1. 

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe Sodišču ponuja priložnost, da prvič preuči vpliv prava Unije na pristojnost držav članic, da podjetjem, ki opravljajo storitve oddajanja radijskih in televizijskih programov, naložijo omejitve povišanja maloprodajnih cen navedenih storitev. Posebnost spora o glavni stvari je, da ima omejitev iz postopka v glavni stvari obliko klavzule, ki je del pogodbe, s katero je lokalna skupnost, v obravnavani zadevi občina Hilversum, svoje kabelsko omrežje prodala zasebnemu podjetju.

2.

Glavne določbe sekundarnega prava Unije, ki so upoštevne za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje v tej zadevi, so v direktivah, ki tvorijo tako imenovani novi regulativni okvir na področju elektronskih komunikacij, ( 2 ) in sicer v Direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) ( 3 ) in štiri spremljajoče posebne direktive, ( 4 ) to so poleg Direktive 97/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti v telekomunikacijskem sektorju ( 5 ) še Direktiva 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu), ( 6 ) Direktiva 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) ( 7 ) in Direktiva 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah). ( 8 )

3.

Vsebina različnih določb okvirne direktive in Direktive Komisije 2002/77/ES z dne 16. septembra 2002 o konkurenci na trgih za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, ( 9 ) na kateri se večinoma nanaša zadeva v glavni stvari, bo po potrebi navedena v nadaljevanju.

4.

Iz predložitvene odločbe ter raznih pisnih in ustnih stališč, ki so bila predložena Sodišču, je razvidno, da je spor o glavni stvari nastal v zvezi s prodajo kabelskega omrežja Gemeente Hilversum in občinskega podjetja, ki je to omrežje upravljalo, pravnemu predhodniku družbe UPC Nederland ( 10 ) za približno 23.227.000 EUR.

5.

Na podlagi „pogodbe o prihodnjem upravljanju kabelskega omrežja Hilversum“, ki sta jo sklenili stranki, se je Gemeente Hilversum zavezala, da bo sodelovala pri izdaji dovoljenja kupcu za gradnjo, vzdrževanje in upravljanje naprav, ki se uporabljajo za kabelsko radiodifuzijo na občinskem ozemlju.

6.

Kupec se je zavezal, da bo v omrežje vložil toliko, da se bo vzpostavilo takšno omrežje, ki bo zagotavljalo višjo kakovost storitev za povprečnega kabelskega naročnika v navedeni občini, med drugim z napeljavo optičnega kabla do 1. januarja 1998, ter da bo poleg kanalov radiotelevizije ( 11 ) ponudil privlačen paket telekomunikacijskih storitev za zasebne in poklicne uporabnike.

7.

Člen 4.2 te pogodbe je določal, da mora kupec „zagotavljati raznovrstno minimalno ponudbo kabelskih radijskih in televizijskih programov po socialno vzdržni ceni in za naročnika optimalni sprejemni kvaliteti“, torej osnovni paket RTV-programov, ki ustreza vsebinskim in cenovnim zahtevam, določenim s pogodbo. Med drugim je bilo določeno, da se mesečna naročnina za osnovni paket letno prilagaja indeksu cen življenjskih potrebščin v skladu s formulo iz priloge 11 k navedeni pogodbi, pri čemer je bilo navedeno, da se zunanji dvigi stroškov prav tako kažejo pri navedeni naročnini, če presegajo povečanje navedenega indeksa. ( 12 )

8.

Družba UPC je z dopisom z dne 28. novembra 2003 Gemeente Hilversum obvestila, da se bo mesečna naročnina za osnovni paket za vsa gospodinjstva s 1. januarjem 2004 zvišala z 10,28 EUR na 13,32 EUR skupaj z davkom na dodano vrednost.

9.

Geemente Hilversum je nato vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se prepove napovedano zvišanje cen. Rechtbank Amsterdam je temu predlogu ugodilo s sodbo z dne 23. decembra 2003, ki je bila v pritožbenem postopku potrjena s sodbo Gerechtshof Amsterdam (Nizozemska) z dne 12. avgusta 2004, kasacijska pritožba družbe UPC pa je bila zavrnjena s sodbo Hoge Raad der Nederlanden z dne 8. julija 2005.

10.

Poleg tega je nizozemski urad za varstvo konkurence ( 13 )27. septembra 2005 obravnaval vprašanje, ali je družba UPC z zaračunavanjem previsokih naročnin za standardne analogne pakete zlorabila prevladujoči položaj v smislu člena 24 nizozemskega zakona o varstvu konkurence in prišel do sklepa, da ga ni zlorabila.

11.

Neodvisni organ na področju poštnih in telekomunikacijskih storitev ( 14 ) je 28. septembra 2005 sprejel osnutek odločbe za „trg za zagotavljanje storitev radiodifuzije na območju, na katerem storitve opravlja družba UPC“. OPTA je ugotovil, da ima družba UPC na območju, na katerem opravlja storitve, pomembno moč na „trgu paketov prostodostopnih kabelskih radijskih in televizijskih programov“, in ji naložil obveznosti v zvezi z izračunom njenih cen. ( 15 )

12.

Komisija, ki ji je OPTA predložil ta osnutek odločbe, je 3. novembra 2005 ( 16 ) sporočila, da ima resne dvome glede združljivosti z določbami člena 15(3) okvirne direktive v povezavi z njenim priporočilom 2003/311/ES. ( 17 )

13.

Končna različica odločbe OPTA, sprejeta 17. marca 2006, ni več vsebovala ukrepa nadzora cen.

14.

Družba UPC je zato 15. maja 2006 pred Rechtbank Amsterdam sprožila postopek proti Gemeente Hilversum, v katerem je predlagala, naj se sporna klavzula o omejevanju cen razglasi za nično in naj se Gemeente Hilversum naloži, da odobri povišanje cen. V zvezi s tem se je sklicevala na nezdružljivost klavzule o omejevanju cen med drugim z določbami NRO.

15.

Rechtbank Amsterdam je 27. junija 2007 zavrnilo predlog družbe UPC.

16.

V teh okoliščinah je Gerechtshof Amsterdam, pri katerem je družba UPC vložila pritožbo, prekinilo odločanje in Sodišču predložilo kar 18 vprašanj za predhodno odločanje:

Če je odgovor na vprašanji 2(a) in (b) nikalen, se postavlja to vprašanje:

17.

Najprej je treba poudariti, da ne bo treba odgovoriti na vseh 18 vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.

18.

Predložitveno sodišče nekatera vprašanja že sámo postavlja podredno, pri čemer je potreba po odgovoru nanje izrecno odvisna od tega, kakšni bodo odgovori na druga vprašanja. To velja za točko b drugega vprašanja, ki je vezana na nikalni odgovor na točko a drugega vprašanja, in za tretje vprašanje, ki je vezano na nikalni odgovor na predhodna vprašanja.

19.

Vendar se bo, kot bomo videli v nadaljevanju, podrednost nekaterih vprašanj tudi logično pokazala glede na odgovore na začetna vprašanja. To posebej velja za tretje in četrto vprašanje, ki se nanašata na obveznost lojalnega sodelovanja, na kateri bo odgovorjeno pri preučitvi predhodnih vprašanj. Kot je ugotovila Komisija to velja tudi za peto, šesto, sedmo in osmo vprašanje v zvezi s členom 101 PDEU.

20.

Poleg tega, kot je navedla Gemeente Hilversum v pisnih stališčih, v tej fazi ni izključeno, da je treba nekatera vprašanja predložitvenega sodišča, zlasti od petega do osmega, ki se nanašajo na člen 101 PDEU, razglasiti za nedopustna ali vsaj brezpredmetna, saj je mogoče glede na informacije, ki jih je posredovalo predložitveno sodišče, resno dvomiti o njihovi upoštevnosti za razrešitev spora o glavni stvari.

21.

Kot bomo ugotovili, je mogoče različna vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, združiti v tri glavne skupine vprašanj, pri čemer se prva nanaša na področje uporabe NRO in torej na uporabo določb upoštevnih direktiv v sporu o glavni stvari (prvo vprašanje), druga na obveznosti, ki jih ima Gemeente Hilversum na podlagi navedenih direktiv (drugo vprašanje), in na dolžnost lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PDEU (tretje in četrto vprašanje), zadnja pa na morebiten vpliv določb odstavkov 1 (peto in šesto vprašanje), 2 (sedmo vprašanje) in 3 (osmo vprašanje) člena 101 PDEU na izid spora v glavni stvari.

22.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali storitev, ki jo sestavlja kabelski prenos prostodostopnih RTV-programov, spada na stvarno področje uporabe NRO, pri čemer je pojasnjeno, da se za to storitev zaračunava tako strošek prenosa kot znesek za plačila izdajateljem radijskih in televizijskih programov ter organizacijam za kolektivno upravljanje avtorskih pravic v zvezi z objavo vsebine.

23.

Družba UPC trdi, da opravlja zlasti elektronske komunikacijske storitve, zato za spor o glavni stvari velja NRO. Gemeente Hilversum in nizozemska vlada nasprotno menita, da družba UPC, ki samo kupuje vsebino od raznih televizijskih postaj, da tako sestavi RTV-paket in ga po svojem kabelskem omrežju zagotavlja končnim uporabnikom, ponuja storitev zagotavljanja vsebine, ki ne spada na področje uporabe NRO.

24.

Komisija in Nadzorni organ Efte menita, da je storitev, ki jo opravlja družba UPC, sestavljena tako iz prenosa signalov kot iz zagotavljanja RTV-vsebine, zato se NRO uporablja le za prvo sestavino. Nadzorni organ Efte kljub temu meni, da mora predložitveno sodišče ugotoviti, kakšna je narava storitve, ki jo opravlja družba UPC, in odločiti, kakšne posledice to ima.

25.

Odgovor na to vprašanje je po mojem mnenju jasen, kot je razvidno tako iz opredelitve „pojma elektronske komunikacijske storitve“ iz člena 2(c) okvirne direktive in iz člena 1, točka 3, direktive o konkurenci kakor iz razlage upoštevnih določb NRO v kontekstu, v katerega spadajo, in ob upoštevanju cilja, ki ga uresničujejo, ter določb Direktive 2010/13/EU. ( 18 )

26.

Člen 2(c) okvirne direktive namreč elektronsko komunikacijsko storitev opredeljuje kot „storitev, ki se navadno opravlja za plačilo in je v celoti ali pretežno sestavljena iz prenosa signalov po elektronskih komunikacijskih omrežjih ter vključuje telekomunikacijske storitve in storitve prenosa po omrežjih, ki se uporabljajo za radiodifuzijo, izključuje pa storitve, s katerimi se zagotavljajo vsebine ali izvaja redakcijski nadzor nad vsebinami, ki se pošiljajo po elektronskih komunikacijskih omrežjih in z elektronskimi komunikacijskimi storitvami“. Ta določba poleg tega natančneje določa, da ta pojem „ne vključuje storitev informacijske družbe, opredeljenih v členu 1 Direktive 98/34/ES,[ ( 19 ) ] ki niso v celoti ali pretežno sestavljene iz prenosa signalov po elektronskih komunikacijskih omrežjih.“

27.

Kot je razvidno iz te opredelitve, po kateri je smiselno povzet člen 1, točka 3, direktive o konkurenci, so elektronske komunikacijske storitve opredeljene pozitivno in negativno.

28.

V uvodni izjavi 5 okvirne direktive je v zvezi s tem navedeno, da „zbliževanje telekomunikacijskega sektorja, sektorja sredstev javnega obveščanja in sektorja informacijske tehnike in tehnologije pomeni, da je treba vsa prenosna omrežja in storitve vključiti v en regulativni okvir“, in da je treba pri določitvi tega okvira „zakonsko ureditev za področje prenosa […] ločiti od zakonske ureditve za področje vsebin“. Tam je dalje navedeno, da NRO „zato ne zajema vsebine storitev, ki se zagotavljajo po elektronskih komunikacijskih omrežjih z uporabo elektronskih komunikacijskih storitev, kot so radiodifuzijske vsebine, finančne storitve in nekatere storitve informacijske družbe, zato ne posega v ukrepe, ki so bili za take storitve sprejeti na ravni Skupnosti ali na nacionalni ravni v skladu z zakonodajo Skupnosti, da bi spodbujali kulturno in jezikovno raznolikost ter zagotovili ohranitev pluralnosti medijev“.

29.

Podobno je v uvodni izjavi 7 direktive o konkurenci – kjer je pojasnjeno, da se raje kot pojma telekomunikacijske storitve in telekomunikacijska omrežja uporabljata pojma „elektronske komunikacijske storitve“ in „elektronska komunikacijska omrežja“, prav zato, da bi lahko upoštevali pojav zbliževanja – navedeno, da ti opredelitvi združujeta vse elektronske komunikacijske storitve in/ali omrežja, „ki uporabljajo žični, radijski, optični ali drugačni elektromagnetni prenos signalov“, da bi bila zajeta vsa, „fiksna, kabelska televizijska, satelitska omrežja“). Tam je še navedeno, da „bi morala biti prenos in oddajanje radijskih in televizijskih programov priznana kot elektronska komunikacijska storitev“.

30.

Člen 1(1)(a)(i) direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah avdiovizualno medijsko storitev med drugim opredeljuje kot „storitev, kakor je opredeljena v členih 56 [PDEU] in 57 [PDEU], ki sodi pod uredniško odgovornost ponudnika medijskih storitev in katere glavni namen je zagotavljanje programov za obveščanje, zabavo ali izobraževanje splošne javnosti po elektronskih komunikacijskih mrežah v smislu člena 2(a) Direktive 2002/21/ES“. V tej določbi je pojasnjeno še, da je „avdiovizualna medijska storitev […] bodisi razširjanje televizijskih programov, kakor je opredeljeno v točki (e) tega odstavka, bodisi avdiovizualna medijska storitev na zahtevo, kakor je opredeljena v točki (g) tega odstavka“.

31.

V obravnavni zadevi je iz predložitvene odločbe ter pisnih in ustnih stališč, ki so bila predstavljena Sodišču, razvidno, da družba UPC opravlja dejavnost, ki večinoma zajema kabelski prenos RTV-programov strankam, ki imajo sklenjeno naročnino. Zlasti ni sporno, da družba UPC ne producira RTV-programov in da nima nikakršne uredniške odgovornosti za programe, ki jih prenaša.

32.

V zvezi s tem ni mogoče slediti argumentaciji Gemeente Hilversum in Združenega kraljestva, ki temelji na razlikovanju med „opravljanjem storitev RTV“ in s tem povezanim „prenosom signalov“, v skladu s katerim naj dejavnost družbe UPC ne bi spadala v NRO, ker njene stranke ne kupijo same prenosne zmogljivosti, temveč vsebino, to je paket RTV-programov, ki se prenaša po kabelskem omrežju.

33.

Kot namreč izhaja iz raznih spodaj navedenih opredelitev, upoštevne direktive jasno razlikujejo med produkcijo vsebine, ki zajema uredniško odgovornost, in prenašanjem vsebine, pri katerem je izključena vsakršna uredniška odgovornost, saj za vsebino in njen prenos veljata ločeni ureditvi, ( 20 ) ki uresničujeta vsaka svoje cilje, ( 21 ) pri čemer se ne omenja ne strank storitev ne strukture stroškov prenosa, ki se jim zaračunavajo.

34.

Čeprav torej drži, da stranke družbe UPC s tem, da pri družbi UPC sklenejo naročnino za dostop do analognega paketa RTV-programov, ki ga ponuja ta družba, kupujejo vsebino, to še ne pomeni, da dejavnosti te družbe – ki zajema prenos programov, ki jih producirajo izdajatelji vsebine z lastno uredniško odgovornostjo, v obravnavani zadevi radijske in televizijske postaje, do vstopne točke njenega kabelskega omrežja pri naročnikih – ni mogoče opredeliti kot elektronske komunikacijske storitve, ki spadajo na področje uporabe NRO.

35.

Nasprotno, kot zatrjuje Komisija, zagotavljanje paketov prostodostopnih kabelskih RTV-programov spada v pojem elektronskih komunikacijskih storitev in torej na stvarno področje uporabe NRO, če zajema prenos signalov po kabelskem omrežju.

36.

Vsaka druga razlaga bi znatno zožila področje uporabe NRO, posegala v polni učinek njegovih določb in torej ogrožala dosego ciljev, ki jim ta okvir sledi.

37.

Ker je NRO namenjen vzpostavitvi notranjega trga za elektronske komunikacije, ( 22 ) za katere bo nazadnje veljalo le še konkurenčno pravo, ( 23 ) bi izključitev dejavnosti podjetja, kot je UPC, s področja uporabe tega okvira, pod pretvezo, da se ni omejilo na prenos signalov, dejansko onemogočilo vsakršno uporabo tega okvira.

38.

Zato okoliščina, da stroški prenosa, ki se zaračunavajo naročnikom, vključujejo znesek za plačila izdajateljem radijskih in televizijskih programov ter organizacijam za kolektivno upravljanje avtorskih pravic v zvezi z objavo vsebine, ne more preprečiti, da bi se storitve družbe UPC opredelile kot elektronske komunikacijske storitve v smislu NRO.

39.

Sodišču zato predlagam, naj razsodi, da je treba Direktivo 2002/21 razlagati tako, da na njeno stvarno področje uporabe spada storitev, ki zajema zagotavljanje paketov prostodostopnih kabelskih radijskih in televizijskih programov, za katere se zaračunavajo tako stroški prenosa kakor znesek za plačila izdajateljem radijskih in televizijskih programov in organizacijam za kolektivno upravljanje avtorskih pravic v zvezi z objavo vsebine, če navedena storitev vključuje tudi prenos signalov po elektronskem komunikacijskem omrežju.

40.

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko lokalna skupnost, kot je Gemeente Hilversum, ob upoštevanju NRO posreduje pri določanju cen storitev elektronskih komunikacij znotraj kabelskega omrežja, ki jih opravlja gospodarski subjekt, kot je družba UPC, za končne uporabnike.

41.

To vprašanje se deli na dve podvprašanji, pri čemer se upošteva posebnost pravnega položaja v sporu o glavni stvari, ki ga zaznamuje klavzula o omejevanju cen, ki jo vsebuje prodajna pogodba, sklenjena med Gemeente Hilversum in družbo UPC. Predložitveno sodišče tako sprašuje, prvič, ali NRO ob upoštevanju pristojnosti, ki jih podeljuje nacionalnim regulativnim organom, nasprotuje pristojnosti lokalne skupnosti za sprejemanje ukrepov za nadzor cen. Drugič, če ni tako, sprašuje, ali NRO nasprotuje temu, da lokalna skupnost uveljavi tako klavzulo o omejevanju cen.

42.

Gemeente Hilversum in nizozemska vlada najprej poudarjata, da je bila klavzula o omejevanju cen svobodno dogovorjena ob sklenitvi pogodbe med strankama in da je bila upoštevana pri pogodbenem znesku. Menita, da NRO nikakor ne nasprotuje klavzuli o omejevanju cen, saj ta nacionalnemu regulativnemu organu, v obravnavanem primeru OPTA, ne preprečuje, da kadarkoli sprejme ukrep za spodbujanje konkurence na podlagi člena 17 direktive o univerzalnih storitvah.

43.

Družba UPC, Komisija in Nadzorni organ Efte pa menijo, da je taka klavzula v nasprotju z NRO, zlasti ker za Gemeente Hilversum ni mogoče šteti, da je nacionalni regulativni organ, ki je edini pristojen za sprejemanje ukrepov za nadzor maloprodajnih cen, kot je ta, ki ga vsebuje klavzula o omejevanju cen, ali da je zakonito nastopala kot nacionalni regulativni organ. Vendar za Komisijo ni izključeno, da lahko tak ukrep, če je v skladu z načeli transparentnosti, sorazmernosti in prepovedi diskriminacije, pomeni izpolnjevanje obveznosti javne službe, za katero velja člen 106(2) PDEU, kar pa naj bi moralo ugotoviti predložitveno sodišče.

44.

Najprej je treba pojasniti, da čeprav je bila pogodba, ki vsebuje klavzulo o omejevanju cen, sklenjena pred sprejetjem NRO, so morale države članice razne direktive, ki ga sestavljajo, prenesti najpozneje 24. julija 2003 in da so države članice zavezane, da odtlej spoštujejo njihove določbe in zagotavljajo njihovo spoštovanje na svojem ozemlju.

45.

Države članice imajo to obveznost na podlagi samih direktiv in torej neodvisno od dolžnosti lojalnega sodelovanja, ki zanje velja v skladu s členom 4(3) PEU, tako da če bi se ugotovilo, da NRO nasprotuje uporabi klavzule o omejevanju cen iz zadeve v glavni stvari, ne bi bilo treba odgovoriti na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje, saj nespoštovanje določb NRO ipso facto pomeni kršitev navedene dolžnosti.

46.

Dalje je treba navesti, da je, kot je razvidno iz preučitve upoštevnih določb NRO in kot so v bistvu poudarili družba UPC, Komisija in Nadzorni organ Efte v pisnih stališčih in na obravnavi, mogoče ukrepe za nadzor cen elektronskih komunikacijskih storitev, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ( 24 ) dopustiti samo, če gre za ukrepe, ki bi jih lahko sprejel nacionalni regulativni organ v zvezi s podjetjem s pomembno tržno močjo, ali če jih je mogoče utemeljiti s ciljem v splošnem interesu ali na podlagi člena 106(2) PDEU.

47.

Vendar tudi če se domneva, da Gemeente Hilversum izpolnjuje zahteve po pristojnosti, funkcionalni in zakonski neodvisnosti, nepristranskosti in preglednosti, ki so določene s členom 3 okvirne direktive in sodno prakso Sodišča, ( 25 ) tako da bi jo bilo mogoče šteti za nacionalni regulativni organ, ( 26 ) nikakor ni mogoče šteti, kot bom najprej prikazal, da je zakonito nastopila v tej vlogi, saj je bila klavzula o omejevanju cen, ki je bila vsiljena družbi UPC, sprejeta, ne da bi se upoštevala podrobna procesna pravila, določena v raznih upoštevnih direktivah.

48.

Poleg tega je, čeprav ni izključeno, da lahko Gemeente Hilversum, sicer ne kot nacionalni regulativni organ, ampak kot lokalna skupnost, sprejme ukrep o omejevanju cen, če je ta utemeljen z uresničevanjem cilja v splošnem interesu ali na podlagi člena 106(2) PDEU, predložitveno sodišče pristojno, da opravi preveritev v zvezi s tem, kar bom prikazal pozneje.

49.

Najprej je treba opozoriti, da je cilj NRO vzpostaviti pravi notranji trg za elektronske komunikacije, na katerem bo zanje nazadnje veljalo le še konkurenčno pravo, ( 27 ) med drugim s postopnim zmanjševanjem predhodnega urejanja v tem sektorju. ( 28 )

50.

Člen 2(3) direktive o konkurenci določa, da morajo države članice zagotoviti, da ne bodo naložile ali ohranjale omejitev pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih storitev po elektronskih komunikacijskih omrežjih, brez poseganja v določbe direktive o dostopu, direktive o odobritvi, okvirne direktive in direktive o univerzalni storitvi.

51.

Ureditev konkurence, uvedena z NRO in njegovimi popravki, se torej kaže skozi upoštevne določbe teh direktiv, ki jih je treba upoštevati pri presoji združljivosti uporabe klavzule o omejevanju cen.

52.

Okvirna direktiva s tega vidika opredeljuje naloge nacionalnih regulativnih organov, nad katerimi ima nadzor Komisija, in določa postopke za zagotavljanje usklajene uporabe NRO povsod v Uniji.

53.

Nacionalni regulativni organi, opredeljeni v členu 2(g) okvirne direktive, morajo tako v skladu z odstavkom 1 člena 8 te direktive sprejeti vse primerne ukrepe za dosego ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4 te določbe, in sicer podpiranje konkurence, zlasti pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev in pripadajočih naprav ter storitev, prispevanje k razvoju notranjega trga in podpiranje interesov državljanov Unije.

54.

Člen 3 direktive o odobritvi pa državam članicam nalaga, da zagotovijo prosto ponudbo elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, pri čemer je poudarjeno, da lahko za to ponudbo velja samo splošna odobritev, ( 29 ) ne da bi to posegalo v posebne obveznosti iz člena 6(2) te direktive.

55.

Člen 6(2) direktive o odobritvi v zvezi s tem med drugim ( 30 ) določa možnost nacionalnih regulativnih organov, da ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, ki imajo pomembno tržno moč, naložijo posebne obveznosti, ki se lahko naložijo po členih 6 in 8 direktive o dostopu, pri čemer veljajo posebni pogoji in pravila za njihovo sprejetje. ( 31 ) V tej določbi je na eni strani navedeno, da se te posebne obveznosti pravno ločijo od pravic in obveznosti po splošni odobritvi, na drugi strani pa, da se merila in postopki za naložitev takih posebnih obveznosti navedejo v splošni odobritvi.

56.

Na tem mestu je treba poudariti, da Sodišče nima nobenih podatkov o splošni odobritvi, priznani družbi UPC, razen tega, da bi ji morala Gemeente Hilversum pomagati pri njeni pridobitvi.

57.

Nikakor ni mogoče šteti, da bi lahko klavzula o omejevanju cen, ki jo je Gemeente Hilversum naložila družbi UPC, spadala med ukrepe nadzora cen iz člena 13 direktive o dostopu, ki jih je mogoče sprejeti zoper podjetja s pomembno tržno močjo v skladu s členom 8 navedene direktive.

58.

Najprej, zadevni trg zaradi konkurence med oddajanjem RTV-programov po kablu in razvojem digitalne zemeljske televizije na eni strani ter oddajanjem RTV-programov po omrežju DSL na drugi strani ( 32 ) ne spada med tiste, na katere se nanaša Priporočilo 2007/879/ES, saj bi lahko bili predmet predhodnega urejanja.

59.

Res je sicer, kot poudarja Komisija, da ta okoliščina načeloma ne preprečuje, da bi nacionalni regulativni organ opredelil trge končnih uporabnikov na podlagi nacionalnih okoliščin, ki upravičujejo predhodno urejanje. ( 33 )

60.

Vendar mora biti opredelitev takih trgov določena v skladu s postopki iz členov 6 in 7 okvirne direktive, in zlasti po tem, ko je bila zainteresiranim osebam dana možnost, da podajo pripombe, ( 34 ) pri analizi navedenih trgov je treba spoštovati postopke iz člena 16 okvirne direktive, po ugotovitvi, da upoštevni trg dejansko ni konkurenčen, je treba v skladu s členom 14 okvirne direktive ugotoviti, katera podjetja imajo pomembno tržno moč, in nazadnje je treba sprejeti ukrepe nadzora cen v skladu s postopkom iz člena 7(2) okvirne direktive na eni strani in pogoji iz člena 13 direktive o dostopu na drugi strani.

61.

Iz spisa pa je razvidno, da je bil ukrep družbi UPC naložen, ne da bi se pri tem upoštevale razne postopkovne zahteve, določene v raznih upoštevnih določbah NRO, zlasti v členih 6 in 7 okvirne direktive.

62.

Upoštevnost direktive o univerzalni storitvi je treba izločiti iz enakih razlogov. Čeprav člen 9 določa, da je mogoče podjetjem, ki so določena za izvajanje univerzalne storitve, naložiti ukrepe nadzora cen, je te – ob domnevi, da se lahko uporabijo za storitve RTV – mogoče naložiti šele po analizi trga, kot je določena v členih 16 in 17 direktive o univerzalnih storitvah. ( 35 )

63.

Zato je mogoče začasno sklepati, da NRO načeloma nasprotuje klavzuli o omejevanju cen, razen če bi bilo ugotovljeno, da jo upravičena zaradi uresničevanja ciljev v splošnem interesu.

64.

V členu 1(2) in (3) okvirne direktive je namreč natančneje določeno, da določbe direktiv, ki tvorijo NRO, ne posegajo ne v obveznosti, ki so za navedene storitve določene z nacionalnimi ukrepi, sprejetimi na podlagi prava Unije, ne v ukrepe, ki jih sprejmejo Unija ali države članice v skladu s pravom Unije za izpolnitev ciljev, ki so v splošnem interesu.

65.

V obravnavanem primeru se ne zatrjuje, da klavzula o omejevanju cen izhaja iz obveznosti, ki je določena z nacionalnimi ukrepi, sprejetimi na podlagi prava Unije ali v pravu Unije. Vendar je treba presoditi, ali uporaba te klavzule sledi cilju v splošnem interesu v smislu člena 1(3) okvirne direktive ali pa jo je mogoče utemeljiti na podlagi člena 106(2) PDEU.

66.

Člen 1(3) okvirne direktive določa, da ta direktiva in posebne direktive ne posegajo v ukrepe, sprejete na ravni Skupnosti ali nacionalni ravni v skladu z zakonodajo Unije za izpolnitev ciljev, ki so v splošnem interesu, zlasti v zvezi z urejanjem vsebine in avdiovizualno politiko.

67.

Iz uvodne izjave 6 okvirne direktive je razvidno, da lahko države članice avdiovizualno politiko in zakonsko ureditev vsebine izvajajo v prizadevanju za cilje v splošnem interesu, kot so svoboda izražanja, pluralnost medijev, nepristranskost, kulturna in jezikovna raznolikost, socialna vključenost, varstvo porabnikov in varstvo mladoletnikov.

68.

Čeprav predložitveno sodišče v obrazložitvi predložitvene odločbe in drugem vprašanju za predhodno odločanje navaja idejo, da je Gemeente Hilversum uporabila instrumente zasebnega prava za zaščito javnega interesa svojih prebivalcev, pa ni navedlo ničesar o naravi tako zaščitenih interesov.

69.

Gemeente Hilversum in nizozemska vlada glede tega trdita, da klavzula o omejevanju cen, ki je bila svobodno dogovorjena, sledi cilju varstva potrošnikov. Zagotavljala naj bi dobavo storitev RTV, analognega osnovnega paketa, po socialno sprejemljivi ceni, ki mora ostati dostopen za gospodinjstva z nižjimi dohodki, navedena storitev pa tako pomeni storitev v splošnem javnem interesu.

70.

Toda kot je bilo navedeno zgoraj, je cilj NRO ob zagotavljanju konkurence ravno zagotoviti, da uporabniki v celoti izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti elektronskih komunikacijskih storitev. ( 36 ) Samo nacionalni regulativni organi so pristojni, da po opravljeni analizi trga po potrebi povsem nepristransko in pregledno ( 37 ) ukrepajo proti podjetju s pomembno tržno močjo na navedenem trgu, ki bi lahko ob pomanjkanju učinkovite konkurence zadržalo cene na previsoki ravni v škodo končnih uporabnikov. ( 38 )

71.

Zato in celo ne glede na to, da je, kakor je bilo opozorjeno v točkah od 11 do 13 zgoraj, OPTA pod nadzorom Komisije sprejel ravno nasprotno odločitev, utemeljitvi, ki sta jo podala Gemeente Hilversum in nizozemska vlada, ni mogoče slediti.

72.

Komisija je vseeno v svojih pisanjih obravnavala vprašanje, ali je mogoče šteti, da je Gemeente Hilversum družbi UPC zaupala storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU. Vendar meni, da ne razpolaga z zadostnimi elementi za odgovor na to vprašanje, in zato predlaga, naj o tem odloči predložitveno sodišče ob upoštevanju sodne prakse Sodišče.

73.

Sodišče je dejansko že imelo priložnost razsoditi, da je namen člena 106(2) PDEU, ki pod določenimi pogoji dopušča odstopanja od splošnih pravil Pogodbe, uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja, zlasti iz javnega sektorja, uporabijo kot inštrument gospodarske ali socialne politike, in interes Unije, da se spoštujejo pravila konkurence in ohrani enotnost skupnega trga. ( 39 ) Glede na tako opredeljen interes držav članic, na katerega je opozorjeno v členu 14 PDEU, jim pri določanju, katere storitve splošnega gospodarskega pomena zaupajo nekaterim podjetjem, ni mogoče preprečiti, da bi upoštevale cilje nacionalne politike ali da bi si prizadevale te cilje doseči z obveznostmi in omejitvami, ki jih naložijo takšnim podjetjem. ( 40 )

74.

Vendar je treba ugotoviti, da se predložitveno sodišče nikakor ne sklicuje na člen 106(2) PDEU niti na zamisel, da je klavzula o omejevanju cen odsev tega, da je Gemeente Hilversum družbi UPC dodelila nalogo splošnega gospodarskega pomena. Sicer pa ne Gemeente Hilversum ne nizozemska vlada nista trdili, da je klavzula o omejevanju cen upravičena s členom 106(2) PDEU. Družba UPC se glede tega ni izrekla. Na obravnavi je tudi oporekala trditvi Gemeente Hilversum, da je bila v zameno za klavzulo o omejevanju cen znižana prodajna cena kabelskega omrežja.

75.

V takih okoliščinah lahko Sodišče predložitvenemu sodišču samo naloži, naj preuči, ali se glede na upoštevno sodno prakso člen 106(2) PDEU uporabi v zadevi v glavni stvari. ( 41 )

76.

Natančneje, ugotoviti mora, ali je mogoče šteti, da je Gemeente Hilversum družbi UPC dejansko naložila upravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, in če je tako, ali uporaba prava Unije onemogoča izpolnitev posebne naloge, ki ji je bila tako naložena, ( 42 ) pri čemer je treba ugotoviti zlasti, kaj je potrebno za izpolnjevanje zadevne naloge v splošnem interesu. ( 43 )

77.

Nato se mora ob upoštevanju upoštevne sodne prakse Sodišča prepričati, da se z naloženimi obveznostmi v celoti upošteva načelo sorazmernosti, pri čemer mora upoštevati vse okoliščine zadeve v glavni stvari. ( 44 )

78.

Zato Sodišču predlagam, naj razsodi, da je treba člene 6, 8 in 13 direktive o dostopu, člena 3 in 6(2) direktive o odobritvi ter člene 1(2) in (3), 3, 6, 7 in od 14 do 16 okvirne direktive razlagati tako, da načeloma nasprotujejo uporabi klavzule o omejevanju cen, kot je ta v postopku v glavni stvari, razen če se ugotovi, da je upravičena zaradi uresničevanja ciljev v splošnem interesu ali na podlagi člena 106(2) PDEU in povsem v skladu z načelom sorazmernosti, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

79.

Glede na predlagane odgovore na začetna vprašanja za predhodno odločanje, obravnavana zgoraj, ni treba odgovoriti na peto, šesto, sedmo in osmo vprašanje predložitvenega sodišča, ki se vsa nanašajo na razlago člena 101 PDEU.

80.

Vsekakor poudarjam, da ni mogoče ugotoviti, zakaj bi se za položaj v postopku v glavni stvari uporabljal člen 101 PDEU, saj predložitveno sodišče ni navedlo nobenega razloga za to, da je štelo, da je treba Gemeente Hilversum obravnavati kot podjetje, ki je sklenilo dogovor ( 45 ) v okviru opravljanja svoje gospodarske dejavnosti ( 46 ) v smislu te določbe.

81.

Na podlagi zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki mu jih je v predhodno odločanje predložilo Gerechtshof Amsterdam, odgovori: