manquants sont incertaines, variant selon les sources de 280 à 1 807 t . Leur cause n'a pas pu être identifiée, malgré une enquête sur place du service du contentieux de la Commission . Bien que la perte subie par le Mozambique au titre des manquants et au titre de la très mauvaise qualité du maïs ( voir

point 25 ci-après ) ait été globalement estimée à 5 000 t par la Commission, celle-ci n'a pas procédé au remplacement de ces 5 000 t . Les raisons en sont l'absence de crédit à cet effet, la subordination du remplacement à l'identification du tiers responsable, et enfin l'enlisement des enquêtes déclenchées par la Commission pour établir les responsabilités malgré l'identification partielle de celles-ci ( faute reconnue de l'organisme d'intervention ). En outre, l'assurance, sollicitée, s'est dérobée .

4.Charges financières supportées indûment par le bénéficiaire

16 . Une aide alimentaire consiste dans le financement d'un produit, mais aussi dans son acheminement jusqu'à un stade convenu . Il y a donc fourniture non conforme si le bénéficiaire, pour faire parvenir la marchandise au stade prévu, doit supporter certains frais de transport ou de manutention . Ainsi les conditions d'affrètement des deux navires ayant transporté les 15 000 t de blé à destination du Pakistan via l'UNHCR en novembre 1981 ( supra, point 12 ) excluaient les frais de déchargement, ce qui contraignit le bénéficiaire à les supporter . Ce résultat est contraire à la réglementation communautaire relative aux livraisons financées jusqu'au port de déchargement, laquelle prévoit la prise en charge financière du produit par l'adjudicataire jusqu'à la mise à quai incluse [art . 13 § 5 du règlement ( CEE ) no 1974/80](1 ).

17 . C'est ainsi que Beyrouth n'étant pas parmi les ports pour lesquels l'usage est d'inclure dans le fret les coûts de déchargement, l'adjudicataire de la livraison d'urgence au stade CAF de 250 t d'huile de soja au Liban via l'UNRWA(2) ( 1983 ) en a profité pour refuser de supporter ces coûts . La Commission a en conséquence décidé de les rembourser à l'UNRWA ( note interne no 26.471 du 23 novembre 1983 ). La cause de cet incident est à faire remonter à la demande de mobilisation qui se référait au concept ambigu de CAF pour définir le stade de livraison .

18 . L'évaluation à 5 000 t de la perte subie par le Mozambique lors de la livraison citée aux points 15 ci-dessus et 25 ci-après a été établie par la Commission en considérant qu'il était possible de récupérer 10 000 t moyennant un tri . C'était méconnaître le coût économique représenté par une opération de tri portant sur plusieurs milliers de tonnes .

B.Carences relatives à la nature et la qualité du produit

19 . Les carences relatives à la nature et la qualité du produit peuvent être réparties en trois catégories :

a)dans la première catégorie figurent les livraisons portant sur des produits dont la qualité et le bon état de conservation ne sont pas forcément en cause, mais dont la nature est autre que celle qui était prescrite ou souhaitable : dans ces cas, la Communauté n'a pas livré le produit qu'il fallait ;

b)dans la deuxième catégorie, c'est la qualité choisie au départ qui est d'un standard insuffisant ;

c)dans la troisième catégorie se trouvent les cas de produits ayant subi une détérioration qui les a fait descendre au-dessous des normes autorisées .

Si la première catégorie se compose de cas bien identifiables, les deux dernières se distinguent mal : d'une part, bien des cas sont mixtes, le produit, choisi parmi les qualités insuffisantes, ayant subi en outre certaines détériorations ; d'autre part, il n'est pas toujours possible de discerner si tel défaut provient du choix d'un produit de deuxième ou troisième qualité ou d'une dégradation progressive survenue à différents stades du processus de fourniture . Le classement entre les deux dernières catégories sera donc effectué ci-après avec une valeur seulement indicative pour certaines livraisons . Malgré cette part d'incertitude, il apparaît nettement que la mise en cause de la qualité initiale est de loin plus fréquente que celle de détériorations survenues après coup .

1.Produit de nature différente de ce qui était prescrit ou souhaitable

20 . Le Botswana a reçu livraison en octobre 1982 de 500 t de lait écrémé en poudre non vitaminé, ce qui était contraire à toute prudence . Le lait étant destiné à être consommé directement par des enfants dans des écoles et des dispensaires, aurait dû être vitaminé pour éviter le risque de troubles gastriques graves . Cette erreur résulte de l'absence de prescription en ce sens dans les textes relatifs à cette mobilisation .

21 . Même absence de vitamines dans un lot de 500 t de lait écrémé en poudre livré en 1982 à l'île Maurice . Là encore, la vitaminisation était indispensable, la poudre devant être distribuée telle quelle à plus de 100 000 personnes appartenant à des groupes sensibles ( enfants, femmes enceintes, malades, etc . ...). L'accord de fourniture passé avec le gouvernement prévoyait bien la présence de vitamines . Mais la direction générale du développement de la Commission a omis de rappeler cette exigence dans la demande de mobilisation qu'elle a adressée à la direction générale de l'agriculture de la même Commission .

22 . Le butteroil représente une part importante des produits livrés au Sri Lanka, bien que le beurre ne fasse pas partie des habitudes alimentaires locales . La livraison de poudre de lait entier, d'ailleurs souhaitée par une ONG bénéficiaire, serait bien préférable . De même le Mali souhaiterait recevoir de la poudre de lait à 26 % de matières grasses, qui le rapprocherait beaucoup du lait consommé localement . Le motif invoqué par les services de la Commission pour ne livrer que de la poudre écrémée est que la poudre grasse se conserve mal . Mais cette difficulté n'est-elle pas liée aux caractères des emballages utilisés régulièrement pour l'expédition de la poudre de lait communautaire ? D'ailleurs la Commission a récemment décidé de livrer à la Tunisie de la poudre de lait entier ( décision du 22 novembre 1985 pour 3 000 t ).

23 . Jusqu'à une date récente ( au moins 1984 ), le lait écrémé en poudre livré au Ghana possédait rarement, en dépit de réclamations répétées, les caractéristiques nécessaires pour la production du lait par la méthode de l'évaporation, pratiquée dans ce pays . La poudre livrée présentait une faible stabilité à la chaleur, alors que le procédé de fabrication requiert au moins une stabilité moyenne .

En effet les règlements de mobilisation ne spécifiaient pas la qualité requise, par exemple le règlement ( CEE ) no 1572/85 de la Commission du 10 juin 1985(3 ) ( 1 200 t ), ou encore le règlement ( CEE ) no 1176/84 de la Commission du 27 avril 1984(4 )

( 2 200 t ).

2.Qualité insuffisante liée sûrement ou probablement au choix du produit

24 . Les cas les plus clairs sont ceux relatifs à la présence en proportion excessive d'impuretés, de poussières, de brisures . Au Cap Vert, le maïs de la CEE est considéré comme contenant trop de brisures et de poussières, et comme étant nettement inférieur au maïs américain .

25 . Les 15 000 t de maïs embarquées en 1983 au port du Havre à destination du Mozambique ètaient vieilles, pleines, plein de brisures, de grains étrangers, d'impuretés, de moisissures, totalement impropre à la consommation humaine, d'après les constatations faites ou débarquements . Les responsabilités n'ont pas été totalement dégagées . Il est du moins hautement probable que l'essentiel des défauts du produit livré existaient dès l'embarquement . D'ailleurs les conclusions des analyses effectuées avant l'embarquement, certes nettement moins sévères que les constats faits au débarquement, montraient en tout cas que la marchandise n'était pas conforme aux normes réglementaires applicables . Il y a donc eu faute de l'organisme d'intervention, qui a émis à tort un certificat de conformité, et également carence du fournisseur .

26 . Un cas jumeau du précédent s'est produit plus récemment dans le cadre du programme 1985 en faveur du Burkina Faso . Il s'agissait de 8 000 t : même produit, même organisme d'intervention, même adjudicataire, même port d'embarquement, même émission à l'embarquement d'une attestation de qualité conforme, même constatation par des analyses ultérieures que le maïs était de qualité irrecevable, probablement du maïs fourrager .

27 . D'autres fournitures de maïs par la France ont posé problème . Des réclamations ont été présentées par la Tanzanie pour 4 000 t, par la Zambie pour 500 t, par l'Éthiopie pour 5 000 t, par le Kenya pour 150 t, par l'Ouganda pour 150 t, par le Niger pour 26 000 t(5 ). Une concertation des bénéficiaires pour tromper la Commission n'est pas pensable . D'ailleurs pour le cas du Niger, la Délégation de la Commission dans ce pays a elle-même rapporté à Bruxelles un échantillon : le maïs n'était même pas acceptable pour l'alimentation animale . Sur les huit cas de maïs contesté évoqués aux points 26 à 28, tous ont été mobilisés en France par l'ONIC, et six d'entre eux, ayant été confiés au même adjudicataire, ont été embarqués dans le même port du Havre . De telles coïncidences ne prouvent rien, mais sont au moins de nature à justifier des précautions de la part de la Commission qui a renoncé à allouer des lots de ce produit .

28 . Il arrive que le produit livré soit trop vieux, auquel cas c'est bien en Europe que le mauvais choix a été fait . En 1982, l'Inde a reçu 5 000 t de lait écrémé en poudre plus ancien que ce qui était prévu dans l'accord de fourniture ( 7 à 8 mois au lieu de 6 ). Cette situation s'est produite à la suite d'une cascade de contretemps et d'erreurs . À l'origine, l'établissement trop tardif du programme 1982 par le Conseil a obligé la Communauté à accorder une aide d'urgence pour éviter une rupture de stock en Inde, ce pays comptant chaque année sur l'importante dotation que la CEE lui

accorde dans le cadre de l'opération FLOOD . En raison de cette urgence, la direction générale de l'agriculture ( DG VI ) a préféré recourir aux stocks d'intervention plutôt qu'au marché communautaire pour la mobilisation . Or les stocks d'intervention étaient à l'époque très pauvres en poudre récente .

29 . Au Mali, aussi bien l'OPAM(6 ), organisme destinataire des céréales, que l'ULB, laiterie destinataire des produits laitiers, se plaignent de recevoir souvent des produits trop vieux, provenant pour les produits laitiers de stocks d'intervention déjà anciens . 11 t de lait en poudre du programme 1982 ont dû être détruites, étant gravement avariées . Ceci renvoie à une possible responsabilité des fournisseurs, des organismes d'intervention et des sociétés de contrôle, sans que l'on puisse démêler les charges de chacun .

30. Les déficiences organoleptiques(7 ) des produits renvoient elles-mêmes en général soit à l'âge excessif de ces produits, soit à leur composition physico-chimique anormale . En 1980, le Bangladesh a reçu 100 t de lait écrémé en poudre ayant un goût de vieux désagréable et un aspect inhabituel .

31 . La société ghanéenne destinataire des produits laitiers s'est plainte à la mission de la Cour de janvier 1985 d'avoir reçu deux livraisons de butteroil légèrement rance et présentant un aspect de fromage .

32 . Les 240 t de butteroil livrées en août 1983 au Maroc via le PAM étaient impropres à la consommation humaine, comptant notamment trois à quatre fois plus de germes aérobies que le maximum autorisé par la réglementation française . Le produit provenait des stocks d'intervention français . Les autorités marocaines ont envisagé de fabriquer du savon à partir de ce lot . Sur demande du PAM, la Commission a accepté de remplacer le lot, et les voies sont ouvertes pour un litige opposant la Commission à l'adjudicataire . Les contrôles de qualité sont ici en cause, à moins que l'altération se soit produite lors de la fabrication : le laboratoire vétérinaire français qui avait analysé le beurre n'avait formulé aucune remarque, cependant que des examens ultérieurs effectués à Londres, à Casablanca, à Paris et en Belgique, de même qu'une expertise de la FAO, concluaient au rejet du butteroil .

33 . La même année, la Tunisie a reçu 345 t de butteroil de qualité comparable . Les examens effectués par le Laboratoire Central d'hygiène alimentaire ( France ), à la demande du bénéficiaire, sur des échantillons prélevés avant l'embarquement, ont montré que ce butteroil avait été fabriqué avec de vieux stocks de beurre d'intervention, qu'il présentait un indice élevé de peroxyde et une contamination fécale . Là encore, certains contrôles de qualité sont à mettre en cause : d'autres analyses, effectuées sur le même lot de butteroil par la Société générale de surveillance, tout en confirmant la teneur anormale en peroxyde, concluaient à l'absence de contamination fécale . Les contrôles de l'organisme d'intervention en vue de l'embarquement concluaient, eux, à la conformité .

34 . Toujours la même année, la Tunisie a reçu 1 000 t de lait en poudre présentant de multiples défauts : teneur en eau dépassant le maximum autorisé, germes aérobies, goût de vieux, couleur anormale, impuretés . Il s'agissait d'un lot prélevé sur stock d'interven -

tion . Les contrôles effectués à la demande du bénéficiaire avant l'embarquement, puis après le débarquement, concluaient tous à la non-conformité . Mais la réclamation tardive du bénéficiaire a gêné le discernement de la part du préjudice déjà réalisé au débarquement et de celle de la détérioration causée par les conditions de manutention et de stockage dans le pays même après débarquement . Aucun contrôle de qualité avant embarquement n'avait été effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention, et cela en toute conformité avec la réglementation actuelle, qui ne prévoit pas de tels contrôles pour les produits laitiers prélevés sur stock d'intervention et livrés en l'état .

35 . Ce lot de lait en poudre a été en revanche couvert successivement par cinq certificats de qualité à l'exportation émis le 23 septembre 1983 par les services vétérinaires du ministère français de l'agriculture, c'est-à-dire vieux de 52 jours lors de l'embarquement, et assortis d'une attestation de qualité signée des adjudicataires eux-mêmes . Puis ces certificats ont été annulés, on ne sait pourquoi, et remplacés par d'autres, émis en octobre 1983 . Tous ces certificats, émis dans le cadre de la réglementation de l'État membre, concluaient à la conformité .

36 . Chaque année, le gouvernement du Bangladesh fait rapport sur la qualité inférieure du blé reçu de la CEE, inapte à un stockage de longue durée . La mission de la Cour dans ce pays avait pris note en particulier de la mauvaise qualité de 20 000 t de blé livrées en 1978 en aide indirecte, de la qualité totalement inacceptable de 5 000 t de blé livrées en 1979 .

37 . Les autorités de Djibouti ont déclaré non panifiables 2 920 t de farine de blé ( constatations de la Cour sur les livraisons de 1982 et 1983 ).

38 . Lorsqu'un taux d'humidité excessif est constaté à l'arrivée à destination, il est permis d'avoir des doutes sur l'origine du défaut : existant déjà avant l'embarquement en Europe, ou acquis au cours de l'acheminement . Tel est le cas du blé reçu en décembre 1982 par le Sri Lanka et dont l'humidité dépassait le taux de 14,5 % autorisé par le règlement de mobilisation . Ce taux de 14,5 % est d'ailleurs, d'après les professionnels locaux, lui-même trop élevé pour un stockage prolongé en climat tropical et rend le blé inapte à la mouture . En tout cas, c'était bien l'aide alimentaire de la CEE qui était en cause : les meuniers locaux avaient fait remarquer en effet que le blé européen reçu au titre des importations commerciales était moins humide ( 12 à 13 %).

39 . Mais le doute n'est plus possible lorsque la carence a été constatée en Europe . 5 000 t de froment tendre ont été expédiées au Bénin au titre du programme 1980 malgré des certificats établis par la Société générale de surveillance dénonçant nettement la non-conformité : humidité excessive, taux inacceptable d'impuretés . Encore un exemple qui montre que le régime actuel des contrôles de qualité ne garantit pas suffisamment le stoppage à temps des fournitures défectueuses .

40 . La mission de la Cour au Bangladesh ( 1981 ) a noté la qualité inacceptable de 125 t de beurre . Si la nature exacte du défaut

n'était pas précisée, son origine européenne a été établie : l'adjudicataire, qui avait tenté d'améliorer le produit par des mélanges a dû remplacer à ses frais la totalité du lot .

41 . Dans son rapport annuel sur l'exercice 1979, la Cour a noté ( point 9.13, 1er tiret ) le caractère impropre à la consommation humaine de diverses livraisons d'urgence de riz totalisant plus de 5 000 t .

42 . Chaque année de 1979 à 1982, l'Indonésie a reçu du lait écrémé en poudre de qualité inacceptable : 631 t en 1979, 44 t en 1980, 230 t en 1981, 214 t en 1982, soit 17 % des quantités totales de ce produit reçues en aides directes pendant la période ( 1 119 t sur 6 475 t ). Pour 1980, les causes ont été en partie identifiées . Les défauts semblaient provenir en partie d'une mauvaise fourniture, en partie d'incidents en cours d'acheminement . En effet le lait reconstitué avec la poudre livrée avait un fort goût d'huile d'arachide . Mais la laiterie destinataire avait noté aussi la présence de sacs déchirés . Quoi qu'il en soit les Indonésiens ont dû vendre comme aliment du bétail les 44 t de poudre impropre à la consommation humaine .

3.Qualité insuffisante imputable plutôt à une détérioration du produit en cours d'acheminement

43 . Dans le cas des 1 000 t de lait écrémé en poudre pour la Tunisie, déjà cité ( point 34 ci-dessus ), bon nombre de sacs étaient déchirés, parfois jusqu'à la feuille intérieure de polyéthylène . Dans ce dernier cas, le produit était perdu par excès d'humidité . Cette détérioration des sacs oblige à poser la question des conditions de transport, de manutention et de stockage, mais aussi à souligner l'insuffisante solidité des emballages de produits laitiers, maintes fois dénoncée par la Cour ( voir ci-après points 54-65 ).

44 . En ce qui concerne plus spécialement les dommages provoqués par le transport maritime, il faut citer le cas de 1 500 t de blé reçues par la Zambie en octobre 1976 . Ce lot a ét détérioré du fait de la présence de nitrate d'ammoniaque, resté dans le navire à la suite d'une précédente cargaison . Il n'a été remplacé par la Communauté que 2 ans ¹/2 plus tard .

45 . Au Sénégal, trois livraisons de lait écrémé en poudre via une ONG, effectuées peu avant la mission de la Cour de juin-juillet 1981, présentaient toutes trois des manquants ( 5 880 kg ) et

des quantités endommagées pendant le transport maritime

( 6 720 kg ).

46 . Les conditions du transport maritime sont également la cause de l'altération de 974 t de farine de blé, livrées CAF à Djibouti, et déclarées le 10 novembre 1982 impropres à la consommation humaine par le service d'hygiène local . Alors que quelques jours auparavant, deux laboratoires belges les avaient déclarées conformes . Refusée donc par le bénéficiaire, la farine a été vendue par le transporteur au Zaïre en 1984 . Cette marchandise a été embarquée en mars 1982, transbordée sur un deuxième navire en août 1982, immobilisée à plusieurs reprises dans des ports méditerranéens, et

est arrivée enfin en rade de Djibouti le 26 octobre 1982 . Après plus de 7 mois de séjour dans la cale d'un navire, il n'est pas étonnant que le produit fût altéré . Ces incidents ont été causés par l'insolvabilité de l'armateur contre lequel l'organisme d'intervention ( belge ) a intenté des poursuites .

47 . Aux Comores, l'absence de liaisons maritimes régulières et l'incommodité des ports de Moroni et de Mutsamudu rendent les armateurs sérieux réticents à accepter de transporter des aides à destination de ces ports . En conséquence, les adjudicataires recourent aux services de compagnies maritimes plutôt « marginales », dont les bateaux naviguent le plus souvent sous pavillon de complaisance ou sous le pavillon d'un pays de l'Est . La qualité de la livraison en souffre fréquemment . Un navire a fait naufrage en 1977 ; un autre a été victime d'un abordage en 1982!

48 . Ce sont plutôt les conditions du transport terrestre sur le continent africain qui sont à incriminer dans le cas de la livraison de 100 t de poudre de lait au Burundi au titre du programme 1983 . Une partie des emballages, une fois de plus trop fragiles, n'avaient pas résisté aux multiples ruptures de charge en cours de transport .

49 . Dans d'autres cas, c'est la durée du stockage qui est responsable de la perte de qualité . Au Maroc, 1 500 t de lait en poudre vitaminé et 200 t de butteroil étaient encore bloquées en avril 1983 dans le port de Casablanca, et cela depuis le 21 septembre 1982 . Les vitamines ne pouvant se conserver plus de 6 mois étaient donc perdues .

50 . Au Cap Vert, même perte des vitamines pour du lait en poudre datant de juin 1984, et encore en stock dans les entrepôts de Praia en mars 1985 .

C.Carences relatives au conditionnement du produit

51 . À première vue, les carences du conditionnement constituent une cause de livraison défectueuses plutôt qu'un défaut en soi de la qualité des livraisons . En réalité nous sommes ici dans un domaine frontière, et les lacunes du conditionnement doivent être dénoncées en elles-mêmes . D'une part en effet, dans la conception moderne, le conditionnement est partie intégrante du produit . Un bon produit livré dans un emballage de capacité inadaptée aux besoins des utilisateurs est en réalité un mauvais produit . Un produit même non altéré, mais qui parvient au destinataire dans un emballage percé est un mauvais produit . La fragilité des emballages doit être dénoncée même si, par chance, ceux-ci ont résisté . Enfin les emballages sont l'occasion d'adresser à l'utilisateur des messages - les inscriptions - dont il convient d'examiner la pertinence .

1.Capacité des emballages inadaptée aux besoins

52 . Le butteroil livré à la Zambie était conditionné jusqu'en 1982 en boîtes de 5 kg, alors que la laiterie destinataire a toujours réclamé des fûts de 90 kg . Malgré une demande zambienne en ce sens pour la livraison de 1983, la Commission a donné instruction pour livrer les boîtes de 20 kg seulement .

2.Emballages fragiles, emballages détériorés

53 . Au Pakistan, plus de 20 % des boîtes de butteroil ne résistent pas aux diverses manutentions qu'elles subissent ( ruptures de charge du bateau au chemin de fer, du chemin de fer au camion, du camion au char à boeufs).

54 . Au Burundi, la mission de la Cour de juin 1984 a constaté que 5 % environ des boîtes de butteroil en stock qu'elle a pu observer étaient détériorées et fuyaient .

55 . Au Maroc, la mission de la Cour de 1983 a également pu observer des boîtes de butteroil fortement endommagées .

56 . Ce constat de détérioration ( boîtes fortement déformées, boîtes percées ) a été fait par la Cour pratiquement chaque fois qu'il lui a été donné d'observer des stocks de butteroil . La raison en est que le modèle de boîte métalique utilisé le plus couramment est beaucoup trop fragile . Il s'agit d'un cylindre d'une capacité de 5 kg, d'une hauteur beaucoup trop grande et de ce fait pas assez résistant aux chocs . Une forme de cylindre bas, presque de disque, serait bien préférable . Il y a là une lacune des règlements de mobilisation .

57 . Sur 5 965 t d'huile de colza embarquées à destination du Bangladesh le 19 mai 1982, de nombreux fûts sont arrivés fortement endommagés . Il est vrai que la cause était bien différente des cas précédents : le navire avait essuyé une tempête ( voir également le tonnage manquant sur cette livraison, supra,

point 5 ).

58 . À maintes reprises, des missions de la Cour ont eu également à constater la trop grande fragilité des sacs d'emballage du lait en poudre, leur détérioration, leur défaut d'étanchéité . Il faut rappeler ici le cas des 1 000 t de poudre de lait reçues par la Tunisie en novembre 1983, et déjà évoquées au point 43 ci-dessus . Dans ce cas, la trop grande fragilité des sacs a été corroborée par les constatations du conseiller de la Délégation, qui a remarqué qu'au même moment, des stocks de lait d'importation commerciale, conditionnées avec un sac extérieur supplémentaire, étaient dans un parfait état .

59 . L'industrie laitière indonésienne réceptionnaire du lait en poudre communautaire a noté des sacs déchirés dans les livraisons de 1980 ( déjà cité au point 42 ci-dessus ).

60 . La même constatation est faite périodiquement par les services maliens sur une partie des arrivages de poudre de lait .

61 . Un procès-verbal de réception de 2 000 sacs de lait en poudre vitaminé débarqués au Bénin en décembre 1980 faisait état de

192 sacs mouillés, déchirés ou souillés . Dans ce cas, la fragilité des sacs s'est probablement combinée avec des incidents survenus au cours du transport .

62 . Dans le lot de 1 500 t de poudre de lait vitaminée reçu par le Maroc en septembre 1982, beaucoup de sacs en papier étaient déchirés .

63 . Sauf dans le cas cité au point 64 ci-après, la Cour n'a pas constaté, en général, que les détériorations fussent imputables à une défaillance de l'adjudicataire . Ce sont en réalité les prescriptions réglementaires en matière d'emballages qui n'offrent pas de garanties suffisantes .

17 . 8 . 87No C 219/64 . Une mission de la Cour a observé un cas de défaut d'étanchéité dû à un mauvais procédé de fermeture : au Ghana, des sacs présentaient cette particularité que toutes les feuilles composant le sac, y compris la feuille intérieure de polyéthylène, étaient soudées ensemble, d'où la pénétration de l'humidité . Il est indispensable de souder séparément la feuille de polyéthylène et ensuite seulement de fermer les autres poches de papier .

65 . C'est également le procédé de fermeture qui est en cause dans le cas suivant . Les sachets de lait en poudre de 1 kg envoyés à la Chine à titre d'aide d'urgence en novembre 1981 ( 500 t ) n'étaient pas soudés en conformité avec les prescriptions du règlement de mobilisation(8 ). Au lieu de se composer de deux soudures parallèles de 1,5 mm de large chacune, la fermeture était assurée par une soudure seulement, mais de 4 mm de large . Il y a incontestablement faute de l'adjudicataire . Toutefois, les sacs sont arrivés finalement en bon état .

3.Défauts du conditionnement de massse et des pratiques de manutention

66 . L'origine des dégradations subies par les emballages est parfois à imputer aux « emballages des emballages » ( cartons, caisses ) et aux pratiques de manutention . En général, les boîtes de butteroil sont rangées dans des cartons . Ces cartons sont souvent mal fermés, arrivent ouverts et détériorés, et les boîtes métalliques sont dès lors exposées directement aux chocs .

67 . Si les boîtes de butteroil qu'une mission de la Cour a observées au Maroc étaient détériorées ( voir ci-dessus, point 55 ), c'est parce que le dispositif de fermeture des cartons était insuffisant .

68 . Au Sri Lanka, la mission de la Cour d'octobre 1983 a constaté que les boîtes de butteroil, étaient rangées dans des cartons déchirés et ouverts faute de cerclage métallique .

69 . Au Burundi, une mission de la Cour a constaté en juin 1984 que les cartons d'emballage des 38 t de butteroil livrées au titre du programme 1982 avaient dû être remplacés par des caisses en bois par les soins et aux frais de l'État bénéficiaire .

70 . Au Mali, jusqu'en 1982, les boîtes de butteroil n'étaient pas envoyées en conteneurs et c'est ainsi que dans le lot de 1982, beaucoup de boîtes étaient déformées et percées . Depuis lors, ces défauts ont disparu, car les boîtes arrivent en conteneurs .

71 . Il est également démonstratif de remarquer au sujet des 100 t de poudre de lait livrées au Burundi au titre du programme 1983, déjà évoquées au point 48 ci-dessus, qu'une fraction du lot, transportée en conteneurs, était en bon état . Ce n'est que le reste du lot, qui n'avait pas été transporté en conteneurs, et qui

n'était pas stocké au Burundi sur palettes, qui était fortement

endommagé .

72 . Si les sacs de lait livrés au Maroc en 1982, et évoqués au point 62 ci-dessus, étaient endommagés en grand nombre, lors de la mission de la Cour d'avril 1983, c'est en particulier parce qu'ils avaient été manutentionnés individuellement, et non sur leurs palettes .

73 . Si la Commission n'a sans doute guère de possibilités d'améliorer à court terme les conditions de stockage et de manutention après le débarquement, qui dépendent trop des possibilités locales, en revanche, il est permis de regretter que les règlements relatifs à la mobilisation, surtout pour les produits laitiers, ne soient pas plus exigeants en matière de conditionnement de masse .

4.Défauts relatifs aux inscriptions sur les emballages

74 . Un conseiller de la Délégation de la Commission en Tunisie a constaté que la plupart des sacs de lait en poudre livrés en novembre 1983 à ce pays portaient la mention non conforme : « lait écrémé en poudre . Don de la CEE » et que certains sacs ne portaient même pas cette mention. Le règlement de mobilisation exigeait la mention plus complète : « Don de la Communauté économique européenne à la République tunisienne ». C'est donc l'adjudicataire qui n'a pas respecté ses obligations .

75 . Les mentions sur les emballages des produits laitiers sont insuffisantes pour assurer un usage correct et prudent de ces produits du point de vue sanitaire et diététique . Les emballages de butteroil, comme ceux de poudre de lait, ne portent pas de « mode d'emploi ». Pour le lait en poudre, la remarque en a été faite par la Cour dès 1980 dans son rapport annuel sur l'exercice 1979 ( point 9.13 ), mais la situation n'a pas évolué depuis lors .

76 . Les sacs de lait en poudre vitaminé ne portent le plus souvent ni date de fabrication en clair, ni date limite d'utilisation, ce qui est plus grave quand on sait que les vitamines se corrompent et disparaissent après six mois d'existence et que le lait non vitaminé peut occasionner des troubles gastriques graves .

77 . Ces lacunes ont été constatées à maintes reprises, mais voici quelques exemples typiques :

( a)absence de mode d'emploi du butteroil : Sri Lanka . Pourtant, dans ce pays un tel mode d'emploi serait particulièrement nécessaire, les populations n'ayant pas l'expérience du produit ( constatation faite sur place par une mission de la Cour) ;

( b)défaut de date de fabrication et de date limite d'utilisation pour du lait en poudre vitaminé : Bénin . Dans ce pays, le responsable d'une ONG souhaitait même que l'on inscrive sur les sacs : « proscrit pour les enfants de moins de trois mois » chez lesquels le lait en poudre provoque de graves dérangements intestinaux . ( constatations faites sur place par une mission de la Cour ) ;

( c)pas de date limite d'utilisation pour du lait en poudre vitaminé : Chine, 2 000 t livrées en novembre 1981. Compte tenu des délais d'acheminement jusqu'aux ports chinois et de distribution à l'intérieur du pays, un tel avertissement eût été plus qu'utile .

78 . La cause de ces défauts d'indications pour le bon usage des produits se situe dans les règlements relatifs à la mobilisation des produits qui ne comportent aucune prescription en ce sens . D'autres donateurs indiquent pourtant sur les emballages de produits laitiers la date de fabrication et la date limite d'utilisation en clair, et même le mode d'emploi en plusieurs langues, comme une mission de la Cour l'a constaté au Sri Lanka en octobre 1983 .

79 . Toujours en ce qui concerne l'usage du produit, et bien qu'il ne s'agisse pas de mention sur l'emballage, mais dans la lettre officielle valant accord de fourniture, il faut citer ici par analogie le cas d'une livraison de lait en poudre vitaminé au Maroc : parmi les conditions particulières communiquées par la Commission au Maroc le 17 juillet 1982, on lit : « le lait en poudre est distribué soit mélangé à d'autres aliments ou sous forme de lait liquide, fromage, yaourts, etc ... ». Ainsi, non seulement l'avertissement sur la date limite d'emploi faisait défaut, mais à la place, des indications inopportunes étaient données aux utilisateurs : la fabrication de certains fromages détruit en effet les vitamines du lait en poudre .

80 . La mention sur les emballages du don de la Communauté est parfois insuffisamment mise en évidence, parfois au contraire plutôt inopportune . Le 25 mars 1983, à propos de lait en poudre livré au Maroc, le Délégué de la Commission sur place notait : « l'emballage fait plus de publicité pour la société adjudicataire que pour le don de la Communauté lui-même ... ».

81 . En sens inverse, dans le cas d'une aide destinée à la vente au détail, la mention « don de la CEE », pour exacte qu'elle soit, risque fort de surprendre les « bénéficiaires », qui doivent payer le produit . La vente sur le marché, au Zaïre, de sacs ainsi marqués fut à l'origine d'une campagne de presse houleuse dans ce pays ( mission de la Cour de novembre 1980 ).

82 . Une constatation semblable a été faite plus récemment ( en mars 1985 ) par une mission de la Cour au Cap Vert : il s'agissait de vente au détail de butteroil par prélèvements dans des boîtes de 5 kg . Dans ces deux cas, l'adjudicataire avait appliqué correctement les prescriptions du règlement de mobilisation .

D.Carences relatives aux conditions de temps et de lieu de la livraison ou de la distribution

1.Livraison ou distribution tardive par rapport à la demande du bénéficiaire

83 . Le Bangladesh souhaite que les aides en céréales lui soient livrées dès que possible après l'adoption du règlement annuel du Conseil portant programme d'aide alimentaire . En fait, elles parviennent au pays entre juillet et septembre . La cause n'est pas connue et devrait d'ailleurs être analysée cas par cas . Il y a toutefois lieu de souligner que, dans le passé, le programme annuel a bien souvent été fixé très tardivement par le Conseil, jusqu'en juillet ( programme 1983 ).

84 . Dans ce même pays, la livraison du butteroil alloué au titre du programme 1979 a été considérablement retardée pour une cascade de raisons . D'une part, la première adjudication a dû être annulée et refaite pour cause d'offres trop chères . Ensuite la livraison de 500 t a été à nouveau retardée à la suite de l'incendie d'une usine en Europe . Enfin, pour 1 500 t, c'est la présentation tardive des bateaux au port d'embarquement qui a été responsable d'un nouveau délai .

85 . Un lot de 109 t de blé tendre, attribué au Mali via le PAM au titre du programme 1982, n'a été embarqué qu'en novembre 1983 à la suite de deux adjudications infructueuses .

86 . Le retard de l'arrivée à destination de 50 t de butteroil livrées en 1980 au Burundi était dû au fait que la marchandise avait été bloquée au port de Dar Es-Salaam pendant environ 6 mois .

87 . C'est le lieu de rappeler le cas cité au point 46 ci-dessus, d'une aide accordée à Djibouti, embarquée en Europe en mars 1982, et parvenue à Djibouti fin octobre, à la suite de divers incidents maritimes .

88 . Dans le cas ci -après, ce n'est pas la livraison, mais la distribution qui a été retardée . Il s'agissait de 2 000 t de lait en poudre arrivées au Sénégal fin septembre 1981 . La distribution n'a été achevée que fin août 1982 par suite d'un litige entre l'adjudicataire et l'armateur et du blocage du produit dans les magasins d'un transitaire .

89 . Un cas comparable s'est présenté un peu plus tard dans le même pays . Un lot de 10 000 t de blé, débarqué à la mi-janvier 1983, était encore en magasin à la fin avril 1983, en attendant l'écoulement de 12 500 t de blé canadien, parvenues au Sénégal une quinzaire de jours avant le blé de la CEE . Cette fois, c'est une lacune dans la coordination des aides qui était en cause .

90 . Le cas ci-après se présente de façon particulière : il ne s'agissait pas d'une allocation en nature, mais en espèces à l'UNHCR pour l'achat de riz en faveur des réfugiés en Thaïlande . Le retard a porté sur le versement d'une avance de 2,3 Mio ECU, effectué en mars 1983 au lieu de juillet 1982 . Compte tenu de la détérioration du taux de change, ce retard a représenté pour l'UNHCR une perte équivalant à 200 t de riz ( 40 000 USD,

200 USD/t ). Ce sont donc les procédures de paiement en vigueur à la Commission qui sont ici en cause .

2.Livraisons arrivées après la période de pénurie

91 . Un lot de 400 t de butteroil, promis en aide d'urgence à la Tanzanie le 24 juillet 1979 et mobilisé pour cette raison au moyen d'un contrat de gré à gré, n'a été livré qu'en décembre 1979 .

92 . En 1980 et 1981, les livraisons à la Mauritanie, qui avaient été demandées pour mai-juin, sont arrivées en novembre et même en partie en janvier, soit après la période de soudure . Ces deux cas mettent en cause les lenteurs des procédures de mobilisation .

93 . Une allocation de 2 000 t de lait en poudre avait été accordée en 1981 à la Chine à la suite d'une demande d'aide d'urgence du

17 mars 1981 pour pallier les conséquences d'une grave sécheresse dans la province du Hebei et d'inondations dans la province du Hubei . Les 500 premières tonnes ont été embarquées le 26 novembre 1981 et les premiers certificats de réception en Chine ont été émis le 19 juillet 1982, soit respectivement 8 mois et 16 mois après la déclaration des situations de détresse qui avaient probablement disparu alors depuis longtemps . L'embarquement des 500 premières tonnes est intervenu en novembre 1981, et non pas en

octobre, comme prévu . Enfin, ce premier embarquement n'ayant pas été reconnu par la Commission en raison d'une infraction, à vrai dire plutôt légère, aux prescriptions relatives à l'emballage ( voir point 65 ci-dessus ), l'adjudicataire a refusé de procéder à la livraison des 1 500 t restantes affectées du même défaut des emballages . Cette défaillance a obligé la Commission à arrêter le 15 décembre 1981 un nouveau règlement de mobilisation, avec embarquement prescrit en février 1982, soit deux mois plus tard que la période initialement prévue .

94 . Ces diverses défaillances n'expliquent d'ailleurs pas tout . Elles n'expliquent pas pourquoi, à la suite d'une demande d'aide d'urgence du 17 mars 1981, la décision d'allocation n'a été prise par règlement du Conseil que le 28 avril, la demande de mobilisation n'est intervenue que le 31 juillet, trois mois après la décision, et le premier règlement de mobilisation n'a été adopté que le 8 octobre, plus de deux mois après la demande de mobilisation . Elles n'expliquent pas non plus pourquoi il s'est passé huit mois entre le premier embarquement et le premier certificat de réception . Le doissier du contentieux de cette affaire, contrôlé par la Cour, n'a pas permis d'éclaircir ce dernier point . Les lenteurs des procédures communautaires de décision et de mobilisation, et probablement aussi de l'administration du pays bénéficiaire, doivent ainsi être également dénoncées .

95 . Une promesse de la Commission du 25 mars 1981 d'accorder 2 000 t de céréales comme aide alimentaire immédiate à l'île Maurice à la suite de cyclones s'est concrétisée par une arrivée à Port Louis quinze mois plus tard, le 20 juin 1982 . Une telle paralysie des procédures de mise en oeuvre n'est pas admissible .

96 . Malgré l'urgence invoquée par le PAM, la plupart des aides accordées à la Tunisie via cette organisation de 1980 à 1982 ( 11 740 t de céréales, 3 264 t de poudre de lait, 170 t de butteroil ) ont été livrées dans un délai de 4 à 6 mois. Parmi les causes de ces lenteurs, et pour 1982, figure l'annulation et la répétition d'une adjudication portant sur 530 t de poudre de lait .

97 . Bien que la Commission sût que les stocks zambiens de maïs seraient épuisés en avril 1983, la fourniture de 15 000 t, promise pour mai 1983, a donné lieu à un contrat d'opération triangulaire à partir du Zimbabwé signé seulement le 29 juin, et la livraison n'a commencé qu'en juillet . Quant à l'accord de livraison, sa passation formelle n'est pas intervenue avant la fin août 1983 .

98 . Une allocation au Botswana de 3 000 t de céréales et 600 t de poudre de lait, décidée le 14 juillet 1983 à titre de secours contre les effets de la sécheresse, n'avait pas encore été mobilisée en novembre 1983 .

99 . À la suite d'une demande du 3 juin 1983, 15 000 t de blé ont été allouées à l'Indonésie . Bien que le besoin résultât d'une récolte 1983 faible, la marchandise fut embarquée à la mi-août 1984, soit 14,5 mois après la demande, et 4,5 mois après la fin de la période de soudure, donc alors que la récolte suivante était déjà

effectuée .

100 . Tous ces cas sont inquiétants dans la mesure où ils portent à en déduire l'inaptitude des procédures de mise en oeuvre de l'aide

alimentaire communautaire à satisfaire dans les délais utiles les besoins parfois aigus nés de situations d'urgence et de catastrophes imprévisibles .

3.Les incertitudes sur la date de livraison et leurs conséquences

101 . Les lenteurs imprévisibles d'exécution, les délais erratiques de livraison entraînent pour les bénéficiaires une insécurité de leurs approvisionnement . En Indonésie, l'ONG Catholic Relief Service garde quelque 6 mois de stocks de sécurité pour garantir une exécution continue de ses programmes malgré les incertitudes relatives aux dates des livraisons communautaires .

102 . Au Sri Lanka, une autre ONG déclare pour les mêmes raisons être incapable d'établir des programmes d'alimentation réguliers et continus, même pour les catégories de population très sous-alimentées . Par exemple, l'allocation de 1982 a été embarquée en partie six mois, en partie neuf mois après la demande .

103 . Au Rwanda, deux lots de blé de 2 250 t chacun devaient arriver à deux mois d'intervalle, d'après les prescriptions du règlement de mobilisation(9 ). Les deux lots sont arrivés en fait en même temps, créant un sérieux problème de stockage .

4.Interférences fâcheuses entre les retards de livraison et la localisation des besoins

104 . Vues d'Europe, les interférences entre calendrier des aides d'une part, localisation des besoins ou itinéraires possibles d'acheminement d'autre part, n'apparaissent pas clairement : elles sont pourtant réelles . Au Mali, la laiterie ULB transmet chaque année à la Communauté un plan de ravitaillement par région et par période, avec indication des ports de débarquement souhaités . Les responsables de cette laiterie ont attiré l'attention de la mission de la Cour venue en 1983 sur le fait qu'un retard d'expédition peut obliger à changer de port de débarquement, d'itinéraire et de mode de transport terrestre . Ainsi les aides à destination de Gao et Tombouctou sont acheminées tantôt via Abidjan, tantôt via Lomé .

105 . De façon comparable, les retards sur le calendrier de livraison des céréales obligent l'Office des produits agricoles du Mali à procéder à des déplacements de stocks de région à région, engendrant des frais de transport supplémentaires .

106 . Les défauts de conformité des produits de l'aide alimentaire aux normes applicables ou aux caractéristiques souhaitables sont trop fréquents pour être considérés comme accidentels et mis sur le compte de hasards malheureux .

107 . On pourrait certes objecter que les cas cités représentent au total une part limitée des tonnages livrés . Mais cette façon de voir les choses n'est sans doute pas la plus pertinente . En effet, ce n'est pas par rapport au total livré qu'il convient de rapporter les lots déficients, mais seulement par rapport aux aides contrôlées par la Cour . Or sur 22 pays visités par la Cour de 1981 à mars 1985 et ayant fait l'objet de contrôles concernant l'aide alimentaire,

14 pays avaient eu à souffrir de livraisons de plus ou moins mauvaise qualité . Des cas de mauvaise qualité se sont présentés pour presque tous les produits . Il y en a eu chaque année . Et surtout certains pays ont subi de véritables séries de livraisons défectueuses, tel le Bangladesh, qui a de quoi se plaindre pratique -

ment chaque année ( voir points 5, 30, 36, 40 et 83 ci-dessus ), ou l'Indonésie, chaque année de 1979 à 1983 ( points 42 et 99 ci-dessus ), ou encore le Ghana chaque année de 1977 à 1984 ( points 8, 14, 23 et 64 ci-dessus ).

( 1)Les notes de renvoi sont regroupées à la fin de l'annexe 1 .

( 2)JO L 192 du 26 . 7 . 1980 .

( 3)Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient .

( 4)JO L 153 du 12 . 6 . 1985, p . 7 .

( 5)JO L 116 du 1 . 5 . 1984, p . 11 .

( 6)Respectivement règlements de mobilisation ( CEE ) n° 1373/84, 3503/84, 3576/84, 3578/84 ( pour Kenya et Ouganda ) et 663/85, ( JO L 132 du 18 . 5 . 1984, 327 du 14 . 12 . 1984, 332 du 20 . 12 . 1984 et 74 du 15 . 3 . 1985 ).

( 7)Office des produits agricoles du Mali .

( 8)Propriétés organoleptiques : propriétés par lesquelles les produits agissent sur les sens : saveur, odeur, aspect, etc .

( 9)Règlement ( CEE ) n° 2936/81 de la Commission du 8 . 10 . 1981 . JO L 294 du 14 . 10 . 1981, p . 21 .

( 10)Règlenent ( CEE n° 397/84 de la Commission du 16 . 2 . 1984 . JO L 47 du 17 . 2 . 1984, p . 45 .

ANNEXE 2 Différences entre le régime de mobilisation des céréales et celui des produits laitiers pouvant avoir une incidence sur la qualité des aides

CÉRÉALES

[règlement CEE no 1974/80]

PRODUITS LAITIERS

[règlement CEE no 1354/83]

A.Dispositions garantissant moins bien la qualité des produits laitiers que celle des céréales

1 .

Il est précisé que la caution d'adjudication est « destinée à garantir le respect des obligations de l'adjudicataire »

( article 5 § 1 )

Pas de précision analogue

2 .

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention

est requis pour toute livraison, que le produit soit mobilisé sur le marché ou prélevé sur stock d'intervention

( article 15 § 1 )

est prévu seulement pour les produits mobilisés sur le marché et pour les produits obtenus par transformation industrielle

( article 8, §§ 1 et 2 )

3.

Le contrôle des céréales s'effectue au port, au moment de l'embarquement

( article 15 § 1 )

Le moment et le lieu du contrôle des produits laitiers n'est pas précisé sauf s'il y a transformation industrielle ( lait en poudre vitaminé, butteroil ), auquel cas il a lieu en cours de fabrication

( article 8, §§ 1, 2 et 4 )

4 .

L'organisme d'intervention

« fait procéder » au contrôle de la nature, de la qualité et du conditionnement de la marchandise

( article 15 § 1 )

« contrôle » le respect des dispositions relatives à la composition, la qualité et l'emballage

( article 8 §§ 1 et 2 )

5 .

Le représentant du bénéficiaire est invité à participer à l'opération de contrôle

( article 15 § 1, 2e alinéa )

La participation du bénéficiaire à l'opération de contrôle n'est pas prévue

( article 8, §§ 1 à 4 )

6 .

L'organisme d'intervention fait procéder à un second contrôle déterminant

lorsque le premier contrôle auquel il a fait procéder a donné lieu à contestation

( article 15 § 3 )

lorsque la qualité a été contestée par le bénéficiaire à la suite d'un contrôle demandé et payé par lui

( article 20 § 2 )

7 .

L'adjudicataire est obligé de remplacer la marchandise

au cas où le contrôle de qualité auquel l'organisme d'intervention a fait procéder est négatif

( article 15 § 4 )

au cas où la marchandise a été déclarée définitivement non conforme à la suite du second contrôle déterminant effectué après un premier contrôle demandé par le bénéficiaire

( article 20 § 3 )

8 .

L'assurance du transport maritime d'une livraison à effectuer au stade CAF doit couvrir

« tous les risques de transport »

( article 13 § 2 )

« tous les risques liés au transport »

( article 18 § 2, 1er alinéa )

9 .

Le transport maritime d'une livraison CAF doit être effectué sur des navires

-ne dépassent pas 15 ans d'ancienneté ;

-ne dépassant pas : 15 ans d'ancienneté pour les charters ;

25 ans d'ancienneté pour les bateaux de ligne ;

-« répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus »-présentant « des garanties sanitaires attestées par un organisme compétent ».

( article 4 § 4 d )

-présentant « toutes garanties techniques et sanitaires pour le transport de produits laitiers ». Il n'y a pas d'attestation

exigée

( article 18 § 1 )

B.Dispositions garantissant moins bien la qualité des céréales que celle des produits laitiers

1 .

Aucune norme de qualité ne figure dans le règlement

Des normes détaillées de qualité et de conditionnement figurent dans le règlement .

2 .

Le règlement traite seulement des livraisons aux stades FOB et CAF

Le règlement traite de tous les stades de livraison, FOB, CAF et rendu destination

3 .

Pas de disposition analogue

« Les États membres prennent les dispositions nécessaires en vue d'assurer le respect des normes sanitaires en vigueur sur leur territoire »

( article 7 )

4 .

Le règlement n'évoque pas la faculté pour l'adjudicataire d'effectuer un contrôle de la marchandise qui lui est livrée par l'organisme d'intervention

L'adjudicataire est tenu de s'assurer que la quantité de lait écrémé en poudre ou de beurre mise à sa disposition par l'organisme d'intervention correspond à la quantité à fournir et que l'emballage du produit est sec, propre et intact

( articles 4 § 2 et 6 § 2 )

En vue d'une aide en butteroil, l'organisme d'intervention doit permettre aux intéressés d'examiner à leurs frais des échantillons prélevés sur le beurre proposé par l'organisme d'intervention

( article 6 § 1 a )

5 .

Le montant de la caution d'adjudication

n'est pas fixé par le règlement qui renvoie pour cela au règlement particulier de mobilisation

( article 5 § 1 )

est fixé dans le règlement, en pourcentage de la valeur d'intervention du produit

( article 4 § 1 )

6 .

L'adjudicataire doit garantir la marchandise prélevée sur stock d'intervention

par une assurance couvrant la valeur du produit au prix d'intervention ou au prix de référence, selon le cas

( articles 12 § 5 et 13 § 3)

par une « caution de livraison » dont le montant doit être égal à la valeur d'intervention de la marchandise, majorée de 10 %

( article 4 § 1 et 6 § 1 b )

7 .

Pas de disposition analogue

Le bénéficiaire peut faire procéder à des contrôles effectués à ses frais avant l'embarquement

( article 20 § 1er )

8 .

Pas de disposition analogue

« En cas de défaillance ou de mauvaise exécution du transport » maritime, l'adjudicataire d'une livraison à effectuer au stade CAF « à la demande du bénéficiaire, procède à tous les arrangements que nécessite l'exécution du transport, y compris la réservation du fret »

( article 18 § 1, dernier alinéa )

9 .

Pas de disposition analogue

Des retenues sur la caution d'adjudication et sur la caution de livraison sont prévues en cas de retard à l'embarquement du fait de l'adjudicataire

( article 26 § 5 )

Nota : de ces différences concernant la mobilisation des aides alimentaires doit être rapprochée la différence suivante concernant le régime de l'admission en stock d'intervention :

CÉRÉALES

En cas d'accord sur la qualité et les caractéristiques de la céréale offerte, il n'est pas nécessaire de procéder à une analyse d'échantillon en laboratoire avant admission en stock d'intervention

[règlement ( CEE ) no 1569/77 de la Commission du 11 . 7 . 1977]

PRODUITS LAITIERS

Un contrôle de fabrication systématique est prévu avant admission en stock d'intervention de lait écrémé en poudre

[règlement ( CEE ) no 625/78 de la Commission du 31 . 3 . 1978]

ANNEXE 3 Glossaire

Table des matières

Page

Stades de livraison39

Franco le long du navire ( en anglais « free along side ship » ou « FAS »)39

Franco de port ( en anglais « free on board » ou « FOB »)39

CAF ( coût, assurance, fret ) ( en anglais « CIF », « cost, insurance, freight »40

CAF-débarqué ( en anglais « CIF-landed »40

Port de débarquement, cale du navire ( en anglais « ex ship »)40

À quai ( port de débarquement ) ( en anglais « ex quay, port of unloading »40

Rendu destination ( en anglais « delivered, place of destination »40

Accord de fourniture40

Attestation de conformité41

Avis d'adjudication41

Certificat de prise en charge41

Demande de mobilisation41

Estarie41

Lot41

Règlement de mobilisation41

Surestarie41

17 . 8 . 87No C 219/Glossaire

Stades de livraison

Concepts de droit commercial définissant les conditions selon lesquelles les responsabilités et les risques relatifs à une marchandises donnée passent du fournisseur à l'acheteur, et le lieu de ce transfert .

En matière commerciale, le stade de livraison peut être librement négocié entre fournisseur et acheteur . Il existe cependant des stades de livraison de référence, définis avec précision dans les INCOTERMS, document établi par la Chambre de commerce internationale de Paris .

La Communauté européenne a, pour l'exécution des aides alimentaires, défini elle-même différents stades possibles de livraison, qui ont varié selon les périodes . Suivant le cas, les stades utilisés par la Communauté ont été des stades sui generis, ne correspondant pas exactement à des stades pratiqués couramment dans les relations commerciales internationales et codifiés dans les INCORTERMS, ou au contraire font référence explicite à ces définitions ( moyennant remplacement du terme « acheteur » par le terme « bénéficiaire de l'aide »).

Les stades actuellement utilisés par la Communauté sont le « FOB », le « CAF » et le « rendu destination » ( voir ces expressions ).

*Franco le long du navire ( en anglais « free alongside ship » ou « FAS »)

Le fournisseur doit livrer la marchandise dans le délai convenu au port d'embarquement convenu, à l'emplacement désigné par l'acheteur à proximité du poste à quai qui doit être utilisé par le navire sur lequel la marchandise sera chargée, et aviser sans délai l'acheteur de cette livraison . Tous les frais et risques liés à la marchandise sont supportés par le fournisseur jusqu'au moment où celle-ci est déposée effectivement au lieu convenu . Passé ce moment, les frais et risques sont à la charge de l'acheteur, notamment les coûts de chargement, d'arrimage à bord et les frais liés à une éventuelle présentation tardive du navire . C'est en effet l'acheteur qui doit affréter le navire .

La Communauté a utilisé le stade « franco le long du navire » jusqu'en 1980 pour les céréales, jusqu'en 1983 pour les produits laitiers, en l'appelant « livraison au port d'embarquemen ». À ces dates, elle l'a remplacé par le FOB ( voir l'expression « franco de port ».

*Franco de port ( en anglais « free on board » ou « FOB »)

Seule l'expression anglaise FOB est en fait couramment utilisée . Le fournisseur est dégagé de ses responsabilités sur la marchandise lorsque celle-ci a passé le bastingage du navire lors du chargement . Il supporte les frais de chargement, mais c'est l'acheteur qui supporte les frais d'arrimage à bord .

C'est l'acheteur qui doit affréter le navire à ses frais et supporter les charges liées à une éventuelle présentation tardive du navire, y compris ceux que le fournisseur aurait pu exposer de ce fait ( frais de stockage, d'immobilisation de camions ou de wagons, frais financiers ).

L'acceptation de la marchandise par l'acheteur doit intervenir aussitôt après l'embarquement . Toutefois, la jurisprudence reconnaît à l'acheteur la faculté de contester après débarquement la conformité de la marchandise, par exemple lorsque des vices cachés ne pouvaient être constatés à l'embarquement, ou encore lorsqu'une détérioration postérieure à la livraison est imputable à la mauvaise qualité des emballages . Le FOB est l'un des stades de livraison utilisés par la Communauté pour les fournitures d'aide alimentaire .

*CAF ( coût, assurance, fret ); ( en anglais « CIF », « cost, insurance, freight »)

Du point de vue de la prise en charge de la marchandise, le CAF est identique au FOB : la livraison est effectuée et les risques passent du fournisseur à l'acheteur lorsque la marchandise franchit le bastingage du navire .

L'acceptation de la marchandise par l'acheteur intervient exactement comme pour le FOB après l'embarquement, avec une faculté semblable, reconnue par la jurisprudence, de contestation au débarquement en cas de vice caché .

Le CAF diffère du FOB par la façon dont sont définies les modalités du transport maritime : le fournisseur doit en effet :

-conclure à ses frais le contrat de transport maritime par la route habituelle jusqu'au port de destination convenu ;

-conclure à ses frais une police assurant la marchandise pendant le transport maritime contre les risques liés à ce transport . La police doit être endossée à l'ordre de l'acheteur .

Le CAF commercial fait cependant référence à des polices d'assurance types qui excluent la couverture d'une série de risques considérés comme spéciaux ( risques de vol, pillage, coulage, casse, écaillage, buée de cale, contact avec d'autres marchandises, etc .). Seules des clauses explicites insérées dans la police permettent de couvrir de tels risques .

L'inclusion ou non dans le contrat de transport maritime ( et donc dans les coûts supportés par le fournisseur ) des frais de déchargement est une question d'usage qui varie selon les ports de débarquement . L'inclusion des frais de déchargement quel que soit le port n'est automatique que dans le cas du « CIF landed » ( voir cette expression ).

Le CAF est un des stades de livraison utilisés par la Communauté pour les fournitures d'aide alimentaire .

*CAF-débarqué ( en anglais « CIF-landed »)

Seule l'expression anglaise est utilisée . C'est un CAF avec mise à la charge du fournisseur des coûts de débarquement . Le CAF ordinaire ne comporte pas automatiquement cette précision . En effet, l'inclusion ou l'exclusion des frais de débarquement dans les contrats de transport maritime dépend de l'usage des ports ( de débarquement ). Voir le mot CAF .

*Port de débarquement, cale du navire ( en anglais « ex ship »)

La livraison se trouve effectuée, et les risques passent du fournisseur à l'acheteur au moment où la marchandise est appréhendée par celui-ci dans la cale du navire au port de débarquement .

L'acheteur supporte les frais de désarrimage et de déchargement, le cas échéant les frais d'allège et les surestaries .

Le stade « port de débarquement, cale du navire », était l'un des stades de livraison utilisés par la Communauté jusqu'en 1983 . Cependant la réglementation communautaire excluait toute référence aux usage commerciaux et il n'y avait donc pas a priori identité entre le stade communautaire et le stade reconnu par la pratique commerciale .

*À quai ( port de débarquement ) ( en anglais « ex-quay, port of unloading »)

La livraison se trouve effectuée, et les risques passent du fournisseur à l'acheteur au moment où le produit est déposé sur le quai du port de débarquement convenu .

Le fournisseur supporte tous les frais et risques que peut courir la marchandise jusqu'à ce stade, donc les frais de surestarie ( voir ce terme ), les frais éventuels d'allège et les frais de débarquement .

La Communauté a pratiqué jusqu'en 1983 un stade de livraison semblable à celui-ci, mais non identique a priori : en effet la réglementation communautaire excluait toute référence aux usages commerciaux . C'est ainsi que dans le stade communautaire, les frais de surestarie étaient à la charge du bénéficiaire .

La Communauté distinguait une variante de ce stade : la livraison sur allège, et non sur quai .

*Rendu destination ( en anglais « delivered place of destination »)

Le fournisseur livre la marchandise dans un entrepôt au lieu convenu dans le pays d'importation et supporte tous les frais de transport jusqu'à ce lieu, et le cas échéant de déchargement, s'il est nécessaire ou habituel que la marchandise soit déchargée à son arrivée au lieu convenu . Il doit effectuer toutes les formalités et supporter tous les droits de douane et autres taxes liés à l'exportation du produit hors du pays d'origine, au transit éventuel à travers un ou plusieurs pays et à l'importation du produit dans le pays de destination . Il doit fournir à l'acheteur tout document qui lui est nécessaire pour prendre livraison du produit au lieu convenu .

L'acheteur supporte éventuellement les frais de déchargement dans les cas évoqués plus haut et tous les frais résultant tant pour lui que pour le fournisseur, d'un retard dans la prise en charge de la marchandise .

La Communauté a toujours utilisé un stade « rendu destination », mais qui n'est pas a priori identique au « rendu destination » en usage dans les relations commerciales . C'est ainsi que dans le « rendu destination » communautaire, le débarquement est toujours à la charge du fournisseur ; la livraison a toujours lieu « dans un magasin » ( donc pas en plein air ) ; le fournisseur est tenu de souscrire « les assurances appropriées » pour le transport et le débarquement de la marchandise .

Accord de fourniture

Accord en forme d'échange de lettres passé entre la Communauté économique européenne et un bénéficiaire - pays ou organisation - par lequel la Commission, agissant au nom de la Communauté, informe le bénéficiaire de la décision communautaire de lui accorder tel tonnage de tel produit à tel stade de fourniture, et annonce que dès réception de l'accord du bénéficiaire sur les modalités de livraison et d'utilisation de l'aide, les dispositions seront prises pour assurer ladite livraison .

L'accord est signé, côté Commission, par un Commissaire, côté bénéficiaire, en général par l'Ambassadeur du pays bénéficiaire auprès des Communautés, ou, s'il s'agit d'une organisation, par le représentant qualifié de celle-ci .

Les accords de fournitures comprennent toujours plusieurs annexes . Pour les aides directes ( aide à un pays ), elles sont au nombre de trois :

I . Conditions générales

Cette annexe comprend divers engagements des parties contractantes, lesquels diffèrent sensiblement suivant qu'il s'agit d'une livraison FOB, CAF ou rendu destination, et suivant que le produit doit être vendu ou distribué gratuitement . Du côté communau -

taire, la partie qui s'engage est la Communauté, personne morale représentée par la Commission, non la Commission elle-même .

II . Modalités de livraison

Par cette annexe, la Communauté informe le bénéficiaire des droits et obligations relatifs à la livraison du produit et incombant aux différents opérateurs de l'aide - fournisseur, organisme d'intervention, bénéficiaire, et Commission elle-même, dans la mesure où elle intervient dans ce processus .

Cette deuxième annexe est rédigée en des termes qui diffèrent selon le stade de livraison, mais aussi selon le produit . Cette annexe permet de préciser à partir de quel stade les risques passent à la charge du bénéficiaire .

III . Conditions particulières

Cette annexe précise les caractéristiques et le conditionnement du produit et diverses spécifications liées à la livraison considérée, notamment parfois l'utilisation des fonds de contrepartie .

Ces trois annexes se trouvent aussi dans les accords d'aide indirecte ( passés avec des organisations ). Mais dans ces derniers, il s'en ajoute d'autres, en particulier pour préciser les conditions du transport en aval du stade de livraison et de son financement .

Attestation de conformité

Document par lequel l'organisme d'intervention atteste avant l'embarquement ou lors de l'embarquement la conformité du produit livré et de son conditionnement aux normes applicables . L'obligation d'émettre une telle attestation ne dépend pas du stade de livraison - FOB, CAF ou rendu destination -. Elle n'est pas prévue dans certains cas de livraison de produits laitiers provenant de stock d'intervention .

Avis d'adjudication

Document publié au Journal officiel des Communautés euro -

péennes à l'intention des organismes d'intervention et des soumissionnaires . Pour les céréales et les produits laitiers, il ne constitue qu'une annexe du règlement de mobilisation et paraît, comme lui, dans la série L . Pour les huiles végétales, il n'existe pas de règlement de mobilisation et l'avis d'adjudication paraît dans la série C . Les autres produits ne donnent normalement pas lieu à publication d'avis d'adjudication .

Certificat de prise en charge

Certificat établi et signé par le bénéficiaire ou son représentant, remis au fournisseur après livraison par celui-ci au lieu convenu et attestant la conformité du produit à la qualité prescrite .

Pour une livraison FOB ou CAF, ce certificat doit être émis immédiatement après le chargement sur le navire . En outre, pour une livraison CAF, le fournisseur doit avoir apporté la preuve qu'il a exécuté ses obligations relatives au transport maritime ( affrètement et assurance du transport maritime ).

Pour une livraison « rendu destination », le certificat doit être émis immédiatement après le déchargement au magasin de destination convenu .

Si les conditions d'émission du certificat sont réunies et que néanmoins le bénéficiaire s'abstient de l'établir et de le remettre au fournisseur, un certificat valant prise en charge et établi sur le même modèle est émis, pour les stades FOB et CAF, par l'organisme d'intervention qui, dans ce cas, garantit par le fait même la conformité du produit . Pour le stade « rendu destination », le délégué de la Commission dans le pays de destination, ou à défaut, l'ambassade d'un des États membres de la Communauté délivre une « attestation » ayant la même forme et portant les mêmes mentions qu'un certificat de prise en charge, et reconnaissant donc là encore la conformité du produit .

Demande de mobilisation

Document tenant sur une simple feuille recto verso, émis par la direction générale du développement de la Commission ( DG VIII ) à l'adresse de la direction générale de l'agriculture ( DG VI ), et tendant à déclencher la « mobilisation » d'une fourniture, c'est-à-dire l'élaboration par la DG VI d'un projet de règlement de mobilisation et d'avis d'adjudication, la soumission du projet au plus proche comité de gestion compétent pour approbation, et en cas d'approbation, la publication du règlement et de l'avis au Journal officiel des Communautés européennes .

La publication a pour effet de déclencher l'action du ou des organismes d'intervention agricole compétents pour l'organisation des adjudications, la passation des marchés de fourniture et de transport des aides, les opérations de contrôle de la qualité et le paiement des adjudicataires .

Estarie

Nombre de jours stipulé dans la charte-partie ( contrat d'affrètement ) pour le chargement ou le déchargement d'un navire . Voir le terme surestarie .

Lot

Un lot d'aide alimentaire est un certain tonnage d'un produit donné mobilisé en faveur d'un bénéficiaire donné pour une livraison à un stade et en un lieu donnés, avec embarquement au cours d'une période donnée . L'importance des lots varie de quelques tonnes à plus de 10 000 tonnes . Le lot est l'unité de base pour la procédure de mobilisation et d'ajudication et apparaît en tant que tel dans les règlements de mobilisation, qui comportent de un à plusieurs dizaines de lots à mobiliser . Il arrive cependant que certains lots d'un tonnage élevé soient subdivisés pour permettre une adjudication distincte par sous-lot . Inversement, de nombreuses aides d'un faible tonnage, destinées à des lieux et des bénéficiaires différents, mais portant sur le même produit et devant faire l'objet d'une livraison en même temps et au même lieu, sont traitées comme des sous-lots et groupées pour leur mobilisation en lots de tonnages plus importants . C'est notamment le cas de beaucoup d'aides à livrer au stade FOB à des ONG .

Règlement de mobilisation

Règlement de la Commission publié au Journal officiel des

Communautés européennes, série L, relatif à un produit ( lait écrémé en poudre, butteroil, froment tendre, etc .) ou à une catégorie de produits ( céréales ), et ayant pour objet la mobilisation d'un ou plusieurs lots d'aide alimentaire dans les semaines suivantes . Chaque lot de céréales ou de produit laitier donne lieu à insertion dans un tel règlement de mobilisation . Il n'existe pas de règlements de mobilisation pour les autres catégories de produits .

Les règlements de mobilisation ont un caractère particulier et ne doivent pas être confondus avec les règlements portant modalités générales de mobilisation et de fourniture, qui définissent les règles permanentes de mobilisation pour une catégorie de produits .

Surestarie

Temps pendant lequel un navire a été retenu pour le chargement ou le déchargement au-delà des estaries ( voir ce terme ) convenues dans la charte-partie . L'indemnité de surestarie est payée par l'affréteur à l'armateur .

RÉPONSES DE LA COMMISSION

Remarque générale

La Commission prend acte des observations présentées dans le rapport de la Cour des comptes . Elle doit souligner à cet égard le degré de convergence marqué entre les recommandations finales de la Cour en vue d'un nouveau régime et les nouvelles orientations qu'elle a elle-même dessinées en juillet 1986, et qui se sont traduites dans un premier acte juridique avec l'adoption du règlement ( CEE ) n° 3972/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, qui rend en particulier à la Commission la maîtrise d'oeuvre des fournitures et adopte des procédures plus spécifiques à l'aide alimentaire . La prochaine étape sera l'adoption d'un corps unique de modalités de mobilisation pour tous les secteurs, qui devrait être mis en vigueur à partir du 1er juillet 1987 . D'une manière générale, ce projet va dans le sens des préoccupations de la Cour des comptes ; c'est pourquoi il y sera fait référence en plusieurs occasions dans les réponses de la Commission .

Remarques ponctuelles

2 . LES NORMES APPLICABLES

2.2 ( e)-2.5 . Les opérations triangulaires ne font pas l'objet, jusqu'à présent, de règlement de mobilisation ni d'avis d'adjudication . Même remarque pour le point 2.5. Ils le feront dans le cadre de la réforme visée dans la remarque générale .

Les accords de fournitures

Exhaustivité des accords

2.4 ( a ). L'échange de lettres au niveau des ambassadeurs en poste à Bruxelles ( cf . glossaire de la Cour ), ne porte que sur les modalités pratiques, la période de livraison n'intervenant que plus tard à la demande expresse des instances responsables de la réception .

2.4 ( b ). Cf . point 2.16 .

2.4 ( c ). Dans tous les cas, la spécification des besoins locaux se fait plus opportunément dans la demande même de mobilisation car il est des besoins qui peuvent ne pas être constants .

De plus, certaines caractéristiques réclamées par certains bénéficiaires doivent pouvoir correspondre aux disponibilités du marché communautaire, ce qui ne se vérifie

également qu'au moment de la mobilisation .

Applicabilité des accords

2.6 . En général, les délais indiqués sont respectés . Ils ne peuvent l'être lorsque les délais demandés par le bénéficiaire ne sont pas réalisables .

2.6 ( a ). Mozambique . Une erreur s'est glissée dans la lettre officielle . Il s'agit bien d'une livraison CAF impliquant une prise en charge au port d'embarquement .

2.6 ( c ). et annexe 1, point 21 - île Maurice .

Cette remarque figure dans le rapport de la Cour des comptes sur l'exercice 1982 . La Commission a signalé en son temps à la Cour des comptes que toutes les mesures appropriées avaient été prises dans les meilleurs délais pour faire face à la situation .

2.6 ( d ). En ce qui concerne la deuxième remarque de la Cour, le relevé des stocks ne permettait pas d'avoir la certitude de la disponibilité au moment de l'engagement de la mobilisation .

La réglementation sur la mobilisation des aides

Champ d'application

2.8 . La fourniture de produits agricoles, autres que les céréales et les produits laitiers n'a représenté jusqu'à présent qu'une quantité marginale, des quantités mobilisées dans la Communauté . L'absence d'une réglementation permanente, générale ou spécifique pour ces produits n'a donc pu constituer une lacune grave .

L'élaboration d'une réglementation spécifique pour les huiles végétales, entreprise voici deux ans a été suspendue, en vue de l'adoption d'un corps de règlements uniques pour tous les secteurs .

Le règlement « Céréales » est antérieur au règlement « Lait » et a été établi à une époque où les fournitures étaient prévues uniquement en FOB et CAF . Un règlement céréales

nouveau, incluant le « rendu destination » était en voie de finalisation au moment où ont commencé les travaux préparatoires pour la réforme de l'aide alimentaire mise en place par le règlement ( CEE ) no 3972/86 .

Complexité

2.9 . Le règlement de mobilisation unique, mentionné dans la remarque générale, réalisera l'unification des textes, d'une part, pour tous les stades de livraisons et, d'autre part, pour tous les produits . En ce qui concerne l'erreur d'inscription relevée, la Commission a le sentiment qu'elle constitue un cas isolé .

2.10 . Il serait impossible d'organiser l'exécution de l'aide communautaire, en faisant appel à la concurrence, en l'absence d'un corps unique de références . Les produits mobilisés dans la Communauté, soit auprès des stocks publics, soit sur le marché, répondent précisément à des normes, notamment de qualité et de conditionnement qui ont été définies dans le cadre d'une politique commune générale . Il en va de même pour la plupart des méthodes d'analyse et de contrôle en usage . Il n'est guère concevable de faire abstraction de ce corps de référence, sans préjudice toutefois de certaines exigences spécifiques inhérentes à l'aide alimentaire .

2.11 . Cf . annexe 2 - A 5

Contenu

Emballage

2.12, 2.13 et annexe 1, point 56 .

Les emballages complets destinés au transport du butteroil ( boîtes en carton contenant 4 boîtes métalliques de 5 kg ou 1 boîte métallique de 20 kg ) doivent subir des essais destructifs suivant les modalités décrites au règlement ( CEE ) n° 303/77, ( annexe 1 ) remplacé par le règlement ( CEE ) n° 1354/83 ( annexe III ). Ces essais, qui simulent un accident et non des conditions normales de manutention, sont contrôlés par un institut agréé qui délivre une attestion de conformité .

Le fait pour ces emballages complets d'avoir satisfait, dans les limites de déformations admises, aux essais destructifs précités implique que l'épaisseur de la tôle et la qualité du carton utilisé sont suffisantes .

L'emploi de tôles plus épaisses augmenterait le poids de chargement et donc le coût du transport mais ne constituerait pas une garantie absolue contre la détérioration du contenant et du contenu, en cas de chute .

Par contre, un cerclage convenable des cartons leur assurerait certainement une meilleure tenue.

D'ailleurs les normes prévues sont les mêmes que celles utilisées dans le commerce international et on a pu constater « de visu » lors d'une visite à un Institut d'emballage que les tests effectués sont satisfaisants .

Il faut aussi ajouter qu'en général il faut tenir compte des conditions d'entreposage lors de l'arrivée de la marchandise au lieu de destination . En tout état de cause, des améliorations sont recherchées .

Inscriptions

2.15 . et annexe 1, point 74 .

La Commission n'a pas eu connaissance, ni avant ni lors des apurements des comptes jusqu'à l'exercice 1979 inclus, de défaillances des adjudicataires en ce qui concerne l'inscription sur les emballages, telles que prévues dans les règlements relatifs aux adjudications .

Pour ce qui concerne les actions d'aide, dont les dépenses ont été déclarées par les États membres pendant les exercices 1980 et suivants, la Commission veille, comme par le passé, à ce que toute éventuelle défaillance en la matière soit pénalisée dans le cadre des travaux préparatoires aux apurements des comptes actuellement en cours .

La vérification de l'inscription correcte sur l'emballage incombe, dans le système actuel, à l'État membre chargé de la mobilisation qui en assume ainsi la responsabilité .

Transport

2.16 . Pour une fourniture FOB, la détermination du port d'embarquement par l'adjudicataire, sous réserve toutefois de certaines conditions ( port accessible aux bateaux de haute mer, et connaissant une liaison avec le pays de la destination par bateau de ligne ou par charter pendant la période d'embarquement ) est une condition essentielle pour garantir la concurrence au sein de la Communauté pour ce genre de fourniture . Assurer une concurrence est indispensable pour assurer une égalité minimale de traitement entre les différentes régions de la Communauté ainsi qu'entre les opérateurs . C'est la raison pour laquelle la Commission a été conduite à admettre la possibilité d'un seul transbordement pour la fourniture de produits transformés et contitionnés .

Cette règle de base doit aussi satisfaire des impératifs de saine gestion économique et financière . Confier la détermination du port d'embarquement au bénéficiaire pourrait tout aussi bien, sinon davantage, conduire à des opérations anormales ou abusives au cas où le port ainsi retenu n'aurait aucune vocation ou aucun équipement adapté pour les exportations ou le chargement des produits en cause . De plus, la désignation a priori par le bénéficiaire d'un seul port d'embarquement entraînerait très fréquemment des coûts supplémentaires très élevés de fourniture pour le budjet communautaire .

Exemple : riz, nécessairement de provenance italienne ou espagnole, à embarquer à Anvers/Rotterdam .

2.17 . Il est tout à fait logique que la réglementation communautaire ne fixe des prescriptions relatives à l'ancienneté, au classement et à l'état sanitaire des bateaux que pour une fourniture CAF .

La raison fondamentale en est que s'il incombe à l'adjudicataire d'assurer le transport maritime, le transfert des risques et des responsabilités a lieu effectivement au port d'embarquement, ainsi que la prise en charge par le bénéficiaire . Le système en vigueur a institué des garanties spécifiques au bénéfice du destinataire de l'aide dans le cadre de ce type de fourniture, parmi lesquelles figurent les exigences relatives au bateau, de même que l'endossement à son ordre du connaissement non négociable ainsi que de la police d'assurance maritime .

L'adoption de ces dispositions n'a pas été retenue dans le passé pour les fournitures rendu-destination puisque l'adjudicataire assumait directement tous les risques jusqu'au lieu de destination finale où intervient la prise en charge par le bénéficiaire .

3.LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES NORMES

Les contrôles non spécifiques

Adéquation des contrôles non spécifiques

Défaut de valeur probante suffisante

3.5 . Tout lot de céréales fourni en aide alimentaire est contrôlé à l'embarquement . En plus, l'oganisme d'intervention contrôle régulièrement ses stocks et n'ignore nullement la qualité des lots de céréales stockés par ses soins . Il choisit les lots en fonction de la qualité prescrite par le règlement d'adjudication et, si nécessaire, procède au séchage des céréales trop humides .

Pour les produits laitiers détenus à l'intervention, livrés en l'état, il n'est pas apparu approprié dans le passé de soumettre ce produit à un contrôle spécifique avant l'embarquement .

Non-prise en compte des exigences propres à l'aide alimentaire

Complémentarité avec les contrôles spécifiques

L'agrément du fabricant

3.8 . à 3.12 . Les presciptions en matière de qualité fixées pour les fournitures d'aide alimentaire sont parfois plus exigentes que les normes applicables pour l'éligibilité d'un produit à l'achat par les organismes d'intervention . Ceci est

vrai pour la qualité des produits céréaliers ( taux d'humidité, teneur en protéines, ...). Mais cette observation ne peut pas être généralisée à l'ensemble des fournitures, notamment dans le cas des produits laitiers pour lesquels sont applicables les normes de la réglementation de marché .

Il résulte de l'observation précédente que les qualités éventuellement particulières requises pour la fourniture d'un produit au titre de l'aide n'impliquent pas le recours à des procédés de fabrication, à des équipements spécifiques . C'est la raison pour laquelle, pour les produits laitiers, le règlement ( CEE ) n° 1354/83 dispose qu'est agréée pour la fabrication de produits à fournir en aide alimentaire l'entreprise qui satisfait aux conditions d'agrément posées par la réglementation de marché pour pouvoir porter à l'intervention ( conditions relatives à la présence d'équipements mais aussi à la tenue de registre et comptabilité-matière, en vue de permettre des contrôles ).

Le contrôle de fabrication

3.17 . La Commission prend acte des observations formulées par la Cour des comptes . Elle souhaiterait être informée en temps opportun de ce genre de constatations en vue de faire procéder, le cas échéant, à une enquête en application de l'article 6 du règlement ( CEE ) n° 283/72 du Conseil .

En ce qui concerne le cas de fraude commis en 1976 et 1977, la Commission précise que la procédure de récupération n'a pu avoir lieu en raison de l'insolvabilité déclarée de l'adjudicataire et qu'elle compte clore prochainement ce dossier .

En outre, la Commission n'est pas en mesure, sans autres éléments d'appréciation, d'infirmer ou de confirmer le soupçon exprimé par la Cour et concernant la fourniture à l'Indonésie de poudre de lait .

Le contrôle de la qualité lors ou en vue de

l'embarquement

3 .20 . à 3.21 . Le contrôle de conformité des produits laitiers lors de l'embarquement n'est pas praticable du fait d'analyses qui ne peuvent être opérées qu'en laboratoire et nécessitent quelques jours d'attente . C'est pourquoi le contrôle est organisé pour les produits mobilisés sur le marché à un stade antérieur lors de la fabrication ou du conditionnement, le produit étant ensuite placé sous contrôle douanier ou administratif jusqu'à l'embarquement pour garantir la non-substitution . C'est la raison pour laquelle l'article 20 du règlement ( CEE ) n° 1354/83 impose d'une part à l'adjudicataire de lui soumettre à cet effet des documents, et d'autre part prescrit à l'organisme d'intervention concerné d'opérer un nouveau contrôle, déterminant, en cas de contestation . Le projet de nouvelle réglementation est de nature à régler ce type de problème car il prévoit systématiquement un contrôle à l'embarquement pour tous les stades de fourniture .

Les contrôles spécifiques

L'agrément des entreprises adjudicataires

3.22 . Burkina Faso et annexe 1, points 26 et 27.

Les vérifications effectuées par la Commission sur les sept opérations citées par la Cour des comptes, sont terminées . Pour deux d'entre elles il a été constaté que le produit n'était pas conforme aux spécifications .

Étant donné qu'il n'existe plus de preuves matérielles permettant d'établir d'une façon objective la qualité du produit livré, la Commission s'est attachée à vérifier, à partir des documents fournis par l'organisme d'intervention concerné :

-que les contrôles prévus par la réglementation communautaire ont été réalisés à l'endroit où ils devaient l'être en fonction du stade de livraison convenu,

et

-que les résultats de ces contrôles étaient conformes aux caractéristiques qualitatives et quantitatives exigées .

Pour le Burkina Faso et la Tanzanie, l'examen a conclu à un dépassement des normes de qualité . Ces conclusions ont été portées à la connaissance de l'organisme d'intervention et les conséquences financières inhérentes à ces irrégularités seront traitées en apurement des comptes .

Les retenues pour quantités manquantes ont été appliquées directement par l'organisme d'intervention .

Par ailleurs, le règlement céréales est antérieur au règlement lait ( voir réponse céréales au point 2.8 ci-avant ).

Le contrôle de qualité effectué par l'adjudicataire

3.23 . Dans le cas d'un produit mobilisé à partir d'un stock d'intervention, l'adjudicataire effectue le transport d'une marchandise qui est mise à sa disposition par l'organisme d'intervention en vue de la fourniture . L'organisme d'intervention reste responsable, le cas échéant, de la non-conformité de la qualité du produit si l'adjudicataire est en mesure d'établir qu'il a satisfait à toutes ses propres obligations et que la défectuosité ne peut lui être imputée .

3.24 . Les contrôles sont effectivement à la charge de l'adjudicataire . L'adjudicataire supporte les risques si la marchandise à l'embarquement n'est pas conforme à celle de l'avis d'adjudication .

Le contrôle de qualité effectué à l'initiative de l'organisme d'intervention lors ou en vue de l'embarquement

3.26.(a ) Compte tenu de la mission d'intérêt public communautaire assignée aux organismes d'intervention, le fait qu'ils effectuent eux-mêmes les contrôles ne devrait pas représenter une garantie d'objectivité moindre .

3.27.(a ) Référence est faite aux réponses relatives aux points 4.30 et 4.42 .

3.27(b ) et 3.22, 3.41(a ), 4.28, 4.39, 4.49, 4.52, 4.54 et annexe 1, points 15, 18 et 25 .

À la demande de la Commission, les services compétents français ont procédé à une enquête auprès de l'adjudica -

taire . Les conclusions de cette enquête ont confirmé les informations fournies initialement par l'organisme d'intervention sur la qualité du maïs embarqué . Étant donné qu'il n'existe plus de preuve matérielle permettant d'établir objectivement la qualité dudit maïs, la Commission considère que cette qualité est établie par les résultats des trois analyses effectuées sur des échantillons prélevés lors de l'embarquement . Les éventuelles conséquences financières seront traitées dans le cadre de l'apurement des comptes .

3.28 . La Commission n'est pas d'avis que l'absence du bénéficiaire à l'embarquement puisse avoir comme conséquence une vérification moins approfondie de la part des organismes d'intervention .

En délivrant le certificat de réception à la place du bénéficiaire, les organismes d'intervention assument la responsabilité qualitative et quantitative à l'embarquement et ont, dès lors, plutôt intérêt à intensifier ces contrôles, puisque les sanctions découlant d'une défaillance éventuelle seraient mises à leur charge dans le cadre de l'apurement des comptes, dans la mesure où il serait établi que déjà à l'embarquement, la livraison n'était pas conforme à la réglementation communautaire .

En outre, la Cour fait état d'un certain nombre d'exemples, dont une partie prépondérante se réfère à la période antérieure à 1984 .

Considérations communes aux contrôles en vue de

l'embarquement

Valeur excessive accordée aux certificats de

prise en charge ou de conformité à l'embarquement

3.35 . Les règlements de mobilisation des produits céréaliers et laitiers qui ont adopté pour une partie importante les règles régissant les fournitures commerciales en FOB et CAF, contiennent un certain nombre de garanties et d'instruments juridiques propres à permettre une action à l'initiative du bénéficiaire de l'aide, en cas de défaillance de la

17 . 8 . 87No C 219/fourniture . Il s'agit en particulier de la transmission, le cas échéant, par les soins de la Commission, du connaissement net non négociable souscrit à l'ordre du bénéficiaire qui, représentant le titre de propriété de la marchandise, permet une action à l'encontre du transporteur . Il s'agit de même de l'assurance maritime endossée également à l'ordre du destinataire qui devrait permettre dans de nombreux cas une action de ce dernier contre l'assureur .

Il est vrai néanmoins qu'à la différence des opérateurs commerciaux, le bénéficiaire n'utilise pas ou n'est pas en mesure d'actionner les instruments prévus pour lui garantir le bénéfice de l'aide communautaire . C'est pourquoi le nouveau projet de règlement de mobilisation abandonne le stade CAF et introduit le stade port de débarquement . De plus, la Commission étudie le type d'assurance le plus approprié .

3 .36-3.37 . S'il est adopté, le nouveau règlement de mobilisation mentionné ci-avant est plus contraignant en ce qui concerne l'obtention des résultats d'analyses avant l'embarquement des marchandises . Il y a donc tout lieu de penser que des errements semblables à celui signalé pourraient être évités .

3.39 . La Commission ne partage pas la conclusion de ce paragraphe qui ne lui paraît pas justifiée .

Contrôle et suivi de l'exécution en aval de

l'embarquement

3.40 . Le projet de nouveau règlement de mobilisation entérine et officialise la pratique des contrôles relevée par la Cour des comptes .

3.41 . Voir point 3.27 (b ).

3.42 . La maîtrise d'oeuvre assurée jusqu'à présent à titre autonome par les organismes d'intervention a pu rendre difficile l'exercice d'un suivi minutieux des fournitures par la Commission . On ne peut toutefois pas conclure de cette répartition des tâches que la Commission se soit désintéressée de l'exécution des livraisons . En présence de difficultés portées à sa connaissance, la Commission est toujours intervenue pour faciliter la réalisation des opérations . Les nouvelles orientations en matière de monitoring tiennent compte de la nécessité d'une information plus générale et d'un suivi plus rigoureux des fournitures .

4.RESPONSABILITÉS ET GARANTIES

Valeur inégale des différents stades de livraison du point de vue de la qualité

4.4 . Les nouvelles orientations contenues dans le projet de nouveau règlement de mobilisation concordent avec les

conclusions de la Cour des comptes sur l'inadéquation du stade de fourniture CAF pour l'aide alimentaire .

La Commission estime utile, sur un plan technique, de préciser que l'adjudicataire peut être conduit à conclure un contrat spécifique pour le déchargement si les conditions de livraison stipulées dans la charte-partie ne coïncident pas avec celles de l'avis d'adjudication .

Obligations, garanties et sanctions aux différents stades

Les obligations des opérateurs

Obligations de l'organisme d'intervention

4.7 . Il convient de souligner qu'en aucune façon, les rapports entre l'organisme d'intervention et la Commission ne peuvent s'analyser juridiquement en terme de mandat ou de représentation .

Comme l'a rappellé la Cour de Justice dans son arrêt Eurico du 18 . 10 . 1984, l'organisme national désigné par l'État membre applique directement le droit communautaire à titre autonome et assume la responsabilité de l'organisation des adjudications et du suivi des fournitures . Les communications entre cet organisme et la Commission ne concrétisent pas des rapports de subordination, ou de hiérarchie administrative mais traduisent une répartition des fonctions et une coopération au sein de la Communauté . Le rappel de cette analyse juridique est essentiel pour porter une juste appréciation sur le fonctionnement du régime communautaire en place . L'option alternative ne peut dès lors être que la prise en charge par la Commission elle-même de la maîtrise d'oeuvre des fournitures .

Les assurances

Assurance du transport maritime des produits livrés CAF

4.10, 4.25, 4 .28, 4.36, 4.41, 4.47, 4.48, 4.49, 5.22, 5.23, 5.24 .

Dans la mesure où la Cour elle-même recommande implicitement l'abandon des livraisons au stade CAF ( cf . point 6.3 ) - ce que la Commission a fait dans le projet de nouveau règlement de mobilisation - le problème de la désignation du bénéficiaire et de la couverture précise de l'assurance devient sans objet dans le cas d'une livraison rendue port de débarquement .

Il convient de noter en outre que la délégation de la Commission n'est pas toujours l'instance la plus indiquée pour donner son accord pour la libération des cautions . Pour des raisons géographiques autant que techniques, mieux vaut faire confiance à des professionnels présents lors des opérations de chargement et/ou de déchargement. La Commission a retenu cette solution .

En ce qui concerne l'utilisation de l'indemnité d'assurance, ce sera désormais une initiative relevant du seul adjudicataire, qui aura intérêt à se montrer diligent en la matière puisqu'il sera tenu de remplacer les produits manquants ou avariés .

Les cautions

Caution d'adjudication

4.12 . ( a ) La différence du montant des cautions est justifiée par le fait que, dans le cas de livraisons de produits d'intervention, la caution d'adjudication est remplacée ensuite par une caution de livraison couvrant la valeur de la marchandise et que, dans le cas de mobilisation sur le marché, la caution en cours est unique et couvre toute la fourniture .

4.12 . ( b ) La fixation de la caution dans les règlements particuliers d'adjudication permet l'adaptation éventuelle, cas par cas, de la caution .

Appréciation comparative au regard de l'objectif de

qualité

Qui est bénéficiaire de la garantie ?

4.22 . Les obligations des organismes d'intervention sont fondamentalement d'assurer une bonne application de la réglementation de l'aide alimentaire et d'assumer la responsabilité des tâches que cette réglementation leur attribue dans l'intérêt de la Communauté, et afin de permettre à cette dernière de respecter les engagements internationaux qu'elle a contractés .

Les consultations prévues résultent de la répartition des tâches entre organismes d'intervention et Commission . Elles ont pour objectif d'assurer une concertation et une coordination nécessaires, préalables à des réclamations éventuelles auprès du bénéficiaire, qu'il incombe à la Commission d'effectuer le cas échéant .

Garanties mobilisables directement ou par l'intermédiaire d'un tiers

4.29 . Si certains organismes d'intervention devaient libérer à tort des cautions, ils seraient pénalisés lors des apurements des comptes par une non-reconnaissance de la dépense à concurrence des montants de la caution indûment libérée . Les cas sont toutefois rares, compte tenu de la pratique instaurée par les organismes d'intervention de saisir la Commission avant de libérer la caution lors de doutes sur la décision à prendre .

4.30, 4.42 et annexe 1, points 65 et 93

La livraison des 500 tonnes de lait en poudre en question était parfaitement conforme, sauf pour un détail mineur

relatif à l'emballage, qui n'a pas empêché que le produit arrive à destination en parfait état . Un procès a été intenté par l'État membre contre l'adjudicataire pour l'emballage . Un appel est en cours contre l'arrêt de première instance .

La non . livraison des 1 500 t restantes a également fait l'objet d'une assignation de l'adjudicataire en justice . Par ailleurs, l'allocation de ces 1 500 tonnes a été remise en adjudication dès que la défaillance du premier adjudicataire a été constatée définitivement .

L'aspect financier de ces livraisons sera réglé en fonction des arrêts des instances judiciaires nationales dans le cadre de l'apurement des comptes .

4.33 . La Commission est consciente de certains inconvénients qui peuvent se produire en raison de l'apurement des comptes tardif . Comme l'indique la Cour, le rattrapage du retard est en cours de résorption .

Toutefois, la Commission tient à souligner que les dépenses sont soumises à une vérification systématique mensuelle dès leur phase initiale d'avance aux États membres et de déclaration en tant que telle lors de l'imputation budgétaire, également mensuelle .

Chaque action est, par ailleurs, suivie d'une manière systématique tout au long de sa réalisation, de sorte que, aux problèmes qui peuvent surgir, puisse être trouvé, dans la mesure du possible, une solution immédiate d'un point de vue technique - ce qui est dans l'intérêt d'une fourniture dans les meilleurs délais - et financier, dans la mesure où les responsabilités d'une éventuelle défaillance peuvent être établies déjà dans cette phase .

C'est ainsi que les organismes d'intervention appliquent les éventuelles pénalisations, soit de leur propre initiative soit à la suite des réserves que la Commission formule lorsqu'elle est informée de certaines difficultés .

Certes, les dépenses déclarées sont immédiatement imputées au budget, imputation qui, dans cette phase, ne constitue nullement une reconnaissance du bien . fondé de la dépense .

Il convient, en outre, de tenir compte du fait qu'un nombre important de problèmes a déjà trouvé sa solution dans la phase précédente à la déclaration de la dépense, de sorte que celle-ci reflète déjà la solution qui y a été apporté .

Enfin, le système de financement susmentionné permet la régularisation financière, à effectuer par l'État membre, à n'importe quelle époque successive à la première déclaration, ce qui évite qu'un problème donné ne soit réglé que dans le cadre de l'apurement des comptes .

Il est évident que les cas qui de par leur complexité n'ont pas donné lieu à une détermination claire des responsabilités - procès en instance, enquête en cours - ne peuvent pas faire l'objet d'une régularisation en dehors du cadre de l'apurement des comptes .

Le caractère de sondage de celui-ci est justifié, d'une part, par le nombre élevé d'actions à vérifier par rapport à l'effectif disponible et, d'autre part, par le système de contrôle préalable et concomitant mis en oeuvre comme décrit ci-dessus .

Portée de la responsabilité financière et définition des obligations

4.38 . Nombreux sont les cas où les organismes d'intervention refusent la marchandise avant embarquement et obligent l'adjudicataire au remplacement .

D'autre part, le remplacement du produit à cause d'une mauvaise qualité constatée à destination, n'intervient que s'il est établi qu'il est impropre à la consommation humaine et si la dégradation qualitative n'est pas une conséquence manifeste des mauvaises conditions de manutention et de stockage du chef du bénéficiaire .

En tous cas, les adjudicataires sont toujours pénalisés s'il y a défaillance constatée de leur part . Quant au nombre de sanctions financières infligées, rares au vu de la Cour, elles sont évidemment en fonction de la fréquence des infractions constatées par la Commission et/ou les organismes d'intervention .

Par ailleurs, toute prestation défaillante est refaite lorsque la Commission estime que les éléments réunis permettent de conclure que cette défaillance n'est pas imputable au comportement du bénéficiaire .

Bien souvent, le titulaire de la garantie ne la fait pas jouer

4.39, 4.53 et annexe 1 points 33, 34 et 35

Pour la Tunisie, la Commission n'est pas, pour le moment, en mesure d'apporter de nouveaux éléments d'information au sujet de l'opération évoquée par la Cour des comptes .

Par ailleurs, les organismes d'intervention n'acceptent pas de produits non conformes . Des écarts qualitatifs mineurs par rapport à la norme qui n'affectent pas la qualité globale du produit, ont été parfois acceptés par la Commission

sur demande des organismes d'intervention et ceci dans

l'intérêt même d'une prompte livraison à la requête du

bénéficiaire .

Tout écart donne lieu, par ailleurs, soit à une diminution de prix soit à la confiscation en tout ou partie de la caution .

La fourniture de 5 000 t de froment tendre au Benin [règlement ( CEE ) n° 1824/80] mentionnée par la Cour fera l'objet d'une décision dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1980 .

4.40 . Le fait que le Ghana n'ait pas introduit de réclamation auprès de la compagnie d'assurances, ne constitue malheureusement pas un cas isolé . La Commission a réagi en prescrivant à ses services et notamment aux délégations de faire intervenir, à ses frais, une société de surveillance en vue de la composition du dossier d'avaries . Cette mesure avait été annoncée dans la réponse de la Commission au point 10.15 du rapport sur l'exercice 1984 .

Bien que les livraisons au stade CAF - les seules qui mettent en jeu l'initiative des bénéficiaires en matière d'assurance - soient sur le point d'être supprimées, des mesures concrètes ont été prises afin de faire procéder aux constats officiels d'avaries, formalité essentielle pour obtenir l'indemnisation des assurances .

4.41. La Commission est consciente que le cas soulevé par la Cour constitue parfois un problème et elle ne manque pas de rappeler aux bénéficiaires les obligations découlant des lettres officielles et qui leur incombent .

Les obligations de l'opérateur ne sont pas assez strictes

Tolérances sur le poids

4.43 . La tolérance est une pratique qui trouve sa justification objective dans les freintes dues aux manipulations et aux transports . Elle ne constitue pas un « privilège » pour l'adjudicataire .

Cas où l'adjudicataire est délié des ses obligations

4.44 . ( ii ) La force majeure est un motif d'exonération de responsabilité reconnue généralement dans le droit de la Communauté, qui ne saurait être écartée . Pour son application, les États membres et la Commission se réfèrent à la jurisprudence de la Cour de Justice .

Obligation d'exécution des opérations définies ou obligation de résultat

4.48, 5.18 . Il est notoire que les assurances ne couvrent pas tous les risques inhérents à une livraison intercontinentale de marchandises, surtout lorsque certaines destinations

se révèlent difficiles, à la suite soit de conflits politiques, soit de contraintes d'infrastructure soit encore de décisions arbitraires des pays bénéficiaires . Pour des cas aussi marginaux, la force majeure reste et restera le seul facteur d'exonération de responsabilité .

4.49 . La Commission ne partage pas l'avis de la Cour des comptes en ce qui concerne l'improbabilité d'un remplacement d'un produit livré au stade rendu destination .

Garantie de la Communauté ; ultime ou première ?

4.54 et annexe 1, point 32 - PAM butteroil

Le remplacement a pu être décidé parce que les disponibilités budgétaires le permettaient .

5.ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION EN VUE D'UNE RÉFORME DU SYSTÈME

Alléger et accélérer les procédures

Surmonter la complexité politique de l'aide alimentaire

5.1 . Depuis la réforme de l'aide alimentaire établie par le règlement ( CEE ) no 3972/86 du 22 décembre 1986, le nombre des étapes de la procédure a été sensiblement réduit .

5.7 . Certains des pays bénéficiaires sont consultés avec la rapidité suggérée par le rapport .

Assurer la cohérence des documents de gestion

5.12, 5.13, 5.14 . Même dans le cadre de la réforme de l'aide alimentaire exposée dans la remarque générale, il n'est pas possible de concevoir qu'un document unique puisse s'imposer à la fois aux adjudicataires et aux bénéficiaires .

Toutefois, une plus grande concordance peut et doit être recherchée . Elle le sera comme corollaire du règlement de mobilisation unique, par le biais d'une nouvelle rédaction des lettres officielles types .

Mieux définir les contrôles et les responsabilités

5.15, 5.16, 5.17, 5.20 . Le nouveau projet de règlement de mobilisation prévoit un système de contrôle et de monitoring qui répond au souci exprimé par la Cour des comptes .

5.17 . Les contrôles en vigueur, lorsqu'ils révèlent une défaillance, déterminent dans la mesure du possible des responsabilités et sanctionnent le non-respect des obligations de l'adjudicataire . Ainsi que la Commission l'a déjà souligné sous le point 3.35, le bénéficiaire dispose bien de garanties et d'instruments juridiques mais n'est pas toujours en mesure de les exercer .

Passer davantage de marchés avec obligation de résultat

5.19, 5.20, 6.2 et 6.3 ( b ) ( conclusion ).

La Commission partage l'opinion de la Cour des comptes en ce qui concerne la préférence à accorder à une prestation de service unique .

Elle note toutefois que la Cour elle-même reconnaît que ce type de marché n'est pas à envisager systématiquement, c'est-à-dire sans s'enquérir au préalable notamment de l'efficacité de l'opération, de la sauvegarde des marchandises, du coût comparatif des prestations uniques et des prestations fractionnées .

Il faut y ajouter l'incidence de l'aide indirecte qui fractionne également les livraisons pour des raisons qui sont parfois de pure opportunité .

Dans le cadre du nouveau règlement de mobilisation qu'elle propose, la Commission s'est donné les moyens juridiques et pratiques de mettre en place un système qui permette d'optimiser la mise en oeuvre de l'aide en tenant compte des différents paramètres .

La participation d'un mandataire de la Commission est prévue tant au chargement qu'au déchargement ainsi qu'aux éventuels points de rupture de charge . Cette participation implique non seulement un contrôle qualitatif et quantitatif mais également un suivi des opérations en vue de la coordination entre les différents opérateurs . Une réorientation des moyens budgétaires est prévue à cette fin .

6 . CONCLUSION

6.3 . ( a ) Voir point 4.4 .

ANNEXE 1 Inventaire et description des livraisons défectueuses constatées par la Cour

La Commission prend note des constatations faites par la Cour des comptes . Toutefois, elle tient à signaler que pour certains cas elle n'a pas été en mesure de vérifier l'intégralité des éléments mentionnés . Néanmoins, la Commission peut assurer, qu'en tout état de cause, les éventuelles défaillances constatées au niveau des adjudicataires et/ou des États membres ont été et seront prises en considération sous l'aspect financier lors des apurements des comptes .

A.Carences relatives à la quantité livrée ( ou la valeur transférée )

12 . Les 33,4 t manquantes représentent 0,22 % sur les 15 000 t à fournir ( 23,3 t = 0,16 % donc 1,6 ). Ces manquants sont très sensiblement inférieurs à la tolérance .

15 . Voir point 3.27 ( b ).

16 . Le règlement ( CEE ) n° 1974/80, art . 13 § 5 est d'application pour toute aide faite en CAF ; donc également pour l'aide UNHCR/Pakistan et l'adjudicataire avait l'obligation de fournir jusque sur le quai de débarquement .

B.Carences relatives à la nature et la qualité du produit

24 . À noter que le maïs produit en Europe est généralement de qualité supérieure à celui des États-Unis d'Amérique importé dans la Communauté .

25, 26, 27 . Voir réponse au point 3.28 ( première partie du rapport ).

36 . Cet exemple est dépassé par la nouvelle description du froment tendre depuis 1981 ( qualité panifiable obligatoire ).

37 . Voir réponse au point 46 51 ( Djibouti ).

38 . Depuis l'installation dans ce pays d'une meunerie moderne financée par des capitaux étrangers, la farine européenne, voire le blé européen ne semblent plus convenir à ce pays bénéficiaire .

39 . Un régime de contrôle dont le résultat sera connu avant l'embarquement de la marchandise est difficile à réaliser pour des produits non transformés ( voir points 3.35 à 3.39 du rapport ).

41 . Les réponses ont été fournies à la suite du rapport visé à ce point . Les cas d'aide en riz livré en 1979 et qui ont donné lieu à contestation quant à la qualité du produit seront réglés dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1980 .

46 . Voir réponse B.37 . Les résultats de l'analyse effectuée par les deux laboratoires belges ne peuvent être mis en doute . Le problème d'acheminement est à considérer comme un accident qui peut toujours se reproduire .

D.Carences relatives aux conditions de temps et de lieu de la livraison ou de la distribution

85 . Pour les très petites quantités, telles que 109 t de produit non transformé à livrer en FOB, l'intérêt du commerce est faible, ce qui explique l'absence de soumissionnaires à l'adjudication .

87 . Voir deuxième partie de la réponse au point B.46 .

95 . La question de la Cour des comptes et la réponse de la Commission sont consignées dans le rapport de l'exercice 1982 .

98 . La mise en place de cette aide, surtout en ce qui concerne les céréales, a été retardée par le fait que l'allocation avait été décidée CAF alors qu'il s/agissait d'un pays enclavé . Il a fallu négocier avec toutes les instances compétentes une livraison franco frontière .

99 . Le retard constaté est dû à l'échange de lettres officielles avec le pays bénéficiaire et à la demande de mobilisation formulée par celui-ci .

105 . À noter que depuis la 2e moitié de 1981, toute demande de mobilisation d'aide en céréales est traitée et mise en route dans les meilleurs délais .

Burundi, point 2, UNHCR, point 12, Bangladesh, point 57, Bénin, point 61. Le nouveau règlement de mobilisation, s'il est adopté, évitera ce type de problème puisque les pertes et les avaries seront mises à charge de l'ajudicataire .

Ghana, point 4, point 8, point 31, Tanzanie, point 10, UNHCR, point 12, Cap Vert, point 24, PAM, point 32, Tunisie, point 34, Bangladesh, point 36, Bénin, point 39, Zambie, point 44 .

La mise en place d'un contrôle et d'un monitoring à tous les stades de la livraison ( cf . remarque générale ) permettra de mieux surveiller la qualité et la quantité des produits livrés .

Ghana, point 9, Zambie, point 13, Burundi, point 69 .

La Commission est consciente qu'une amélioration du conditionnement général des produits livrés dans le cadre de l'aide alimentaire peut être recherchée . Elle a déjà élaboré une première réflexion qui pourrait servir à pratiquer des expériences pilotes dans le cadre du nouveau règlement de mobilisation . Il est possible que cette approche ne soit elle-même pas suffisante et, si les circonstances le justifient, la Commission pourrait faire procéder à une étude par un consultant extérieur en vue de formuler des recommandations sur le conditionnement le plus approprié, pour chaque produit et pour chaque bénéficiaire pris en particulier, en tenant compte, notamment, de la pratique de certaines aides bilatérales qui semblent être assez efficientes .

Les investigations envisagées pourraient, le cas échéant, s'étendre aux conditions de stockage dans les pays bénéficiaires .

Comores, point 6 - point 47 .

Comme indiqué dans les réponses aux observations de la Cour des comptes relatives à l'exercice 1982 ( point 10.16 ), les conditions de déchargement sont bien connues des services de la Commission et celle-ci prend chaque fois les mesures appropriées, pour autant que ce soit possible . Une solution plus radicale pourra être mise en place avec la suppression du CAF .

UNHCR, point 16 .

Les conditions d'affrètement des navires font partie des obligations de l'adjudicataire, lequel est tenu en vertu de l'article 13, paragraphe 5, du règlement ( CEE ) n° 1974/80 de livrer les marchandises jusqu'à la mise à quai . Le bénéficiaire, quant à lui, dispose de règles contractuelles identiques . Il aurait donc dû refuser de payer les frais de déchargement .

Ghana, point 23 .

Une réponse a été donnée par la Commission à la Cour à la suite du rapport relatif à l'exercice 1984 .

Tunisie, point 33 .

Les faits dénoncés par la Cour ne se seraient pas produits si le certificat de prise en charge avait été refusé par le bénéficiaire ou son représentant . À ce niveau-là, le nouveau règlement de mobilisation contiendra des prescriptions plus strictes .

Djibouti, point 37 - point 46 - point 87 .

Les constatations de la Cour des comptes et les réponses de la Commission sont consignées dans le rapport sur l'exercice 1983 .

Indonésie, point 42 .

Les constatations de la Cour des comptes et les réponses de la Commission sont consignées dans le rapport sur l'exercice 1984 .

Maroc, point 49 - point 72 - point 79 .

Les constatations de la Cour et les réponses de la Commission en ce qui concerne le blocage des marchandises à Casablanca, le stockage prolongé, les erreurs de manipulation et d'inscription figurent dans le rapport sur l'exercice 1982 .

Cap Vert, point 50 .

Il semble que la responsabilité des faits rapportés par la Cour soient plutôt imputables au pays bénéficiaire .

Bangladesh, point 83 .

Le retard constaté ces dernières années dans la livraison des aides en céréales est imputable au pays bénéficiaire lui-même qui met trop de temps à accepter les conditions de livraison fixées par les lettres officielles .

PAM, point 85 .

Il n'est pas étrange qu'un si petit lot n'ait pas trouvé d'adjudicataire immédiatement .

Sénégal, point 88 .

Le genre de litige entre l'adjudicataire et son armateur, auquel la Commission n'est pas partie prenante, constitue un type de problème des plus difficiles à résoudre . Les conséquences dommageables pour le bénéficiaire seront moindres après l'adoption du stade « rendu port de débarquement ».

Sénégal, point 89 .

La Coordination des aides a été esquissée à l'initiative du PAM lors du plan de Dublin . Elle a apporté des améliorations, mais une véritable coordination entre les donateurs n'est pas encore

évidente .

UNHCR, point 90 .

Il est exact que le manque de personnel, notamment pour effectuer les paiements, a parfois considérablement freiné l'exécution de ceux-ci .

PAM, point 96 .

La répétition d'un avis d'adjudication peut avoir pour origine l'application des règles de la politique agricole commune .

ONG - Sri Lanka, point 102 .

La livraison de l'aide alimentaire aux ONG est souvent centralisée au sein d'un organisme commun, ce qui peut comporter des contraintes de calendrier .

ANNEXE 2 Différences entre le régime de mobilisation des céréales et celui des produits laitiers pouvant avoir une incidence sur la qualité des aides

A.Dispositions garantissant moins bien la qualité des produits laitiers que celle des céréales

D'une manière générale, pour expliquer les différences entre les textes céréalier et laitier, il convient de prendre en considération qu'ils ont été élaborés à plusieurs années d'intervalle, après de très longs et délicats travaux et réunions d'experts, attachés à conserver certaines dispositions spécifiques de leur secteur . Chacun des deux textes a introduit des novations et des améliorations techniques par rapport à la réglementation antérieure, tout en amorçant une progressive harmonisation dans les principaux mécanismes .

L'aboutissement doit être l'adoption d'un instrument unique pour tous les secteurs fournissant les produits pour l'aide alimentaire .

Ainsi par exemple :

1 . Le règlement céréalier ( règlement ( CEE ) n° 1974/80 ) comporte la constitution d'une caution unique qui doit couvrir les obligations de l'adjudicataire jusqu'au stade de fourniture . Il ne s'agit pas d'une caution d'adjudication au sens technique du terme . Le terme ne figure d'ailleurs pas dans le règlement .

3 . Le lieu de contrôle est fixé implicitement : il s'agit du lieu soit de fabrication ou transformation, soit du conditionnement [règlement ( CEE ) n° 1354/83, art . 8, § 4 ]. Le moment du contrôle est à l'appréciation de l'organisme chargé des analyses et des vérifications . L'article précise de surcroît que les lots ne peuvent être expédiés des lieux ou s'exerce le contrôle qu'après autorisation .

5 . La différence entre les deux règlements s'explique par le fait que le bénéficiaire peut être présent ou représenté au port où seront effectués les prélèvements d'échantillons et le contrôle pour la fourniture des produits céréaliers conformément aux usages professionnels . En revanche, pour les produits laitiers, les contrôles doivent nécessairement être opérés à un stade antérieur, sur les lieux de fabrication ou de conditionnement et les États membres ont jusqu'à présent été très réticents à y envisager une présence de représentants des bénéficiaires .