1. 

W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o uznanie za niezgodny ze swobodą świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE wprowadzony przez Królestwo Belgii system nakazujący usługodawcom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim uprzednie dokonanie zgłoszenia (tzw. system „Limosa”) ( 2 ). Zasadniczo Komisja uważa, że wspomniany system stanowi dyskryminację, której nie uzasadnia żaden powód dotyczący porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego w rozumieniu art. 52 TFUE. Posiłkowo Komisja rozważa również, czy system ten może być uzasadniony powołanymi przez Królestwo Belgii względami interesu ogólnego dotyczącymi potrzeby wykonywania kontroli niezbędnych dla poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego, stwierdzając ostatecznie, że nie jest on w każdym razie niezbędny do osiągnięcia rzeczonych celów oraz jest nieproporcjonalny.

2. 

Ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału „szczególne zastosowanie” systemu Limosa nie daje się łatwo zakwestionować, cała trudność polega na określeniu, czy sprawę tę można zbadać w świetle analizy przedstawionej posiłkowo przez Komisję, jak mógł to uczynić Trybunał w przypadku przepisów dotyczących świadczenia usług w drodze delegowania pracowników najemnych.

3. 

Szczególny charakter niniejszej sprawy polega bowiem na tym, iż w odróżnieniu od spraw powiązanych lub podobnych, rozpatrywanych do tej pory przez Trybunał, w których chodziło o przepisy dotyczące usługodawców świadczących swe usługi w drodze delegowania swoich pracowników do innego państwa członkowskiego niż państwo członkowskie ich siedziby, system Limosa został tu zakwestionowany przez Komisję w zakresie, w jakim dotyczy on samych usługodawców jako osoby prowadzące działalność na własny rachunek.

4. 

W niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał podszedł do niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia w stosunku do osób prowadzących działalność na własny rachunek w sposób podobny do tego, w jaki zajął się sprawami dotyczącymi pracowników delegowanych, a więc, by wyszedł poza ramy argumentu, zgodnie z którym system Limosa jest dyskryminujący oraz nie jest uzasadniony jednym z celów, o których mowa w art. 52 TFUE. Ponadto proponuję, aby przy okazji Trybunał włączył do swej analizy ocenę nadrzędnych względów interesu ogólnego, na które powołało się Królestwo Belgii. Chodzi tu konkretnie o uwzględnienie tego, że rzeczywiste położenie osób pracujących na własny rachunek może jako takie w pewnych okolicznościach skrywać sytuację zasługującą na ochronę w nie mniejszym stopniu niż sytuacja pracowników najemnych, w szczególności sytuację „pracowników samozatrudnionych zależnych ekonomicznie”, niekiedy określanych również jako „pracownicy samozatrudnieni podporządkowani ekonomicznie” lub też jako „pracownicy parazależni” ( 3 ). Chodzi tu również o uwzględnienie bardziej nieprzepisowych zjawisk takich jak na przykład „osoby pozornie samozatrudnione”. Ze względu na to jednak, że system Limosa wprowadza ogólny obowiązek uprzedniego zgłoszenia przed rozpoczęciem świadczenia wielu rodzajów usług, wymaga on szczególnie dokładnego zbadania jego konieczności i proporcjonalności, a ostatecznie także i jego spójności.

5.

Zakwestionowanymi przez Komisję w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przepisami krajowymi są: art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 ustawy programowej z dnia 27 grudnia 2006 r. ( 4 ), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2007 r., które stanowią część rozdziału VIII regulującego uprzednie dokonanie zgłoszenia przez pracowników najemnych oraz delegowanych osób prowadzących działalność na własny rachunek. Wspomniane wyżej uprzednie zgłoszenie wpisuje się w szerszy projekt mający na celu utworzenie jednego okienka dla załatwienia wszystkich formalności związanych z pracą w Belgii, czyli system Limosa.

6.

Artykuł 137 spornej ustawy programowej przewiduje:

„Do celów stosowania niniejszego rozdziału i przepisów wykonawczych do niego stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

7.

Artykuł 138 spornej ustawy programowej uściśla:

„Niniejszy rozdział stosuje się do:

[…]

delegowanych osób pracujących na własny rachunek;

[…]”.

8.

Artykuł 153 spornej ustawy programowej stanowi:

„Przed podjęciem działalności zawodowej przez delegowaną osobę prowadzącą działalność na własny rachunek na terytorium belgijskim osoba ta lub jej pełnomocnik powinni dokonać w Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (zakładzie ubezpieczeń społecznych dla osób prowadzących w Belgii działalność na własny rachunek) elektronicznego zgłoszenia sporządzonego zgodnie z art. 154 na warunkach określonych przez króla.

Przed rozpoczęciem stażu na terytorium belgijskim oddelegowany samodzielny stażysta lub instytucja, w której odbywa on naukę lub szkolenie zawodowe, powinni dokonać w Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants elektronicznego zgłoszenia sporządzonego zgodnie z art. 154 na warunkach określonych przez króla.

W przypadku gdy delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub jej pełnomocnik lub delegowany samodzielny stażysta lub instytucja, w której odbywa naukę lub szkolenie zawodowe, nie mogą dokonać tego zgłoszenia drogą elektroniczną, mogą oni przesłać je faksem lub pocztą do Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants, na warunkach określonych przez tę instytucję.

W przypadku dokonania zgłoszenia, o którym mowa w powyższych akapitach, zgłaszający otrzymuje potwierdzenie otrzymania zgłoszenia zgodnie z art. 3 wskazanej ustawy z dnia 24 lutego 2003 r. Jeżeli zgłoszenie zostało przesłane faksem lub listownie Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants wydaje potwierdzenie otrzymania faksem lub listownie według ustanowionego przez siebie wzoru.

Król określa termin, w którym uprzednie zgłoszenie może zostać wycofane.

W przypadku gdy oddelegowanie zostaje przedłużone ponad pierwotnie przewidziany okres czasu, zgłaszający powinien ponownie dokonać uprzedniego zgłoszenia na koniec przewidzianego pierwotnie okresu oddelegowania”.

9.

Artykuł 157 spornej ustawy programowej brzmi następująco:

„Bez uszczerbku dla przepisów art. 269–274 kodeksu karnego podlega karze pozbawienia wolności od ośmiu dni do roku i grzywnie w wysokości od 500 do 2500 EUR lub jednej z tych kar:

[…]

10.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2007 r. Komisja zwróciła uwagę Królestwa Belgii na problemy, jakie w świetle art. 49 WE (obecnie art. 56 TFUE) stwarza jej zdaniem nałożony na niezależnych usługodawców obowiązek zarejestrowania się i uprzedniego dokonania zgłoszenia prowadzonej przez nich działalności w ramach systemu Limosa, i wezwała Królestwo Belgii do przekazania jej wszelkich informacji pomocnych w zrozumieniu funkcjonowania wspomnianego systemu oraz uzasadnienia dla wprowadzenia takiego ogólnego systemu dokonywania zgłoszeń.

11.

Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Królestwo Belgii przedstawiło kontekst i filozofię systemu Limosa, podkreślając, iż realizuje on kilka celów zgodnych z prawem, w niniejszym przypadku celów dotyczących uproszczenia procedur administracyjnych, tworzenia wiarygodnych informacji statystycznych oraz poprawienia nadzoru i kontroli sprawowanej nad działalnością usługową wykonywaną w Belgii przez podmioty zagraniczne.

12.

Mimo to w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. Komisja ponownie wyraziła swoje obawy dotyczące systemu Limosa i wezwała Królestwo Belgii do przedstawienia swych uwag w tym zakresie oraz do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań. Komisja podnosiła, że uregulowania spornej ustawy programowej z całą pewnością stanowią przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, a nawet pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową. Uznała ponadto, że uzasadnienia podane przez Królestwo Belgii nie odpowiadają żadnemu z trzech wymogów określonych art. 46 WE, nie stanowią nadrzędnych wymogów interesu ogólnego i na pewno nie spełniają wymogów testu proporcjonalności.

13.

Pismem z dnia 31 marca 2009 r. Królestwo Belgii udzieliło odpowiedzi na uwagi Komisji zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia, wskazując przede wszystkim fakt, iż system dotyczy jedynie niezależnych usługodawców, a nie przypadków, w których znajduje zastosowanie dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług ( 5 ). W swoim piśmie Królestwo Belgii wyjaśniło, że ogólnym celem obowiązku zgłoszenia w systemie Limosa jest nadzór i kontrola działalności podmiotów zagranicznych w Belgii w celu ochrony socjalnej słusznych interesów wszystkich zainteresowanych stron, utrzymanie równowagi finansowej systemów zabezpieczenia społecznego, zapobieganie nadużyciom społecznym i finansowym oraz nieuczciwej konkurencji, a także tworzenie wiarygodnych informacji statystycznych oraz uproszczenie procedur administracyjnych. Zdaniem Królestwa Belgii system Limosa umożliwia w szczególności zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych, a ściślej mówiąc, nieuczciwego obchodzenia minimalnych standardów dyrektywy 96/71 w zakresie ochrony socjalnej polegających na przedstawianiu pracowników oddelegowanych jako pracowników samodzielnych.

