I – Einführung

II – Unionsrechtlicher Rahmen

III – Verfahren und Anträge

IV – Würdigung

A – Zu den rechtlichen Grundlagen

B – Zeitlich maßgebliche französische Regelungen

C – Zum Beurteilungsmaßstab der Umsetzung von Punkten der Anhänge der Nitratrichtlinie

D – Zum ersten Klagegrund: Zeiträume der Ausbringung

1. Zu den inhaltlich unwidersprochenen Teilrügen

2. Zur Ausbringung von Düngemitteln des Typs II auf seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland

3. Zur Ausbringung von Düngemitteln des Typs III auf seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland

E – Zum zweiten Klagegrund: Lagerkapazitäten für Dung

1. Zum Fehlen präziser Regeln für die Bestimmung der notwendigen Lagerkapazitäten

2. Zur Dauer der abzudeckenden Höchstlagerzeiträume

3. Zur Lagerung auf dem Feld

F – Dritter Klagegrund: ausgeglichene Düngung

G – Vierter Klagegrund: Sicherung der Obergrenze von 170 kg Stickstoff pro Hektar und Jahr

1. Zu den Milchkühen

2. Zu den übrigen Nutztieren

H – Fünfter Klagegrund: Ausbringung auf geneigten Flächen

I – Sechster Klagegrund: gefrorene oder von Schnee bedeckte Böden

V – Kosten

VI – Ergebnis

1.

Die Nitratrichtlinie ( 2 ) ist von großer Bedeutung für die Wasserqualität in der Europäischen Union. Sie betrifft die Ausbringung von stickstoffhaltigen Düngemitteln, insbesondere von Dung, in der Landwirtschaft. Das Ziel der Richtlinie ist, dass Landwirte nicht mehr Stickstoff ausbringen, als die Pflanzen zum jeweiligen Zeitpunkt benötigen. Wird diese Menge überschritten, so besteht die Gefahr, dass der Stickstoff nicht von den Pflanzen verbraucht, sondern an die Umwelt abgegeben wird.

2.

Bedeutsam ist dabei nicht der Stickstoff als solcher, der bekanntlich in großen Mengen in der Luft vorkommt, sondern bestimmte Stickstoffverbindungen, die Pflanzen zum Wachstum benötigen, vor allem Nitrat. Diese Formen des Stickstoffs werden als „mineralisiert“ bezeichnet. Dung enthält neben mineralisiertem Stickstoff auch große Anteile organischen Stickstoffs, etwa in Proteinen und Aminosäuren. Dieser organische Stickstoff muss durch Mikroorganismen „mineralisiert“ werden, bevor er für Pflanzen verfügbar ist.

3.

Nitrat, das nicht von Pflanzen verwertet wird, kann Gewässer verunreinigen. Es löst sich in Wasser und kann damit in Sickerwasser das Grundwasser oder Oberflächengewässer erreichen. Oberflächengewässer können darüber hinaus durch Nitrat in oberflächlich ablaufendem Wasser verunreinigt werden. Auf diesem Verschmutzungsweg kann auch organischer Stickstoff transportiert werden, der erst im Gewässer mineralisiert wird.

4.

In Oberflächengewässern wirkt Nitrat wie Dünger und fördert somit insbesondere das Wachstum bestimmter Algen. Diese können die Wasserqualität und die Biodiversität der Gewässer beeinträchtigen. Darüber hinaus können auch Algenarten überhandnehmen, die Giftstoffe absondern. Die Nitratbelastung des Grundwassers kann insbesondere die Qualität des Trinkwassers beeinträchtigen.

5.

Die Kommission hat jüngst zwar über Verbesserungen der Qualität von Oberflächengewässern berichtet, doch beim Grundwasser waren kaum Veränderungen erkennbar. ( 3 ) Dies gilt auch für Frankreich, wo seit dem Jahr 2000 jeweils über 10 % aller Messstationen Nitratwerte von mehr als 50 mg/l im Grundwasser aufweisen. Bei Oberflächengewässern tritt dies deutlich seltener auf und darüber hinaus ist ein Trend zur Reduzierung problematischer Messergebnisse erkennbar. ( 4 ) In jedem Fall bleibt noch viel zu tun, um die Nitratbelastung der Gewässer zu mindern.

6.

Die Nitratrichtlinie beschäftigt den Gerichtshof daher nicht zum ersten Mal. Das vorliegende Verfahren steht allerdings für eine neue Stufe ihrer Durchsetzung. Während bisherige Verfahren im Wesentlichen darauf abzielten, dass die Mitgliedstaaten überhaupt die vorgesehenen Maßnahmen ergreifen, beschäftigt sich die Kommission vorliegend intensiv mit der Qualität der Umsetzungsmaßnahmen.

7.

Dabei geht es teilweise um schwierige technische Fragen, nämlich um die Zeiten, während deren die Ausbringung von Dung zu verbieten ist, um die deshalb notwendigen Lagerkapazitäten für Dung, unter welchen Bedingungen und in welchen Mengen Dung ausgebracht werden darf sowie um die Ausbringung auf geneigten, gefrorenen oder mit Schnee bedeckten Flächen.

8.

Die Zielsetzung der Nitratrichtlinie ist in Art. 1 niedergelegt:

„Diese Richtlinie hat zum Ziel,

9.

Zu diesem Zweck erlassen die Mitgliedstaaten nach Art. 4 der Nitratrichtlinie unverbindliche Regeln der guten fachlichen Praxis, die mindestens die in Anhang II Punkt A enthaltenen Punkte umfassen, und identifizieren nach Art. 3 empfindliche Gebiete, die besonderen Schutzes bedürfen, der in Art. 5 näher bestimmt wird:

„(1)   Zur Verwirklichung der in Art. 1 genannten Ziele legen die Mitgliedstaaten … Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete fest.

(2)   …

(3)   In den Aktionsprogrammen werden berücksichtigt:

(4)   Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und enthalten folgende verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen:

(5)   …

(6)   …

(7)   Mindestens alle vier Jahre überprüfen die Mitgliedstaaten ihre Aktionsprogramme und schreiben sie, falls erforderlich, einschließlich zusätzlicher Maßnahmen nach Art. 5 fort. Sie unterrichten die Kommission von allen Änderungen der Aktionsprogramme.“

10.

Im Einzelnen geht es um die nachfolgenden Maßnahmen nach den Anhängen II und III:

„Anhang II

Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft

B. …“

„Anhang III

Maßnahmen, die in die Aktionsprogramme nach Art. 5 Abs. 4 Buchs. a) aufzunehmen sind

11.

Die Kommission hat die Untersuchung der französischen Regelungen im Jahr 2009 begonnen und nach einer Aufforderung zur Stellungnahme am 28. Oktober 2011 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Frankreich gerichtet, in der sie eine letzte Frist zur Erfüllung der unionsrechtlichen Pflichten bis zum 28. Dezember 2011 setzte. Da die französische Antwort die Bedenken der Kommission nicht ausräumte, reichte sie am 16. Mai 2012 die vorliegende Klage ein.

12.

Die Kommission beantragt,

13.

Die Französische Republik beantragt,

14.

Die Parteien haben schriftlich und am 7. November 2013 mündlich verhandelt.

15.

Nach Art. 1 hat die Nitratrichtlinie zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.

16.

Zu diesem Zweck weisen die Mitgliedstaaten u. a. gefährdete Gebiete aus, die durch Nitrat verunreinigt sind oder verunreinigt werden können, wenn keine Schutzmaßnahmen getroffen werden. Für diese Gebiete müssen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 5 Abs. 1 Aktionsprogramme festlegen.

17.

Um diese Aktionsprogramme geht es im vorliegenden Verfahren. Sie betreffen etwa die Hälfte des französischen Staatsgebiets. ( 5 )

18.

Gemäß Art. 5 Abs. 4 Buchst. a und b der Nitratrichtlinie schreiben die Aktionsprogramme die in Anhang III und in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft vorgesehenen Maßnahmen verbindlich vor. Die Regeln der guten fachlichen Praxis müssen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zumindest die in Anhang II Punkt A enthaltenen Punkte umfassen.

19.

Die Kommission wandte sich im Vorverfahren sowie in der Klage insbesondere gegen das Dekret Nr. 2001-34 vom 10. Januar 2001 ( 6 ) und einen Erlass vom 6. März 2001, ( 7 ) die jeweils die nationalen Aktionsprogramme zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zum Gegenstand hatten, sowie gegen Aktionsprogramme verschiedener Départements.

20.

Frankreich beruft sich allerdings ausschließlich auf jüngere Regelungen, insbesondere auf einen Erlass vom 19. Dezember 2011, ( 8 ) und auch die Kommission äußert sich zu diesen Bestimmungen.

21.

Insoweit ist zu bemerken, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde. Später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof grundsätzlich nicht berücksichtigt werden. ( 9 )

22.

Die Kommission setzte in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 28. Oktober 2011 Frankreich eine letzte Frist bis zum 28. Dezember 2011.

23.

Der Erlass vom 19. Dezember 2011 trat vor Ablauf dieser Frist in Kraft und ist daher im Prinzip vorliegend zu berücksichtigen. ( 10 ) Allerdings nennt Art. 2 Abs. II des Erlasses verschiedene Bestimmungen, die erst am 1. September 2012 in Kraft traten, also nach Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Darüber hinaus sind bestimmte Regelungen erst zum 1. Juli 2016 zu beachten, also zu einem noch späteren Zeitpunkt. Beide Gruppen von Bestimmungen sind somit vorliegend unbeachtlich.

24.

Weiterhin ist zu erörtern, ob die Kommission sich gegen die verbleibenden Regelungen des Erlasses vom 19. Dezember 2011 wenden kann. Diese waren zwar nicht Gegenstand des Vorverfahrens, doch kann nicht in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen den nationalen Vorschriften, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführt werden, und den Vorschriften verlangt werden, die in der Klageschrift genannt werden. Ist zwischen den verschiedenen Phasen dieses Verfahrens eine Gesetzesänderung erfolgt, so genügt es, dass die Regelung, die mit den im vorprozessualen Verfahren beanstandeten Rechtsvorschriften eingeführt wurde, durch die neuen Maßnahmen, die der Mitgliedstaat nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme erlassen hat und die mit der Klage angegriffen werden, insgesamt aufrechterhalten worden ist. ( 11 )

25.

Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass eine Klage zulässig ist, wenn sie neue nationale Maßnahmen betrifft, mit der in die Regelung, die Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme ist, Ausnahmen eingeführt werden, die den Vorwurf teilweise entkräften. Würde nämlich die Zulässigkeit der Klage in einem solchen Fall verneint, könnte man es damit einem Mitgliedstaat ermöglichen, ein Vertragsverletzungsverfahren dadurch zu behindern, dass er bei jeder Bekanntgabe einer mit Gründen versehenen Stellungnahme seine Rechtsvorschriften geringfügig ändert, die beanstandete Regelung im Übrigen aber aufrechterhält. ( 12 )

26.

Dies würde jedoch nicht bei Vorwürfen gelten, die gegenüber den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen neu sind und gegenüber nationalen Maßnahmen ausgesprochen werden, die nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu dem Zweck erlassen worden sind, den in dieser erhobenen Vorwürfen abzuhelfen. ( 13 )

27.

Folglich ist die Zulässigkeit der in der Klageschrift aufgeführten Rügen jeweils daraufhin zu untersuchen, inwieweit der Gerichtshof sie berücksichtigen kann.

28.

Frankreich hält verschiedenen Rügen entgegen, dass die Nitratrichtlinie es den Mitgliedstaaten überlasse, welche Vorschriften zur Umsetzung der einzelnen Punkte der Anhänge II und III zu erlassen seien. Die Kommission könne daher nur offensichtlich ungeeignete Regelungen beanstanden.

29.

Diesem Vorbringen ist zuzugeben, dass die umstrittenen Punkte in den Anhängen relativ offen formuliert sind. Die Mitgliedstaaten müssen Bestimmungen oder Vorschriften zu bestimmten Fragen erlassen, doch dem Wortlaut allein lässt sich nicht immer genau entnehmen, welchen Inhalt die Umsetzungsregeln haben müssen. Folglich eröffnet die Nitratrichtlinie den Mitgliedstaaten einen Umsetzungsspielraum. ( 14 )

30.

Dieser Spielraum ist jedoch begrenzt, und zwar vor allem durch das in Art. 1 niedergelegte Ziel der Nitratrichtlinie, die bestehende Gewässerverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen. ( 15 ) Die Richtlinie bezweckt somit, das Ziel einer Verbesserung der Umweltqualität nach Art. 191 Abs. 1 erster Spiegelstrich AEUV und das Prinzip der Vorbeugung des Art. 191 Abs. 2 AEUV zu verwirklichen.

31.

Bei der Festlegung der notwendigen Maßnahmen in den Aktionsprogrammen müssen die Mitgliedstaaten im Übrigen nach Art. 5 Abs. 3 der Nitratrichtlinie – wie auch im Sinne von Art. 191 Abs. 3 AEUV – die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten berücksichtigen. ( 16 )

32.

Die Kommission kann somit alle Mängel innerstaatlicher Aktionsprogramme beanstanden, die einer wirksamen Verminderung und Vorbeugung von Gewässerverunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen entgegenstehen. Dabei muss sie sich insbesondere auf die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse stützen.

33.

Vorliegend sind dabei vor allem drei Studien von Interesse. Die Kommission beruft sich ausdrücklich auf eine in ihrem Auftrag erstellte Studie von 2001 ( 17 ) und einen wissenschaftlichen Beitrag aus dem Jahr 2007, ( 18 ) den sie zwar nicht vorlegt, der aber von Frankreich auch nicht inhaltlich in Frage gestellt wird. Die Kommission hat darüber hinaus eine aktuellere Studie von 2011 im Internet veröffentlicht, ( 19 ) die sie ebenfalls in Auftrag gegeben hat. Die letztgenannte Studie kann zwar nicht zulasten von Frankreich herangezogen werden, da die Beteiligten sich nicht auf sie berufen. Aber da die Kommission sie offensichtlich für maßgeblich hält, ist davon auszugehen, dass sie gegenüber der Studie von 2001 aktualisierte wissenschaftliche Erkenntnisse dokumentiert. Daher ist sie grundsätzlich geeignet, die wissenschaftlich begründeten Argumente der Kommission zu entkräften oder zumindest zu relativieren.

34.

Im Übrigen kann Frankreich entsprechende Beanstandungen insbesondere durch neuere oder bessere wissenschaftliche Erkenntnisse entkräften. Zu diesem Zweck legt dieser Mitgliedstaat verschiedene Dokumente vor.

35.

Schließlich ist auch die Notwendigkeit einer von den Landwirten praktisch anwendbaren Umsetzung der Nitratrichtlinie hervorzuheben. Zur Umsetzung der Habitatrichtlinie ( 20 ) hat der Gerichtshof entschieden, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Richtlinie, die komplexe und technische Regelungen des Umweltschutzrechts enthält, in besonderer Weise gehalten sind, dafür Sorge zu tragen, dass ihre zur Umsetzung der Richtlinie bestimmten Rechtsvorschriften klar und bestimmt sind. ( 21 ) Wie das vorliegende Verfahren illustriert, sind die Regelungen der Nitratrichtlinie ebenfalls komplex und technisch. Darüber hinaus obliegt ihre praktische Anwendung überwiegend nicht den Behörden, die über die notwendige Sachkunde verfügen müssen, sondern Landwirten. Daher muss die Umsetzung so genau und bestimmt gestaltet sein, dass sie auch ohne eine Ausbildung zum Umweltwissenschaftler möglich ist. ( 22 )

36.

Der erste Klagegrund fasst fünf Teilrügen zu den Zeiträumen der Ausbringung von Düngemitteln zusammen. Nach Anhang II Punkt A Nr. 1 der Nitratrichtlinie sollten die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft Bestimmungen zu Zeiträumen enthalten, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden sollten, soweit diese von Belang sind. Auch gemäß Anhang III Nr. 1.1 der Nitratrichtlinie umfassen die Aktionsprogramme Vorschriften betreffend die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist.

37.

Frankreich beruft sich demgegenüber ausschließlich auf Anhang I Nr. I des Erlasses vom 19. Dezember 2011, der zu den meisten Teilrügen neue Regelungen enthält. Dieser Erlass ist zwar vor dem 28. Dezember 2011 in Kraft getreten, doch – wie Frankreich einräumt – waren die maßgeblichen Vorgaben gemäß seinem Art. 2 Abs. II erst ab dem 1. September 2012 anzuwenden. Somit haben sie die Rechtslage zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht bestimmt.

38.

Folglich ist die zuvor geltende Regelung des Erlasses vom 6. März 2001 maßgeblich. Wie auch die neuen Regeln unterscheidet sie einerseits zwischen verschiedenen Kulturen und andererseits zwischen verschiedenen Typen von Düngemitteln. Bei den Kulturen wird zwischen den großen Frühjahrs- und Herbstkulturen sowie seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland unterschieden. Typ I der Düngemittelklassifikation umfasst eher festen Dung, Typ II dagegen eher flüssigen Dung, d. h. Gülle oder Jauche. Typ III erfasst z. B. künstlichen Mineraldünger.

39.

Die Kommission beanstandet, Frankreich habe gegen diese Verpflichtungen dadurch verstoßen, dass es

40.

Was den völligen Verzicht auf Verbote angeht, trägt die Kommission vor, dass die Mitgliedstaaten nach Anhang II Punkt A Nr. 1 und Anhang III Nr. 1.1 der Nitratrichtlinie im Prinzip verpflichtet seien, solche Verbote zu erlassen. Der Verzicht auf Verbote bedarf daher der Rechtfertigung.

41.

Soweit die Kommission bestehende Verbote als unzureichend beanstandet, legt sie dar, dass nach dem Ende bzw. vor dem Beginn der Wachstumsperiode keine Düngemittel ausgebracht werden dürften.

42.

Frankreich versucht jedoch nicht, das Fehlen von Verboten zu rechtfertigen oder die Dauer der kritisierten Verbote zu begründen. Es beschränkt sein Vorbringen darauf, die mit Anhang I Teil I des Erlasses vom 19. Dezember 2011 eingeführten Mindestverbote der Ausbringung darzustellen bzw. zu verteidigen.

43.

Damit lässt Frankreich unwidersprochen, dass die vor 2011 bestehenden Regelungen unzureichend waren. Da die neuen Regeln zum maßgeblichen Zeitpunkt aber noch nicht in Kraft waren, sind diese Teilrügen begründet.

44.

Soweit sich die Kommission gegen die neuen Regeln wendet, ( 23 ) ist ihr Vorbringen jedoch schon aus dem von Frankreich zutreffend vorgetragenen Grund zurückzuweisen, dass diese Beanstandungen entgegen Art. 21 Abs. 1 der Satzung und Art. 38 § 1 Buchst. c der bei Einreichung der Klage geltenden Verfahrensordnung (heute Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung) nicht der Klageschrift zu entnehmen sind, sondern nur einem Anhang der mit Gründen versehenen Stellungnahme. ( 24 )

45.

Dies ist vorliegend umso bedeutsamer, als die Kommission sich in der Klageschrift darauf beschränkt, bestimmte Verbotszeiträume als unzureichend zu kritisieren, und nur in diesem Anhang darlegt, welche Verbotszeiträume sie für angemessen hält. Dieses letztgenannte Vorbringen würde jedoch den Klagegegenstand verändern und hätte daher bereits in der Klageschrift (und im Vorverfahren) deutlich erkennbar dargelegt werden müssen. Die entsprechenden Ausführungen in der Erwiderung sind gemäß Art. 42 § 2 der bei Einreichung der Erwiderung geltenden Verfahrensordnung (jetzt Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung) verspätet.

46.

Das bedeutet jedoch nicht, dass Anhang I Teil I des Erlasses vom 19. Dezember 2011 durch den vorliegenden Klagegrund unberührt bleibt. Frankreich hat nämlich die neuen Regeln für die Ausbringung auf Grünland nur unvollständig dargestellt. Sie enthalten eine Ausnahme für die Ausbringung von gering belastetem Dung des Typs I auf Grünland bis zu einer Grenze von 20 kg Stickstoff pro Hektar für die Verbotsperiode vom 15. Dezember bis zum 15. Januar. ( 25 ) Wenn Landwirte aber jeden Monat so viel Stickstoff ausbringen würden, würde ein Wert von 240 kg Stickstoff pro Jahr erreicht, also deutlich mehr als nach Anhang III Nr. 2 der Nitratrichtlinie zulässig. Im Licht dieser somit sehr weitreichenden Ausnahme ist Anhang I Teil I des Erlasses vom 19. Dezember 2011 im Hinblick auf die Ausbringung von Dung des Typs I auf Grünland folglich nur als eine geringfügige Änderung der früheren Rechtslage anzusehen. Diese Regelung ist somit Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, soweit sie ganzjährig die Ausbringung von Dung des Typs I auf Grünland zulässt. ( 26 )

47.

Frankreich hat somit Art. 5 Abs. 4 Anhang II Punkt A Nr. 1 und Anhang III Nr. 1.1 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt,

48.

Die Kommission verlangt, dass Frankreich die Ausbringung von Dünger des Typs II auf Grünland spätestens ab dem 15. September verbietet und nicht erst ab dem 15. November, wie in den Erlassen vom 6. März 2001 und vom 19. Dezember 2011 vorgesehen. Sie legt dar, dass Pflanzen erst ab einer Außentemperatur von 5° C wachsen und somit Stickstoff aufnehmen. Außerdem werde organischer Stickstoff auch bei niedrigen Temperaturen mineralisiert, d. h. in eine Form umgewandelt, die für Pflanzen verfügbar sei. Um dem Risiko der Auslaugung dieses Stickstoffs zu begegnen, dürfe spätestens 15 Tage vor dem Ende der Wachstumsperiode gedüngt werden. In der Erwiderung ergänzt die Kommission, dass Dünger des Typs II besonders hohe Konzentrationen mineralischen Stickstoffs enthalte. Das Risiko der Wasserverschmutzung sei daher besonders hoch.

49.

Nach der Auffassung Frankreichs müssen weitere Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Seine Argumente konzentrieren sich allerdings im Wesentlichen auf Dünger des Typs I, der für die vorliegende Beanstandung nicht von Interesse ist.

50.

Was Dünger des Typs II angeht, trägt Frankreich relativ allgemein vor, dass der enthaltene organische Stickstoff nicht so schnell mineralisiert werde, wie die Kommission annehme. Um eine ausreichende Verfügbarkeit mineralisierten Stickstoffs zu Beginn der Wachstumsperiode zu gewährleisten, sei es sinnvoll, den Dünger bereits im vorangehenden Spätherbst auszubringen.

51.

Dem schlüssigen Vorbringen der Kommission zu dem relativ hohen Anteil bereits mineralisierten Stickstoffs in diesem Dünger widerspricht Frankreich jedoch nicht. Die Ausbringung im Herbst erhöht daher das Risiko, dass mineralisierter Stickstoff über den Winter ausgelaugt wird und somit zur Wasserverschmutzung beiträgt, statt von den Pflanzen verbraucht zu werden.

52.

Auch das Argument des Stickstoffmangels („faim d’azote“) aufgrund einer Immobilisierung von Stickstoff durch Mikroorganismen kann eine Ausbringung im Herbst nicht rechtfertigen. Vielmehr ist zu befürchten, dass große Anteile des im Herbst ausgebrachten Stickstoffs bis zum Frühjahr entweder immobilisiert oder ausgelaugt werden. Dem Risiko der Immobilisierung kann nur durch eine Ausbringung möglichst nahe an der Wachstumsperiode begegnet werden.

53.

Folglich hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 Anhang II Punkt A Nr. 1 und Anhang III Nr. 1.1 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass Anhang I Teil I des Erlasses vom 19. Dezember 2011 die Ausbringung von Düngemitteln des Typs II auf seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland nicht bereits ab dem 15. September untersagt.

54.

Die Kommission fordert, auch im Februar die Ausbringung von Düngemitteln des Typs III auf Grünland in bergigen Regionen zu verbieten, wo die Temperaturen während dieses Zeitraums unterhalb von 5° C verbleiben. Diese berücksichtigen weder der Erlass vom 6. März 2001 noch der Erlass vom 19. Dezember 2011.

55.

Die Schlüssigkeit dieses Vorbringens ergibt sich daraus, dass Pflanzen bei niedrigeren Temperaturen nicht wachsen und daher keinen Stickstoff aufnehmen. Darüber hinaus hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass die Bedeutung der in Anhang II Punkt A der Nitratrichtlinie genannten Bestimmungen anhand objektiver Kriterien wie der geologischen und klimatischen Merkmale der einzelnen Regionen zu beurteilen ist. ( 27 ) Für die Anforderungen nach Anhang III Nr. 1.1 ergibt sich dies bereits aus Art. 5 Abs. 3 Buchst. b. Der Umstand, dass in bergigen Regionen länger niedrige Temperaturen vorherrschen, muss daher bei den Ausbringungsverboten berücksichtigt werden.

56.

Frankreich widerspricht diesem überzeugenden Vorbringen der Kommission nicht.

57.

Daher hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 Anhang II Punkt A Nr. 1 und Anhang III Nr. 1.1 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass Anhang I Teil I des Erlasses vom 19. Dezember 2011 die Ausbringung von Düngemitteln des Typs III auf seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland in bergigen Regionen nicht im Februar untersagt, wenn dort die Temperaturen unterhalb von 5° C bleiben.

58.

Mit dem zweiten Klagegrund beanstandet die Kommission die französischen Regelungen über die Lagerung von Dung.

59.

Nach Anhang II Punkt A Nr. 5 der Nitratrichtlinie sollten die Regeln der guten fachlichen Praxis Bestimmungen zum Fassungsvermögen und der Bauweise von Behältern zur Lagerung von Dung enthalten, einschließlich Maßnahmen zur Verhinderung von Gewässerverunreinigungen durch Einleiten und Versickern von dunghaltigen Flüssigkeiten und von gelagertem Pflanzenmaterial wie z. B. Silagesickersäften in das Grundwasser und in Oberflächengewässer, soweit dieser Punkt von Belang ist. Auch nach Anhang III Nr. 1.2 umfassen die Aktionsprogramme Vorschriften betreffend das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung. Dieses muss größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird.

60.

Die Kommission wirft Frankreich vor, es bestünden keine präzisen Regeln zur überprüfbaren Berechnung der notwendigen Kapazitäten. Soweit zur Berechnung bestimmte Zeiträume angegeben würden, seien diese zu kurz, und die Lagerung festen Dungs auf dem Feld dürfe nicht erlaubt werden.

61.

Nach Auffassung der Kommission genügt es nicht, dass das französische Recht zwar abstrakt die Ziele der Regelungen über die notwendigen Lagerkapazitäten wiedergibt, aber keine konkreten Regelungen trifft, um die notwendigen Lagerkapazitäten der einzelnen Betriebe zu berechnen. Weder die Landwirte noch die Überwachungsbehörden könnten feststellen, welche Kapazitäten notwendig seien.

62.

Frankreich wendet sich nicht gegen die Notwendigkeit einer konkreten Regelung, hält der Kommission aber entgegen, Anhang II Teil II Nr. 1 des Erlasses vom 19. Dezember 2011 enthalte die notwendigen Kriterien. Die Lagerkapazitäten müssten die Verbotszeiträume für die Ausbringung von Dung abdecken und seien mit Hilfe der Methode DEXEL (Diagnostic Environnement de l'Exploitation d'Elevage – Umweltdiagnostik Viehwirtschaft) zu berechnen.

63.

Diese Bestimmung trat formal unmittelbar mit der Veröffentlichung des Erlasses in Kraft. Nach den unwidersprochenen Angaben Frankreichs war sie auf der Grundlage der bestehenden Verbotszeiträume für die Ausbringung sofort anwendbar. Danach galt sie bereits beim Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme am 28. Dezember 2011 und ist vorliegend zu berücksichtigen.

64.

Die Kommission rügt jedoch, auch die Methode DEXEL sei nicht klar genug, da sie keine einfachen Kriterien für die Bestimmungen des anfallenden Dungs vorsehe. Vielmehr enthalte sie ein komplexes Regelwerk, das von akkreditierten Experten auf jeden einzelnen Betrieb angewandt werden müsse.

65.

Allerdings ist nicht erkennbar, dass die Einbeziehung von Experten zur Feststellung der notwendigen Lagerkapazitäten ungeeignet oder von der Nitratrichtlinie ausgeschlossen wäre. Vielmehr zeigt auch eine Studie der Kommission, dass die präzise Bestimmung der notwendigen Lagerkapazitäten eine sehr komplexe Aufgabe ist, ( 28 ) die sehr wohl die Mitwirkung von Experten erfordern kann.

66.

Die Kommission hat weiterhin bereits im Vorverfahren kritisiert, dass die Methode DEXEL zu zu geringen Lagerkapazitäten führe. Diese Kritik konkretisiert sie zulässigerweise in der Erwiderung dahin gehend, dass keine Sicherheitsmarge vorgesehen sei und die Methode bei der Festlegung der Lagerkapazitäten auch die wirtschaftlichen und agrarwissenschaftlichen Zwänge des Betriebs berücksichtige.

67.

Die Notwendigkeit einer Sicherheitsmarge ergibt sich aus dem Wortlaut von Anhang III Nr. 1.2 der Nitratrichtlinie. Danach muss das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums.

68.

Frankreich legt jedoch zutreffend dar, dass eine Mindestsicherheitsmarge in Anhang I Teil II Nr. 1 Abs. 3 des Erlasses vom 19. Dezember 2011 vorgesehen ist. Danach sind die Klimarisiken einzubeziehen, d. h. das Risiko zusätzlicher Perioden, während deren Dung nicht ausgebracht werden darf, etwa weil der Boden gefroren ist. Folglich ist diese Teilrüge der Kommission unbegründet.

69.

Was die wirtschaftlichen und agrarwissenschaftlichen Zwänge angeht, so sieht die Nitratrichtlinie nirgendwo vor, dass diese Zwänge es rechtfertigen würden, von ihren Anforderungen abzuweichen. Wenn ein Betrieb die notwendigen Lagerkapazitäten nicht bereitstellen kann und auch sonst keine umweltgerechte Entsorgung nachweisen kann, muss er vielmehr seinen Viehbestand entsprechend einschränken.

70.

Die von der Kommission angeführten Passagen des Dokuments zur Methode DEXEL ( 29 ) erlauben allerdings nicht die Annahme, dass diese Methode bei der Feststellung der notwendigen Lagerkapazitäten von wirtschaftlichen und agrarwissenschaftlichen Zwängen geleitet wäre. Vielmehr zielen sie darauf ab, den Anforderungen der Nitratrichtlinie ohne unnötigen Aufwand zu genügen.

71.

Zu kritisieren ist höchstens, dass die Methode Übergangsmaßnahmen vor der Errichtung der notwendigen Lagerkapazitäten vorsieht und dabei eine Ausbringung im Widerspruch zur Nitratrichtlinie in Kauf nimmt, solange keine ausreichenden Lagerkapazitäten bereitstehen. Es erscheint zwar praktisch wenig realistisch, darauf zu bestehen, dass Landwirte keinen Dung ausbringen, obwohl ihre Lager bereits erschöpft sind, doch wenn Mitgliedstaaten solches Verhalten billigen, verletzen sie die Nitratrichtlinie. Vielmehr müssten sie veranlassen, dass Landwirte überschüssigen Dung notfalls anderweitig lagern oder ordnungsgemäß entsorgen lassen. Allerdings ist dieser Punkt nicht Gegenstand der Klage.

72.

Folglich ist diese Teilrüge unbegründet.

73.

Die Kommission rügt mit ihrer zweiten Teilrüge des zweiten Klagegrundes ausdrücklich, dass bei der Berechnung der Lagerkapazitäten zu kurze Höchstlagerzeiträume erreicht würden.

74.

Diese Rüge ist schon deshalb begründet, weil nach Art. 2 Abs. I Nr. 2 des Erlasses vom 19. Dezember 2011 die neuen Ausbringungsverbote erst drei Jahre nach Erlass der 5. Aktionsprogramme und spätestens zum 1. Juli 2016 der Berechnung der notwendigen Lagerkapazitäten zugrunde gelegt werden sollen. Da die Ausbringungsverbote bislang noch zu kurz gefasst sind, ( 30 ) decken die vorgesehenen Lagerkapazitäten den Bedarf zwangsläufig noch nicht ab.

75.

Die Kommission geht jedoch noch weiter: Nach ihrer Auffassung müssten in allen Départements in den Regionen Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Poitou-Charentes, Franche-Comté, Ile-de-France, Rhône-Alpes, Auvergne, Bourgogne, Pays de Loire, Nord-Pas-de-Calais und Centre Zeiträume von mindestens sechs Monaten angenommen werden sowie in den Départements in den Regionen Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Midi-Pyrénées und an der Côte d’Azur Zeiträume von mindestens fünf Monaten. Zur Begründung dieser Zeiträume stützt sich die Kommission auf die Studie von 2001. ( 31 )

76.

Frankreich hält der Kommission entgegen, diese Anforderungen seien zu undifferenziert. Es gebe eine Vielzahl von Faktoren, die berücksichtigt werden müssten und zu anderen Zeiträumen führen könnten.

77.

Zwei dieser Faktoren sind hervorzuheben: zum einen der Umgang mit festem Dung bzw. kompaktem Strohmist („fumier compact pailleux“), der in Frankreich als Dünger des Typs I definiert ist, und zum anderen die Bedeutung von Grasland.

78.

Frankreich legt eine von der Kommission nicht inhaltlich bestrittene Zusammenfassung einer Studie vor, aus der sich ergibt, dass verschiedene Düngerarten und insbesondere kompakter Strohmist zunächst mehr mineralischen Stickstoff binden als sie abgeben. ( 32 ) Auch wenn sie relativ langfristig vor Beginn der Vegetationsperiode ausgebracht werden, ist das Risiko einer Gewässerverunreinigung folglich begrenzt. Eine jüngere, von der Kommission veröffentlichte Studie kommt zu ähnlichen Ergebnissen. ( 33 )

79.

Weiterhin kann Grasland anscheinend über deutlich längere Zeiträume Stickstoff verwerten als andere Kulturen. Die von der Kommission veröffentlichte Studie aus dem Jahr 2011 gibt daher für Grasland deutlich kürzere abzusichernde Zeiträume an als für sonstige Kulturen, nämlich für Frankreich zwischen zwei und sechs Monate, je nach Region. ( 34 ) Diese Studie ist vorliegend maßgeblich, da sie die wissenschaftlichen Erkenntnisse aktualisiert, die in der von der Kommission angeführten Studie aus dem Jahr 2001 dargestellt sind.

80.

Ohne dass es notwendig wäre, die übrigen Einwände Frankreichs im Einzelnen zu untersuchen, kann somit festgestellt werden, dass die pauschalen Zeiträume von sechs oder fünf Monaten, die die Kommission durchsetzen will, nicht für ganz Frankreich gerechtfertigt sind.

81.

So wären diese Zeiträume für einen Betrieb, der im Süden Frankreichs Viehzucht in extensiver Weidewirtschaft betreibt, wahrscheinlich zu lang. Dagegen muss ein Intensivmastbetrieb im Norden, der seine Flächen vollständig zur Futterproduktion einsetzt, für die Berechnung der notwendigen Lagerkapazitäten möglicherweise sogar längere Zeiträume zugrunde legen.

82.

Daher hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 Anhang II Punkt A Nr. 5 und Anhang III Nr. 1.2 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass Lagerkapazitäten für Dung nach Art. 2 Abs. I Nrn. 1 und 2 sowie Anhang I Teil II des Erlasses vom 19. Dezember 2011 auf der Grundlage zu kurz dauernder Ausbringungsverbote berechnet werden. Im Übrigen ist diese Teilrüge unbegründet.

83.

Mit der letzten Teilrüge des zweiten Klagegrundes beanstandet die Kommission, dass fast alle Aktionsprogramme Frankreichs die Lagerung von kompaktem Strohmist auf dem Feld für eine Dauer von zehn Monaten zulassen, ohne dass eine Abdichtung gegenüber dem Boden oder eine Abdeckung notwendig sei. Dadurch könne Nitrat ins Grundwasser und bei starkem Regen auch in Oberflächengewässer gelangen. Erstmals in der Erwiderung beanstandet die Kommission die mangelnde Kontrollierbarkeit der im französischen Recht vorgesehenen Bedingungen einer Lagerung.

84.

Frankreich wendet zunächst zutreffend ein, dass die Kommission in der begründeten Stellungnahme eine vorübergehende Lagerung von einigen Wochen noch für zulässig ansah. ( 35 ) Diese Teilrüge ist daher nur insoweit zulässig, als die Kommission sich gegen eine Lagerung von mehr als einigen Wochen wendet.

85.

Auch was die Kontrollierbarkeit der Einhaltung dieser Bedingungen angeht, erweitert die Kritik der Kommission in der Erwiderung den Verfahrensgegenstand. Diese Kritik betrifft nämlich nicht unmittelbar die Verschmutzungsrisiken der zugelassenen Praxis, sondern das Risiko einer verbotenen Lagerung von Dung auf dem Feld, das zuvor noch nicht angesprochen wurde.

86.

Soweit sich die Kommission hingegen in der Klageschrift gegen die Bedingungen einer Lagerung wendet, nämlich gegen die fehlende Abdichtung zum Boden und die fehlende Abdeckung, war ihre Rüge entgegen der Auffassung Frankreichs zumindest implizit in der im Vorverfahren erhobenen Rüge einer überlangen Lagerung auf dem Feld enthalten. Denn diese Bedingungen sind kennzeichnend für das mit dieser Praxis verbundene Risiko einer Gewässerverunreinigung. Diese Rüge ist daher zulässig.

87.

Frankreich beruft sich zwar auf eine Regelung, die nach Art. 2 Abs. II des Erlasses vom 19. Dezember 2011 erst nach Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme wirksam wurde, nämlich Anhang I Teil II Nr. 2. Doch nach den unwidersprochenen Angaben Frankreichs entsprechen diese Regelungen den schon zuvor geltenden 4. Aktionsprogrammen. Folglich können sie vorliegend berücksichtigt werden.

88.

Diese Regelungen mindern das Risiko einer Gewässerverunreinigung, da der kompakte Strohmist zunächst zwei Monate vorgelagert werden muss, damit etwaige nitrathaltige Flüssigkeiten austreten können. Im verbleibenden, eher trockenen Dung entsteht zunächst kaum Nitratüberschuss, da mineralisierter Stickstoff von Mikroorganismen wieder aufgenommen wird. ( 36 )

89.

Auch nach Angaben Frankreichs ist die Aufnahme mineralisierten Stickstoffs durch Mikroben jedoch zeitlich begrenzt, im Wesentlichen auf Herbst und Winter. ( 37 ) Da der Dung jedoch bis zu zehn Monate gelagert werden darf, ist davon auszugehen, dass in wärmeren Jahreszeiten doch wieder ein Überschuss mineralisierten Stickstoffs entsteht. Spätestens zu diesem Zeitpunkt wird auch das Fehlen einer Verpflichtung, den Dung gegenüber dem Boden abzudichten und abzudecken, bedeutsam. Offen liegender kompakter Strohmist kann nämlich durch Regen wieder mit Wasser angereichert werden, das den mineralisierten Stickstoff aufnimmt und in das Grundwasser oder in Oberflächengewässer transportiert.

90.

Somit hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 Anhang II Punkt A Nr. 5 und Anhang III Nr. 1.2 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass Anhang I Teil II Nr. 2 des Erlasses vom 19. Dezember 2011 die Lagerung von kompaktem Strohmist auf dem Feld für bis zu zehn Monate zulässt, ohne vorzusehen, dass der Dung gegenüber dem Boden abgedichtet und abgedeckt wird.

91.

Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass die Maßnahmen der Aktionsprogramme gemäß Art. 5 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Anhang III Nr. 1.3 der Nitratrichtlinie Vorschriften zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln umfassen müssen, die auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung ausgerichtet sind. ( 38 ) Diese Auslegung von Anhang III Nr. 1.3 wird im Übrigen durch das Ziel der Richtlinie bestätigt, die die notwendigen Mittel bereitstellen soll, um den Schutz der Gewässer vor der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen in der Gemeinschaft sicherzustellen. ( 39 )

92.

Die Kommission beanstandet, dass die französischen Regelungen zwar diese Prinzipien wiederholen, sie aber nicht in einer unmittelbar anwendbaren Regelung umsetzen. Es bedürfe einer zuverlässigen Berechnungsmethode sowie der Festlegung der notwendigen Parameter, die es den Landwirten erlauben, zu berechnen, welche Dungmengen sie ausbringen könnten. Diese Parameter müssten insbesondere die jeweiligen Kulturen, die Wirksamkeit des Stickstoffs in dem jeweiligen Dungtyp und den bereits im Boden vorhandenen Stickstoff berücksichtigen.

93.

Frankreich erhebt im Wesentlichen zwei Einwände gegen diesen Klagegrund: Erstens verlange die Nitratrichtlinie keine derart genaue Regelung und zweitens sei Anhang I Teil III Nr. 1 des Erlasses vom 19. Dezember 2011 sogar besser geeignet, eine ausgeglichene Düngung zu gewährleisten, als die Anforderungen der Kommission

94.

Was den ersten Einwand angeht, so hat der Gerichtshof bereits darauf hingewiesen, dass Anhang III Nr. 1.3 der Nitratrichtlinie genau umzusetzen ist. ( 40 ) Für den notwendigen Grad der Genauigkeit müssen die Adressaten der Regelung maßgeblich sein. Sie müssen erkennen können, welchen Verpflichtungen sie unterliegen. Wenn die jeweiligen Regeln sich an die Landwirte richten, müssen sie mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln zuverlässig beurteilen können, welche Mengen Dung sie ausbringen dürfen.

95.

Hier kann dahinstehen, ob diese Anforderungen nur durch das System der Kommission erfüllt werden können.

96.

Die von Frankreich angeführten Bestimmungen genügten ihnen schon deshalb nicht, da sie gegenüber den Landwirten bei Ablauf der Frist der begründeten Stellungnahme noch gar nicht anwendbar waren. Anhang I Teil III Nr. 1 Buchst. c des Erlasses vom 19. Dezember 2011, der die Pflichten der Landwirte festlegt, galt nämlich gemäß Art. 2 Abs. II des Erlasses erst ab dem 1. September 2012.

97.

Das in Anhang I Teil III Nr. 1 Buchst. a und b des Erlasses vom 19. Dezember 2011 niedergelegte System war zum maßgeblichen Zeitpunkt zwar in Kraft, konnte aber ebenfalls noch nicht angewandt werden. Buchst. a verlangt nämlich die Festlegung von Durchführungsbestimmungen, d. h. eine operationelle Ausarbeitung und ihre Ausfüllung durch Parameter. Diese sind nach Buchst. b von den Regionen für jede Kultur und für Grasland festzulegen. Nach Angaben der Kommission traten diese Regelungen erst nach Ablauf der maßgeblichen Frist in Kraft, nämlich zum 1. September 2012.

98.

Soweit die Kommission erstmals in der Erwiderung inhaltliche Mängel dieser regionalen Regelungen und bestimmte Detailregelungen des Erlasses vom 19. Dezember 2011 beanstandet, versucht sie, den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens zu erweitern. Daher ist dieses Vorbringen unzulässig.

99.

Was schließlich die alten Regelungen der Nr. 2.3 des Anhangs zum Erlass vom 6. März 2001 angeht, die zum maßgeblichen Zeitpunkt wohl gegenüber den Landwirten noch galten, so beschränken sie sich darauf, von den Landwirten eine ausgeglichene Düngung im Sinne von Anhang III Nr. 1.3 der Nitratrichtlinie zu verlangen.

100.

Das Vorbringen Frankreichs zu diesen Regeln verstehe ich dahin gehend, dass die Landwirte danach für jede einzelne Parzelle selbst bestimmen müssen, welche Düngung zulässig ist. Diese Lösung sei der Festlegung bestimmter Parameter vorzuziehen, da die lokalen Gegebenheiten voll berücksichtigt werden könnten.

101.

Theoretisch verspricht dieser Ansatz eine optimale Düngung. Das vorliegende Verfahren zeigt jedoch, dass die Bestimmung der zulässigen Düngung ein höchst komplexes Unterfangen ist. Es ist nicht ersichtlich, dass jeder Landwirt ohne konkretere Vorgaben dieser Aufgabe gerecht werden könnte. ( 41 ) Außerdem besteht ohne leicht nachprüfbare Kriterien eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Im Übrigen hat auch Frankreich mit den neuen Regeln diesen Ansatz aufgegeben und ihn durch regionale Durchführungsregeln ersetzt.

102.

Folglich hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 und Anhang III Nr. 1.3 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass es im Erlass vom 6. März 2001 keine ausreichend bestimmten Regelungen über die ausgeglichene Düngung festgelegt hat.

103.

Dieser Klagegrund bezieht sich auf die in Frankreich angewandte Methode, die Einhaltung der Obergrenze von 170 kg Stickstoff pro Hektar und Jahr nach Anhang III Nr. 2 der Nitratrichtlinie zu gewährleisten. Anhang III Nr. 3 lässt es zu, diese Menge auf der Grundlage von Tierzahlen zu bestimmen. Diese Methode wird in Frankreich angewandt, indem für die verschiedenen Tierarten Mengen von Stickstoff angegeben werden, die in dem über ein Jahr ausgebrachten Dung eines Exemplars enthalten sind.

104.

Mit der Bestimmung der zulässigen Stickstoffmenge auf der Grundlage von Tierzahlen soll offensichtlich die Anwendung der Obergrenze erleichtert werden. Landwirte müssen nicht untersuchen, wie viel Stickstoff sie tatsächlich ausbringen. Solange die Zahl ihrer Tiere nicht die Aufnahmefähigkeit der gedüngten Flächen übersteigt, reicht es vielmehr aus, den Dung gleichmäßig zu verteilen, um diesen Anforderungen nachzukommen.

105.

Die Kommission rügt jedoch, Frankreich nehme für die verschiedenen Tierarten zu geringe Stickstoffmengen im ausgebrachten Dung an.

106.

Zwar beruft sich Frankreich auch für diesen Klagegrund zu Unrecht auf die Neuregelungen des Erlasses vom 19. Dezember 2011, nämlich Anhang II, der nach Anhang I Teil V in Verbindung mit Art. 2 Abs. II erst seit Herbst 2012 anwendbar ist. Doch ist dies nur für die Würdigung der Ausscheidungswerte von Milchkühen von Interesse, da die Werte für die übrigen Nutztiere beibehalten wurden.

107.

Die Kommission stützt die Beanstandung der Ausscheidungswerte für Milchkühe auf zwei wissenschaftlich begründete Argumente: Erstens werde die Milchproduktion der Kühe nicht berücksichtigt. Mit zunehmender Milchproduktion werde nämlich auch mehr Stickstoff ausgeschieden. Zweitens beanstandet die Kommission die Anwendung eines zu hohen sogenannten Verflüchtigungskoeffizienten.

108.

Frankreich widerspricht dem auf die Milchproduktion gestützten Vorbringen der Kommission und insbesondere seinen wissenschaftlichen Grundlagen nicht. Vielmehr bestätigt Anhang II Buchst. B des Erlasses vom 19. Dezember 2011 die Position der Kommission. Statt eines einzigen Ausscheidungswerts werden dort verschiedene Werte abhängig von der Milchproduktion festgelegt. Insofern ist diese Teilrüge folglich begründet.

109.

Das zweite Argument, das den sogenannten Verflüchtigungskoeffizienten betrifft, bedarf der Erläuterung. Dieser Koeffizient erlaubt es, von den ausgeschiedenen Stickstoffmengen einen Anteil abzuziehen, der sich vor der Ausbringung in die Luft verflüchtigt. Dieser Abzug wird aus einer Entscheidung des Gerichtshofs abgeleitet, in der festgestellt wurde, dass für die Anwendung der jährlichen Obergrenze von 170 kg der Stickstoff maßgeblich ist, der Dung zum Zeitpunkt der Ausbringung enthält. Die Verflüchtigung von Stickstoff während des Ausbringens darf daher nicht mindernd berücksichtigt werden. ( 42 ) Die Kommission stellt allerdings nicht in Frage, dass in diesem Zusammenhang der Stickstoff berücksichtigt werden kann, der sich vor der Ausbringung verflüchtigt hat, d. h. im Stall und während der Lagerung des Dungs.

110.

Um diesen Abzug vorzunehmen, wendet Frankreich den Verflüchtigungskoeffizienten an. Vor dem Erlass vom 19. Dezember 2011 betrug dieser Koeffizient für Milchkühe 30 %. Frankreich nahm also an, dass 30 % des im Stall ausgeschiedenen Stickstoffs dort oder während der Lagerung des Dungs an die Luft abgegeben werden. Die Kommission beruft sich jedoch auf einen wissenschaftlichen Beitrag aus dem Jahr 2007, ( 43 ) aus dem sich ein Koeffizient von nur 24 % ergibt.

111.

Die von Frankreich vorgelegte Literaturauswertung bestätigt diesen Wert. ( 44 ) Dementsprechend beruht der Erlass vom 19. Dezember 2011 nicht mehr auf einem Koeffizienten von 30 %, sondern auf einem Koeffizienten von 25 %.

112.

Somit hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 in Verbindung mit Anhang III Nrn. 2 und 3 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass der Erlass vom 6. März 2001 bei der Festlegung der Ausscheidungswerte für Milchkühe die Unterschiede in der Milchproduktion nicht angemessen berücksichtigte und auf einem zu hohen Verflüchtigungskoeffizienten beruhte.

113.

Soweit die Kommission sich gegen eine Übergangsregelung für die Zeit vom 1. September 2012 bis zum 31. August 2013 wendet, ist festzustellen, dass diese Regelung nicht Gegenstand des Vorverfahrens war. Daher ist dieses Vorbringen unzulässig.

114.

Bei den übrigen Nutztierarten beschränkt sich die Kritik der Kommission auf die jeweiligen Verflüchtigungskoeffizienten, die vor und nach dem Erlass vom 19. Dezember 2011 gleich blieben. In Hinblick auf Schweine hat die Kommission ihre Klage allerdings zurückgenommen.

115.

Die Kommission erkennt in diesem Zusammenhang für Rinder außer Milchkühen den ersten Einwand Frankreichs an, dass sie bei der Konkretisierung dieser Beanstandungen in der Klageschrift einen Rechenfehler begangen hat, der zu einer falschen Darstellung der Folgen des beanstandeten Koeffizienten führte. Sie widerspricht auch nicht dem Vorbringen Frankreichs, dass der gleiche Fehler auch die Darstellung der Folgen bei den anderen Nutztierarten betrifft. Dieser Rechenfehler entzieht allerdings der Rüge der Anwendung von zu hohen Koeffizienten an sich nicht den Boden.

116.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in einer Tabelle zu den übrigen Rinderarten fälschlicherweise angibt, einen Koeffizienten von 30 % anzuwenden, obwohl sie tatsächlich einen Koeffizienten von 21 % anwendet. ( 45 ) Dies führt möglicherweise zu dem Missverständnis auf Seiten Frankreichs, dass die Kommission die französischen Koeffizienten nicht mehr in Frage stelle. ( 46 ) Diese Bedeutung kann dem offensichtlichen Schreibfehler der Kommission jedoch nicht zugeschrieben werden, da der Zusammenhang und die konkret angegebenen Werte zeigen, dass sie weiterhin von einem niedrigeren Koeffizienten ausgeht.

117.

Weiterhin trägt Frankreich vor, dass die beanstandeten Koeffizienten unter Anwendung einer besseren Methode bestimmt wurden als die Werte, auf die sich die Kommission beruft. Die Werte der Kommission würden aus den Stickstoffmengen abgeleitet, die aus den Ställen und Dunglagern in die Umgebungsluft abgegeben würden. Dagegen beruhten die französischen Werte auf einem Vergleich des ausgeschiedenen Stickstoffs mit dem Stickstoff, der noch im Dung enthalten ist, wenn dieser den Stall oder das Lager zur Ausbringung verlässt.

118.

Die Kommission widerspricht diesem auf den ersten Blick plausiblen Vorbringen zwar nicht ausdrücklich, aber zumindest implizit, da sie an ihren Werten festhält.

119.

Zweifel an der französischen Position entstehen, da die von Frankreich vorgelegte Literaturübersicht keine methodische Präferenz erkennen lässt, sondern darlegt, dass alle Werte in der Literatur auf Experimenten beruhen, die nur die jeweils untersuchten konkreten Bedingungen der Viehhaltung berücksichtigen. ( 47 ) Weiterhin wird dort die große Schwankungsbreite der festgestellten Werte betont und dargelegt, dass die französischen Koeffizienten sehr nah an den Werten in der Literatur lägen. ( 48 ) Schließlich wird auch die von der Kommission angeführte Studie einbezogen und nicht in Frage gestellt.

120.

Wenn man darüber hinaus die französischen Dokumente konsultiert, in denen erstmals die heute noch geltenden Verflüchtigungskoeffizienten für Rinder identifiziert werden, erkennt man, dass es sich nur um den Mittelwert der damals vorliegenden Literatur über die Verflüchtigung des von Milchkühen ausgeschiedenen Stickstoffs handelt. ( 49 ) Eine Methodendiskussion ist nicht erkennbar.

121.

Folglich ist nicht davon auszugehen, dass etwaige methodische Differenzen bei der Ermittlung der Koeffizienten die wissenschaftliche Grundlage dieses Klagegrundes der Kommission in Frage stellen.

122.

Größeres Gewicht könnte dem Einwand Frankreichs zukommen, dass die wissenschaftlich ermittelten Daten große Unterschiede bei der Verflüchtigung von Nitrat im Stall und während der Lagerung aufweisen. Diese Schwankungsbreite spricht dagegen, einen bestimmten Wert als allein zutreffenden Verflüchtigungskoeffizienten anzusehen. Dies könnte man dahin gehend verstehen, dass die Mitgliedstaaten grundsätzlich frei sind, einen Verflüchtigungskoeffizienten festzulegen, der sich in dem durch die unterschiedlichen Ergebnisse der wissenschaftlichen Studien gesetzten Rahmen bewegt.

123.

Ein derartiger Regelungsspielraum wäre jedoch mit dem Prinzip der Vorbeugung unvereinbar, das bei der Anwendung der Nitratrichtlinie zu beachten ist ( 50 ) und daher auch bei der Umsetzung von Anhang III Nrn. 2 und 3. Folglich muss die pro Tier festgelegte Ausscheidungsmenge unbedingt sicherstellen, dass die Obergrenze von 170 kg nicht verletzt wird. Dies gelingt nur, wenn diese Menge so niedrig festgelegt wird, dass unabhängig von der Schwankungsbreite der tatsächlichen Verflüchtigungswerte in keinem Fall mehr als 170 kg Nitrat ausgebracht werden.

124.

Andernfalls ist zu befürchten, dass aufgrund der klimatischen Bedingungen oder der üblichen Praktiken in bestimmten Regionen durchgehend weniger Stickstoff vor dem Ausbringen in die Luft abgegeben wird als für den Verflüchtigungskoeffizienten angenommen. Dort würden also mehr als 170 kg Stickstoff pro Jahr und Hektar ausgebracht. Dies könnte zu den Gewässerverschmutzungen führen, die durch die Aktionsprogramme verhindert werden müssen.

125.

Folglich können Verflüchtigungskoeffizienten bei der Festlegung von Ausscheidungsmengen für die Anwendung der Obergrenze auf der Grundlage von Tierzahlen nach Anhang III Nrn. 2 und 3 der Nitratrichtlinie nur anhand der niedrigsten wissenschaftlich nachweisbaren Verflüchtigung festgelegt werden.

126.

Falls Mitgliedstaaten den Landwirten dennoch ermöglichen wollen, die zulässige Höchstmenge in jedem Fall voll auszuschöpfen, können sie die zulässigen Ausbringungsmengen nicht durch eine einfache Typisierung anhand von Tierzahlen festlegen. Jede Typisierung muss nämlich mit einer ausreichenden Sicherheitsmarge versehen sein, um zu verhindern, dass die Obergrenze in bestimmten Fällen überschritten wird.

127.

Da die von der Kommission geforderten niedrigen Verflüchtigungskoeffizienten im Wesentlichen auf einem wissenschaftlichen Beitrag aus dem Jahr 2007 ( 51 ) beruhen, der von Frankreich nicht durch bessere Daten widerlegt wird, sind sie folglich für den vorliegenden Klagegrund maßgeblich.

128.

Frankreich wendet jedoch für die verbleibenden Nutztierarten deutlich höhere Volatilisierungskoeffezienten an als nach den Daten der Kommission zulässig, nämlich 30 % statt 21 % für die übrigen Rinder, 60 % statt 30 % für Geflügel, jeweils 30 % statt 9,5 % für Schafe und Ziegen, 30 % statt 13% für Pferde sowie 60 % statt 45 % für Kaninchen.

129.

Daher hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 in Verbindung mit Anhang III Nrn. 2 und 3 der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass die Festlegung der Ausscheidungswerte für Rinder mit Ausnahme von Milchkühen sowie für Geflügel, Schafe, Ziegen, Pferde und Kaninchen in Anhang II des Erlasses vom 19. Dezember 2011 auf überhöhten Verflüchtigungskoeffizienten beruhte.

130.

Nach Anhang II Punkt A Nr. 2 der Nitratrichtlinie sollten die Regeln der guten fachlichen Praxis Bestimmungen zum Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen enthalten, soweit diese von Belang sind. Die Bodenneigung ist auch nach Anhang III Nr. 3 Buchst. a zu berücksichtigen.

131.

Mit dem fünften Klagegrund wendet sich die Kommission dagegen, dass Frankreich zwar die Ausbringung auf solchen Flächen untersagt, aber die zulässige Neigung nicht geregelt hat. Auf Feldern müsse die Ausbringung ab einer Neigung von 8 % untersagt werden, bei Grasland seien bis zu 15 % zulässig.

132.

Frankreich vertritt demgegenüber die Auffassung, die Neigung müsse nicht geregelt werden. Vielmehr seien viele andere Faktoren für das Risiko der Wasserverunreinigung ebenfalls von Bedeutung. Ein allgemein gefasstes Verbot, in dessen Rahmen Landwirte diese Faktoren berücksichtigen könnten, sei daher ausreichend.

133.

Die Kommission stellt die Bedeutung anderer Faktoren nicht in Frage, beruft sich jedoch auf eine Studie, die bereits ab einer Neigung von 5 % von erheblichen Risiken ausgeht und empfiehlt, nur bis zu einer Neigung von 7 % zu düngen. Bei Verwendung von geeignetem Gerät oder in bergigem Gelände könnte bis zu einer Neigung von 10 % gedüngt werden. Allerdings solle Gülle, also flüssiger Dung, in jedem Fall nur bis zu einer Neigung von 7 % ausgebracht werden. ( 52 )

134.

Frankreich trägt keine wissenschaftlichen Argumente vor, um diesen Empfehlungen zu widersprechen. Dies könnte man dahin gehend interpretieren, dass dieses Vorbringen der Kommission nicht entkräftet wurde. Da die Aktionsprogramme auf die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu stützen sind, hätte Frankreich folglich keine ausreichenden Regeln zur Ausbringung von Düngemitteln auf stark geneigten Flächen erlassen.

135.

Allerdings wird in einer neueren Studie, die die Kommission im Internet veröffentlicht hat, nur auf Brachflächen mit einer Neigung von mehr als 8 % von einer oberflächlichen Düngung abgeraten und das insbesondere bei einer Hanglänge von mehr als 100 Metern. Erst ab einer Neigung von 15 % wird ein vollständiges Verbot der Düngung empfohlen. Beide Empfehlungen gelten vor allem in der Nähe von Oberflächengewässern. ( 53 )

136.

Die Hanglänge von mehr als 100 Metern dient bei Hängen mit einer Neigung von mehr als 8 % nur der Illustration besonderer Risiken. Sie ist daher nicht als notwendige Voraussetzung einer Verbotspflicht anzusehen.

137.

Auf den ersten Blick könnte man annehmen, dass für die Nähe von Oberflächengewässern das Gleiche gilt wie für die Hanglänge. Allerdings beschränkt die Studie die Darstellung der Risiken einer Ausbringung auf stark geneigten Hängen auf eine Verschmutzung von Oberflächengewässern. Die Ausbringung auf geneigten Flächen ist danach problematisch, weil Dung oder bereits in Wasser gelöste Stickstoffverbindungen mit ablaufendem Wasser hangabwärts transportiert werden können. Wenn sich dort Oberflächengewässer befinden, können diese direkt verunreinigt werden.

138.

Spezifische Risiken für das Grundwasser durch die Ausbringung von Dung auf geneigten Flächen sind zwar vorstellbar, werden aber weder in der Studie noch im Vorbringen der Kommission erwähnt. Daher hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass Ausbringungsverbote auf geneigten Hängen geboten sind, wenn sich keine Oberflächengewässer in der Nähe befinden.

139.

Gleichwohl helfen die französischen Regeln über die Ausbringung von Dung in der Nähe von Oberflächengewässern nach Anhang I Teil VI des Erlasses vom 19. Dezember 2011 diesem Klagegrund nicht ab. Erstens sind auch diese Regeln gemäß Art. 2 Abs. II des Erlasses erst am 1. September 2012 nach Ablauf der maßgeblichen Frist in Kraft getreten und damit vorliegend unbeachtlich. Zweitens ist nicht erkennbar, dass die darin vorgesehenen Abstände dem Risiko des Schadstoffeintrags an stark geneigten Hängen begegnen würden. Sie gelten nämlich unabhängig von der Neigung der benachbarten Flächen und sind daher auch objektiv viel zu knapp berechnet. Die Sicherheitsabstände betragen nämlich nur zwischen zwei und 35 Metern. Bei Gewässern am Fuß von Abhängen können diese Abstände den direkten Eintrag von Nitrat nicht ausschließen.

140.

Folglich hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 in Verbindung mit Anhang II Buchst. A Nr. 2 und Anhang III Nr. 3 Buchst. a der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass es in der Nähe von Oberflächengewässern nicht verbietet, Dung auf Hängen mit einer Neigung von über 15 % sowie oberflächlich auf Brachflächen mit einer Neigung von 8 % bis 15 % auszubringen. Im Übrigen ist dieser Klagegrund abzuweisen.

141.

Nach Anhang II Buchst. A Nr. 3 der Nitratrichtlinie müssen die Aktionsprogramme Bestimmungen zum Ausbringen von Düngemitteln auf gefrorenen oder schneebedeckten Böden enthalten. Nach Anhang III Nr. 1.3 Buchst. b sind die klimatischen Bedingungen zu berücksichtigen.

142.

Mit dem sechsten Klagegrund wendet sich die Kommission dagegen, dass nach Nr. 2.5 Ziff. 3 des Anhangs des Erlasses vom 6. März 2001 Landwirte Düngemittel der Typen I und III unter bestimmten Bedingungen auf gefrorenem Boden ausbringen dürfen. Das Gleiche gilt für die Ausbringungen von Düngemitteln des Typs I auf schneebedecktem Boden. Wenn der Boden innerhalb von 24 Stunden wechselnd taut und wieder gefriert, dürfen alle Düngemittel ausgebracht werden.

143.

Frankreich hält dem entgegen, dass in der Nitratrichtlinie kein absolutes Verbot der Ausbringung von Düngemitteln auf gefrorenen oder von Schnee bedeckten Böden vorgesehen ist.

144.

Auch insofern wird der Umsetzungsspielraum jedoch durch die Ziele der Nitratrichtlinie und den Stand der Wissenschaft begrenzt. ( 54 ) Aus der von der Kommission vorgelegten Studie ergibt sich, dass die Düngung gefrorener oder schneebedeckter Böden niemals zugelassen werden darf, da sie erhebliche Risiken für das Grundwasser und Oberflächengewässer begründet. ( 55 ) Die gleiche Studie betont, dass gerade der Wechsel zwischen Gefrieren und Auftauen des Bodens die Mineralisierung des Stickstoffs fördert. Die entstehenden Stickstoffverbindungen sind wasserlöslich und können daher zur Verunreinigung insbesondere des Grundwassers beitragen, da bei den entsprechend niedrigen Temperaturen Pflanzen noch keinen Stickstoff aufnehmen. ( 56 )

145.

Frankreich widerspricht diesem wissenschaftlich begründeten Vorbringen nicht.

146.

Die neuere Studie der Kommission fasst zwar eine Relativierung des Ausbringungsverbots für trockene, gefrorene Böden ins Auge, die einem besonderen Risiko der Verdichtung durch Befahren ausgesetzt sind. ( 57 ) Doch die französischen Ausnahmen sind nicht auf diesen Fall ausgerichtet.

147.

Somit hat Frankreich Art. 5 Abs. 4 in Verbindung mit Anhang II Buchst. A Nr. 3 und Anhang III Nr. 1.3 Buchst. b der Nitratrichtlinie dadurch verletzt, dass Nr. 2.5 Ziff. 3 des Anhangs des Erlasses vom 6. März 2001 es zulässt, Düngemittel auf Böden auszubringen, die innerhalb von 24 Stunden wechselnd tauen und wieder gefrieren, sowie die Möglichkeit eröffnet, unter bestimmten Bedingungen das Ausbringen von Düngemitteln der Typen I und III auf gefrorenem Boden sowie von Düngemitteln des Typs I auf schneebedecktem Boden zuzulassen.

148.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Französischen Republik in die Kosten beantragt hat und diese – auch unter Berücksichtigung der zurückgenommenen Teilrüge und des unzulässigen Vorbringens der Kommission – im Wesentlichen unterliegt, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

149.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: