Asunto C‑309/10
Agrana Zucker GmbH
contra
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof)
«Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad — Reglamento (CE) nº 320/2006 — Artículo 11 — Excedente en los ingresos del fondo de reestructuración — Afectación al FEAGA — Principios de atribución de competencias y de proporcionalidad — Obligación de motivación — Enriquecimiento sin causa»
Sumario de la sentencia
1. Agricultura — Organización común de mercados — Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar — Importe temporal de reestructuración adeudado por las empresas
[Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, arts. 1, ap. 3, párr. 2, y 11]
2. Agricultura — Organización común de mercados — Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar — Importe temporal de reestructuración adeudado por las empresas
[Art. 37 CE; Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, art. 11]
3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Reglamento por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar
[Art. 253 CE; Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, segundo considerando, y arts. 1, ap. 3, párr. 2, y 11]
4. Agricultura — Organización común de mercados — Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar — Importe temporal de reestructuración adeudado por las empresas
[Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, art. 11]
5. Agricultura — Organización común de mercados — Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar — Importe temporal de reestructuración adeudado por las empresas
[Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, art. 11]
1. El artículo 11 del Reglamento nº 320/2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, debe interpretarse en el sentido de que procede recaudar íntegramente el importe temporal aun en el supuesto de que exista un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración.
En efecto, por una parte, dicho artículo 11, apartado 1, establece que las empresas a las que se haya concedido una cuota abonarán un importe temporal por campaña de comercialización, cuya cuantía se fija en el apartado 2 de dicho artículo para las campañas de comercialización 2006/2007, 2007/2008 y 2008/2009. Por otra parte, el legislador de la Unión ha contemplado la posibilidad de que se produzca un excedente en los ingresos procedentes del importe temporal respecto de los gastos asociados a la financiación de las medidas de reestructuración a la que aquél se destina, estableciendo, en el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento, que los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados dichos gastos se afectarán al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA). Así, del tenor literal del referido artículo 11 y de la estructura del Reglamento nº 320/2006 se desprende con claridad que el importe temporal deben pagarlo íntegramente las empresas afectadas a lo largo de todas las campañas de comercialización a las que se hace referencia.
(véanse los apartados 20 a 22 y el punto 1 del fallo)
2. El artículo 11 del Reglamento nº 320/2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, no es contrario al principio de atribución de competencias.
Destinada a contribuir a la reestructuración del sector azucarero comunitario, la recaudación del importe temporal de reestructuración adeudado por las empresas en virtud del citado artículo 11 constituye una medida de política agrícola común adoptada correctamente sobre la base del artículo 37 CE. El hecho de que aparezca un excedente en los ingresos al concluir tal régimen temporal plurianual de reestructuración y de que dicho excedente esté afectado al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) con arreglo al artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 320/2006 no pone en entredicho la competencia del legislador europeo para adoptar dicha medida y no priva a ésta de su condición de medida agrícola. El posible superávit continúa estando destinado a financiar únicamente medidas de la política agrícola común.
(véanse los apartados 29, 30, 32 y 33 y el punto 2 del fallo)
3. El artículo 11 del Reglamento nº 320/2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, no adolece de ninguna irregularidad en relación con la obligación de motivación.
Es cierto que el segundo considerando, relativo al sistema de financiación de dicho régimen, no indica las razones por las que, como establece el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del citado Reglamento, deben afectarse al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos. No obstante, en la fecha pertinente para apreciar la licitud de este acto —esto es, la fecha de su adopción— era previsible solamente la existencia de un posible excedente residual en el fondo de reestructuración después de la realización de los gastos de reestructuración. Por consiguiente, la decisión de afectar dicho excedente al FEAGA, del que forma parte el fondo de reestructuración, tuvo su origen únicamente en una opción técnica para la cual no puede exigirse ninguna motivación específica.
(véanse los apartados 37 a 39 y el punto 2 del fallo)
4. No pueden considerarse contrarios al principio de proporcionalidad el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, y la recaudación del importe temporal con arreglo a éste.
Cuando el legislador de la Unión haya de valorar los efectos futuros de una normativa que ha de adoptar y dichos efectos no puedan preverse con exactitud, su valoración únicamente podrá ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar la normativa controvertida. Pues bien, el referido importe temporal se fijó en función de los efectos futuros del régimen para la reestructuración creado por dicho Reglamento, sin que tales efectos pudiesen preverse con exactitud. Dado que la valoración de los gastos y de los ingresos necesarios para hacer frente a éstos no resulta manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía el legislador comunitario al adoptar el Reglamento nº 320/2006, sin que la cuantía del excedente sea un elemento suficiente para demostrar la existencia de tal error, no cabe apreciar que la fijación del importe temporal fuese manifiestamente inadecuada para alcanzar el objetivo perseguido de que los productores financiasen dicho régimen temporal.
(véanse los apartados 45, 46, 48, 50 y 51 y el punto 2 del fallo)
5. La recaudación del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña 2008/2009, prevista en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 320/2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, a pesar de la aparición de un superávit en el fondo de reestructuración, no carece de un fundamento jurídico válido. Por consiguiente, no supone un enriquecimiento sin causa de la Unión que pueda fundamentar válidamente una acción de restitución y, en cualquier caso, no puede invocarse a fin de apreciar la validez de dicho artículo 11 en cuanto él constituye la base jurídica de esa recaudación. En efecto, para que se acoja una acción de restitución basada en el enriquecimiento sin causa de la Unión se requiere que se demuestre un enriquecimiento sin base legal válida de la Unión y un empobrecimiento del solicitante relacionado con dicho enriquecimiento.
(véanse los apartados 53 y 54 y el punto 2 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 28 de julio de 2011 (*)
«Azúcar – Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad – Reglamento (CE) nº 320/2006 – Artículo 11 – Excedente en los ingresos del fondo de reestructuración – Afectación al FEAGA – Principios de atribución de competencias y de proporcionalidad – Obligación de motivación – Enriquecimiento sin causa»
En el asunto C‑309/10,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgerichtshof (Austria), mediante resolución de 9 de junio de 2010, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de junio de 2010, en el procedimiento entre
Agrana Zucker GmbH
y
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. K. Schiemann, Presidente de Sala, y la Sra. C. Toader y el Sr. E. Jarašiūnas (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. V. Trstenjak;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 31 de marzo de 2011;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Agrana Zucker GmbH, por los Sres. P. Pallitsch y C. Pitschas, Rechtsanwälte;
– en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. E. Leftheriotou y el Sr. K. Tsagkaropoulos, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. V. Mereas, asesor jurídico;
– en nombre del Gobierno sueco, por las Sras. A. Falk y S. Johannesson, en calidad de agentes;
– en nombre del Consejo de la Unión Europea, por el Sr. E. Sitbon y la Sra. Z. Kupčová, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. G. von Rintelen y P. Rossi, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación y la validez del artículo 11 del Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 58, p. 42).
2 Esta petición se presentó en el marco de un recurso interpuesto por Agrana Zucker GmbH (en lo sucesivo, «Agrana Zucker») contra una resolución del Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ministro Federal austriaco de Agricultura, Bosques, Medio Ambiente y Aguas) de 10 de diciembre de 2009 por la que se reclama el pago del segundo tramo del importe temporal de reestructuración (en lo sucesivo, «importe temporal») correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009.
Marco jurídico
3 Los considerandos primero, segundo y cuarto del Reglamento nº 320/2006 establecen, en particular, lo siguiente:
«(1) [...] Para adaptar el régimen comunitario de producción e intercambios comerciales de azúcar a los requisitos internacionales y garantizar su competitividad en el futuro, es necesario poner en marcha un proceso de reestructuración profundo que permita reducir considerablemente la capacidad de producción comunitaria que no sea rentable. Con este fin, y como condición previa para implantar una nueva organización común de mercados en el sector del azúcar que sea capaz de funcionar, debe establecerse un régimen temporal autónomo para la reestructuración del sector azucarero comunitario. [...]
(2) Procede crear un fondo de reestructuración de carácter temporal para financiar las medidas de reestructuración del sector azucarero comunitario. Con el fin de lograr una buena gestión financiera, conviene que el fondo forme parte de la sección de Garantía del FEOGA y que, de este modo, se regule de acuerdo con los procedimientos y mecanismos del Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común [(DO L 160, p. 103),] y, a partir del 1 de enero de 2007, del Fondo Europeo Agrícola de Garantía establecido mediante el Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común [(DO L 209, p. 1)].
[...]
(4) Las medidas de reestructuración previstas en el presente Reglamento deben financiarse con los importes temporales que aporten los productores de azúcar, de isoglucosa y de jarabe de inulina, que a la larga resultarán beneficiados con el proceso de reestructuración. Dado que estos importes no entran en el ámbito de aplicación de los gravámenes tradicionales de la organización común de mercados en el sector del azúcar, los ingresos procedentes de su recaudación deben considerarse “ingresos afectados”, según lo dispuesto en el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [(DO L 248, p. 1)] […]»
4 A tenor del artículo 1 del Reglamento nº 320/2006:
«1. Se establece un fondo temporal para la reestructuración del sector azucarero de la Comunidad (en adelante denominado “fondo de reestructuración”).
El fondo de reestructuración formará parte de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. A partir del 1 de enero de 2007 formará parte del Fondo Europeo de Garantía Agrícola [(FEAGA)].
2. Se financiarán mediante el fondo de reestructuración los gastos que ocasionen las medidas previstas en los artículos 3, 6, 7, 8 y 9.
3. Los importes temporales de reestructuración a que se refiere el artículo 11 serán ingresos afectados al fondo de reestructuración de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, del Reglamento […] nº 1605/2002.
Los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos a que se refiere el apartado 2 se afectarán al FEAGA.
[...]»
5 El artículo 3 del Reglamento nº 320/2006 establece:
«1. Toda empresa productora de azúcar […] a la que se haya asignado una cuota antes del 1 de julio de 2006 tendrá derecho a percibir una ayuda a la reestructuración por cada tonelada de la cuota a que haya renunciado, a condición de que en una de las campañas de comercialización siguientes: 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 o 2009/2010:
a) renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas y proceda al desmantelamiento completo de las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas, o
b) renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas, proceda al desmantelamiento parcial de las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas y no utilice las restantes instalaciones de producción para la producción de productos cubiertos por la organización común de mercados del azúcar,
o
c) renuncie a una parte de la cuota asignada a una o más de sus fábricas y no utilice las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas para refinar azúcar en bruto.
[…]»
6 Por su parte, los artículos 6 a 9 del Reglamento nº 320/2006 contemplan varias ayudas para la diversificación y ayudas transitorias que, como se deriva del artículo 10, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento, son independientes de la ayuda indicada en el artículo 3 y pueden concederse, como esta última, en las campañas de comercialización 2006/2007 a 2009/2010, dentro de los límites de los créditos disponibles en el fondo de reestructuración.
7 El artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 dispone:
«1. Se abonará un importe temporal […] por campaña de comercialización y por tonelada de cuota por las empresas a las que se haya concedido una cuota.
Las cuotas a las que haya renunciado una empresa a partir de una determinada campaña de comercialización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, no estarán supeditadas al pago de un importe temporal […] por esa campaña de comercialización ni por las campañas de comercialización siguientes.
2. El importe temporal […] para el azúcar […] se fijará como sigue:
– 126,40 euros por tonelada de cuota en la campaña de comercialización 2006/07,
– 173,80 euros por tonelada de cuota en la campaña de comercialización 2007/08 y
– 113,30 euros por tonelada de cuota en la campaña de comercialización 2008/09.
[...]»
8 El Reglamento (CE) nº 1261/2007 del Consejo, de 9 de octubre de 2007, que modifica el Reglamento nº 320/2006 (DO L 283, p. 8), por el que se adoptaron determinadas medidas con objeto de mejorar la aplicación del régimen de reestructuración, establece en su primer considerando:
«El Reglamento […] nº 320/2006 […] se adoptó con el fin de permitir a los productores de azúcar menos competitivos ceder su producción bajo cuota. Sin embargo, la renuncia a las cuotas en el marco de dicho Reglamento no ha alcanzado el nivel previsto inicialmente.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9 Mediante resolución del Agrarmarkt Austria (organismo liquidador) de 28 de septiembre de 2009, rectificada por la resolución de 13 de octubre de 2009, se instó a Agrana Zucker a pagar el segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009, por valor de 15.908.561,77 euros.
10 Contra esta resolución Agrana Zucker presentó una reclamación que fue desestimada mediante resolución del Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft el 10 de diciembre de 2009, resolución que es objeto del recurso del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
11 De la resolución de remisión se desprende que Agrana Zucker niega la licitud de la referida resolución basándose, sobre todo, en la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker (C‑33/08, Rec. p. I‑5035), que confirmó, como se deriva del artículo 1, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 320/2006 y del cuarto considerando de éste, que los ingresos procedentes del importe temporal de reestructuración son «ingresos afectados» en el sentido del Reglamento nº 1605/2002 y que están destinados a asegurar la autofinanciación de las medidas de reestructuración establecidas en el Reglamento nº 320/2006. Agrana Zucker deduce de ello que, con arreglo a una interpretación teleológica del artículo 11 de dicho Reglamento, no procede recaudar el importe temporal cuando no resulta ya necesario para financiar dichas medidas. Así ocurre en el caso del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009, que genera un superávit evidente en el fondo de reestructuración.
12 En particular, Agrana Zucker alega ante el Verwaltungsgerichtshof que el importe temporal no puede afectarse a ningún otro gasto, a pesar del artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 320/2006, que dispone la afectación del saldo del fondo de reestructuración –una vez financiadas las medidas de reestructuración– al FEAGA.
13 Según Agrana Zucker, en el supuesto de que el cobro del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009 no haya de dejar de realizarse completamente o en el supuesto de que su fijación definitiva no haya de modificarse en función del balance final del fondo de reestructuración, el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 vulneraría el principio de proporcionalidad. Además, a juicio de Agrana Zucker, la Unión Europea no tiene competencia para recaudar un impuesto general que no sirve para financiar medidas de reestructuración del mercado europeo del azúcar.
14 Por lo demás, Agrana Zucker alega que, en el supuesto de que dicho artículo deba interpretarse como desea la autoridad demandada en el litigio principal, sería ilegal en la medida en que se habría incumplido la obligación de motivación.
15 El órgano jurisdiccional remitente señala que Agrana Zucker demostró que, a diferencia de la situación examinada en el asunto que dio origen a la sentencia Agrana Zucker, antes citada, las necesidades de financiación de las medidas de reestructuración estaban ya plenamente cubiertas. En estas circunstancias, el Verwaltungsgerichtshof indica que no está en condiciones, basándose en las normas aplicables y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de dar respuesta a las cuestiones jurídicas suscitadas en el presente asunto.
16 En tales circunstancias el Verwaltungsgerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 11 del Reglamento […] nº 320/2006 […] en el sentido de que ha de exigirse en todo caso e íntegramente el importe temporal de reestructuración para el azúcar y el jarabe de inulina establecido en el apartado 2 de este artículo, correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009, por un importe de 113,30 euros por tonelada de cuota también en el supuesto de que mediante este pago se produzca un superávit (considerable) en el fondo de reestructuración y de que parezca excluido un nuevo incremento de la necesidad de financiación?
2) En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión: ¿vulnera el artículo 11 del Reglamento […] nº 320/2006 en este caso el principio de atribución de competencias en la medida en que esta disposición permita introducir, a través del importe temporal de reestructuración, un impuesto general que no se limite a la financiación de gastos de los que se beneficien los destinatarios del impuesto?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
17 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 debe interpretarse en el sentido de que procede recaudar íntegramente el importe temporal aun en el supuesto de que exista un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración.
18 La demandante en el litigio principal y el Gobierno helénico alegan que de una interpretación teleológica del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 resulta que no debe recaudarse el importe temporal si no es evidentemente necesario para financiar las medidas de reestructuración previstas en dicho Reglamento. Así, no debe obligarse a las empresas productoras de azúcar a pagar el segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009 dado que su cobro produciría un superávit en el fondo de reestructuración. Según la demandante en el litigio principal, dicho cobro sería contrario, en particular, al principio de autofinanciación sobre el que el Tribunal de Justicia se pronunció ya en la sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, y en las sentencias de 8 de mayo de 2008, Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, Rec. p. I‑3231), y de 20 de mayo de 2010, Agrana Zucker (C‑365/08, Rec. p. I‑0000), principio que implica un equilibrio presupuestario entre los gastos y los ingresos percibidos.
19 Con carácter subsidiario, Agrana Zucker alega que debe hacerse un balance final del fondo de reestructuración después de concluir las medidas de reestructuración y que el superávit debe devolverse a los productores sujetos al pago del importe temporal. Estima, con carácter subsidiario de segundo grado, que, después de ser transferido al FEAGA, el superávit sólo debe servir para financiar los gastos derivados de la organización común de mercados del sector del azúcar.
20 Al respecto, basta declarar, por una parte, que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 320/2006 establece que las empresas a las que se haya concedido una cuota abonarán un importe temporal por campaña de comercialización, cuya cuantía se fija en el apartado 2 de dicho artículo para las campañas de comercialización 2006/2007, 2007/2008 y 2008/2009, y, por otra, que el legislador de la Unión ha contemplado la posibilidad de que se produzca un excedente en los ingresos procedentes del importe temporal respecto de los gastos asociados a la financiación de las medidas de reestructuración a la que aquél se destina, estableciendo, en el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento, que los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados dichos gastos se afectarán al FEAGA.
21 Así, en contra de lo sugerido por Agrana Zucker y el Gobierno helénico al proceder a una interpretación teleológica de lo dispuesto en el Reglamento nº 320/2006, del tenor literal del artículo 11 de dicho Reglamento y de la estructura de éste se desprende con claridad que el importe temporal deben pagarlo íntegramente las empresas afectadas a lo largo de todas las campañas de comercialización a las que se hace referencia, aun cuando se genere un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración una vez aplicado el régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar creado por el referido Reglamento.
22 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión planteada que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 debe interpretarse en el sentido de que procede recaudar íntegramente el importe temporal aun en el supuesto de que exista un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración.
Sobre la segunda cuestión
23 La segunda cuestión planteada versa sobre la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 así interpretado. Aunque esta cuestión formalmente sólo tiene por objeto el principio de atribución de competencias, procede examinar también, en vista de la resolución de remisión y de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, la validez de dicho artículo desde el punto de vista de la obligación de motivación, del principio de proporcionalidad y del supuesto enriquecimiento sin causa de la Unión.
Sobre la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 con respecto al principio de atribución de competencias
24 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 es contrario al principio de atribución de competencias en la medida en que permita introducir un impuesto general que no se limite a la financiación de los gastos a la que está destinado el importe temporal.
25 Agrana Zucker y el Gobierno helénico afirman que el cobro de un impuesto que sirva para financiar medidas fuera del marco de la organización común de mercados del sector del azúcar haría de él un impuesto de carácter general cuya introducción no forma parte de las atribuciones de la Unión.
26 Al respecto es preciso recordar que, como se desprende del primer considerando del Reglamento nº 320/2006, el Consejo de la Unión Europea consideró necesario poner en marcha un proceso de reestructuración profundo del sector que permitiera reducir considerablemente la capacidad de producción comunitaria que no fuera rentable, con el objeto de adaptar el régimen comunitario de producción e intercambios comerciales de azúcar a los requisitos internacionales y garantizar su competitividad en el futuro. Con este fin, dicho Reglamento estableció un régimen temporal autónomo para la reestructuración del sector comunitario del azúcar (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 34).
27 En el marco de este régimen temporal, el Reglamento nº 320/2006 estableció, tal como se expone en su quinto considerando, un incentivo económico, que reviste la forma de una ayuda a la reestructuración, para que las empresas azucareras con menor productividad cedan su producción de cuota. Con este fin, dicho Reglamento prevé, en su artículo 3, una ayuda a la reestructuración que se concede a lo largo de cuatro campañas de comercialización, a saber, las campañas 2006/2007 a 2009/2010, para reducir la producción de tal modo que se alcance el equilibrio en el mercado comunitario (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 35).
28 Para financiar dicha ayuda a la reestructuración, así como las ayudas a la diversificación y las ayudas transitorias a las que se hace referencia en los artículos 6 a 9 del Reglamento nº 320/2006, el Consejo estableció un fondo de reestructuración temporal y decidió, en particular, como se establece en el cuarto considerando de dicho Reglamento, que la financiación de dichas medidas debía realizarse mediante la recaudación de importes temporales aportados por los productores de azúcar, de isoglucosa y de jarabe de inulina, que a la larga se beneficiarán del proceso de reestructuración. Los ingresos procedentes de su recaudación se consideran «ingresos afectados» en el sentido del Reglamento nº 1605/2002 (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 36).
29 Destinada así a contribuir a la reestructuración del sector azucarero comunitario, la recaudación del importe temporal constituye una medida de política agrícola común adoptada correctamente sobre la base del artículo 37 CE (véanse, por analogía, las sentencias de 11 de julio de 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 9, y de 26 de junio de 1990, Zardi, C‑8/89, Rec. p. I‑2515, apartado 9).
30 El hecho de que aparezca un excedente en los ingresos al concluir tal régimen temporal plurianual de reestructuración –en particular debido a que los productores hayan recurrido finalmente menos de lo esperado a las ayudas a la reestructuración mediante la renuncia a cuotas de producción– y de que dicho excedente esté afectado al FEAGA con arreglo al artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 320/2006 no pone en entredicho la competencia del legislador europeo para adoptar dicha medida y no priva a ésta de su condición de medida agrícola.
31 Efectivamente, por una parte, ha de recordarse que la licitud de un acto comunitario debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en la que se adoptó el acto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartado 7) y no puede depender, en particular, de consideraciones retrospectivas sobre su eficacia (sentencia de 17 de mayo de 2001, IECC/Comisión, C‑449/98 P, Rec. p. I‑3875, apartado 87 y jurisprudencia citada).
32 Por otra parte, debe indicarse que, al estar afectado al FEAGA, del que forma parte el fondo de reestructuración, el posible superávit de este último continúa estando destinado a financiar únicamente medidas de la política agrícola común.
33 De ello se desprende que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 no es contrario al principio de atribución de competencias.
Sobre la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 con respecto a la obligación de motivación
34 Agrana Zucker y el Gobierno helénico alegan, en esencia, que, según el preámbulo del Reglamento nº 320/2006, el importe temporal se establece para financiar las medidas de reestructuración del sector del azúcar. Por tanto, la motivación de dicho Reglamento sería errónea o adolecería de lagunas si los ingresos que genera pudiesen afectarse a la financiación de otras medidas y perder así su carácter temporal.
35 A este respecto, cabe recordar que, aun cuando la motivación que exige el artículo 296 TFUE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad de la Unión autora del acto controvertido, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se exige, sin embargo, que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. El cumplimiento de la obligación de motivación debe apreciarse teniendo en cuenta no sólo el tenor literal del acto, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En la medida en que el acto impugnado revele lo esencial de los objetivos perseguidos por la institución, resulta innecesario exigir a ésta una motivación específica para cada una de las opciones de carácter técnico realizadas (véase, en especial, la sentencia de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros, C‑154/04 y C‑155/04, Rec. p. I‑6451, apartados 133 y 134).
36 En el presente asunto, el objetivo del régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar establecido por el Reglamento nº 320/2006 y los medios aplicados para alcanzar dicho objetivo, esto es, la creación de un incentivo económico a la renuncia a las cuotas y la financiación de las medidas de reestructuración mediante la recaudación de un importe temporal, constituyen en particular el objeto, en el preámbulo del Reglamento nº 320/2006, de la motivación recordada en los apartados 26 a 28 de la presente sentencia.
37 En cuanto a las condiciones financieras de dicho régimen, el segundo considerando del Reglamento nº 320/2006 señala que procede crear un fondo de reestructuración de carácter temporal para financiar las medidas de reestructuración del sector azucarero comunitario y que, con el fin de lograr una buena gestión financiera, conviene que el fondo forme parte de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola y, a partir del 1 de enero de 2007, del FEAGA, establecido mediante el Reglamento nº 1290/2005.
38 Es cierto que este segundo considerando no indica las razones por las que, como establece el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 320/2006, deben afectarse al FEAGA los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos. No obstante, debe señalarse, en primer lugar, que el Reglamento indica que, con el fin de lograr una buena gestión financiera, dicho fondo formará parte del FEAGA, creado para garantizar la financiación de las diferentes medidas de la política agrícola común, incluidas las comprendidas en la organización común de mercados del sector del azúcar. En segundo lugar, debe afirmarse que, desde un punto de vista financiero, el Reglamento tiene fundamentalmente por objeto asegurar la cobertura de todos los gastos de reestructuración cuya realización efectiva se propone, con vistas a reducir la capacidad de producción que no sea rentable, incitando a los productores a renunciar a su producción de cuota. Así pues, en la fecha pertinente para apreciar la licitud de este acto –esto es, como se ha recordado en el apartado 31 de la presente sentencia, la fecha de su adopción– era previsible solamente la existencia de un posible excedente residual en el fondo de reestructuración después de la realización de tales gastos. Por consiguiente, debe considerarse que la decisión de afectar dicho excedente al FEAGA, del que forma parte el fondo de reestructuración, tuvo su origen únicamente en una opción técnica para la cual no puede exigirse ninguna motivación específica.
39 De las consideraciones expuestas se deduce que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 no adolece de ninguna irregularidad en relación con la obligación de motivación.
Sobre la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 con respecto al principio de proporcionalidad
40 Agrana Zucker alega que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 es contrario al principio de proporcionalidad si el producto del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña de comercialización 2008/2009 no está afectado y puede asignarse a la financiación de gastos fuera del marco de la organización común de mercados del sector del azúcar. Del cuarto considerando de dicho Reglamento resulta que el objeto del importe temporal es imponer a los productores que carguen con el coste de las medidas de reestructuración con arreglo al principio de autofinanciación. Según Agrana Zucker, al no ser dicho segundo tramo necesario para financiar tales medidas, su recaudación, que genera un superávit considerable, es manifiestamente inadecuada para alcanzar los fines perseguidos. Además, de ello se deriva una carga desproporcionada para las empresas europeas productoras de azúcar.
41 Según el Gobierno helénico, la recaudación del importe temporal vulnera el principio de proporcionalidad si es manifiestamente inadecuada para alcanzar los objetivos perseguidos, como ocurre si existe un excedente en los ingresos respecto de los gastos vinculados a las medidas de reestructuración. La transferencia de dicho excedente al FEAGA constituye una violación característica de ese principio, al tratarse, según dicho Gobierno, de una medida que supone una carga desproporcionada para los productores y que sirve para alcanzar objetivos ajenos a la reestructuración del sector del azúcar.
42 A este respecto, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrece una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker antes citada, apartado 31 y jurisprudencia citada).
43 En lo que atañe al control jurisdiccional de los requisitos para la aplicación de dicho principio, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la licitud de tal medida (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 32 y jurisprudencia citada).
44 Así, se trata de saber, no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 33 y jurisprudencia citada).
45 Debe recordarse, además, que, como se afirma en el apartado 31 de la presente sentencia, la licitud de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en la que se adoptó el acto y no puede depender, en particular, de apreciaciones retrospectivas acerca de su eficacia. Cuando el legislador de la Unión haya de valorar los efectos futuros de una normativa que ha de adoptar y dichos efectos no puedan preverse con exactitud, su valoración únicamente podrá ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar la normativa controvertida (sentencias de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, C‑267/88 a C‑285/88, Rec. p. I‑435, apartado 14; de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, C‑133/93, C‑300/93 y C‑362/93, Rec. p. I‑4863, apartado 43, y de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 84).
46 En este asunto, de lo recordado en los apartados 26 a 28 de la presente sentencia se deriva que el importe temporal establecido en el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 persigue la financiación, por parte de los productores, del régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Unión, lo que implica un equilibrio presupuestario entre los gastos y los ingresos percibidos durante las cuatro campañas de comercialización consideradas (véase la sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, antes citada, apartado 37).
47 Con este fin, los ingresos necesarios para financiar ayudas a la reestructuración pagadas a las empresas que decidan renunciar durante una de esas campañas a su cuota se fijaron sobre la base de una evaluación previa de los gastos vinculados a dichas ayudas, efectuada, según el Consejo y la Comisión Europea, en función, en particular, de un objetivo cuantitativo de supresión de azúcar de cuota. Ahora bien, la realización efectiva de estos gastos depende de lo que elijan las empresas, limitándose el Reglamento nº 320/2006 a crear un incentivo económico a la renuncia a las cuotas.
48 En estas circunstancias, debe señalarse que el importe temporal se fijó en función de los efectos futuros del régimen para la reestructuración creado por dicho Reglamento, sin que tales efectos pudiesen preverse con exactitud.
49 Pues bien, en cuanto a dichos efectos, ha quedado acreditado que, como se señaló en el primer considerando del Reglamento nº 1261/2007, la renuncia a las cuotas no ha alcanzado el nivel previsto inicialmente, y que, por lo tanto, pese a las medidas previstas en dicho Reglamento para mejorar el funcionamiento del régimen para la reestructuración con el objetivo de liberar un volumen de cuotas más significativo, existe un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración que no estaba previsto.
50 No obstante, no se desprende del expediente que la valoración de los gastos y de los ingresos necesarios para hacer frente a éstos fuese manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía el legislador comunitario al adoptar el Reglamento nº 320/2006, sin que la cuantía del excedente sea un elemento suficiente para demostrar la existencia de tal error.
51 Por consiguiente, no cabe apreciar que la fijación del importe temporal fuese manifiestamente inadecuada para alcanzar el objetivo perseguido. En consecuencia, no pueden considerarse contrarios al principio de proporcionalidad el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 y la recaudación del importe temporal con arreglo a éste.
Sobre la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 con respecto al supuesto enriquecimiento sin causa de la Unión
52 Considerando que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 no es válido debido a la falta de competencia y a un defecto de motivación, así como a la violación del principio de proporcionalidad, Agrana Zucker alega que la recaudación del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña 2008/2009 supone para la Unión un enriquecimiento sin causa y que las empresas productoras de azúcar están facultadas para solicitar la devolución de este segundo tramo, cobrado de manera ilícita.
53 Ahora bien, para que se acoja una acción de restitución basada en el enriquecimiento sin causa de la Unión se requiere que se demuestre un enriquecimiento sin base legal válida de la Unión y un empobrecimiento del solicitante relacionado con dicho enriquecimiento [véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, Rec. p. I‑9761, apartados 46 y 49].
54 Pues bien, en el presente asunto, de las apreciaciones realizadas en la presente sentencia resulta que el artículo 11 del Reglamento nº 320/2006 es válido con respecto, en particular, a los principios de atribución de competencias y de proporcionalidad y que la recaudación del segundo tramo del importe temporal correspondiente a la campaña 2008/2009, a pesar de la aparición de un superávit en el fondo de reestructuración, no carece, por tanto, de un fundamento jurídico válido. Por consiguiente, la recaudación de dicho importe temporal no supone un enriquecimiento sin causa de la Unión que pueda fundamentar válidamente una acción de restitución y, en cualquier caso, no puede invocarse a fin de apreciar la validez de dicho artículo 11 en cuanto él constituye la base jurídica de esa recaudación.
55 A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión que el examen de ésta no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006.
Costas
56 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:
1) El artículo 11 del Reglamento (CE) nº 320/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) nº 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común, debe interpretarse en el sentido de que procede recaudar íntegramente el importe temporal aun en el supuesto de que exista un excedente en los ingresos del fondo de reestructuración.
2) El examen de la segunda cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 11 del Reglamento nº 320/2006.
Firmas
* Lengua de procedimiento: alemán.