14.

W uzasadnionej opinii z dnia 8 października 2009 r. skierowanej do władz belgijskich w piśmie z dnia 9 października 2009 r. Komisja podtrzymała swoje zarzuty względem zgłoszenia Limosa, wyjaśniając, iż uważa za niezgodne z art. 56 TFUE przepisy art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 spornej ustawy programowej w zakresie, w jakim dotyczą one niezależnych usługodawców, zastrzegając jednak sobie ewentualnie prawo zbadania w późniejszym terminie sytuacji pracowników delegowanych w rozumieniu dyrektywy 96/71.

15.

Pismem przesłanym w dniu 11 grudnia 2009 r. w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Królestwo Belgii w całości podtrzymało swoje stanowisko. Nadal zaprzeczając, jakoby system Limosa mógł być postrzegany jako ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby wykonujące działalność na własny rachunek, Królestwo Belgii ponownie podkreśliło, że takie ograniczenie jest w każdym razie uzasadnione w szczególności celami ochrony społecznej pracowników, zachowania równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego i skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym oraz że stanowi najmniej restrykcyjny sposób osiągnięcia tych celów.

16.

W tych właśnie okolicznościach skargą złożoną w sekretariacie Trybunału w dniu 10 grudnia 2010 r. Komisja wszczęła niniejsze postępowanie.

17.

Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 11 kwietnia 2011 r. Królestwo Danii zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego stanowisko Królestwa Belgii.

18.

Królestwo Belgii, Królestwo Danii oraz Komisja przedstawili swoje stanowiska na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 marca 2012 r.

19.

Komisja wnosi do Trybunału o:

20.

Królestwo Belgii wnosi do Trybunału o:

21.

Komisja podnosi zasadniczo, że system Limosa stanowi dyskryminujące ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek, które w konkretnym wypadku może być uzasadnione wyłącznie jednym z powodów wyszczególnionych w art. 52 TFUE dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Ponieważ Królestwo Belgii nie powołało się na żaden z tych powodów, Komisja wzywa w związku z tym Trybunał do stwierdzenia uchybienia przez nie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 56 TFUE. Komisja potwierdziła na rozprawie, że zasadniczo tylko na tej podstawie oczekuje stwierdzenia uchybienia przez Królestwo Belgii zobowiązaniom państwa członkowskiego.

22.

Ponadto Komisja podkreśla, że jej skarga dotyczy wyłącznie osób prowadzących działalność na własny rachunek, a nie pracowników delegowanych objętych zakresem stosowania dyrektywy 96/71, tak więc o ile właściwe w tym zakresie orzecznictwo, a w szczególności wyrok Trybunału z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom ( 6 ), może stanowić punkt odniesienia i podstawę do refleksji, o tyle jest ono pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ szczególne cechy poszczególnych sytuacji faktycznych usługodawców (osób prowadzących działalność na własny rachunek) i pracowników delegowanych utrudniają jakiekolwiek systematyczne porównania.

23.

Niemniej jednak w swoim piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie Komisja posiłkowo przeprowadziła wyczerpującą analizę poszczególnych względów interesu ogólnego, na które powołało się Królestwo Belgii celem uzasadnienia systemu Limosa, a także jego konieczności i proporcjonalności, aby dojść do wniosku, że w każdym wypadku system ten stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek.

24.

Królestwo Belgii, popierane zasadniczo przez Królestwo Danii, uważa natomiast, że wspomniany system nie może zostać uznany za dyskryminujący, gdyż, po pierwsze, ma on również zastosowanie do obywateli belgijskich mających siedzibę w innych państwach członkowskich, a po drugie, tak czy inaczej sytuacji usługodawców mających siedzibę w Belgii nie można porównać z sytuacją usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Królestwo Belgii wskazało ponadto, że system Limosa stanowi jedynie minimalne ograniczenie swobody świadczenia usług, że jego skutki dla tej swobody są nazbyt pośrednie i niepewne, aby mógł on zostać zakazany na podstawie art. 56 TFUE, oraz że w każdym razie system ten jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego i całkowicie zgodny z zasadą proporcjonalności.

25.

Należy podkreślić na wstępie, że Trybunał miał wielokrotnie okazję rozpatrywać skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub udzielać odpowiedzi na pytania prejudycjalne dotyczące różnych aspektów stosowania do pracowników delegowanych albo dyrektywy 96/71 ( 7 ), albo art. 56 TFUE ( 8 ) lub niekiedy obu tych podstaw prawnych jednocześnie ( 9 ). Natomiast po raz pierwszy Trybunał rozpatruje spór o tym samym charakterze, jednak w tym przypadku dotyczący konkretnie samego usługodawcy jako osoby prowadzącej działalność na własny rachunek ( 10 ).

26.

Jakkolwiek, jak podniosła Komisja, orzecznictwo Trybunału dotyczące konkretnie dyrektywy 96/71 nie ma tu bezpośredniego znaczenia, ponieważ nie można go tak po prostu zwyczajnie zastosować do okoliczności niniejszej sprawy, wszystkie te orzeczenia tworzą niemniej wspólnie ramy referencyjne orzecznictwa, które mogą i powinny, przynajmniej częściowo, mieć wpływ na rozstrzygnięcie poruszanej w niniejszej sprawie kwestii.

27.

Tymczasem zasadniczą myślą, jaka wypływa z tego orzecznictwa, jest to, że Trybunał przyjmuje ostrożne i umiarkowane podejście w przypadku spraw dotyczących krajowych przepisów ograniczających swobodę świadczenia usług, dla których uzasadnieniem może być konieczność zapewnienia w szczególności kontroli poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego. Chociaż przepisy te mają ze swej natury szczególne zastosowanie i już na wstępie mogą zatem zostać zdyskwalifikowane jako dyskryminujące, Trybunał odmawia automatycznego uznawania ich za takie, starając się w zamian skrupulatnie badać zasadność ich uzasadnień. o ile takie uzasadnienia są wskazywane, a także ich konieczność i proporcjonalność ( 11 ).

28.

Takie podejście pozostaje jednak w ciągłym konflikcie z podejściem, ostatecznie bardziej ortodoksyjnym, uznającym za dyskryminujące przepisy, które nie mają charakteru generalnego. Wydany przez Trybunał w dniu 18 lipca 2007 r. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom ( 12 ) jest dobrym przykładem tego dualizmu oraz szczególnej uwagi, jaką Trybunał poświęca uzasadnieniom przedstawianym przez państwa członkowskie, w przypadku gdy sprawa dotyczy wspomnianych nadrzędnych względów kontroli ( 13 ).

29.

Chociaż prawdą jest, że ogólne podejście przyjęte przez Trybunał w poszczególnych wymienionych powyżej sprawach podobnych do niniejszej nie wydaje się zawsze całkowicie spójne z resztą orzecznictwa dotyczącego swobodnego świadczenia usług ani z orzecznictwem dotyczącym pozostałych swobód, jednak to ogólne podejście wyjaśniają i uzasadniają właśnie podstawowe rozważania Trybunału.

30.

W tym względzie należy zaznaczyć, że Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż przyznał państwom członkowskim prawo kontroli przestrzegania przepisów krajowych i prawa Unii w dziedzinie świadczenia usług ( 14 ) lub uznał zasadność środków kontrolnych, które są konieczne do monitorowania przestrzegania wymogów, które same są uzasadnione względami interesu ogólnego ( 15 ), pod warunkiem jednak, że kontrole te przestrzegają granic ustanowionych przez prawo Unii ( 16 ) i w żadnym wypadku nie mogą czynić iluzoryczną swobody świadczenia usług ( 17 ).

31.

W swoim wyroku w sprawie dos Santos Palhota i in. ( 18 ) Trybunał wyjaśnił w szczególności, że państwa członkowskie mogą same wydawać, w poszanowaniu postanowień traktatu FUE i ogólnych zasad prawa, dodatkowe przepisy administracyjne mające na celu umożliwienie weryfikacji przestrzegania materialnych przepisów krajowych dotyczących warunków pracy i zatrudnienia pracowników delegowanych koordynowanych przez dyrektywę 96/71 ( 19 ).

32.

Na trochę innej zasadzie Trybunał przyznał również, że państwo członkowskie, w którym świadczone są usługi, może w określonych granicach oraz w ścisłej zgodności z prawem Unii stanowić przepisy mające na celu zapobieganie temu, aby swoboda gwarantowana przez art. 56 TFUE została pozbawiona swego celu lub była wykorzystywana przez usługodawcę w nieuprawnionych celach ( 20 ).

33.

Tymczasem Królestwo Belgii, podobnie jak Królestwo Danii, podnosi zasadniczo, że wprowadzone przez sporną ustawę programową rozróżnienie pomiędzy dwoma kategoriami usługodawców jest obiektywnie uzasadnione różnicą ich sytuacji w świetle kontroli, które państwa te, w ich mniemaniu, muszą być w stanie nadal przeprowadzać z braku harmonizacji ustawodawstw krajowych, zwłaszcza w dziedzinie zatrudnienia i pracy ( 21 ). Kontrole te są same w sobie niezbędne dla ochrony nadrzędnych względów interesu ogólnego, na które to ponadto powołało się Królestwo Belgii, w zakresie zwalczania oszustw finansowych ogólnie, a w szczególności zjawiska „osób pozornie samozatrudnionych”, zapobiegania nieuczciwej konkurencji, dumpingu socjalnego oraz ochrony pracowników.

34.

W związku z powyższym i zgodnie z ogólną tendencją wynikającą z orzecznictwa zbadam kolejno, czy system Limosa stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług (śródtytuł 1), czy może być ewentualnie uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego (śródtytuł 2) i jeśli tak, czy jest w pełni zgodny z wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności (śródtytuł 3).

35.

Nie ma wątpliwości, że system Limosa stanowi przeszkodę dla swobodnego świadczenia usług, zarówno z punktu widzenia samych zainteresowanych usługodawców, jak i z punktu widzenia belgijskich usługobiorców.

36.

Samo serce systemu Limosa, jego duch, że tak powiem, ma przede wszystkim charakter zniechęcający dla usługodawców zamierzających wykonywać swoją działalność w Belgii z tego prostego powodu, że zobowiązuje ich, po pierwsze, do zarejestrowania się poprzez założenie konta, a po drugie, do standardowego uprzedniego zgłoszenia przez wspomniane konto, przed rozpoczęciem świadczenia każdej usługi, pewnej liczby szczegółowych informacji, w tym m.in. daty i czasu trwania, charakteru i miejsca wykonania usługi oraz danych umożliwiających identyfikację belgijskiego klienta. Ta procedura z pewnością stanowi istotne obciążenie administracyjne, w szczególności dla rzemieślników i małych przedsiębiorstw niedysponujących odpowiednim personelem dla jej przeprowadzenia, zwłaszcza w przypadku usług krótkotrwałych i wymagających pilnego wykonania.

37.

Ponadto system Limosa jest również zniechęcający dla usługobiorców, ponieważ zobowiązuje ich pod rygorem sankcji karnej do zgłaszania tych usługodawców, którzy nie przedstawią im potwierdzenia otrzymania poświadczającego dokonanie zgłoszenia Limosa.

38.

Niemniej Królestwo Belgii podniosło, że system Limosa ma zbyt nieistotny lub nazbyt pośredni i niepewny wpływ na swobodę świadczenia usług, aby mógł być uznany za przeszkodę.

39.

Obydwa te argumenty powinny zostać odrzucone. Abstrahując już od tego, że Trybunał nigdy nie dopuścił takich argumentów w ramach swobody świadczenia usług, wystarczy tylko zauważyć, że – jak podniosła Komisja – o ile wielkość lub stopień natężenia skutku ograniczającego danych przepisów na swobodę świadczenia usług może być ewentualnie brany pod uwagę w ramach badania jego proporcjonalności, o tyle nie mogą one stanowić przeszkody dla samej kwalifikacji tych przepisów jako ograniczającego ( 22 ).

40.

System Limosa może zatem być uznany za dopuszczalny jedynie pod warunkiem, że jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, przy czym interes ten nie może być chroniony przez ustawodawstwo państwa członkowskiego siedziby, że w pełni spełnia wymogi jasności, pewności prawa ( 23 ) i spójności oraz że jest całkowicie proporcjonalny, to znaczy, że nie wykracza poza to, co jest obiektywnie konieczne w tym celu i że taki rezultat nie może być uzyskany przy pomocy mniej restrykcyjnych przepisów ( 24 ).

41.

Z głównych argumentów przedstawionych przez Królestwo Belgii oraz z odpowiedzi udzielonych przez Komisję wynika, że przeszkoda dla swobody świadczenia usług, jaką stanowi system Limosa, może być uzasadniona względami interesu ogólnego dotyczącymi przede wszystkim ochrony osób prowadzących działalność na własny rachunek, ale również szerzej, ochrony samodzielnych pracowników niezależnych ekonomicznie oraz ochrony pracowników najemnych poprzez zwalczanie zjawiska „osób pozornie samozatrudnionych”, czym zajmę się niżej.

42.

Królestwo Belgii wskazało w istocie trzy grupy uzasadnień. Pierwsza dotyczy zapobiegania nieuczciwej konkurencji traktowanej w wymiarze społecznym, obejmującego zwalczanie dumpingu społecznego ( 25 ). Druga dotyczy utrzymania równowagi finansowej zabezpieczenia społecznego oraz konieczności zapobiegania oszustwom i zwalczania nadużyć, a w szczególności zwalczania zjawiska osób pozornie samozatrudnionych. Trzecia seria dotyczy konieczności zapewnienia ochrony samym osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, ochrony ich warunków zatrudnienia i pracy, a w szczególności ich zdrowia i bezpieczeństwa w świetle zaleceń Unii Europejskiej ( 26 ), na co zwróciło uwagę Królestwo Danii.

43.

Komisja podniosła w tym względzie, że Królestwo Belgii ograniczyło się do powołania się na cele związane ze zwalczaniem oszustw finansowych i ryzyka obchodzenia przez „osoby pozornie samozatrudnione” przepisów regulujących swobodę przepływu pracowników, nie przedstawiając choćby najmniejszego konkretnego dowodu pozwalającego ocenić konieczność i proporcjonalność przyjętych środków. W ten sposób, jak podkreśla Królestwo Belgii, Komisja zasadniczo uznała zasadność środków kontrolnych, które są konieczne do zwalczania oszustw i nadużyć, negując jednocześnie możliwość spełniania przez system Limosa – z uwagi na jego filozofię i konkretne zasady stosowania – kryteriów konieczności i proporcjonalności.

44.

Na wstępie należy podkreślić, że nie ma żadnej wątpliwości, iż konieczność zapewnienia ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i higieny osób prowadzących działalność na własny rachunek, a nawet szerzej, ich warunków zatrudnienia i pracy ( 27 ), stanowi cel godny ochrony, który różni się od wyjątków od swobody świadczenia usług dotyczących zdrowia publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w art. 46 WE, oraz że wobec braku harmonizacji ustawodawstw dotyczących tego zagadnienia ( 28 ) owa konieczność stanowi nadrzędny wzgląd interesu publicznego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług.

45.

W tej kwestii wystarczy przypomnieć, że prawo pierwotne, a w szczególności przepisy art. 3 ust. 3 TUE, art. 9 TFUE oraz art. 31 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zapewnia obecnie wysoki standard ochrony społecznej pracownika, nie zawsze rozróżniając pracowników najemnych od innych, oraz że – jak miałem okazję podnieść w mojej opinii w sprawie dos Santos Palhota i in. ( 29 ) – obecnie uregulowania te powinny być uwzględniane w interpretacji postanowień prawa pierwotnego określających wszystkie swobody.

46.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wysoki standard ochrony, do którego powinna dążyć Unia, musi służyć wszystkim pracownikom, zarówno pracownikom najemnym, jak i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, ale również wszystkim pracownikom znajdującym się w sytuacji pośredniej, przy czym konieczna jest szczególna czujność, jeśli chodzi o pracowników samodzielnych ekonomicznie zależnych lub im pokrewnych ( 30 ).

47.

Ponadto Trybunał uznawał już za nadrzędny wzgląd interesu publicznego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług zwalczanie nadużyć finansowych w kontekście ogólnym, m.in. w dziedzinie gier hazardowych ( 31 ) czy zwłaszcza w zakresie unikania zobowiązań podatkowych ( 32 ), jednak jeszcze nigdy nie miał okazji zbadania tego uzasadnienia w takich okolicznościach, jak te, które są rozpatrywane w niniejszej sprawie.

48.

O ile nie wydaje się, aby do chwili obecnej ustawodawca Unii uważał zjawisko osób „pozornie samozatrudnionych” za konkretny problem ( 33 ), ani nawet, aby kiedykolwiek usiłował określić, co de facto kryje się pod tym pojęciem ( 34 ), o tyle w wielu dokumentach ( 35 ) wskazuje się na to zjawisko i można spotkać dane liczbowe świadczące o jego znaczeniu ( 36 ), co wystarczająco umożliwia ocenę uzasadnienia wskazywanego przez Królestwo Belgii.

49.

W niniejszej sprawie należy przyznać, że konieczność walki ze zjawiskiem osób pozornie zatrudnionych oraz prowadzenia w tym celu niezbędnych kontroli stanowi nadrzędny wymóg interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług. Ów wymóg, który umożliwia w szczególności zapewnienie przestrzegania minimalnych standardów dyrektywy 96/71, jest powiązany z ochroną pracowników, od dawna uznawaną przez Trybunał za nadrzędny wymóg interesu ogólnego ( 37 ).

50.

Cel związany ze zwalczaniem zjawiska osób pozornie samozatrudnionych może również łączyć się z celem polegającym na zapobieganiu nieuczciwej konkurencji, uznanym przez Trybunał za nadrzędny wymóg interesu ogólnego ( 38 ), a szerzej z przywołanym przez Królestwo Belgii celem polegającym na zapobieganiu dumpingowi społecznemu ( 39 ), o ile jednak, jak podkreśliła Komisja w swoich pismach, przyczynia się on do realizacji celu związanego z ochroną socjalną prawdziwych pracowników takich jak osoby pozornie samozatrudnione.

51.

Chociaż można zgodzić się z tym, iż system Limosa odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, takim jak ochrona bezpieczeństwa i zdrowia osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych, zawarte w nim ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług mogą być jednakże tolerowane tylko, w przypadku gdy system ten jest całkowicie proporcjonalny, czyli jest właściwy dla zagwarantowania realizacji zamierzonych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia.

52.

Komisja podnosi, że w każdym razie, odbiegając od dyskryminacyjnego charakteru, zakresu i warunków jego zastosowania, z samego swego założenia system Limosa wykracza znacząco poza to, na co może się godzić prawo Unii.

53.

Komisja podkreśla przede wszystkim, że system Limosa stanowi odwrócenie zasady swobody świadczenia usług oraz wyjątków od niej. Ze względu na jego nadzwyczaj szeroki i przekrojowy zasięg oraz prewencyjny charakter system ten ustanawia ogólne domniemanie oszustwa niepoparte żadnym dowodem statystycznym. Następnie Komisja ma wątpliwości co do spójności systemu Limosa oraz co do tego, czy jest on w stanie zapewnić osiągnięcie celów obranych przez Królestwo Belgii, jako że wyłączona jest wszelka możliwość niezapowiedzianej kontroli na miejscu w przypadkach, w których usługodawcy są albo zwolnieni z obowiązku zgłoszenia, albo są jedynie zobowiązani do zgłoszenia uproszczonego. Komisja stwierdza wreszcie, że mając na względzie ciążące na państwach członkowskich obowiązki w zakresie współpracy administracyjnej, a w szczególności te ustanowione dyrektywą 2006/123, system Limosa nie jest niezbędny dla realizacji celu polegającego na zwalczaniu oszustw finansowych ogólnie, a w szczególności zjawiska osób pozornie samozatrudnionych.

54.

Przede wszystkim należy wskazać, że, po pierwsze, termin transpozycji dyrektywy 2006/123/WE upłynął w dniu 28 grudnia 2009 r., tj. po dacie uzasadnionej opinii, a po drugie, jak podkreśla Królestwo Belgii, ustanowiony przez nią mechanizm jest w pełni funkcjonalny dopiero od dnia wejścia w życie praktycznych środków wykonawczych ( 40 ). W związku z tym ta dyrektywa nie może być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. A zatem proporcjonalność systemu Limosa zostanie zbadania głównie w świetle wskazówek wynikających z orzecznictwa Trybunału, przy czym należy podkreślić, że jeśli ustanowiony przez dyrektywę 2006/123 mechanizm współpracy może ewentualnie stanowić punkt odniesienia ( 41 ), świadczy on przede wszystkim o konieczności udostępnienia instrumentów umożliwiających państwom członkowskim korzystanie z ich uprawnień kontrolnych ze ścisłym poszanowaniem m.in. zasad swobody świadczenia usług i proporcjonalności.

55.

Należy ponadto podkreślić, że Komisja podnosi, iż właśnie sam w sobie system Limosa, to znaczy jego założenia i działanie, należy uznać za niekonieczny lub dysproporcjonalny, a nie tylko niektóre z jego aspektów, takie jak przewidziane w nim sankcje lub nałożony na usługodawcę obowiązek przedstawienia potwierdzenia otrzymania poświadczającego uprzednie dokonanie zgłoszenia.

56.

W tym względzie przypomnieć należy, że w kwestii delegowania pracowników Trybunał stwierdzał już wielokrotnie, iż wymóg uprzedniego zwykłego zgłoszenia może stanowić konieczny i właściwy środek umożliwiający państwu członkowskiemu, na którego terytorium wykonywana jest usługa, sprawdzanie, czy swoboda świadczenia usług nie jest wykorzystywana w celu innym niż spełnienie danego świadczenia lub czy zainteresowani pracownicy przebywają legalnie w państwie członkowskim siedziby usługodawcy, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestie pobytu, zezwolenia na pracę oraz zabezpieczenia społecznego ( 42 ).

57.

W niniejszej sprawie można zasadniczo przyjąć, że obowiązek uprzedniego zgłoszenia daty i miejsca wykonania usług oraz nazwy odbiorcy tej usługi, jaki system Limosa nakłada na usługodawców mających siedzibę w innym niż Królestwo Belgii państwie członkowskim, jest konieczny do przeprowadzania kontroli niezbędnych do zapewnienia zarówno poszanowania minimalnych standardów dyrektywy 96/71 w zakresie ochrony socjalnej (zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych), jak i ochrony warunków zatrudnienia i pracy osób prowadzących działalność na własny rachunek (ochrona faktycznie samozatrudnionych pracowników). Stwierdzić należy bowiem, że w braku takich informacji przeprowadzanie niezapowiedzianych kontroli na miejscu przez państwo członkowskie przeznaczenia byłoby praktycznie niemożliwe. Ponadto wobec braku mechanizmów współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi i w odróżnieniu do tego, co ma miejsce w przypadku osób prowadzących działalność na własny rachunek na jego terytorium, zbieranie i szybkie gromadzenie informacji niezbędnych do wykonywania takich kontroli jest praktycznie niemożliwe dla państwa członkowskiego przeznaczenia.

58.

Jednakże okoliczność, że mechanizm uprzedniego zgłoszenia, taki jak system Limosa, jest konieczny dla kontroli niezbędnych do zapewnienia poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego, nie wystarcza, aby stwierdzić całkowitą zgodność tego systemu z zasadą swobody świadczenia usług. Taki system powinien przede wszystkim być w stanie w pełni zagwarantować realizację zamierzonych celów, a obowiązki, które nakłada, nie powinny stanowić nadmiernego ciężaru dla zainteresowanych podmiotów w świetle wskazanych celów, a ponadto realizacja owych celów nie może być możliwa przy pomocy mniej restrykcyjnych przepisów. System ten powinien również spełniać wymogi jasności i pewności prawa ( 43 ) oraz być zgodny z zasadą spójności ( 44 ), które to kwestie należy badać w pierwszej kolejności.

59.

Po pierwsze, obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia w systemie Limosa towarzyszy wiele wyjątków, przy czym uzasadniające je powody lub kryteria rządzące ich określeniem nie zostały przedstawione w sposób jasny, a Królestwo Belgii nie przedstawiło żadnych wyjaśnień dotyczących uzasadnienia ich bytu w świetle realizowanych celów.

60.

Skoro jednak w interesie ochrony pracowników konieczne jest zapewnienie warunków umożliwienia niezapowiedzianych kontroli na miejscu, wymóg ten powinien obowiązywać zasadniczo w odniesieniu do wszystkich usługodawców, chyba że zostanie wyraźnie wprowadzone rozróżnienie oparte na obiektywnej różnicy dotyczącej przykładowo charakteru usług.

61.

Wobec braku jakiegokolwiek wytłumaczenia przedstawionego w tym względzie przez Królestwo Belgii można jedynie stwierdzić, że dokonane w ten sposób wybory nie są spójne z wyznaczonymi celami, że system Limosa nie umożliwia w pełni realizacji tych celów oraz że zawarte w nim ograniczenia swobody świadczenia usług nie są w związku z tym zgodne z zasadami niezbędności i proporcjonalności.

62.

Ponadto, po drugie, wymogi systemu Limosa zostały znacząco złagodzone w pewnych przypadkach, jako że niezależni usługodawcy prowadzący znaczną część swojej działalności w Belgii, według wyjaśnień przedstawionych przez Królestwo Belgii, podlegają wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia uproszczonego, ważnego dwanaście miesięcy i niewymagającego uprzedniego zgłoszenia przed każdą usługą, przy czym taka możliwość jest wyłączona dla sektora nieruchomości i budownictwa.

63.

Skoro również w tym zakresie system Limosa nie jawi się jako całkowicie spójny z zamierzonymi celami, stwierdzić należy poza tym, że istnienie uproszczonego zgłoszenia rzuca cień wątpliwości na ścisłą proporcjonalność lub nawet samą konieczność „normalnego” zgłoszenia.

64.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uważam, iż system Limosa, który został ustanowiony przez sporną ustawę programową w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek, nie jest zgodny z art. 56 TFUE, a zatem należy uwzględnić skargę Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

65.

W związku z powyższym zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem należy również obciążyć Królestwo Belgii kosztami postępowania.

66.

Podsumowując, proponuję, by Trybunał orzekł, że: