1. 

Evropska komisija želi s to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti doseči, da bi Sodišče sistem, ki ga je uvedla Kraljevina Belgija in s katerim je izvajalcem storitev s sedežem v drugi državi članici naložena obveznost predhodne prijave (tako imenovani sistem „Limosa“) ( 2 ), razglasilo za nezdružljiv s svobodo opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU. Komisija primarno meni, da navedeni sistem pomeni diskriminacijo, ki ni utemeljena z nobenim razlogom javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja v smislu člena 52 PDEU. Vendar je podredno preučila tudi, ali je lahko utemeljen s ciljem v splošnem interesu, na katerega se sklicuje Kraljevina Belgija in ki se nanaša na potrebo po izvajanju kontrol, ki so nujno potrebne za upoštevanje nujnih zahtev v splošnem interesu, ter ugotovila, da nikakor ni nujen za uresničevanje navedenih ciljev in da je nesorazmeren.

2. 

Ker „specifične uporabljivosti“ sistema Limosa v smislu sodne prakse Sodišča ni mogoče enostavno izpodbijati, je treba ugotoviti, ali je to zadevo mogoče preučiti z vidika analize, ki jo je Komisija predstavila podredno, kot je Sodišče lahko storilo v primeru ukrepov, ki so vplivali na opravljanje storitev na podlagi napotitve zaposlenih delavcev.

3. 

Posebnost te zadeve je namreč v tem, da v nasprotju s sorodnimi ali podobnimi zadevami, o katerih je moralo Sodišče odločati do zdaj in v katerih so bili pod vprašaj postavljeni ukrepi, ki so vplivali na izvajalce storitev, ki so svoje zaposlene delavce napotili v državo članico, ki ni bila njihova država članica sedeža, Komisija postavlja pod vprašaj sistem Limosa, ker vpliva na same izvajalce storitev kot samozaposlene delavce.

4. 

S temi sklepnimi predlogi Sodišču predlagam, naj se te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti v zvezi s samozaposlenimi delavci loti podobno, kot se je lotilo zadev v zvezi z napotenimi zaposlenimi delavci, in torej preseže trditev, da je sistem Limosa diskriminatoren in da ni utemeljen z nobenim od ciljev iz člena 52 PDEU, pri čemer naj v svojo analizo vključi preučitev nujnih zahtev v splošnem interesu, na katere se sklicuje Kraljevina Belgija. Natančneje, treba bo upoštevati dejstvo, da lahko dejanski položaj samozaposlenih delavcev kot tak v nekaterih okoliščinah prikrije položaje, ki si nič manj ne zaslužijo varstva kot položaji zaposlenih delavcev, zlasti položaj „ekonomsko odvisnih samostojnih delavcev“, ki so včasih opredeljeni tudi kot „ekonomsko podrejeni samozaposleni delavci“ ali „parapodrejeni delavci“ ( 3 ), pa tudi bolj neobičajne pojave, kot je pojav „lažnih samozaposlenih oseb“. Ker pa je s sistemom Limosa določena predhodna splošna obveznost za izvajanje številnih storitev, je treba njegovo nujnost in sorazmernost ter nazadnje usklajenost preučiti še posebej natančno.

5.

Nacionalne določbe, ki jih Komisija izpodbija v okviru svoje tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, so členi 137, točka 8, 138, tretja alinea, 153 in 157, točka 3, programskega zakona z dne 27. decembra 2006 ( 4 ) v različici v veljavi od 1. aprila 2007, ki so del poglavja VIII o predhodni prijavi za napotene zaposlene in samozaposlene delavce. Navedena predhodna prijava je del širšega projekta, s katerim bi za vse postopke, povezane z delom v Belgiji, uvedli ureditev „vse na enem mestu“, to je sistem Limosa.

6.

Člen 137 spornega programskega zakona določa:

„Za uporabo tega poglavja in njegovih izvedbenih uredb:

[…]

[…]“

7.

Člen 138 spornega programskega zakona določa:

„To poglavje se uporablja:

[…]

za napotene samozaposlene delavce;

[…]“

8.

Člen 153 spornega programskega zakona določa:

„Samozaposleni delavec, napoten na belgijsko ozemlje, ali njegov pooblaščenec mora pred opravljanjem poklicne dejavnosti pri nacionalnem institutu za socialno zavarovanje samozaposlenih delavcev po elektronski poti opraviti prijavo, določeno v skladu s členom 154, v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določi kralj.

Napoteni neodvisni pripravnik ali institucija, pri kateri se izobražuje ali poklicno usposablja, mora pred začetkom svojega oziroma njegovega pripravništva pri nacionalnem institutu za socialno zavarovanje samozaposlenih delavcev po elektronski poti opraviti prijavo, določeno v skladu s členom 154, v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določi kralj.

Če napoteni samozaposleni delavec ali njegov pooblaščenec ali napoteni neodvisni pripravnik ali institucija, pri kateri se izobražuje ali poklicno usposablja, te prijave ne more opraviti po elektronski poti, lahko to prijavo pošlje na nacionalni institut za socialno zavarovanje samozaposlenih delavcev po telefaksu ali pošti v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določi ta institucija.

Ko je prijava iz predhodnih odstavkov opravljena, prijavitelj prejme potrdilo o prejemu v skladu s členom 3 zgoraj navedenega zakona z dne 24. februarja 2003. Če je bila prijava opravljena po telefaksu ali pošti, nacionalni institut za socialno zavarovanje samozaposlenih delavcev pošlje potrdilo o prejemu po telefaksu ali pošti v skladu z vzorcem, ki ga določi.

Kralj določi rok, v katerem je predhodno prijavo mogoče razveljaviti.

Če napotitev traja dlje, kot je bilo prvotno predvideno, mora prijavitelj pred koncem prvotno predvidene napotitve opraviti novo prijavo.“

9.

Člen 157 spornega programskega zakona določa:

„Brez vpliva na člene od 269 do 274 kazenskega zakonika se z zaporno kaznijo od osmih dni do enega leta in globo od 500 do 2500 EUR ali samo z eno od teh kazni kaznujejo:

[…]

10.

Komisija je z dopisom z dne 22. junija 2007 Kraljevino Belgijo opozorila na težave, ki jih po njenem mnenju glede na člen 49 ES (postal člen 56 PDEU) pomeni obveznost, naložena neodvisnim izvajalcem storitev, da se registrirajo in predhodno prijavijo svoje dejavnosti v okviru sistema Limosa, ter jo pozvala, naj ji sporoči vse koristne informacije za razumevanje navedenega sistema in razloge, ki utemeljujejo vzpostavitev takega splošnega sistema prijave.

11.

Kraljevina Belgija je z dopisom z dne 12. julija 2007 predstavila okvir in filozofijo sistema Limosa ter poudarila, da si s tem sistemom prizadeva doseči več legitimnih ciljev, in sicer upravno poenostavitev in vzpostavitev zanesljivih statističnih podatkov ter izboljšanje spremljanja in nadzora tujih dejavnosti v Belgiji.

12.

Komisija je z dopisom z dne 2. februarja 2009 ponovila svoje pomisleke glede sistema Limosa ter Kraljevino Belgijo pozvala, naj predloži svoje pripombe v zvezi s tem in odgovori na več vprašanj. Komisija je trdila, da določbe spornega programskega zakona zanesljivo pomenijo oviro za svobodo opravljanja storitev ali celo posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva. Poleg tega je menila, da utemeljitve, ki jih je navedla Kraljevina Belgija, ne ustrezajo nobeni od treh zahtev, navedenih v členu 46 ES, ne pomenijo nujnih razlogov v splošnem interesu in nikakor ne izpolnjujejo preizkusa sorazmernosti.

13.

Kraljevina Belgija je z dopisom z dne 31. marca 2009 odgovorila na pripombe, ki jih je Komisija oblikovala v uradnem opominu, pri čemer je najprej upoštevala, da se je opomin nanašal samo na neodvisne izvajalce storitev, in ne na primere, v katerih bi se uporabljala Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev ( 5 ). V dopisu je navedla, da so splošni cilji obveznosti prijave Limosa spremljanje in nadzor tujih dejavnosti v Belgiji zaradi socialnega varstva legitimnih interesov vseh zadevnih strani, ohranitev finančnega ravnovesja sistemov socialne varnosti, boj proti socialnim in davčnim goljufijam ter nelojalni konkurenci, vzpostavitev zanesljivih statističnih podatkov in upravna poenostavitev. Sistem Limosa naj bi zlasti omogočal boj proti pojavu lažnih samozaposlenih oseb in, natančneje, proti goljufivim postopkom za izognitev minimalnim predpisom Direktive 96/71 na področju socialnega varstva, pri katerih se napotene delavce predstavi kot samozaposlene osebe.

14.

Komisija je z obrazloženim mnenjem z dne 8. oktobra 2009, ki ga je z dopisom z dne 9. oktobra 2009 poslala belgijskim organom, vztrajala pri svojih očitkih v zvezi s prijavo Limosa in pojasnila, da so po njenem mnenju členi 137, točka 8, 138, tretja alinea, 153 in 157, točka 3, spornega programskega zakona v delu, v katerem se nanašajo na neodvisne izvajalce storitev, nezdružljivi s členom 56 PDEU, pri čemer si je pridržala pravico, da pozneje po potrebi preuči položaj napotenih delavcev v smislu Direktive 96/71.

15.

Kraljevina Belgija je v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 11. decembra 2009 v celoti vztrajala pri svojem stališču. Še naprej je zanikala, da bi bilo mogoče sistem Limosa šteti za oviro za svobodo opravljanja storitev samozaposlenih delavcev, in znova poudarila, da je ta vsekakor utemeljena zlasti s cilji socialnega varstva delavcev, ohranitve finančnega ravnovesja socialne varnosti in učinkovitega preprečevanja goljufije ter da pomeni najmanj omejevalno sredstvo za dosego teh ciljev.

16.

V teh okoliščinah je Komisija 10. decembra 2010 v sodnem tajništvu Sodišča vložila to tožbo.

17.

Kraljevini Danski je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 11. aprila 2011 dovoljena intervencija v podporo predlogom Kraljevine Belgije.

18.

Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska in Komisija so ustna stališča podale na obravnavi 29. marca 2012.

19.

Komisija Sodišču predlaga, naj:

20.

Kraljevina Belgija Sodišču predlaga, naj:

21.

Komisija primarno trdi, da sistem Limosa pomeni diskriminatorno omejitev svobode opravljanja storitev samozaposlenih delavcev, ki jo je, če je to potrebno, mogoče utemeljiti samo z razlogi, ki so našteti v členu 52 PDEU in se nanašajo na javni red, javno varnost ali javno zdravje. Ker se Kraljevina Belgija ni sklicevala na nobeno od teh utemeljitev, Komisija poziva Sodišče, naj ugotovi, da ni izpolnila obveznosti iz člena 56 PDEU. Komisija je na obravnavi potrdila, da namerava primarno doseči ugotovitev neizpolnitve obveznosti Kraljevine Belgije samo na tej podlagi.

22.

Komisija poleg tega vztraja pri dejstvu, da se njena tožba nanaša samo na samozaposlene delavce, in ne na napotene zaposlene delavce, ki spadajo na področje uporabe Direktive 96/71, tako da, čeprav se lahko sodna praksa, upoštevna v zvezi s tem, zlasti sodba Sodišča z dne 19. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji ( 6 ), vzame za primerjavo in podlago za razmislek, pa ni upoštevna, ker je zaradi posebnosti zadevnih položajev izvajalcev storitev (samozaposlenih delavcev) in napotenih zaposlenih delavcev vsaka sistematična primerjava nemogoča.

23.

Komisija je v tožbi vseeno podredno na dolgo preučila različne cilje v splošnem interesu, na katere se sklicuje Kraljevina Belgija, da bi utemeljila sistem Limosa ter nujnost in sorazmernost tega sistema, ter ugotovila, da ta vsekakor pomeni neupravičeno omejitev svobode opravljanja storitev samozaposlenih delavcev.

24.

Kraljevina Belgija, ki jo v bistvenem podpira Kraljevina Danska, po drugi strani meni, da navedenega sistema ni mogoče označiti kot diskriminatornega, ker se, po eni strani, uporablja tudi za belgijske državljane s sedežem v drugih državah članicah in ker, po drugi strani in vsekakor, položaj izvajalcev storitev s sedežem v Belgiji ni primerljiv s položajem izvajalcev storitev s sedežem v drugih državah članicah. Poleg tega trdi, da sistem Limosa pomeni zgolj minimalno omejitev svobode opravljanja storitev, da so ti učinki na to svobodo preveč posredni in naključni, da bi bili prepovedani na podlagi člena 56 PDEU, in da je vsekakor utemeljen z nujnimi zahtevami v splošnem interesu ter povsem v skladu z načelom sorazmernosti.

25.

Najprej je treba poudariti, da je imelo Sodišče že večkrat priložnost odločati o tožbah zaradi neizpolnitve obveznosti ali odgovoriti na vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z različnimi vidiki uporabe bodisi Direktive 96/71 ( 7 ) bodisi člena 56 PDEU ( 8 ) in včasih obeh sočasno ( 9 ) za napotene zaposlene delavce. Po drugi strani pa mu je prvič predložen spor enake narave, ki pa se tokrat nanaša posebej na izvajalca storitev kot samozaposlenega delavca. ( 10 )

26.

Čeprav je samoumevno, da, kot je trdila Komisija, sodna praksa Sodišča, ki se nanaša posebej na Direktivo 96/71, ni neposredno upoštevna v tem smislu, da je ni mogoče povsem in preprosto prenesti na to zadevo, vseeno ostaja dejstvo, da vse te odločbe vzpostavljajo referenčni okvir sodne prakse, iz katerega lahko in mora – vsaj deloma – izhajati odgovor na vprašanje, ki se postavlja s to zadevo.

27.

Glavna ugotovitev, ki jo je mogoče izpeljati iz te sodne prakse, je, da mora biti pristop Sodišča previden in razčlenjen, kadar obravnava nacionalne ukrepe, ki omejujejo svobodo opravljanja storitev in jih je mogoče utemeljiti predvsem s potrebo po zagotovitvi nadzora nad upoštevanjem nujnih zahtev v splošnem interesu. Čeprav bi bili taki ukrepi po naravi specifično uporabljivi in bi jih bilo torej mogoče takoj izključiti kot diskriminatorne, jih Sodišče kljub temu ne opredeli sistematično kot take, ampak – nasprotno – poskuša natančno preučiti utemeljenost njihovih utemeljitev, če so take utemeljitve navedene, ter njihovo nujnost in sorazmernost. ( 11 )

28.

Kljub temu je ta pristop še vedno v nasprotju z – navsezadnje bolj konservativnim – pristopom, pri katerem se kot diskriminatorni razumejo ukrepi, ki se ne uporabljajo brez razlikovanja. Sodba, ki jo je Sodišče izdalo 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji ( 12 ), še posebej ponazarja to dvojnost in pozornost, ki jo Sodišče nameni utemeljitvam, ki jih države članice navedejo, kadar se obravnavajo navedeni nujni razlogi za nadzor. ( 13 )

29.

Čeprav je res, da se splošni pristop, ki ga je Sodišče uporabilo v različnih zgoraj navedenih zadevah, podobnih tej, ne zdi vedno v skladu niti s preostalo sodno prakso na področju svobode opravljanja storitev niti s sodno prakso v zvezi z drugimi svoboščinami, ostaja dejstvo, da so to vseeno temeljni preudarki, ki ga pojasnjujejo in upravičujejo.

30.

V zvezi s tem je treba vztrajati pri dejstvu, da je Sodišče večkrat poudarilo, da je državam članicam dalo možnost, da preverijo spoštovanje določb nacionalnega prava in prava Unije na področju opravljanja storitev, ( 14 ) ali priznalo utemeljenost ukrepov nadzora, potrebnih za preverjanje spoštovanja samih zahtev, utemeljenih z razlogi v splošnem interesu, ( 15 ) pri tem pa pojasnilo, da je treba pri teh kontrolah upoštevati meje, določene s pravom Unije, ( 16 ) in da svoboda opravljanja storitev zaradi tega nadzora nikakor ne sme postati navidezna. ( 17 )

31.

Sodišče je zlasti v sodbi dos Santos Palhota in drugi ( 18 ) pojasnilo, da države članice ostajajo svobodne, da ob upoštevanju Pogodbe DEU in splošnih pravnih načel opredelijo dodatna upravna pravila, katerih namen je omogočiti preverjanje spoštovanja nacionalnih materialnih predpisov v zvezi s pogoji za delo in zaposlitev napotenih delavcev, usklajenih z Direktivo 96/71. ( 19 )

32.

Sodišče je v okviru nekoliko drugačnega razmisleka priznalo tudi, da lahko namembna država članica v določenem obsegu in ob strogem upoštevanju prava Unije sprejme določbe, katerih namen je preprečiti, da bi se svoboščino, zagotovljeno s členom 56 PDEU, odvrnilo od njenega cilja ali da bi jo izvajalec storitev uporabil za goljufive namene. ( 20 )

33.

Kraljevina Belgija in Kraljevina Danska pa v bistvu trdita, da je razlikovanje med obema kategorijama izvajalcev storitev, določeno s spornim programskim zakonom, objektivno utemeljeno z njihovim različnim položajem glede kontrol, za katere menita, da jih lahko še naprej izvajata zaradi neusklajenosti nacionalnih zakonodaj, zlasti na področju zaposlovanja in dela, ( 21 ) saj so te kontrole nujno potrebne za varstvo nujnih zahtev v splošnem interesu, na katere se poleg tega sklicuje Kraljevina Belgija in se nanašajo na boj proti goljufiji na splošno in zlasti proti „lažnim samozaposlenim osebam“, preprečevanje nelojalne konkurence in socialnega dumpinga ter varstvo delavcev.

34.

Zato bom na podlagi splošne usmeritve, ki izhaja iz sodne prakse, po vrsti preučil, ali sistem Limosa pomeni omejitev svobode opravljanja storitev (podnaslov 1), ali ga je mogoče, kjer je to ustrezno, utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu (podnaslov 2), in če je odgovor na to pritrdilen, ali je povsem v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz načela sorazmernosti (podnaslov 3).

35.

Nobenega dvoma ni, da sistem Limosa pomeni oviro za svobodo opravljanja storitev z vidika samih zadevnih izvajalcev storitev in tudi z vidika prejemnikov navedenih storitev s sedežem v Belgiji.

36.

Samo bistvo sistema Limosa, njegov navdih, če se tako izrazim, je najprej odvračilen za izvajalce storitev, ki želijo svoje dejavnosti opravljati v Belgiji, preprosto zato, ker jim je s tem sistemom naloženo, po eni strani, da se registrirajo tako, da si ustvarijo račun, in, po drugi strani, da običajno pred vsako storitvijo z uporabo podatkov z navedenega računa navedejo vrsto podrobnih informacij, med katerimi so zlasti datum in trajanje, narava in kraj opravljanja storitve ter identifikacijski podatki stranke s sedežem v Belgiji. Ti postopki nedvomno pomenijo nezanemarljivo upravno breme, zlasti za obrtnike in majhna podjetja, ki nimajo primernega osebja za izvajanje teh postopkov, in še posebej za opravljanje storitev, ki trajajo zelo kratek čas in zahtevajo zelo hitro posredovanje.

37.

Sistem Limosa je odvračilen tudi za prejemnike storitev, ker jim nalaga, naj prijavijo izvajalce storitev, ki jim ne predložijo potrdila o prejemu, s katerim dokažejo, da so opravili prijavo Limosa, sicer se jim lahko izreče kazenska sankcija.

38.

Vendar je Kraljevina Belgija trdila, da ima sistem Limosa preveč zanemarljiv ali preveč posreden in naključen učinek na svobodo opravljanja storitev, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot oviro.

39.

Ti trditvi je treba zavrniti. Poleg dejstva, da ni Sodišče v okviru svobode opravljanja storitev nikoli sprejelo tovrstnih trditev, naj navedem samo, da čeprav je, kot je trdila Komisija, pri preučitvi sorazmernosti ukrepa morebiti mogoče upoštevati pomen ali intenzivnost njegovega omejevalnega učinka na svobodo opravljanja storitev, to ne more preprečiti same opredelitve tega ukrepa kot omejevalnega. ( 22 )

40.

Sistem Limosa je torej mogoče dopustiti samo, če ga je mogoče utemeljiti z nujnimi zahtevami v splošnem interesu, s pridržkom, da zaščiteni interes ni zavarovan z zakonodajo države članice sedeža, da v celoti izpolnjuje zahteve po jasnosti in pravni varnosti ( 23 ) ter usklajenosti ter da ostane popolnoma sorazmeren, to je, da ne presega tistega, kar je objektivno nujno za ta namen, in da tega rezultata ni mogoče doseči z manj omejujočimi pravili. ( 24 )

41.

Iz glavnih trditev, ki jih navaja Kraljevina Belgija, in odgovorov Komisije izhaja, da je mogoče oviro svobode opravljanja storitev, ki jo pomeni sistem Limosa, utemeljiti s cilji v splošnem interesu, ki se nanašajo, najprej, na varstvo samozaposlenih delavcev, pa tudi, širše, na varstvo ekonomsko neodvisnih samostojnih delavcev in varstvo zaposlenih delavcev z bojem proti „lažnim samozaposlenim osebam“, kar bom analiziral pozneje.

42.

Kraljevina Belgija je namreč navedla tri vrste utemeljitev, pri čemer se prva nanaša na preprečevanje nelojalne konkurence, predvideno na njenem socialnem področju, ki naj bi vključevalo tudi boj proti socialnemu dumpingu, ( 25 ) druga se nanaša na ohranitev finančnega ravnovesja sistema socialne varnosti in na potrebo po preprečevanju goljufij in zlorab ter zlasti po boju proti lažnim samozaposlenim osebam, tretja pa se nanaša na potrebo po zagotovitvi varstva samih samozaposlenih delavcev, njihovih pogojev zaposlovanja in dela ter zlasti njihovega zdravja in varnosti v povezavi s predpisi Evropske unije, ( 26 ) kot je to trdila Kraljevina Danska.

43.

Komisija je v zvezi s tem trdila, da je Kraljevina Belgija navedla samo cilje boja proti goljufijam in tveganju, da bi se „lažne samozaposlene osebe“ izognile pravilom, ki urejajo prosto gibanje delavcev, ne da bi navedla kakršno koli natančno dejstvo, na podlagi katerega bi bilo mogoče presoditi nujnost in sorazmernost sprejetih ukrepov. Komisija s tem priznava, kot je poudarila Kraljevina Belgija, utemeljenost ukrepov nadzora, potrebnih za boj proti goljufijam in zlorabam, in sočasno izpodbija, da bi sistem Limosa ob upoštevanju njegove filozofije in njegovih konkretnih pravil za uporabo lahko izpolnjeval merili nujnosti in sorazmernosti.

44.

Najprej je treba poudariti, da je potreba po zagotovitvi varstva zdravja, varnosti in higiene samozaposlenih delavcev in celo, širše, njihovih pogojev zaposlovanja in dela ( 27 ) nedvomno cilj, vreden zaščite, ki se razlikuje od izjem v zvezi s svobodo opravljanja storitev, ki se nanašajo na javno zdravje ali javno varnost iz člena 46 ES, ter da zaradi neusklajenosti zakonodaj na tem področju ( 28 ) pomeni nujno zahtevo v splošnem interesu, ki lahko utemeljuje omejitev svobode opravljanja storitev.

45.

V zvezi s tem zadostuje opozoriti, da primarno pravo, zlasti določbe člena 3(3) PEU, člena 9 PDEU in člena 31 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, odslej zagotavljajo visok standard socialnega varstva delavca, pri čemer zaposlenih delavcev še vedno ne razlikujejo od drugih, in da je treba, kot sem že imel priložnost navesti v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi dos Santos Palhota in drugi, ( 29 ) odslej te določbe upoštevati pri razlagi določb primarnega prava, ki opredeljujejo svoboščine.

46.

Pri tem je treba pojasniti, da morajo biti do visokega standarda varstva, za katerega si mora prizadevati Unija, upravičeni vsi delavci, zaposleni in samozaposleni, pa tudi delavci v vmesnem položaju, pri čemer je posebna pazljivost potrebna pri ekonomsko odvisnih samostojnih delavcih ali podobnih. ( 30 )

47.

Sodišče je poleg tega imelo priložnost, da je kot nujno zahtevo v splošnem interesu, ki lahko utemeljuje omejitev svobode opravljanja storitev, priznalo boj proti goljufiji na splošno, zlasti na področju iger na srečo, ( 31 ) ali še posebej boj proti davčni goljufiji, ( 32 ) vendar pa še nikoli ni imelo priložnosti, da to utemeljitev preuči v takem okviru, kot je v tej zadevi.

48.

Čeprav se ne zdi, da bi zakonodajalec Unije „lažne samozaposlene osebe“ do zdaj obravnaval kot posebno težavo, ( 33 ) niti da bi kadar koli poskušal opredeliti, kaj bi ta realnost lahko zajemala, ( 34 ) vseeno ostaja dejstvo, da je ta pojav navedel v več dokumentih ( 35 ) in da lahko najdemo številke, ki pričajo o njegovi razsežnosti, ( 36 ) kar zadostuje za to, da se sprejme ukrep z utemeljitvijo, na katero se sklicuje Kraljevina Belgija.

49.

V obravnavanem primeru je treba priznati, da potreba po boju proti pojavu lažnih samozaposlenih oseb in izvajanju kontrol, potrebnih za to, pomeni nujno zahtevo v splošnem interesu, ki lahko utemelji omejitev svobode opravljanja storitev. Ta zahteva, ki omogoča zlasti zagotovitev upoštevanja minimalnih predpisov iz Direktive 96/71, je povezana z varstvom delavcev, ki ga je Sodišče že zdavnaj potrdilo kot nujno zahtevo v splošnem interesu. ( 37 )

50.

Cilj boja proti lažnim samozaposlenim osebam bi bil lahko povezan tudi s ciljem preprečevanja nelojalne konkurence, ki ga je Sodišče potrdilo kot nujno zahtevo v splošnem interesu, ( 38 ) in širše s ciljem preprečevanja socialnega dumpinga, na katerega se sklicuje Kraljevina Belgija, ( 39 ) če se, kot je poudarila Komisija v svojih pisanjih, ujema s ciljem socialnega varstva pravih zaposlenih delavcev, kar so lažne samozaposlene osebe.

51.

Čeprav je mogoče priznati, da sistem Limosa ustreza nujnim razlogom v splošnem interesu, kot sta zaščita varnosti in zdravja samozaposlenih delavcev in boj proti lažnim samozaposlenim osebam, pa je omejitve svobode opravljanja storitev, ki jih vsebuje, mogoče dopustiti samo, če je sistem popolnoma sorazmeren, to je, da je primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev in da ne presega tega, kar je nujno za dosego ciljev.

52.

Komisija trdi, da sistem Limosa vsekakor in ne glede na diskriminatorno naravo zaradi svoje filozofije, področja uporabe in pravil za uporabo daleč presega to, kar lahko dopušča pravo Unije.

53.

Najprej poudarja, da sistem Limosa pomeni obrnitev načela, in sicer svobodnega opravljanja storitev, in njegove izjeme in da glede na izjemno široko in prečno področje uporabe ter preprečevalno naravo uvaja splošno domnevo o goljufijah, čeprav ni predložen noben statističen podatek. Dalje dvomi o usklajenosti sistema Limosa in o tem, da se z njim lahko dosežejo cilji, ki jih predstavlja Kraljevina Belgija, saj je vsakršna možnost nenapovedane kontrole na kraju samem izključena v primerih, v katerih so izvajalci storitev bodisi oproščeni obveznosti napovedi bodisi so zavezani samo k poenostavljeni napovedi. Nazadnje meni, da glede na obveznosti upravnega sodelovanja, ki jo imajo države članice, zlasti tiste, ki so bile vzpostavljene z Direktivo 2006/123, sistem Limosa ni nujen za dosego cilja boja proti goljufiji na splošno in proti lažnim samozaposlenim osebam posebej.

54.

Najprej je treba navesti, da je rok za prenos Direktive 2006/123 potekel 28. decembra 2009, to je po datumu obrazloženega mnenja, in da, kot je poudarila Kraljevina Belgija, mehanizem, ki ga uvaja, dejansko deluje šele od začetka veljavnosti praktičnih izvedbenih ukrepov. ( 40 ) Te direktive torej ni mogoče upoštevati pri presoji te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. Zato bo sorazmernost sistema Limosa preučena predvsem z vidika spoznanj iz sodne prakse Sodišča, pri čemer je treba poudariti, da čeprav lahko mehanizem sodelovanja, uveden z Direktivo 2006/123, morebiti pomeni referenčno točko, ( 41 ) dokazuje najprej predvsem potrebo po uvedbi instrumentov, ki bodo državam članicam omogočali izvajanje njihovih pristojnosti nadzora ob natančnem upoštevanju zlasti načela svobode opravljanja storitev in načela sorazmernosti.

55.

Poleg tega je treba poudariti, da Komisija trdi, da je treba kot nenujen in/ali nesorazmeren opredeliti sistem Limosa sam po sebi, to je njegovo filozofijo in njegovo delovanje, in ne samo nekatere njegove vidike, kot so na primer sankcije, s katerimi je povezan, ali obveznost za izvajalca storitev, da predloži potrdilo o prejemu, ki dokazuje, da je opravil formalnost predhodne prijave.

56.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče na področju napotitve zaposlenih delavcev že večkrat ugotovilo, da lahko zahteva po preprosti predhodni prijavi pomeni nujno in primerno sredstvo, ki državi članici, na ozemlju katere se storitev izvaja, omogoča, da preveri, ali se svoboda opravljanja storitev ne izkorišča za drug namen, kot je izvajanje zadevne storitve, oziroma ali so zadevni delavci v zakonitem položaju, zlasti glede pogojev prebivanja, dovoljenja za delo in socialnega zavarovanja, v državi članici, v kateri ima izvajalec sedež. ( 42 )

57.

V obravnavanem primeru je načeloma mogoče priznati, da je obveznost predhodne prijave datuma in kraja opravljanja storitev ter imena prejemnika navedenih storitev, ki je s sistemom Limosa določena za izvajalce storitev s sedežem v drugi državi članici, ki ni Kraljevina Belgija, nujna za izvajanje nadzora, nepogrešljivega za zagotavljanje upoštevanja minimalnih predpisov Direktive 96/71 na področju socialnega varstva (boj proti lažnim samozaposlenim osebam) in varstva pogojev zaposlovanja in dela samozaposlenih delavcev (varstvo pravih samozaposlenih oseb). Treba je namreč ugotoviti, da namembna država članica brez takih informacij praktično ne more izvajati nenapovedanih kontrol na kraju samem. Poleg tega namembna država članica zaradi neobstoja mehanizma upravnega sodelovanja med državami članicami in v nasprotju s tem, kar prevlada v zvezi s samozaposlenimi delavci s sedežem na njenem ozemlju, praktično ne more poiskati in hitro zbrati informacij, nujno potrebnih za izvedbo takih kontrol.

58.

Vendar okoliščina, da je mehanizem predhodne prijave, kakršen je sistem Limosa, nujen za kontrole, ki so nepogrešljive za zagotovitev upoštevanja nujnih zahtev v splošnem interesu, ne zadostuje za ugotovitev njegove popolne usklajenosti z načelom prostega opravljanja storitev. Tak sistem mora najprej biti primeren za celovito zagotavljanje uresničevanja zastavljenih ciljev, obveznosti, ki jih nalaga, pa glede na zastavljene cilje ne smejo pomeniti čezmernega bremena za zadevne gospodarske subjekte, pri čemer je treba pojasniti, da navedenih ciljev ne sme biti mogoče doseči z manj omejujočimi pravili. Ustrezati mora tudi zahtevam po jasnosti in pravni varnosti, ( 43 ) in biti v skladu z načelom usklajenosti, kar je treba preučiti pred vsem ostalim. ( 44 )

59.

Vendar in na prvem mestu za obveznost predhodne prijave iz sistema Limosa velja vrsta izjem, ne da bi bili razlogi zanje ali merila, na katerih temelji njihova opredelitev, jasno razvidni in ne da bi Kraljevina Belgija z vidika zastavljenih ciljev zagotovila kakršno koli pojasnilo njihovega smisla.

60.

Vendar če je potreba po zagotovitvi pogojev za možnost nenapovedanih kontrol na kraju samem nujna zaradi varstva delavcev, mora ta zahteva veljati za vse izvajalce storitev, razen če se jasno dokaže, da razlikovanje temelji na objektivni razliki, ki se na primer nanaša na naravo storitev.

61.

Ker Kraljevina Belgija ni zagotovila nikakršnega pojasnila v zvezi s tem, je mogoče ugotoviti samo, da take odločitve niso v skladu s predstavljenimi cilji, da sistem Limosa ne omogoča celovite uresničitve navedenih ciljev in da zato omejitve svobode opravljanja storitev, ki jih vsebuje, niso v skladu z načeloma nujnosti in sorazmernosti.

62.

Poleg tega in na drugem mestu so zahteve sistema Limosa v nekaterih primerih bistveno omiljene, saj morajo neodvisni izvajalci storitev, ki precejšen del svojih dejavnosti opravljajo v Belgiji, glede na pojasnila, ki jih je zagotovila Kraljevina Belgija, opraviti samo poenostavljeno prijavo, ki velja dvanajst mesecev in ne vključuje prijave pred vsako storitvijo, pri čemer je ta možnost izključena za stavbeni in gradbeni sektor.

63.

Če se sistem Limosa tudi na tej ravni ne zdi povsem v skladu z zastavljenimi cilji, je treba poleg tega ugotoviti, da obstoj poenostavljene prijave vzbuja dvom o popolni sorazmernosti ali celo sami nujnosti „običajne“ prijave.

64.

Glede na zgornje razmisleke menim, da sistem Limosa, kakor je določen s spornim programskim zakonom, v delu, v katerem zadeva samozaposlene delavce, ni združljiv s členom 56 PDEU in da je torej treba ugoditi tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija.

65.

Prav tako je treba zato Kraljevini Belgiji naložiti plačilo stroškov v skladu s členom 69(2) Poslovnika Sodišča.

66.

Nazadnje Sodišču predlagam, naj odloči: