1. 

Come precisato nel preambolo del regolamento del Consiglio (CE) n. 1408/71 ( 2 ), la libera circolazione delle persone nel territorio dell’Unione europea è uno dei principi fondamentali dell’Unione europea. Per tale ragione l’Unione europea (in prosieguo: l’«UE») ha adottato fin dal 1971 un’ampia e dettagliata regolamentazione per coordinare le legislazioni nazionali sulla sicurezza sociale, allo scopo di assicurare «ai lavoratori che si spostano all’interno [dell’Unione europea], nonché ai rispettivi aventi diritto e ai loro superstiti, il mantenimento dei diritti e dei vantaggi acquisiti e in corso di acquisizione» ( 3 ).

2. 

La causa in esame solleva una questione importante per i titolari di una pensione o di una rendita che risiedono in uno Stato membro nel quale non hanno diritto a prestazioni e che ricevono la pensione da due o più altri Stati membri.

3. 

Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il Centrale Raad van Beroep (Tribunale di ultima istanza in materia di previdenza sociale) (Paesi Bassi) intende chiarire, in un caso come quello sopra descritto, quale settore della sicurezza sociale sia decisivo per determinare lo Stato membro cui spetta l’onere delle prestazioni in natura da fornire nello Stato in cui risiedono i titolari della pensione o della rendita e, di conseguenza, il prelievo dei contributi dovuti. A tal fine, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di interpretare l’espressione «legislazione [alla quale] il titolare è stato più lungamente soggetto», di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (in prosieguo: l’«espressione di cui trattasi»).

4. 

Prima di procedere alla mia valutazione giuridica, tuttavia, può essere utile menzionare il fatto che il regolamento è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 883/2004 ( 4 ) a decorrere dal 1o maggio 2010. Ciò è, tuttavia, privo di rilevanza ai fini della questione sollevata dal Centrale Raad van Beroep, dal momento che le disposizioni rilevanti nel presente procedimento sono rimaste sostanzialmente identiche nel nuovo regolamento.

5.

L’ottavo considerando del regolamento dispone quanto segue:

«(...) è opportuno assoggettare i lavoratori subordinati e autonomi che si spostano all’interno della Comunità al regime di sicurezza sociale di un unico Stato membro, in modo che vengano evitati i cumuli di legislazioni nazionali applicabili e le complicazioni che possono derivarne».

6.

Le definizioni applicabili ai sensi del regolamento sono contenute nell’articolo 1 del medesimo, che stabilisce, tra l’altro, quanto segue:

(...)».

7.

L’articolo 28 del regolamento, intitolato «Pensioni o rendite dovute secondo la legislazione di un solo Stato o di più Stati, quando non esiste un diritto alle prestazioni nello Stato di residenza» dispone quanto segue:

«1.   Il titolare di una pensione o rendita dovuta in virtù della legislazione di uno Stato membro oppure di pensioni o di rendite dovute in virtù della legislazione di due o più Stati membri, che non ha diritto alle prestazioni in base alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, beneficia nondimeno di tali prestazioni per sé e per i suoi familiari, purché, in virtù della legislazione dello Stato membro o di almeno uno degli Stati membri competenti in materia di pensioni (...) egli avesse diritto a dette prestazioni qualora risiedesse nel territorio dello Stato in questione. Le prestazioni sono erogate alle condizioni seguenti:

(...)

2.   Nei casi di cui al paragrafo 1, l’onere delle prestazioni in natura incombe all’istituzione determinata secondo le norme seguenti:

(...)

8.

L’articolo 33, paragrafo 1, del regolamento, intitolato «Contributi a carico dei titolari di pensioni o di rendite» dispone quanto segue:

«1.   L’istituzione di uno Stato membro debitrice di una pensione o di una rendita, che applica una legislazione che prevede trattenute di contributi a carico del titolare di una pensione o di una rendita per la copertura delle prestazioni di malattia e maternità, è autorizzata ad operare tali trattenute, calcolate in base alla suddetta legislazione, sulla pensione o rendita da essa dovuta, se le prestazioni corrisposte ai sensi degli articoli 27, 28, 28 bis, 29, 31 e 32 sono a carico di un’istituzione del suddetto Stato membro».

9.

Prima del 1o gennaio 2006, la Ziekenfondswet (legge sulle casse malattia, in prosieguo: la «ZFW») prevedeva un regime giuridico di assicurazione malattia obbligatoria solamente per i lavoratori dipendenti il cui reddito fosse inferiore ad una certa soglia. Le persone non interessate da tale regime, per essere coperte rispetto al rischio di malattia, dovevano stipulare privatamente un contratto di assicurazione.

10.

Inoltre, anche prima del 2006, l’Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (legge generale per le spese mediche straordinarie, in prosieguo: l’«AWBZ»), in essere ancora oggi, mirava ad assicurare l’intera popolazione per il rischio di spese mediche straordinarie. Ciò concerne, in particolare, i rischi non coperti dalla ZFW o da un’assicurazione privata.

11.

Dal 1o gennaio 2006 la Zorgverzekeringswet (legge sull’assicurazione malattia, in prosieguo: la «ZVW») ha istituito un regime obbligatorio di assicurazione malattia per tutte le persone che risiedono o lavorano nei Paesi Bassi.

12.

L’articolo 69 della ZVW così dispone:

«1.   Le persone residenti all’estero che, in applicazione di un regolamento del Consiglio delle Comunità europee (...), hanno diritto, in caso di necessità, alle cure o al rimborso dei relativi costi, come previsto dalla normativa sull’assicurazione malattie del loro paese di residenza, si registrano presso il College voor zorgverzekeringen [Consiglio per l’assicurazione sanitaria; in prosieguo: il “CVZ”], sempre che non ricadano, in forza della presente legge, nel regime dell’assicurazione obbligatoria.

2.   Le persone di cui al primo comma devono pagare un contributo da stabilirsi con decreto ministeriale, che, per una parte del contributo da stabilirsi con lo stesso decreto, ai fini dell’applicazione della Wet op de zorgtoeslag [legge sul supplemento per le cure] viene considerato come premio per l’assicurazione malattie.

(...)

4.   Il [CVZ] è incaricato dell’amministrazione derivante dal primo comma e dalle norme internazionali in esso citate, nonché dell’adozione di decisioni sull’imposizione e sulla riscossione del contributo di cui al secondo comma.

(...)».

13.

Il sig. van der Helder è un cittadino dei Paesi Bassi che, dopo avere soggiornato e lavorato in diversi Stati membri, vive in Francia dal 1991. Dall’agosto 1997 riceve una pensione dai Paesi Bassi in forza dell’Algemene Ouderdomswet (legge generale sull’assicurazione per la vecchiaia, in prosieguo: l’«AOW»). Detta pensione è basata su 43 anni di assicurazione (in parte basati sulla residenza e in parte su contributo volontario). Oltre a detta pensione, egli percepisce anche una pensione di vecchiaia dalla Finlandia ed una dal Regno Unito.

14.

Il sig. Farrington, cittadino britannico, vive in Spagna dal maggio 2004. Dall’aprile 2006 egli riceve una pensione di vecchiaia dai Paesi Bassi. Detta pensione è basata su 35 anni arrotondati di contributi di assicurazione nei Paesi Bassi. Oltre a questa pensione il sig. Farrington percepisce una pensione di vecchiaia dal Regno Unito.

15.

Il sig. van der Helder e il sig. Farrington (in prosieguo insieme: «i ricorrenti nel procedimento principale») non erano affiliati all’assicurazione obbligatoria nei Paesi Bassi ai sensi della ZFW. Essi avevano, tuttavia, stipulato contratti di assicurazione privata in detto paese ed erano, inoltre, assicurati in forza dell’AWBZ durante il loro soggiorno nei Paesi Bassi. Per questa ragione i ricorrenti nel procedimento principale non rientravano, all’epoca, nell’ambito di applicazione del regolamento. In effetti, per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, il regolamento era applicabile soltanto alle persone alle quali era applicabile l’intero regime dell’assicurazione malattia obbligatoria olandese ai sensi dell’AWBZ e della ZFW ( 5 ).

16.

Con decorrenza dal 1o gennaio 2006, quando è entrata in vigore la ZVW, il regime dell’assicurazione malattia obbligatoria si applica integralmente a tutti coloro che risiedono e lavorano nei Paesi Bassi, compreso chi in precedenza aveva un’assicurazione privata. Di conseguenza, il regolamento è divenuto applicabile anche, tra l’altro, ai titolari di pensioni di vecchiaia e indennità d’inabilità al lavoro previste dalla legge olandese, che in precedenza erano assicurati privatamente per le spese mediche e che abitano in altri Stati membri ( 6 ).

17.

In tale contesto, il CVZ ha considerato i ricorrenti nel procedimento principale come «beneficiari di prestazioni» ai sensi del regolamento a decorrere dal 1o gennaio 2006. Di conseguenza, essi hanno avuto diritto all’assistenza sanitaria nello Stato di residenza. Dal momento che essi non ricevevano una pensione dallo Stato di residenza e poiché, tra i paesi da cui ricevevano una pensione legale, erano stati affiliati per il periodo più lungo alla previdenza sociale nei Paesi Bassi, secondo il CVZ, i relativi costi dovevano essere a carico dei Paesi Bassi. Su tale base, il CVZ ha deciso di trattenere dalle pensioni dovute ai ricorrenti nella causa principale il contributo previsto dall’articolo 69 della ZVW.

18.

I ricorrenti nella causa principale hanno proposto ricorso dinanzi al Rechtbank te Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) contro la decisione del CVZ di operare trattenute dalle loro pensioni di vecchiaia. Sebbene non abbiano contestato il fatto di avere lavorato per il periodo più lungo nei Paesi Bassi e di essere anche stati assoggettati più a lungo alla normativa previdenziale olandese, a loro avviso l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, si riferisce alla legislazione concernente le prestazioni in caso di malattia e maternità. Essi hanno affermato che, non essendo mai stati affiliati all’assicurazione obbligatoria per le spese sanitarie (in forza della ZFW) nei Paesi Bassi o, in ogni caso, essendolo stati per un periodo più breve di quello nel quale erano stati assicurati in altri Stati membri, i Paesi Bassi non sarebbero lo Stato membro cui spetta l’onere delle prestazioni in natura nei rispettivi paesi di residenza. A loro parere, tale onere sarebbe dovuto essere a carico della Finlandia nel caso del sig van der Helder e del Regno Unito nel caso del sig. Farrington.

19.

Con sentenze del 23 febbraio 2010 per quanto riguarda il sig van der Helder, e del 31 agosto 2009 e 10 maggio 2011 per quanto riguarda il sig. Farrington, il Rechtbank te Amsterdam ha dichiarato fondato il ricorso proposto dal sig van der Helder, lasciando tuttavia, immutati gli effetti giuridici della decisione annullata e ha dichiarato infondati i ricorsi proposti dal sig. Farrington.

20.

I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto impugnazione avverso le sentenze del Rechtbank te Amsterdam dinanzi al Centrale Raad van Beroep. Nutrendo dubbi sulla corretta interpretazione da dare all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, detto giudice decideva di sospendere il giudizio e di deferire alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se, con l’espressione “legislazione [alla quale] il titolare è stato più lungamente soggetto”, di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del [regolamento], si intenda la legislazione relativa alle prestazioni per malattia e maternità, la legislazione relativa alle indennità di vecchiaia oppure tutte le normative relative ai settori di previdenza sociale di cui all’articolo 4 del [regolamento], che sono state applicabili in forza del suo titolo II».

21.

Conformemente alla domanda del giudice del rinvio, in considerazione delle circostanze particolari della causa, questa è stata oggetto di un trattamento prioritario, in forza dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte di giustizia.

22.

Hanno presentato osservazioni scritte nella causa in esame il sig. Farrington, il sig van der Helder e il CVZ, nonché i governi estone, dei Paesi Bassi, finlandese, svedese e del Regno Unito, e la Commissione. Il sig van der Helder, i governi dei Paesi Bassi, finlandese, svedese e del Regno Unito, nonché la Commissione, hanno inoltre svolto considerazioni orali nel corso dell’udienza del 18 aprile 2013.

23.

Secondo il Centrale Raad van Beroep sono possibili almeno tre interpretazioni diverse dell’espressione «legislazione [alla quale] il titolare è stato più lungamente soggetto», di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento. Esse sono le seguenti.

24.

A parere dei ricorrenti nel procedimento principale, l’espressione di cui trattasi si riferisce esclusivamente alla legislazione relativa alle prestazioni per malattia e maternità. Tale interpretazione si fonda principalmente sul fatto che l’articolo 28 è collocato nel regolamento al titolo III, capitolo 1, intitolato «Malattia e maternità». Secondo i ricorrenti nel procedimento principale, tale titolo precisa quali settori del sistema di previdenza sociale sono pertinenti ai sensi di tale disposizione. Essi sostengono, inoltre, che la loro tesi è avvalorata da una sentenza del 14 dicembre 2011 della Suprema Corte amministrativa in Svezia.

25.

In base ad una seconda interpretazione, proposta dal CVZ, nonché dai governi olandese e svedese, l’espressione di cui trattasi si riferisce alla legislazione in materia di previdenza sociale nel suo complesso. Essi affermano, inoltre, che tale lettura è avvalorata dall’articolo 1, lettera j), del regolamento che definisce la nozione di «legislazione» facendo rinvio all’articolo 4 (che elenca tutte le questioni disciplinate dal regolamento) e, pertanto, definisce tale nozione nel senso più ampio possibile.

26.

Da ultimo, secondo l’interpretazione adottata dal Rechtbank te Amsterdam, e per la quale propende il giudice del rinvio, l’espressione di cui trattasi fa riferimento alla legislazione concernente l’assicurazione per le pensioni percepite dalle persone in questione. Secondo tali giudici, siffatta interpretazione sarebbe coerente con l’obiettivo e il contesto dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, come affermato dalla Corte nella sentenza Rundgren ( 7 ). Considerare lo Stato che corrisponde la pensione come debitore delle prestazioni di malattia in natura sarebbe, inoltre, coerente con il fatto che i regimi di assicurazione malattia vengono finanziati con i contributi basati sul reddito percepito dal soggetto interessato. Tale interpretazione è, inoltre, avvalorata dai governi estone, finlandese e del Regno Unito, nonché dalla Commissione.

27.

Nella seguente analisi illustrerò i motivi per cui ritengo corretta l’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, fornita dal Rechtbank te Amsterdam e dal Centrale Raad van Beroep.

28.

La Corte ha già sostenuto che l’obiettivo del regolamento, come enunciano i suoi considerando secondo e quarto, è quello di «assicurare (...) la libera circolazione dei lavoratori subordinati e autonomi nell’Unione, rispettando nel contempo le caratteristiche proprie alle legislazioni nazionali in materia di previdenza sociale. A tal fine, (...) [il regolamento] accoglie il principio della parità di trattamento dei lavoratori di fronte alle diverse legislazioni nazionali e mira a garantire nel modo migliore la parità di trattamento di tutti i lavoratori occupati nel territorio di uno Stato membro e a non penalizzare quelli tra loro che esercitino il diritto alla libera circolazione» ( 8 ).

29.

Tale obiettivo di privilegiare la mobilità all’interno dell’Unione europea, tuttavia, non è, e non può essere, perseguito contemporaneamente compromettendo il delicato equilibrio finanziario tra i contributi percepiti e le prestazioni fornite, sul quale generalmente si basano i regimi di previdenza sociale degli Stati membri.

30.

Per tale motivo, la Corte ha chiarito che le differenze materiali e procedurali tra i regimi di previdenza sociale di ciascuno Stato membro e, di conseguenza, quelle che si riscontrano nei diritti degli affiliati sono lasciate inalterate dal regolamento. Infatti, ogni Stato membro resta competente a stabilire nella propria normativa, nel rispetto del diritto dell’Unione, le condizioni per la concessione delle prestazioni in materia di previdenza sociale. Ciò considerato, le disposizioni di diritto dell’UE non possono garantire ad un assicurato che un trasferimento in un altro Stato membro sia neutrale dal punto di vista della previdenza sociale, in particolare con riguardo alle prestazioni di malattia. Tenuto conto delle disparità esistenti tra i regimi e le legislazioni degli Stati membri in materia, un simile trasferimento può, secondo i casi, essere più o meno favorevole o sfavorevole per il soggetto interessato sotto il profilo della protezione sociale ( 9 ).

31.

È significativo, al riguardo, che la Corte abbia sostenuto che il regolamento costituisce «un sistema di norme di conflitto il cui carattere completo ha l’effetto di sottrarre al legislatore di ciascuno Stato membro il potere di determinare la portata e le condizioni di applicazione della propria normativa nazionale, ratione personae e ratione loci» ( 10 ). Gli Stati membri, pertanto, non hanno la facoltà di determinare entro quali limiti è applicabile la loro legislazione o quella di un altro Stato membro, giacché sono tenuti a rispettare le disposizioni del diritto dell’Unione vigente ( 11 ). L’applicazione del sistema di norme di conflitto introdotto dal regolamento dipende solo dalla situazione obiettiva in cui si trova il lavoratore interessato ( 12 ).

32.

Il principio fondamentale nell’ambito di questo sistema di norme è sancito all’articolo 13, paragrafo 1, posto all’inizio del titolo II del regolamento. Tale disposizione stabilisce che, fatte salve le eccezioni espressamente previste, «le persone cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro. Tale legislazione è determinata conformemente alle disposizioni del presente titolo».

33.

Tuttavia, le disposizioni di carattere generale previste nel titolo II del regolamento si applicano solo «qualora le disposizioni specifiche per le varie categorie di prestazioni, che costituiscono il titolo III dello stesso regolamento, non vi apportino deroghe» ( 13 ).

34.

Questo è esattamente il caso dei ricorrenti nella causa principale, dal momento che, come concordano le parti, essi rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 28 del regolamento: sono titolari di una pensione aventi diritto a prestazioni in natura in base alle legislazioni di due o più Stati membri e non hanno diritto a dette prestazioni in virtù della legislazione dello Stato membro in cui risiedono.

35.

In tale caso, l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento stabilisce che, in linea di principio, l’onere delle prestazioni in natura incombe «all’istituzione competente dello Stato membro alla cui legislazione il titolare è stato più lungamente soggetto».

36.

La Corte ha già avuto occasione di far luce sulla portata e il significato, tra l’altro, dell’articolo 28 del regolamento, nella sentenza Rundgren. La questione principale in tale causa era se un cittadino svedese residente in Finlandia, che percepiva, di fatto, prestazioni pensionistiche solo dalla Svezia, fosse assoggettato al versamento di contributi in Finlandia per il solo fatto che vi risiedeva.

37.

La sentenza della Corte in tale causa fornisce, a mio parere, un orientamento importante nell’interpretazione dell’espressione di cui trattasi. Procederò, pertanto, a riprodurre le parti della sentenza che, a mio avviso, sono decisive per il presente procedimento.

38.

Nel rispondere ad una delle questioni pregiudiziali formulate dal giudice nazionale nella causa Rundgren, la Corte ha, innanzitutto, rilevato che lo scopo degli articoli 27, 28 e 28 bis del regolamento era «di individuare, nelle diverse situazioni considerate, da un lato, l’istituzione cui spetta corrispondere, ai titolari di pensioni o rendite, le prestazioni di malattia e di maternità e, dall’altro, l’istituzione che ne sopporta l’onere». Essa ha quindi sottolineato che l’articolo 28 bis del regolamento, che era la disposizione rilevante in detta causa, «attribuisce, in linea di principio, l’onere di tali prestazioni all’istituzione di uno degli Stati membri competenti in materia di pensioni, di modo che tale onere non debba essere sopportato dallo Stato membro nel cui territorio risiede l’interessato, per il solo fatto che vi risiede». L’obiettivo di tale disposizione era alquanto chiaro per la Corte: «non penalizzare gli Stati membri la cui legislazione attribuisca un diritto a prestazioni in natura unicamente in base alla residenza nel rispettivo territorio» ( 14 ).

39.

La Corte ha quindi aggiunto – e ciò è particolarmente rilevante ai fini del presente procedimento – che l’articolo 28 bis del regolamento prevede che l’istituzione che sopporta l’onere delle prestazioni in natura debba essere individuata in base a regole identiche a quelle che si applicano ai sensi dell’articolo 28 del regolamento. Come la Corte ha osservato, «[i]n virtù di tali regole, l’istituzione del luogo di residenza corrisponde le prestazioni in natura ai titolari di pensioni o rendite per conto e a carico dell’istituzione di uno degli Stati membri competenti in materia di pensioni» ( 15 ).

40.

Su tale base, la Corte ha concluso che, «nel sistema così instaurato dagli articoli 27, 28 e 28 bis del regolamento (...) l’istituzione cui spetta l’onere delle prestazioni in natura è sempre un’istituzione di uno Stato membro competente in materia di pensioni, nella misura in cui il titolare della pensione o della rendita avrebbe diritto a tali prestazioni in base alla legislazione del detto Stato membro se risiedesse nel territorio del medesimo. Nell’ipotesi in cui più Stati membri siano competenti in materia di pensioni, l’onere delle prestazioni in natura è attribuito ad uno di essi in funzione di criteri concreti quali il luogo di residenza dell’interessato o, qualora nessuno di tali Stati membri sia parimenti lo Stato di residenza dell’interessato, il periodo in cui questi sia stato soggetto alla legislazione di ciascuno di detti Stati membri». In tale contesto, la Corte ha, inoltre, sottolineato che «il nesso così stabilito in tale sistema tra la competenza a corrispondere le pensioni o le rendite e l’obbligo di assumere l’onere delle prestazioni in natura induce a ritenere, in conclusione, che tale obbligo sia accessorio a una competenza effettiva in materia di pensioni» ( 16 ).

41.

Nella più recente sentenza van Delft, la Corte ha confermato tali principi, affermando che «lo Stato membro debitore della pensione o rendita versata ad un titolare residente in un altro Stato membro sostiene la parte preminente del rischio connesso all’erogazione delle prestazioni di malattia in natura nello Stato membro in cui risiede detto titolare» ( 17 ).

42.

A mio parere, dalla giurisprudenza emerge chiaramente che alla base dell’articolo 28 del regolamento vi è un nesso necessario tra la pensione o rendita e le prestazioni in natura. In tal caso, allo Stato membro debitore della pensione o rendita spetterà sempre anche l’onere delle prestazioni in natura.

43.

Tale interpretazione dell’articolo 28 è ulteriormente avvalorata dalle seguenti tre considerazioni.

44.

In primo luogo, come sottolineato da diverse parti che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento, la regola di cui all’articolo 28 si fonda sulla premessa che il finanziamento di qualsiasi regime di previdenza sociale dipende, inevitabilmente, dai contributi versati dai cittadini che svolgono una qualche forma di attività economica ( 18 ). È pertanto logico ed equo che l’onere delle prestazioni in natura da fornire dopo il pensionamento sia a carico dello Stato membro in cui il titolare ha esercitato la propria attività economica per il periodo più lungo ( 19 ). È presumibilmente in tale paese che il titolare avrà versato la maggior parte dei contributi.

45.

Secondo l’interpretazione fornita dai ricorrenti nella causa principale, si dovrebbe, inoltre, tenere conto dei periodi in cui il titolare della pensione de quo, con tutta probabilità, non ha versato alcun contributo, o ha versato solo contributi limitati. In alcuni casi ciò significherebbe, tuttavia, che i periodi più lunghi, durante i quali non sono stati versati i contributi, prevarrebbero sui periodi più brevi in cui i contributi sono effettivamente stati versati. Di fatto, diversi Stati membri prevedono prestazioni sanitarie in natura semplicemente sulla base della residenza nel loro territorio.

46.

Nel «De Legibus» («Le leggi»), l’oratore latino Marco Tullio Cicerone ha scritto: «salus populi suprema lex esto» («la salvezza del popolo sia la legge suprema») ( 20 ). In effetti, anche io ritengo che uno degli scopi principali di qualsiasi sistema di governo debba essere quello di prendersi cura del benessere dei cittadini. A tal fine, è importante che un paese fornisca a tutti i cittadini ampio accesso ai servizi connessi alla salute, nonostante le possibili differenze tra loro in termini di reddito e patrimonio. È, in sostanza, comune alla maggior parte delle società sviluppate che il pieno accesso ad una vasta gamma di servizi connessi alla sanità pubblica e all’assistenza sanitaria sia imposto per legge. ( 21 ) In tale contesto è opportuno ricordare che la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite prevede che «[o]gni individuo, in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale» (articolo 22) e che «[o]gni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari; ed ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in altro caso di perdita di mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà» (articolo 25, paragrafo 1). Parimenti, all’articolo 35, intitolato «Protezione della salute», la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dispone quanto segue: «(...) [o]gni individuo ha il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali».

47.

Tuttavia, i sistemi che consentono ampio accesso a prestazioni di assistenza sanitaria per tutta la popolazione comportano, inevitabilmente, costi più elevati per la società. I costi per l’assistenza sanitaria prestata a talune categorie di persone, come disoccupati, studenti, bambini o donne in stato di gravidanza, vengono sostanzialmente coperti dai contributi versati dai cittadini attivi o, più in generale, con i versamenti dei contribuenti.

48.

A mio parere, la regola sancita dall’articolo 28 del regolamento è volta a garantire che, agli Stati membri che applicano una politica più generosa in proposito, non spetti l’onere delle prestazioni in natura fornite a titolari di pensioni o di rendite che non hanno contribuito al loro sistema di previdenza sociale, o che vi hanno contribuito solo in misura molto limitata.

49.

L’iniquità obiettiva di un sistema siffatto, che rischierebbe di indurre gli Stati membri ad una «corsa al ribasso» per quanto concerne l’accesso alle prestazioni sanitarie, può essere illustrata prendendo come esempio la situazione del sig. Farrington.

50.

Il sig. Farrington sostiene che il Regno Unito dovrebbe essere lo Stato membro tenuto a sostenere, ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, gli oneri delle prestazioni in natura da erogargli in Spagna, poiché ha risieduto nel Regno Unito dal 1948, quando aveva sette anni, fino al 1972, quando è emigrato nei Paesi Bassi dopo 14 anni di attività lavorativa. Ciò significa che, per un periodo rilevante della sua vita nel Regno Unito, il sig. Farrington ha avuto accesso al National Health Service (servizio sanitario nazionale) per il solo fatto di risiedere in tale paese. Viceversa, il sig. Farrington ha lavorato nei Paesi Bassi per l’intero periodo di 32 anni durante i quali vi ha vissuto (dal 1972 al 2004). Si può presumere che il sig. Farrington abbia versato contributi molto più elevati al regime previdenziale nei Paesi Bassi che a quello nel Regno Unito o, almeno, che questo sarebbe stato il caso per la maggior parte delle persone nella stessa situazione. Pertanto, non vedo alcun motivo per cui l’onere della prestazione in natura che il sig. Farrington ha il diritto di percepire nel suo nuovo paese di residenza debba essere a carico del Regno Unito e non dei Paesi Bassi, durante il suo periodo di pensionamento.

51.

Tale esempio dimostra che la lettura dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), proposta dai ricorrenti nella causa principale non può essere corretta. In sostanza, interpretare l’espressione di cui trattasi nel senso che si riferisce unicamente alla legislazione in materia di previdenza sociale concernente le prestazioni in caso di malattia e maternità spezzerebbe il nesso tra i contributi percepiti dallo Stato e le prestazioni da esso fornite, che è alla base di tutti i regimi di previdenza sociale. Come giustamente rilevato dalla Commissione, ciò comporterebbe una ripartizione squilibrata dell’onere finanziario tra i diversi Stati membri e, vorrei aggiungere, potrebbe anche potenzialmente compromettere la stabilità di alcuni regimi di previdenza sociale.

52.

Come sottolineato dai ricorrenti nel procedimento principale, la loro interpretazione dell’espressione di cui trattasi è avvalorata da una sentenza della Suprema Corte amministrativa di Svezia, datata 14 dicembre 2011 ( 22 ), in cui i fatti di cui trattasi erano analoghi ai fatti nella causa principale. In detta causa, la Suprema Corte amministrativa ha dichiarato che l’articolo 28 del regolamento, collocato al capitolo 1 del titolo III del regolamento, intitolato «Malattia e maternità», costituisce una deroga alle disposizioni generali relative alla determinazione della legislazione applicabile, definite dall’articolo 13, titolo II, del regolamento e ha concluso che il termine «legislazione» deve essere interpretato nel senso che si riferisce alla legislazione in materia di previdenza sociale concernente le prestazioni in caso di malattia e maternità.

53.

È vero che l’articolo 28 si trova all’interno del capitolo 1 del titolo III del regolamento rubricato «Malattia e maternità». Ciò non significa, tuttavia, che l’espressione di cui trattasi si limiti alla legislazione concernente le prestazioni in caso di malattia e maternità. Come osservato dal governo svedese, il titolo del capitolo indica unicamente i tipi di prestazioni disciplinate dalle disposizioni previste in detto capitolo, in deroga alle regole generali sancite nel titolo II del regolamento ( 23 ).

54.

Il punto debole degli argomenti fatti valere dai ricorrenti nella causa principale, nella parte in cui invocano la denominazione del capitolo 1, diventa evidente ove tale denominazione venga interpretata alla luce della denominazione generale del titolo III («Disposizioni specifiche alle varie categorie di prestazioni») e delle denominazioni dei capitoli successivi di tale titolo, ciascuna indicante le categorie delle prestazioni in questione ( 24 ).

55.

In secondo luogo, l’interpretazione dell’espressione di cui trattasi, da me proposta, genera una norma di conflitto che, come giustamente rilevato dal Regno Unito, è relativamente semplice da applicare e consente di ottenere risultati che assicurano la certezza del diritto ( 25 ). I periodi di tempo nel corso dei quali un titolare ha acquisito la pensione o la rendita in ciascuno Stato membro sono documentati e sono, evidentemente, conosciuti dalle istituzioni competenti in ciascuno Stato membro.

56.

Al contrario, l’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, fatta valere dal CVZ e dai governi dei Paesi Bassi e svedese, menzionata al paragrafo 24 supra, sembra produrre risultati incerti. Dal momento che alcuni settori della previdenza sociale sono spesso applicabili a tutti i residenti in uno Stato membro, il criterio principale per l’applicazione dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento sarebbe, di regola, la durata del soggiorno di una persona in un paese. Tuttavia, come alcuni governi hanno ammesso nel corso dell’udienza, tale informazione può non essere sempre facilmente accertabile o del tutto affidabile. Mentre i periodi durante i quali un cittadino ha versato i contributi per la pensione o la rendita sono debitamente registrati e facilmente verificabili, lo stesso non si può dire per quanto riguarda i periodi in cui i cittadini sono soggetti ad altri settori della previdenza sociale.

57.

Inoltre, anche il governo dei Paesi Bassi e il governo svedese sostengono che l’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), è inteso a garantire che l’onere delle prestazioni in natura venga sopportato dal paese nel quale il titolare di una pensione o di una rendita ha lavorato più a lungo e, di conseguenza, nel quale ha presumibilmente versato la maggior parte dei contributi. Nondimeno, l’interpretazione di detta disposizione suggerita da tali governi non sembra garantire che tale obiettivo sia sempre realizzato. Infatti, tale interpretazione implica che anche tutto il periodo durante il quale un cittadino è rimasto soggetto ad un settore della legislazione sulla sicurezza sociale verrebbe preso in considerazione ai fini dell’articolo 28 del regolamento. Sarebbe del tutto irrilevante se, per un determinato periodo di tempo, il cittadino fosse stato, ad esempio, un bambino con pieno accesso ai servizi sanitari forniti da uno Stato membro, o piuttosto un lavoratore che ha provveduto a versare tutti i contributi dovuti. Infatti, l’elemento tempo sarebbe l’unico parametro in questione nel contesto dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento.

58.

A mio avviso, questa non può essere la lettura corretta dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b). Siffatta interpretazione rischierebbe, ancora una volta, di gravare indebitamente sugli Stati membri che forniscono ai loro residenti qualche forma di sussidio sociale, a prescindere dal fatto che tali cittadini svolgano un’attività economica e che contribuiscano o meno al regime previdenziale in vigore.

59.

Come spiegato ai paragrafi 50 e 51 supra, tale risultato mi sembrerebbe non solo ingiusto nei confronti degli Stati membri più generosi per quanto concerne il regime di previdenza sociale, ma anche potenzialmente pregiudizievole alla stabilità finanziaria di detti regimi.

60.

Vero è che l’articolo 1, che contiene le definizioni ai fini del regolamento, al punto j) definisce il termine «legislazione» nel senso che indica «per ogni Stato membro, le leggi, i regolamenti, le disposizioni statutarie e ogni altra misura di applicazione, esistenti o futur[i], concernenti i settori e i regimi di sicurezza sociale di cui all’articolo 4, paragrafi 1 e 2 ,o le prestazioni speciali a carattere non contributivo previste all’articolo 4, paragrafo 2 bis». Ciò sembrerebbe suggerire un’interpretazione estensiva dell’espressione di cui trattasi.

61.

Tale argomento, tuttavia, non mi sembra decisivo. A mio avviso, la definizione contenuta nell’articolo 1 deve necessariamente essere onnicomprensiva, nella misura in cui detta definizione è applicabile ai fini dell’intero regolamento. Una definizione estensiva della nozione di «legislazione» è coerente con lo scopo del legislatore di garantire un’applicazione uniforme del regolamento in tutti gli Stati membri, nonostante la varietà dei loro sistemi di previdenza sociale. Al contempo, la definizione di cui all’articolo 1 serve anche a delineare ciò che non è da considerarsi legislazione sulla previdenza sociale (ad esempio, i contratti collettivi o i regimi speciali per i lavoratori autonomi, la cui adozione è lasciata all’iniziativa degli interessati).

62.

Ciò non significa che ogni volta che tale termine compare nel regolamento debba sempre essere inteso secondo la definizione contenuta nell’articolo 1 ( 26 ). Alcune disposizioni del regolamento potrebbero qualificare ulteriormente la nozione di «legislazione» e riferirsi, pertanto, solo ad alcuni settori della legislazione.

63.

Questo è esattamente il caso dell’articolo 28 del regolamento. A mio parere, l’espressione «legislazione» di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), non dovrebbe essere dissociata dal resto della disposizione. Significativamente, l’articolo 28, paragrafo 1, fa riferimento al «titolare di una pensione o rendita dovuta in virtù della legislazione di uno Stato membro oppure di pensioni o di rendite dovute in virtù delle legislazioni di due o più Stati membri». La parte iniziale del punto 2, rinviando al paragrafo 1, indica quindi che esso è applicabile solo ai casi disciplinati da tale paragrafo ( 27 ).

64.

Da una lettura completa dell’articolo 28, risulta pertanto chiaro che è rilevante la legislazione in virtù della quale una persona ha diritto ad una pensione o ad una rendita, e non la legislazione relativa a tutti i settori del sistema di previdenza sociale.

65.

In terzo e ultimo luogo, l’interpretazione da me proposta dell’espressione di cui trattasi sembra essere confermata da altre due disposizioni.

66.

In primo luogo, l’articolo 33, paragrafo 1, del regolamento, stabilisce che «[l]’istituzione di uno Stato membro debitrice di una pensione o di una rendita, che applica una legislazione che prevede trattenute di contributi a carico del titolare di una pensione o di una rendita per la copertura delle prestazioni di malattia e maternità, è autorizzata a operare tali trattenute (...) sulla pensione o rendita da essa dovuta, se le prestazioni corrisposte (...) sono a carico di un’istituzione del suddetto Stato membro».

67.

Tale disposizione avvalora l’idea che allo Stato membro debitore della pensione o della rendita spetta anche l’onere delle prestazioni in natura fornite nello Stato di residenza del titolare della pensione o della rendita. Ciò spiega perché tale Stato membro è autorizzato ad operare trattenute sulla pensione dovuta al titolare. In particolare, nella sentenza Rundgren, la Corte ha chiarito che il termine «dovuta» di cui all’articolo 33, significa che la pensione o rendita deve essere effettivamente versata al titolare e che una competenza eventuale in materia di pensioni non sarebbe sufficiente per autorizzare l’istituzione competente ad operare trattenute ( 28 ).

68.

In secondo luogo, risulta rilevante anche l’articolo 95 del regolamento del Consiglio (CEE) n. 574/72 del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 ( 29 ), dal titolo «Rimborso delle prestazioni in natura dell’assicurazione malattia-maternità corrisposte ai titolari di pensioni o di rendite ed ai loro familiari che non hanno la loro residenza in uno Stato membro ai sensi della cui legislazione beneficiano di una pensione o di una rendita ed hanno diritto alle prestazioni». Nella sentenza van der Duin la Corte ha dichiarato, con riferimento a tale disposizione, che «l’importo delle prestazioni corrisposte ai sensi [dell’]articolo 28 in linea di principio viene rimborsato all’ente previdenziale del luogo di residenza dall’ente competente dello Stato debitore della pensione o della rendita (...)» ( 30 ).

69.

Se si accogliessero l’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento, proposta dai ricorrenti nella causa principale, o l’interpretazione auspicata dal CVZ, dette due disposizioni perderebbero la loro ragione d’essere: non si potrebbe escludere che, in determinati casi, l’onere delle prestazioni in natura sarebbe a carico di uno Stato membro che non eroga pensioni o rendite ai titolari di pensioni. In tali casi, evidentemente, non potrebbero esservi trattenute sulla pensione né rimborsi da parte di un ente debitore di una pensione o rendita.

70.

Alla luce delle motivazioni che precedono, sono del parere che l’espressione di cui trattasi si riferisca alla legislazione in materia di pensioni o rendite.

71.

Ciò posto, è necessario esaminare un’ulteriore questione. Nell’ordinanza di rinvio, il Centrale Raad van Beroep si chiede, in sostanza, quali tipi di assicurazione pensionistica debbano essere presi in considerazione ai sensi dell’articolo 28 del regolamento in un caso come quello di specie.

72.

Ritengo che, con riferimento a tale punto, il testo dell’articolo 28 del regolamento debba essere interpretato, in primo luogo, in maniera estensiva e, in secondo luogo, conformemente alla legislazione nazionale pertinente.

73.

Per quanto riguarda il primo aspetto, osservo che il testo del regolamento non contiene elementi che suggeriscono un’interpretazione restrittiva di tale disposizione. Viceversa, l’espressione «legislazione [alla quale] il titolare è stato (...) soggetto» sembra essere stata deliberatamente formulata nell’accezione più ampia possibile.

74.

In effetti, nella sentenza Rundgren, la Corte ha dichiarato che «i termini “pensione o rendita” di cui all’articolo 28 bis del regolamento n. 1408/71 riguardano sia una pensione fondata sulla residenza che costituisca, in particolare, una prestazione d’invalidità e di vecchiaia (...) sia una pensione fondata sullo svolgimento di un’attività lavorativa retribuita (...)» ( 31 ). Ritengo che tale termine debba essere interpretato allo stesso modo per l’articolo 28 del regolamento.

75.

Inoltre, se il titolo della versione inglese dell’articolo 28 del regolamento parla di «pensions payable», altre versioni linguistiche di tale testo sono formulate diversamente. Ad esempio, la versione danese del titolo dell’articolo 28 fa riferimento a «ret til pension eller rente», quella neerlandese a «Pensioenen of renten», la versione francese a «pensions ou rentes dues», la versione italiana a «pensioni o rendite dovute», la versione portoghese a «pensões ou rendas devidas» e la versione spagnola a «pensiones o rentas debidas» ( 32 ). Tale confronto suggerisce che un’interpretazione estensiva dell’ambito di applicazione dell’articolo 28 è appropriata.

76.

In breve, non vi è alcuna indicazione che il legislatore dell’UE intendesse limitare l’ambito di applicazione dell’articolo 28 a tipi specifici di pensioni o rendite o a periodi specifici di assicurazione pensionistica come, ad esempio, le pensioni di vecchiaia o le pensioni maturate nel corso della vita lavorativa di una persona. Del pari non vedo perché i periodi durante i quali il titolare di una pensione o di una rendita ha versato contributi a uno Stato membro sulla base di un regime di assicurazione volontaria non debbano essere tenuti in considerazione, quando ciò sia previsto dalla legislazione nazionale.

77.

Introdurre una distinzione tra tipi diversi di pensioni o rendite o periodi diversi di assicurazione pensionistica aggiungerebbe, inoltre, un elemento di complessità e di incertezza al criterio previsto dall’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento.

78.

Per quanto riguarda il secondo aspetto, desidero rammentare che la Corte ha già dichiarato che, in linea di principio, le condizioni alle quali è assoggettata la costituzione dei periodi di assicurazione sono definite, ai sensi dell’articolo 1, lettera r), del regolamento n. 1408/71, esclusivamente dalla normativa dello Stato membro ai sensi della quale i periodi in questione sono stati compiuti ( 33 ).

79.

Anche il fatto che, in sostanza, l’articolo 28 rinvii tale questione alla legislazione nazionale pertinente, mi sembra coerente con il fatto che il regolamento sia fondato sull’attuale articolo 48 TFUE (ex articolo 51 del Trattato CEE). Al riguardo, la Corte ha coerentemente sostenuto che, «dato che l’articolo 48 TFUE prevede un coordinamento delle normative degli Stati membri, e non la loro armonizzazione, le differenze sostanziali e procedurali tra i regimi di previdenza sociale di ciascuno Stato membro e, di conseguenza, tra i diritti degli iscritti vengono lasciate inalterate da tale disposizione» ( 34 ).

80.

Per tale motivo, concludo che l’espressione «pensioni o rendite» deve essere intesa in senso ampio e conformemente alla legislazione nazionale pertinente, nel senso che include, se del caso, le pensioni o rendite dovute dallo Stato membro sulla base dei contributi volontari.

81.

Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla questione sollevata in via pregiudiziale dal Centrale Raad van Beroep (Paesi Bassi) come segue:

L’espressione «legislazione [alla quale] il titolare è stato più lungamente soggetto», di cui all’articolo 28, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1408/71, si riferisce alla legislazione relativa alle pensioni o rendite. L’espressione «pensioni o rendite» deve essere intesa in senso ampio e conformemente alla legislazione nazionale pertinente, nel senso che include, se del caso, le pensioni o rendite dovute dallo Stato membro sulla base dei contributi volontari.