1. 

En el contexto de un proceso judicial en el que se cuestionan las condiciones impuestas a un criador de cerdos para autorizarle a comercializar como abono los purines producidos en su explotación, la Supreme Court plantea al Tribunal de Justicia una serie de preguntas referidas al concepto de «residuo» en el sentido de la Directiva 75/442. ( 2 ) Más allá del interés de esta cuestión, particularmente en cuanto que ha de permitir que el Tribunal de Justicia perfile su jurisprudencia sobre las condiciones en las que un «residuo» puede convertirse en un «subproducto», en el presente procedimiento se plantea también una cuestión que transciende el ámbito estricto de la Directiva 75/442 para situarse, como habrá ocasión de ver, en el terreno de los principios generales del Derecho de la Unión y, más específicamente, en el de la garantía de los derechos fundamentales.

2. 

En efecto, el problema último suscitado en el proceso a quo tiene que ver con la responsabilidad que cabe exigirle al vendedor de los purines por el uso inadecuado que de los mismos haga eventualmente quien se los adquiere. Cuestión ésta a la que se suma la de determinar hasta qué punto la libertad de los Estados miembros para regular la comercialización de residuos les autoriza a imponer condiciones que, bien pueden resultar equivalentes a la prohibición de ese comercio, bien pueden venir a someterlo a condiciones desproporcionadas o arbitrarias. Todo ello en una situación en la que la falta de transposición de la Directiva 91/676 ( 3 ) ha impedido la aplicación de una normativa capaz de ofrecer cobertura al empleo de los purines como fertilizante.

3.

En su versión vigente en la fecha de los hechos del proceso a quo, ( 4 ) el artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442 establecía lo siguiente:

«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:

4.

De conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra b), de la misma Directiva, quedaban excluidos de su ámbito de aplicación, «cuando ya estén cubiertos por otra legislación»:

[…]

5.

En virtud del artículo 8 de la repetida Directiva:

«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:

6.

Los artículo 9 y 10 de la Directiva disponían que los establecimientos y empresas que realizaran las operaciones de eliminación o de valorización de residuos enumeradas, respectivamente, en los anexos II A y II B de la propia Directiva estaban obligados a obtener una autorización.

7.

El artículo 15 de la Directiva 75/442 establecía lo que sigue:

«De conformidad con el principio “quien contamina paga”, el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre:

8.

De conformidad con su artículo 1, la Directiva 91/676 tiene como objetivo «reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario» y «actuar preventivamente contra contaminaciones de dicha clase».

9.

El artículo 3 de la Directiva 91/676 dispone, en sus dos primeros apartados, lo siguiente:

«1.   Los Estados miembros determinarán, con arreglo a los criterios definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.

2.   Los Estados miembros designarán, en un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. Notificarán esta designación inicial a la Comisión en el plazo de seis meses.»

10.

En virtud del artículo 4 de la misma Directiva:

«1.   Con objeto de establecer para todas las aguas un nivel general de protección contra la contaminación, los Estados miembros, dentro de un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva:

2.   Los Estados miembros informarán detalladamente a la Comisión acerca de sus códigos de prácticas agrarias correctas y la Comisión incluirá información sobre dichos códigos en el informe a que se refiere el artículo 11. A la luz de la información recibida y si lo considerare necesario, la Comisión podrá presentar las oportunas propuestas al Consejo.»

11.

El artículo 5 de la misma Directiva impone a los Estados miembros la obligación de establecer programas de acción respecto de las zonas vulnerables. Dichos programas deben contener como medidas obligatorias las establecidas en el o los códigos de prácticas agrarias correctas y las contempladas en el Anexo III de la misma Directiva, referidas a los períodos en los que está prohibida la aplicación de determinados fertilizantes, a la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol, a los modos de aplicación de los fertilizantes y a la cantidad máxima de estiércol aplicable en función de su contenido de nitrógeno.

12.

La Directiva 96/61 ha sido codificada y derogada por la Directiva 2008/1, ( 7 ) a su vez derogada y reemplazada por la Directiva 2010/75. ( 8 ) De acuerdo con su artículo 1 tenía por objeto «la prevención y la reducción integradas de la contaminación procedente de las actividades que figuran en el Anexo I. En ella se establecen medidas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones de las citadas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidas las medidas relativas a los residuos, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto, sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 85/337/CEE, y de las otras disposiciones comunitarias en la materia.»

13.

El punto 6.6 del Anexo I de la Directiva mencionaba específicamente las instalaciones destinadas a la cría intensiva de cerdos que dispongan de más de 750 emplazamientos para cerdas.

14.

En virtud del artículo 3, letra c) de la Directiva, «[l]os Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que las autoridades competentes se cercioren de que la explotación de las instalaciones se efectuará de forma que: […] c) se evite la producción de residuos, de conformidad con la Directiva 75/442/CEE […]; si esto no fuera posible, se reciclarán o, si ello fuera imposible técnica y económicamente, se eliminarán, evitando o reduciendo su repercusión en el medio ambiente».

15.

De acuerdo con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, «[s]i fuere necesario, el permiso incluirá las adecuadas prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas subterráneas, así como las medidas relativas a la gestión de los residuos generados por la instalación.»

16.

Su objetivo era asegurar que los Estados miembros establecieran sistemas que garantizaran que determinadas categorías de subproductos animales sólo pudieran circular por determinadas cadenas autorizadas hasta el momento de su eliminación o utilización y, en especial, permitieran que sólo pudieran entrar en la cadena alimentaria los subproductos animales que no suponen un riesgo para la salud animal y la salud pública. Este Reglamento ha sido derogado y sustituido por el Reglamento no 1069/2009. ( 10 )

17.

La Environmental Protection Act 1992 (Ley de protección del medio ambiente de 1992; en lo sucesivo, «Ley de 1992)») creó la Environmental Protection Agency (Agencia de Protección del Medio Ambiente, en adelante, «APMA»), cuyas competencias incluyen «la concesión de autorizaciones y la regulación y control de actividades en el ámbito de la protección del medio ambiente» [artículo 52, apartado 1, letra a)].

18.

La Waste Management Act 1996 (Ley de gestión de residuos de 1996; en adelante, «Ley de 1996») se adoptó con el fin, entre otros, de transponer la Directiva 75/442 en su versión modificada por la Directiva 91/156. En su artículo 4 dispone lo siguiente:

«1)   En el marco de esta Ley se entenderá por “residuo”, cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Primer Anexo o que en el momento relevante figure en el Catálogo europeo de residuos y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse; además se presumirá que cualquier cosa de la que alguien se desprenda como si fuese un residuo o que se trate de cualquier otra forma como tal, es un residuo, salvo prueba en contrario [...].

3)   En el marco de esta Ley se entenderá por “eliminación”, en relación con los residuos, cualquiera de las actividades enumeradas en el Tercer Anexo y el término “actividad de eliminación de residuos” se interpretará en consecuencia.

4)   En el marco de esta Ley se entenderá por “valorización”, en relación con los residuos, cualquier actividad dirigida a la recuperación, reciclado o reutilización, bien total o parcial, de residuos y asimismo cualquier actividad vinculada a dichas actividades de recuperación, reciclado o reutilización, incluidas todas las actividades enunciadas en el Cuarto Anexo; el término «actividad de valorización de residuos» se interpretará en consecuencia.»

19.

De conformidad con el artículo 51, apartado 2, letra a), de la Ley de 1996:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b), no se exigirá un permiso en materia de residuos [...] para la valorización de [...] materias fecales provenientes de ganado o aves de corral tales como estiércol o purines [...]».

20.

La Ley de 1992 estableció un régimen para la obtención de permisos en el marco del control integrado de la contaminación, equivalente a grandes rasgos al establecido por la Directiva 96/61. Irlanda adaptó el Derecho nacional a la Directiva 96/61 mediante la Protection of the Environment Act de 2003 (Ley de protección del medio ambiente de 2003; en adelante, «Ley de 2003»). Por tanto, en el caso de autos el permiso no se otorgó con arreglo a medidas nacionales adoptadas para la aplicación de la Directiva 96/61.

21.

El recurrente en el proceso a quo es titular de una explotación porcina en Irlanda. Si bien su actividad principal se centra en la cría de cerdos, explota también los purines que genera dicha explotación como producto secundario, mediante su venta a otros agricultores para su utilización como abono.

22.

Dado que la aplicación de dicho abono en las superficies cultivadas es una actividad de temporada, los purines deben pasar por una fase de almacenamiento en la explotación del recurrente hasta que se efectúa la entrega a otros agricultores. En 1999, APMA concedió al recurrente una autorización para ampliar sus instalaciones y comercializar los purines. Con arreglo a dicha autorización, el recurrente está particularmente obligado a asegurarse de que los agricultores utilizan los purines en estricto cumplimiento de determinadas condiciones.

23.

Entre dichas condiciones figura una titulada «Gestión de residuos». En ella se imponen al recurrente, en lo que aquí importa, las obligaciones siguientes:

24.

Impugnada la autorización de APMA ante la High Court, ésta resolvió contra el recurrente, quien acudió entonces a la Supreme Court, órgano jurisdiccional del que procede la presente cuestión.

25.

De acuerdo con la Supreme Court, los puntos objeto de controversia entre las partes del proceso a quo son los siguientes:

26.

El tenor literal de la cuestión prejudicial es el siguiente:

«En ausencia de una interpretación definitiva del concepto de “residuo” en el marco del Derecho de la Unión, se plantea si un Estado miembro puede imponerle al productor de purines de cerdo, en virtud del Derecho nacional, la obligación de probar que no constituyen un residuo, o por el contrario debe determinarse si constituyen un residuo en atención a criterios objetivos como los considerados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su jurisprudencia. Esto da lugar concretamente a las siguientes cuestiones:

27.

La Supreme Court entiende que los criterios establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de residuo deben aplicarse a los purines de cerdo en el momento de su producción y almacenamiento y no en el momento posterior de su posible reutilización, en este caso por otros agricultores.

28.

El órgano jurisdiccional remitente estima que entender que los purines deben considerarse un residuo en cualquier circunstancia no parece ser fácilmente compatible con los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia. No obstante, la Supreme Court tampoco está convencida de que las declaraciones del Tribunal de Justicia en las sentencias de los asuntos Comisión/España ( 11 ) deban ser interpretadas con la amplitud que defiende el recurrente.

29.

De acuerdo con la Supreme Court, si los purines de cerdo siempre constituyen un residuo, o debe considerarse que lo son a los efectos de tratarlos y desprenderse de ellos o eliminarlos de cualquier otra forma como residuo, la cuestión que se plantea es si, en el marco del régimen general del control de contaminantes, un residuo destinado a la utilización sin operación de transformación en tierras de terceros debe ser controlado por el usuario, es decir, por el propietario de dichas tierras, o si, por el contrario, el control corresponde al productor inicial en los terrenos del usuario.

30.

La cuestión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 1 de marzo de 2012.

31.

Han presentado observaciones escritas los recurrentes en el proceso principal, el Gobierno francés y la Comisión.

32.

En la vista, celebrada el 27 de febrero de 2013, han comparecido, formulando oralmente sus observaciones, los recurrentes principales y la Comisión.

33.

En relación con la cuestión preliminar la Comisión entiende que, dado que el Derecho irlandés no contempla ninguna disposición aplicable a los purines si éstos no se consideran «residuo» conforme a la Ley de 1996, cuya definición coincide con la de la Directiva 75/442, es necesario determinar a) si los purines son «residuo»; b) si no deben excluirse del campo de aplicación de la citada Directiva en virtud de su artículo 2 y c) si puede dar lugar a la imposición de las condiciones litigiosas.

34.

Por otro lado, el Sr. Brady, el Gobierno francés y la propia Comisión sostienen que, no remitiéndose la Directiva al Derecho nacional, se impone una definición autónoma y uniforme de «residuo», conformada con arreglo a los criterios ya consagrados en el artículo 5 de la Directiva 2008/98 y que deben ser aplicados obligatoriamente por las autoridades nacionales. APMA, en fin, alega que la cuestión prejudicial se refiere, por un lado, a la naturaleza de los criterios que permiten calificar una sustancia como «residuo» (terreno en el que, a su juicio, no hay una coherencia sistemática entre las terminologías utilizadas por el Derecho derivado) y, por otro, a la carga de la prueba (que los Estados miembros podrían legítimamente imponer a los productores de purines).

35.

Por lo que hace a la primera cuestión prejudicial, el Sr. Brady alega que, en las circunstancias del caso, y de acuerdo con la jurisprudencia, se cumple con el requisito de la certeza, sin que sea relevante que los purines sean utilizados por otras personas o que éstas los apliquen de manera inapropiada. El Gobierno francés, por su parte, entiende que los purines no deben ser considerados «residuo» si su empleo como fertilizante tiene lugar en el marco de una práctica legal y si su almacenamiento está limitado a las necesidades de las operaciones de dicho empleo, lo que corresponde determinar a la jurisdicción nacional.

36.

La Comisión pone en duda la corrección de la jurisprudencia que entiende que el empleo de los purines más allá de las necesidades agrícolas no se opone a su calificación como subproducto, pues tal afirmación no sería compatible con la necesidad de interpretar el concepto de «residuo» a la luz del artículo 191 TFUE. La condición de certeza sólo se cumpliría si se puede demostrar, en el momento de su almacenamiento, que los purines pueden ser aplicados por el productor en sus propias tierras y en cantidades que no superen las necesidades agrícolas reales de su explotación y/o si tienen un valor económico positivo confirmado por el productor y se destina al empleo en las tierras de otros productores mediante contrato u oferta y en cantidades que no excedan de las que pueden ser utilizadas en estas tierras en las mismas condiciones. APMA alega que sería falaz basarse en el hecho de que sus competencias se definen por referencia a la noción de «residuo» en el sentido de la Directiva 75/442 para reducir a la nada los objetivos de reducción integral de la polución perseguidos en el marco de la Ley de 1992. A su juicio, el grado de certeza exigible es aquél que excluya toda duda razonable de la autoridad competente sobre el hecho de que el productor no se deshará de los purines y que éstos serán efectivamente utilizados como fertilizante y en las debidas condiciones, algo que sólo puede acreditar el propio productor, a quien corresponde demostrarlo, prevaleciendo en otro caso la presunción de que los purines constituyen un «residuo» del que el productor puede ser obligado a deshacerse por el Derecho nacional con arreglo a un régimen que, en el caso irlandés, sería el establecido en la Ley de 1992, aun cuando en ella se califiquen como «residuo» sustancias que no lo son conforme a la Directiva 75/442.

37.

En cuanto a la segunda cuestión prejudicial, el Sr. Brady alega que merece una respuesta negativa, pues, aun siendo calificado como «residuo», los purines estarían excluidos del campo de aplicación de la Directiva 75/442 por obra del artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iii), de la misma en tanto que sustancia ya cubierta por la Directiva 91/676. Además, las condiciones discutidas desconocerían los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.

38.

A juicio de la Comisión, si los purines son «residuo» y no están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, su empleo debe ser considerado como una «valoración» o una «eliminación» en el sentido de los artículos 8 y 15 de la misma Directiva, siendo conforme al poder de apreciación dejado a los Estados por el artículo 288 TFUE que éstos impongan condiciones al criador de cerdos para garantizar que el empleo de los purines no suponga un riesgo para el medio ambiente. De no estar cubierto por la Directiva 75/442, nada se opondría, a la luz de los artículos 4, apartado 2, y 193 TFUE, a que los Estados miembros establecieran reglas que garantizaran en buen uso medioambiental de los purines. El Gobierno francés alega que el Derecho de la Unión no se opone a que los Estados miembros dispongan que si los purines son un «residuo» su productor puede ser tenido por responsable del empleo que de ellos hagan otros productores. En esa misma línea se manifiesta APMA, quien señala que nunca ha sostenido que el productor deba responder directamente por las acciones de los agricultores que utilizan los purines como abono, sino que siempre se trataría, cuanto más, de intimar al titular de la autorización a velar por que el tercero actúe de manera correcta y a dejar de proveerle purines en otro caso.

39.

Por último, en relación con la tercera cuestión prejudicial, el Sr. Brady sostiene que merece una respuesta positiva, pues Irlanda no podría invocar un incumplimiento de sus obligaciones para hacer inaplicable las disposiciones en vigor del Derecho de la Unión, asistiendo así a un particular el derecho a oponer a APMA la exclusión de los purines del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442. Para APMA, a falta de transposición, la Directiva 91/676 no podía desplegar efectos jurídicos; y, de haber sido transpuesta, sólo cubriría el empleo de los purines como fertilizante, pero no su tratamiento por el productor, pues los objetivos de prevención y valoración de los residuos se encuentran en la Directiva 96/61. La Comisión, por su lado, considera que una sustancia no puede considerarse cubierta por otra legislación cuando el Estado miembro no ha establecido esa legislación y, por tanto, no asegura un nivel de protección equivalente al perseguido por la Directiva 75/442; e incluso si la Directiva 91/676 hubiera sido transpuesta, no sería seguro que pueda entenderse que asegura ese nivel equivalente de protección, toda vez que las zonas vulnerables a las que se aplican sus reglas pueden no cubrir enteramente el territorio de un Estado miembro.

40.

La Supreme Court plantea tres preguntas precedidas de una pregunta de carácter en cierto modo introductorio en la que, con carácter general, se expone la cuestión que aquéllas pretenden concretar.

41.

Por lo que hace a la referida pregunta preliminar se impone, a mi juicio, alguna precisión. Al formularla, el órgano judicial de reenvío parte de la premisa de que no existe «una interpretación definitiva del concepto de “residuo” en el marco del Derecho de la Unión», lo que le lleva a plantear la siguiente alternativa: a) Si el Estado miembro puede imponerle al productor que demuestre que los purines no son un residuo; b) Si la calificación de los purines como residuo debe hacerse con arreglo a criterios objetivos como los establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

42.

Es de notar, en primer término, que la premisa de la que parte la Supreme Court no puede significar que se dude de que el concepto de «residuo» sea un concepto autónomo del Derecho de la Unión. Más bien parece hacerse alusión, como alega APMA, a la supuesta dificultad de conciliar algunos pronunciamientos del Tribunal de Justicia en la materia. ( 12 )

43.

La primera tarea de las Conclusiones será, por tanto, perfilar el concepto comunitario de «residuos». Para ello será necesario, como veremos, barajar el criterio de la certeza exigible a la pretensión de explotar económicamente las sustancias que, en principio, pudieran considerarse un «residuo», pues esa eventual explotación es determinante para la calificación última de la sustancia en cuestión. Por ello, la respuesta al interrogante planteado con la cuestión preliminar deberá ir de la mano de la respuesta a la primera cuestión formulada por la Supreme Court, es decir, aquélla en la que se pregunta sobre el «nivel de certeza [exigible] con respecto a la reutilización de los purines de cerdo que el titular del permiso recoge y almacena o puede almacenar durante un periodo de hasta aproximadamente doce meses, hasta la entrega a los usuarios de los mismos».

44.

Resuelta esta primera parte será el momento de examinar la alternativa formulada por la Supreme Court, respecto de la que ya adelanto que, en mi opinión, constituye una falsa alternativa. En efecto, el hecho de que el Estado miembro pueda –o no– imponer al productor la carga de probar que los purines no son «residuo» no excluye que la calificación de los purines como «residuo» deba realizarse con arreglo a los criterios objetivos considerados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Antes al contrario, y como ha sostenido APMA, la pregunta sólo tiene sentido si se entiende que de lo que se trata es de determinar a quién corresponde probar que, de acuerdo con los criterios del Tribunal de Justicia, los purines son un «residuo».

45.

A juicio de la Comisión y de APMA, una vez resueltas la cuestión «preliminar» y la cuestión «primera» sería el momento de responder a la «tercera» de las cuestiones planteadas por el órgano judicial de reenvío. En su opinión, dado que con ella se plantea si existe «otra legislación» que haría inaplicable la Directiva 75/442, es preciso resolverla antes de pasar a examinar la cuestión «segunda», en la que se pregunta si es conforme a Derecho un régimen de responsabilidad como el establecido en Irlanda en relación con el cumplimiento de la normativa de la Unión en materia de residuos y/o abonos.

46.

Comparto el planteamiento de la Comisión y APMA, pues, en efecto, antes de examinar el régimen de responsabilidad cuestionado habrá de identificarse cuál es exactamente la normativa de la Unión que regía, en el momento de los hechos, el tratamiento de los purines y cuyo incumplimiento podía dar lugar, en su caso, a la responsabilidad del productor en los términos previstos por la legislación irlandesa.

47.

El proceso del que trae causa la presente cuestión prejudicial tiene por objeto las condiciones impuestas en un permiso de venta de purines como fertilizante expedido por APMA el 22 de octubre de 1999.

48.

En aquella fecha Irlanda ya había transpuesto la Directiva 75/442 mediante la Ley de 1996, cuyo artículo 4 contiene una definición de «residuo» equivalente a la establecida en aquélla. Ello supone que la respuesta del Tribunal de Justicia sólo será de utilidad a la Supreme Court si se atiene a ese contexto normativo y, en consecuencia, responde a sus cuestiones a la luz de la Directiva 75/442, en la versión vigente de conformidad con la Directiva 91/156.

49.

En consecuencia, no procede servirse en este proceso de normas posteriores a la fecha de referencia. En particular, de aquéllas que, como la Directiva 2008/98, ( 13 ) han reformado o completado sustancialmente el contenido de la Directiva 75/442. Ello no significa, sin embargo, que esté fuera de lugar toda referencia a esa normativa posterior, toda vez que, en buena medida, su contenido responde a la voluntad del legislador de formalizar algunos de los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia sobre la Directiva 75/442. Así sucede, por ejemplo, con el artículo 5 de la citada Directiva 2008/98, que, al establecer las condiciones que deben cumplirse para que una sustancia u objeto puedan ser considerados «subproducto» y no «residuo», se sirve de los criterios sentados por el Tribunal de Justicia en su doctrina sobre la definición de «residuo» en el marco de la Directiva 75/442. Se trata, por tanto, en cualquier caso, de condiciones perfectamente aplicables a la hora de determinar si, con arreglo al Derecho de la Unión aplicable en Irlanda en 1999, los purines producidos en la explotación del Sr. Brady debían o no ser calificados como «residuo» en función de la pretensión del Sr. Brady de comercializarlos y, con ello, convertirlos en un «subproducto».

50.

Puestos a la tarea de determinar si los purines constituyen un «residuo» en el sentido de la Directiva 75/442, debo empezar por afirmar que no comparto la apreciación de la Supreme Court sobre la «ausencia de una interpretación definitiva del concepto de “residuo” en el marco del Derecho de la Unión». Tampoco creo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia haya incurrido en contradicciones o resulte en algún sentido desconcertante. El problema es, más bien, que el concepto de «residuo» establecido en la Directiva 75/442 es en sí mismo abierto o, si se prefiere decir así, «funcional» o «condicional», en la medida en que se construye fundamentalmente alrededor del criterio del destino que pretenda darse a objetos, sustancias o productos que, en principio, por resultar inútiles, ser perjudiciales o estar prohibidos, deben ser eliminados; y serlo, además, en condiciones que no perjudiquen al medio ambiente.

51.

Hay, por tanto, en el concepto de «residuo» una dimensión objetiva, que no ofrece problema, materializada en la relación de productos, objetos y sustancias que el Anexo I de la Directiva 75/442 enumera como «categorías de residuos», y una dimensión que, en una primera aproximación, podemos calificar de «intencional», cifrada en la voluntad de utilizar aquellos productos, objetos y sustancias, introduciéndolos, bajo determinadas condiciones, en el tráfico comercial y excluyéndolos, por tanto, de la obligación de eliminarlos de la que, en otro caso, serían necesariamente objeto.

52.

La dimensión objetiva del concepto basta por sí sola para calificar como «residuo» a cualesquiera de los objetos, sustancias y productos incluidos en el citado Anexo I de la Directiva 75/442. Ahora bien, la «intención» –confirmada por una serie de circunstancias de hecho y de Derecho– de utilizarlos en el comercio supone su descalificación en tanto que «residuos». Esta dimensión «intencional» del concepto es, a la postre, determinante para poder adquirir las de «subproducto». En otras palabras, la funcionalidad de los purines –objetivamente «residuos»– puede, bajo determinadas condiciones, hacer de ellos, funcional y jurídicamente, «subproductos» y como tales no regidos por la Directiva.

53.

El carácter casuístico de los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en esta materia explica las diferencias que pueden advertirse en las sentencias Comisión/España, citadas, por un lado, y Comisión/Italia, citadas, por otro. En todas ellas se afirma que el concepto de «residuo» depende del significado del término «desprenderse» ( 14 ) y de la concurrencia de la intención de comercializar o explotar un bien, un material o una materia prima que en principio pudieran ser calificados como «residuo». ( 15 ) En todas ellas, igualmente, se concluye que esa intención debe acreditarse con certeza. ( 16 ) La diferencia estriba en que, aplicados esos criterios a cada uno de los supuestos examinados, el juicio del Tribunal de Justicia sobre la certeza acreditada fue diferente en uno y otro casos.

54.

La razón de esa diferencia reside claramente en el hecho de que cada una de ambas sentencias se refería a objetos muy distintos. Comisión/España debía pronunciarse, en efecto, sobre los purines generados por una concreta explotación agrícola, mientras que Comisión/Italia tenía por objeto el examen de una normativa nacional sobre medio ambiente.

55.

Ello supuso que aquella primera sentencia pudiera constatar que, según «se desprende de los documentos obrantes en autos[,] […] estos purines se utilizan como abono agrícola[,] […] se aplican a terrenos bien identificados [y] [s]e almacenan en una balsa en espera de las operaciones de abono», ( 17 ) de manera que «la persona que dirige la explotación controvertida no tiene la intención de desprenderse de ellos, por lo que dichos purines no constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442». ( 18 ) Se trata claramente de un juicio sobre una realidad concreta, acreditada en los autos y sobre la que el Tribunal de Justicia pudo proyectar directamente los criterios establecidos en su jurisprudencia acerca de las condiciones necesarias para que los purines puedan ser considerados un subproducto y no un residuo.

56.

Por el contrario, Comisión/Italia respondía al esquema de un juicio abstracto sobre normas de carácter general, en relación con las cuales el Tribunal de Justicia entendió que establecían una presunción inaceptable: que, en determinadas situaciones, las tierras y piedras procedentes de excavaciones no constituyen un residuo, sino, en razón de su posible provecho económico, un subproducto.

57.

No hay contradicción alguna, a mi juicio, entre estos pronunciamientos. En ambos el Tribunal de Justicia se ha atenido a su doctrina sobre la certeza requerida respecto de la intención de explotar económicamente, y bajo determinadas condiciones, un material del que, en otro caso, su poseedor podría o estaría obligado a desprenderse; intención que, una vez acreditada, hace de dicho material un subproducto. La diferencia consiste en que en Comisión/España pudo probarse que, en el caso concreto, no había intención de «desprenderse» de los purines, sino de utilizarlos como abono, en tanto que en Comisión/Italia se concluyó que la normativa nacional examinada establecía una presunción general que impedía, precisamente, acreditar in concreto la efectiva intención de comercializar como subproducto un material que, en principio, debería ser considerado como residuo.

58.

Así las cosas, una vez despejadas posibles dudas sobre la uniformidad y coherencia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, procede aplicarla al supuesto que nos ocupa.

59.

En el presente supuesto puede obviarse toda la dificultad inherente a la cuestión de determinar si los purines «son» o no, objetivamente, un residuo, pues es evidente que lo son. En efecto, el artículo 1, letra a) de la Directiva 75/442 define el «residuo» como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse». Sin embargo, por lo que hace específicamente a los purines no es preciso verificar si aparecen comprendidos en el citado Anexo, pues la propia Directiva 75/442 les atribuye expresamente la condición de «residuo», toda vez que, según dispone su artículo 2, apartado 1, letra b), quedan excluidos de su ámbito de aplicación, «cuando ya estén cubiertos por otra legislación», «iii) […] los residuos agrícolas siguientes: materias fecales […]». Como es evidente, si el legislador ha considerado necesario excluir de manera expresa a las materias fecales del ámbito de la Directiva 75/442 es porque, de no hacerlo, y en razón del contenido y el sistema de la propia Directiva, su inclusión en ese ámbito era inevitable en tanto que materia que constituye per se un «residuo».

60.

En este sentido, algunos aspectos de la cuestión «introductoria» planteada por la Supreme Court pierden su sentido, pues no ha lugar a examinar si los purines «constituyen un residuo en atención a criterios objetivos como los considerados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia» (cuestión preliminar). Los purines son, objetivamente, un residuo porque así lo dispone la propia Directiva 75/442.

61.

La cuestión no es, por tanto, si los purines son «residuo», sino si pueden funcionalmente dejar de serlo, de qué manera y en qué condiciones. En otros términos, el problema planteado es si los purines pueden llegar a ser funcionalmente un «subproducto».

62.

Para que ello sea posible es necesario, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que se acredite «la intención de explotar[los] o comercializar[los] –incluso, en su caso, para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que la ha producido–, en circunstancias que […] sean ventajosas [a su poseedor], en un proceso ulterior, siempre que esta reutilización sea cierta, no necesite transformación previa y se sitúe sin solución de continuidad en el proceso de producción o de utilización». ( 19 )

63.

Si el criterio determinante para la calificación de una sustancia como «residuo» es, según se ha visto, el de la intención o la necesidad de «desprenderse» de ella, el criterio fundamental para que un «residuo» se convierta en un «subproducto» es la intención de «reutilizarlo» mediante su explotación o comercialización.

64.

Esta otra intención, que es la que aquí interesa, debe referirse, claro está, a una utilización correcta y adecuada, esto es, ajustada a las condiciones establecidas por la normativa aplicable en cada caso a la explotación de los bienes que pueden ser objeto de comercio. Y debe ser, en particular, una utilización cierta, como se advierte en el apartado de la sentencia Comisión/Italia que acabo de citar.

65.

Llegamos así al punto central de esta primera cuestión: A los efectos de que un residuo pueda ser considerado un subproducto, ¿quién debe acreditar, y con qué grado de certeza, la intención de reutilizarlo?

66.

A mi juicio, la intención debe ser probada por el poseedor del residuo; y debe serlo con la certeza suficiente para que pueda excluirse toda duda razonable sobre la posibilidad de que se produzca un tratamiento inadecuado o ilícito del residuo.

67.

En cuanto a lo primero, me parece claro que sólo el poseedor del residuo puede demostrar que tiene la intención de reutilizarlo. La razón es evidente: se trata de acreditar una intención que sólo puede ser la suya. Ahora bien, la prueba de esa pretensión no puede descansar en un mero juicio de intenciones. El poseedor de los purines habrá acreditado que su intención no es desprenderse de un residuo, sino comercializar un subproducto, si cumple con las condiciones exigidas por el Estado para utilizar los purines como un fertilizante.

68.

Al Estado miembro le corresponde, por tanto, determinar las condiciones de uso adecuado del residuo en tanto que subproducto. Y le corresponde también, por otro lado, elegir los medios de prueba necesarios para que el interesado pueda acreditar su intención. En este sentido es perfectamente aplicable la doctrina del Tribunal de Justicia en relación con la prueba de la voluntad de desprenderse de un residuo. Y ello porque, al igual que «la Directiva [75/442] no sugiere ningún criterio que permita deducir la voluntad del poseedor de desprenderse de una sustancia u objeto determinados», ( 20 ) tampoco lo hace para el caso de la intención de reutilizar un residuo, de manera que también a este respecto es necesario admitir que «los Estados miembros, a falta de disposiciones comunitarias, son libres para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario». ( 21 ) Solución ésta que por lo demás es la acogida en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 para el caso de la inexistencia de un criterio definido a nivel comunitario para determinar si un residuo ha dejado de serlo. ( 22 )

69.

En cuanto al grado de certeza exigible a la intención, entiendo que, como he dicho, el objetivo debe ser la exclusión de toda duda razonable sobre la posibilidad de que, por causa de un tratamiento inadecuado, la materia que pretende explotarse como un subproducto termine siendo tratada como un residuo del que su poseedor se desprende de manera inapropiada.

70.

La prueba de la certeza de la intención exige necesariamente la garantía de que el poseedor del residuo se ajusta estrictamente a las condiciones establecidas para su utilización como subproducto. En otras palabras, la intención del poseedor de explotar comercialmente un residuo estará suficientemente acreditada si demuestra estar en condiciones de hacerlo con arreglo a la normativa establecida al efecto.

71.

Dichas condiciones deberán ser tales que, asegurada su observancia, pueda descartarse toda duda razonable sobre la aptitud del poseedor para manejar el residuo con la debida seguridad en tanto no se le dé el uso comercial pretendido (es decir, en tanto continúe siendo un residuo) y sobre el cumplimiento de las obligaciones referidas a ese uso.

72.

En concreto, las condiciones en cuestión no han de ser otras que las que, formalizando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, como ya he dicho, se han concretado después en el artículo 5 de la Directiva 2008/98, a saber: que sea «seguro que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente; […] [que] puede utilizarse directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial normal; […] [que] se produce como parte integrante de un proceso de producción; y [que] el uso ulterior es legal, es decir [que] […] cumple todos los requisitos pertinentes para la aplicación específica relativos a los productos y a la protección del medio ambiente y de la salud, y no producirá impactos generales adversos para el medio ambiente o la salud humana.»

73.

Como primera conclusión intermedia, entiendo que corresponde al productor de purines que pretende que éstos dejen de ser residuo en el sentido de la Directiva, probar su «intención» de comercializarlos como abono y que ha de hacerlo con la certeza suficiente para descartar toda duda razonable sobre el riesgo de una utilización indebida de los mismos. Esta «intención» quedará, en particular, acreditada con la certeza exigida mediante el cumplimiento de las condiciones establecidas por la normativa reguladora de la explotación de purines como abono, correspondiendo a la jurisdicción nacional determinar si esas condiciones son suficientes para asegurar, más allá de toda duda razonable, que la utilización de los abonos es tal, es decir, que no equivale a la acción de desprenderse de un residuo.

74.

Esto nos lleva al examen de la segunda de las cuestiones planteadas por la Supreme Court, es decir, al problema de las específicas condiciones impuestas y, en particular, al de la responsabilidad por el incumplimiento de la normativa sobre el tratamiento y control de residuos; es decir, de la normativa de cuya observancia depende, en último término, que los purines dejen de ser un residuo para pasar a ser un subproducto.

75.

Sin embargo, y como he advertido en el punto 46, antes se impone precisar cuál es exactamente la normativa cuyo incumplimiento da lugar al régimen de responsabilidad cuestionado por el tribunal de reenvío.

76.

La tercera de las cuestiones no ofrece, a mi juicio, mayor dificultad.

77.

De acuerdo con el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva, entre otros materiales y sustancias, las materias fecales «cuando ya estén cubiertos por otra legislación».

78.

La cuestión es, por tanto, identificar si, en el caso que aquí interesa, existe esa «otra legislación». En el año 1999 no había sido transpuesta en Irlanda la normativa comunitaria que acaso hubiera podido cumplir esa función, es decir, la Directiva 91/676, sobre nitratos, que contempla un régimen propio de tratamiento de residuos, ni se había adoptado aún el Reglamento no 1774/2002, sobre normas sanitarias aplicables a subproductos animales. Por su parte, y como afirma la Supreme Court, ninguna normativa nacional podía hacer las veces de esa «otra legislación».

79.

En consecuencia, el litigio principal debe resolverse dando aplicación a la Directiva 75/442.

80.

Ciertamente, y como ha sostenido el Sr. Brady, el hecho de que Irlanda no hubiera transpuesto la Directiva 91/676 no puede permitir a ese Estado miembro invocar el incumplimiento de su obligación de transponerla para justificar su inaplicación en beneficio de los particulares. Siendo ello cierto, no lo es menos que el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 se refiere a materiales «cubiertos por otra legislación», debiendo entenderse que esa «cobertura» ha de ser equivalente a la de aquella Directiva tanto en lo que se refiere a su extensión y alcance como en lo que afecta al nivel de protección garantizado. En el caso de la Directiva 91/676 no se da, a mi juicio, la equivalencia necesaria con la Directiva 75/442 en cuanto al alcance de su ámbito de aplicación, pues, como ha observado la Comisión, mientras esta última es aplicable a la integridad del territorio de los Estados miembros, aquélla se circunscribe a determinadas «zonas vulnerables» en las que se encuentran o por las que fluyen determinadas aguas. Todo esto dicho sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente al responder a la segunda de las cuestiones planteadas por la Supreme Court.

81.

Por tanto, y como conclusión intermedia, entiendo que, en las circunstancias del caso, los purines no quedan ab initio, como pretende el demandante en el proceso principal, fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442 al no existir otra legislación que les sea aplicable.

82.

Pregunta el tribunal de reenvío si los Estados miembros pueden hacer responsable al productor de purines del uso que hagan de los mismos los terceros a los que los haya cedido para su utilización como abono. Ésta es, en realidad, la cuestión central del presente proceso y más aún del proceso a quo.

83.

Coincidiendo las partes en que los Estados miembros pueden establecer sistemas que garanticen el correcto tratamiento medioambiental de los purines, el problema es si pueden hacerlo en los términos previstos en la legislación irlandesa. Tales términos pretenden ser relativizados por APMA, quien sostiene que no se trata tanto de hacer responder al productor por la conducta de terceros, cuanto de conminarle a que vele por el buen uso de los purines y deje de proveer a aquéllos que los utilicen de manera inadecuada.

84.

Entendida como obligación de abstenerse de proveer purines como abono a quien no cumpliera con las condiciones objetivas que el productor está obligado a hacer valer, la responsabilidad de este último se referiría a un acto propio y, por tanto, desaparecerían los reparos que puede suscitar la exigencia de una responsabilidad objetiva por conductas ajenas.

85.

Conviene reproducir de nuevo, en aras de la claridad expositiva, cuáles son las exigencias de APMA controvertidas en el proceso principal:

86.

En mi opinión, estas condiciones suponen algo más que la obligación de no vender los purines a quien no esté en condiciones de utilizarlos como abono. Algunas de ellas –letras c) y f)– le imponen la obligación de supervisar la conducta de un tercero, en tanto que otras –letras g) y h)– le exigen la comprobación de circunstancias físicas del entorno de aplicación de los purines que distan mucho de ser una exigencia razonable.

87.

A mi juicio, cabe, ciertamente, exigir del productor de purines que sólo los venda a quien reúna determinadas condiciones objetivas necesarias para garantizar que les dará un uso adecuado, pero siempre que el cumplimiento de esas condiciones, por difíciles que fueran, pueda acreditarse por el eventual comprador mediante la autorización oportunamente extendida al efecto por la autoridad competente. En otro caso, exigirle al productor la comprobación de datos y conductas que están más allá de su alcance equivale a hacer imposible el comercio de los purines como abono o, en su caso, a permitirlo únicamente bajo la responsabilidad (importa poco que civil, administrativa o penal) del vendedor por la conducta futura de un tercero.

88.

Lo primero no se compadecería enteramente con el espíritu de la propia Directiva 75/442, de cuya interpretación jurisprudencial se desprende que, antes que pretender la prohibición absoluta del comercio de purines, persigue que dicho comercio se organice de manera que quede garantizada (siempre de manera razonable y proporcionada) la protección del medio ambiente. Lo segundo implicaría, con mayor certeza, la quiebra de principios fundamentales de la Unión y la violación de ciertos derechos por ella garantizados.

89.

Entre aquellos principios, el de seguridad jurídica y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, inherentes al Estado de Derecho en cuyo respeto se fundamenta la Unión (artículo 2 TUE), pues, en último término, la concesión de la autorización necesaria para la comercialización de un producto se sujeta a condiciones que, por exorbitantes, acaban siendo equivalentes a una prohibición, prescindiéndose así de la claridad mínima exigible a la hora de delimitar el ámbito de lo prohibido frente al de lo regulado.

90.

Entre los derechos, en primer lugar, todos aquéllos de los que se nutren los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos reconocidos por el artículo 49 CDFUE, pues en la base de todos ellos se encuentra el derecho a responder únicamente por los propios actos o por los de aquéllos de quienes uno es legalmente responsable, lo que excluye que, como en el caso aquí examinado, puedan exigirse condiciones cuya realización sólo es posible a riesgo de incurrir en responsabilidad por la conducta de un tercero a quien sólo le une una relación de comercio. Ciertamente, la jurisprudencia admite la posibilidad de la responsabilidad por los actos de un tercero cuando se trata de un empresario y las infracciones son cometidas por sus empleados o dependientes, ( 23 ) pero en el supuesto de autos falta justamente la relación de dependencia que está en la base de esa doctrina, pues entre el productor de purines y el comprador de los mismos para su empleo como abono sólo media una relación de compraventa.

91.

Además, el mismo derecho de propiedad, toda vez que la normativa irlandesa establece unas condiciones para la comercialización de los purines que sitúan al productor en una disyuntiva inaceptable: o eliminar los purines, asumiendo el consiguiente coste económico; o comercializarlos, asumiendo un riesgo no despreciable de una responsabilidad por conducta ajena, acaso susceptible de cobertura por un seguro y, por tanto, de nuevo, generadora de un coste que cabe imaginar no menor. En ambos casos es evidente que se perjudica al derecho de propiedad del productor al imponérsele cargas económicas en perjuicio de su patrimonio, encontrándonos así ante el supuesto de «una intervención desmesurada e intolerable» lesiva de un derecho fundamental, ( 24 ) siendo así que la previsión de unas condiciones menos exorbitantes habrían hecho posible que el productor pudiera dar una salida económica a los purines, gestionándolos de manera que no le supusieran un coste en todo caso, sino, en ciertas condiciones, la obtención de un beneficio.

92.

En definitiva, la normativa irlandesa impone al productor de purines unas condiciones exorbitantes para la reutilización de los mismos como fertilizante. Es, en efecto, desproporcionado que se le exija la verificación de determinados datos sobre una conducta ajena que, en realidad, sólo pueden estar al alcance del poder público y que, en su defecto, la alternativa sea la asunción de una responsabilidad personal por aquella conducta.

93.

A este respecto no puedo dejar de referirme a la alegación de APMA en el sentido de que la normativa nacional aquí considerada no pretende tanto hacer al productor directamente responsable por los actos de un tercero cuanto conminarle a vender los purines únicamente a quienes los utilicen correctamente como abono. Más allá de que –como puede desprenderse de las consideraciones de la High Court en los apartados 38 a 43 de su pronunciamiento en apelación– ése pueda ser el espíritu con el que se aplique en la práctica aquella normativa, lo cierto es que, atendida su literalidad, con ella se hace perfectamente posible una aplicación diferente y más ajustada al designio de una auténtica exigencia de responsabilidad personal por una conducta ajena. En la medida en que el Tribunal de Justicia ha de atenerse antes al tenor de la norma nacional que a las eventualidades de su aplicación, entiendo que debe atender a la interpretación que espontáneamente corresponde al tenor de su enunciado, tanto más cuanto que, en el caso que nos ocupa, el sentido de la normativa en cuestión evoca de manera inmediata la idea de la responsabilidad personal estricta por la conducta de un tercero.

94.

Ciertamente, con ello es innegable que la protección del medio ambiente resulta objetivamente garantizada en términos absolutos. Pero ese resultado último no puede ser el efecto de una normativa que no pretende formalmente que el comercio de purines sea una actividad prohibida, sino sólo regulada.

95.

Con independencia, por otro lado, de que el Derecho de la Unión no impone la prohibición de la utilización de los purines como fertilizante, sino que, por el contrario, como se desprende de la Directiva 91/676, contempla esa utilización como una actividad reglada. Como se ha dicho en el punto 80, la Directiva 91/676, a diferencia de la Directiva 75/442, no es aplicable a la integridad del territorio de los Estados miembros, sino que se circunscribe a determinadas «zonas vulnerables». En cualquier caso, no puede descartarse que, por lo que hace a la explotación del Sr. Brady, la misma se encuentre en una de esas «zonas vulnerables» y, por tanto, le fuera de aplicación la Directiva 91/676 y sus condiciones para el empleo de fertilizantes. Por ello, la situación normativa vigente en Irlanda en el momento de los hechos debatidos en el proceso principal es la consecuencia de la falta de transposición de una Directiva que, de haber sido oportunamente transpuesta, pudiera dar cobertura a la actividad del Sr. Brady, sometiéndola a condiciones más proporcionadas y razonables que las que resultan del derecho interno.

96.

En todo caso, y aun cuando la Directiva 91/676 no fuera directamente aplicable al supuesto del Sr. Brady, su transposición al Derecho irlandés habría permitido a los tribunales nacionales contar con una normativa sobre fertilizantes susceptible de ser aplicada, por interpretación extensiva, a circunstancias materialmente equiparables a las contempladas en dicha Directiva.

97.

En consecuencia, y como última de mis conclusiones intermedias, entiendo que no se compadece con el Derecho de la Unión que un Estado miembro exija que el productor que vende los purines como abono a un tercero sea personalmente responsable del cumplimiento por parte de este último de la normativa de la Unión relativa al control de residuos y/o abonos.

98.

En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas en los términos siguientes: