[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 3.10.2008

KOM(2008) 639 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV

o odporúčaní Komisie o aktívnom začleňovaní ľudí vylúčených z trhu práce {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV

o odporúčaní Komisie o aktívnom začleňovaní ľudí vylúčených z trhu práce

1. BOJ PROTI VYLÚčENIU A CHUDOBE: PRIORITA EÚ

Boj proti sociálnemu vylúčeniu a chudobe je jednou z priorít Európskej únie, ktorej aktivita v tejto oblasti je založená na článku 137 Zmluvy o ES. Pokiaľ ide o základné sociálne práva, v tomto článku sa ustanovuje, že „Spoločenstvo podporuje a dopĺňa činnosti členských štátov v týchto oblastiach: […] integrácia osôb vylúčených z trhu práce“. V dvoch odporúčaniach Rady[1] z roku 1992 sa vyjadruje zámer členských štátov podporovať právo všetkých ľudí na základné zdroje a udržiavať kvalitu svojich systémov sociálnej ochrany. Členské štáty postupne tieto odporúčania implementujú, v poslednom čase aj s podporou otvorenej metódy koordinácie v sociálnej oblasti (sociálna OMK), so zameraním na sociálnu ochranu a sociálne začleňovanie, ktoré sú spojené s Lisabonskou stratégiou pre rast a zamestnanosť a Európskou stratégiou zamestnanosti (ESZ).

Usmernenia politík zamestnanosti členských štátov (napr. integrované usmernenie č. 19) zdôrazňujú potrebu interakcie medzi politikami zamestnanosti, sociálnymi službami, sociálnou ochranou a daňovými systémami s cieľom zároveň mobilizovať ľudí, ktorí sú najvzdialenejší od trhu práce a sú schopní pracovať. Napriek tomu nedošlo k významnému poklesu percenta chudoby a dlhodobej nezamestnanosti. Ďalšie negatívne indikátory (napr. počet osôb s predčasne ukončenou školskou dochádzkou a osôb žijúcich v domácnostiach bez zamestnania) potvrdzujú, že sa objavujú nové sociálne riziká spojené so zmenami v našej spoločnosti, ako je uvedené v zhodnotení sociálnej situácie, ktoré Komisia vykonala v roku 2007[2]. Napriek dosiahnutému pokroku sa vnútroštátnym politikám nepodarilo vždy identifikovať správnu reakciu na rastúcu komplexnosť viacnásobných znevýhodnení, ktoré majú vplyv na zraniteľných ľudí najvzdialenejších od trhu práce.

Na úrovni Spoločenstva sa venovala väčšia pozornosť tvorbe a účinnosti systémov používaných v členských štátoch. Vyplýva to najmä zo spoločných správ o sociálnej ochrane a sociálnom začlenení, sociálneho programu Komisie na obdobie 2005-10, dvoch verejných konzultácií, ktoré Komisia otvorila v rokoch 2006 a 2007[3], spoločných cieľov v oblasti sociálneho začleňovania v rámci OMK prijatých Európskou radou 2005 (a potvrdených v roku 2008), záverov zo zasadnutia Rady EPSCO z decembra 2007 a ďalšej práce v rámci Výboru pre sociálnu ochranu[4]. Za povšimnutie stojí tiež nedávny záväzok sociálnych partnerov vyjednávať autonómne dohody, ktoré by podporovali integráciu ľudí najvzdialenejších od trhu práce do podnikov.

Všetky tieto aktivity viedli k širokému konsenzu, ktorý potvrdzuje, že Európska únia môže a musí dať nový stimul boju proti vylúčeniu a chudobe pri plnom rešpektovaní subsidiarity. Odporúčanie Rady z roku 1992 o dostatočných zdrojoch a sociálnej pomoci v systémoch sociálnej ochrany je stále referenciou za predpokladu, že princípy, ktoré vymedzuje, sa lepšie implementujú a integrujú do komplexnejšej stratégie vrátane spoločných princípov pre inkluzívne trhy práce a prístupu ku kvalitným službám zameraným na osobitnú situáciu tých, ktorí sú vylúčení zo spoločnosti a z pracovného trhu. Holistický prístup zapájajúci všetky príslušné strany, lepšie ukazovatele a postupy monitorovania a hodnotenia zabezpečí, že synergia medzi týmito troma piliermi povedie k najlepším výsledkom tým, že do zamestnania bude integrovaných viac tých, ktorí sú teraz vylúčení.

Vydaním odporúčania a tohto sprievodného oznámenia Komisia nadväzuje na svoje vyhlásenia z úvodu druhej konzultácie v roku 2007, oznámenie z júla 2008 o obnovenej sociálnej agende a oznámenie o podpore sociálnej OMK. Koncepcia aktívneho začleňovania, ktorú tu Komisia predkladá, je v súlade s lisabonskou stratégiou a integrovaným prístupom, ktorý sa predpokladá pre obnovenú sociálnu agendu založenú na troch princípoch: príležitosti, prístup a solidarita. Dopĺňa tiež aktivitu Komisie na podporu flexiistoty a reagovania na demografický vývoj a na výzvy globalizácie tým, že sa všetkým uľahčí zmena, a mobilizáciou produktívnej sily.

2. AKTÍVNE ZAčLEňOVANIE: POTREBA ďALšÍCH OPATRENÍ

2.1. Sociálno-ekonomické súvislosti: pretrvávanie chudoby a nezamestnanosti a rast viacnásobného znevýhodnenia

Získanie zamestnania je najbezpečnejším spôsobom, ako sa dostať z chudoby, pre tých, ktorí sú schopní pracovať. Avšak ťažkosti, ktoré niektorí majú s využívaním takéhoto riešenia, sú len sotva zmiernené ekonomickým rastom a nárastom zamestnanosti. Dlhodobá nezamestnanosť je stále na úrovni 3 %. 16 % populácie je vystavené riziku chudoby (pozri tabuľku 1 v prílohe), bývanie každého piateho jednotlivca je subštandardné. Z hľadiska budúcnosti je ešte alarmujúcejšie, že percento detí ohrozených chudobou je približne 19 % a percento ľudí s predčasne ukončenou školskou dochádzkou je stále vysoké, približne 15 %. Percento osôb žijúcich v domácnostiach bez zamestnania sa v rokoch 2000 až 2005 udržalo na úrovni približne 10 %, následne kleslo o jeden percentuálny bod, pričom nedošlo takmer k žiadnemu poklesu (0,3 percentuálneho bodu) počtu domácností bez zamestnania s deťmi.

Ťažkosti a prekážky, ktorým čelia ľudia ohrození chudobou, sú kumulatívne: v posledných rokoch sa objavili nové sociálne výzvy spojené s prechodom na postindustriálnu ekonomiku, globalizáciou, demografickou zmenou a sociálnymi trendmi ako väčšia miera individualizácie. Realita chudoby a sociálneho vylúčenia sa stala ešte komplikovanejšou: Viacnásobné znevýhodnenie a deprivácia znásobené rôznymi rizikovými faktormi, ako sú nedostatok základných zdrojov, problémy v rodine, nedostatok schopnosti vzdelávania a digitálnych zručností, neisté zdravie, nevhodné a vzdialené bývanie, vylúčenie z informačnej spoločnosti a nedostatok sociálnej podpory, ktorý v niektorých prípadoch ešte zhoršuje etnická diskriminácia.

2.2. Adekvátnosť a rozsah pôsobnosti systémov minimálneho príjmu by sa mali zlepšiť

Systémy minimálneho príjmu (MP) mali nepochybne pozitívny vplyv na zníženie chudoby, hoci v prípade niektorých členských štátov bol tento vplyv marginálny. Z údajov vyplýva, že sociálne transfery majú vo všeobecnosti významný vplyv na znižovanie percenta chudoby, pričom priemerná úroveň rizika pred transfermi dosahuje 26 % v porovnaní s úrovňou po transferoch vo výške 16 % (pozri tabuľku 2 v prílohe).

Zároveň naznačujú, že sociálna ochrana krajín bez zavedeného systému MP, ako sú Grécko a Taliansko, majú obmedzenejšiu kapacitu , pokiaľ ide o znižovanie chudoby. Tieto fakty upozorňujú na to, že odporúčanie Rady z roku 1992 je stále relevantné a že treba zlepšiť jeho implementáciu.

Vo väčšine členských štátov a pre väčšinu typov rodín nie je samotná sociálna pomoc dostatočná na to, aby jej príjemcov dostala z chudoby. Ako vyplýva z tabuľky 3 v prílohe, Spojené kráľovstvo je jediným členským štátom, kde je po zohľadnení dávok spojených s bývaním čistý príjem všetkých príjemcov sociálnej pomoci vo všetkých typoch domácností nad hranicou ohrozenia chudobou podľa definície dohodnutej na úrovni EÚ, t. j. 60 % mediánu príjmu domácností. Iba v Dánsku, Holandsku, Švédsku a Írsku sa jednočlenné domácnosti, ktoré sú príjemcami sociálnej pomoci, nachádzajú nad hranicou chudoby. Vo všetkých ostatných členských štátoch sú hlboko pod touto hranicou.

Účinnosť systémov MP určuje nielen výška dávok, ale aj ich špecifická skladba a systém poskytovania. Významné percento cieľových skupín týchto systémov nemusí z nich v skutočnosti profitovať, buď preto, že si neuplatnia na ne nárok alebo z iného dôvodu (neoprávnenosť, nesprávne vypočítanie súm, lehoty splatnosti, pokuty a pozastavenia a zrážky z dávok z dôvodu splácania dlhu).

Odhady percenta príjemcov sociálnej pomoci v Spojenom kráľovstve, Francúzsku, Nemecku a Holandsku sa pohybujú v rozpätí 40 % až 80 %[5]. Priemer EÚ však odhaľuje menej optimistickú realitu: Iba 18 % nepracujúcej populácie ohrozenej chudobou je príjemcami sociálnej pomoci (napriek tomu, že toto číslo je potrebné upraviť, keďže nezohľadňuje príjem iných typov dávok[6]).

2.3. Potreba väčšej konzistentnosti s aktívnymi politikami trhu práce a prístupu ku kvalitným službám

Z odporúčania Rady z roku 1992 jasne vyplýva, že systémy MP by mali byť v súlade s motiváciou pracovať. Okrem toho, aby účinne bojovali proti chudobe, musia byť integrované do širšej stratégie a zabezpečiť prístup príjemcov k odbornej príprave, podporu zamestnania a sociálnu podporu. Zo skúseností vyplýva, že v týchto troch oblastiach pretrvávajú vážne nedostatky, hoci v mnohých členských štátoch prebiehajú hĺbkové štrukturálne reformy.

Práca sa stále nie vždy opláca

Skladba systémov daní a dávok stále generuje značné záporné stimuly, pokiaľ ide o vstup na trh práce pre niektoré segmenty pracovného trhu, ako sú napríklad nízkokvalifikované sily s vyhliadkami nízkych príjmov. Niektoré členské štáty už zavádzajú reformy, aby sa práca stala atraktívnejšou ako poberanie dávok, ale je potrebné urobiť viac.

Z aktuálnych zistení OECD vyplýva, že zvýšený príjem (v porovnaní s dávkami v nezamestnanosti), ktorý môže nezamestnaná osoba získať prijatím novej práce do značnej miery znižuje priemerná efektívna sadzba dane (PESD) presahujúca 60 % v takmer všetkých krajinách vo všetkých typoch skúmaných domácností (pozri tabuľku 1 v prílohe). Toto je spôsobené faktom, že keď ľudia začnú pracovať, musia nielen odvádzať zo svojich platov dane, ale prichádzajú aj o dávky, na ktoré mali predtým nárok. Týmto typom negatívnej motivácie k práci sa zaoberajú posledné návrhy politík v systémoch MP, ide napríklad o kombináciu adekvátnej podpory mimo zamestnania s podporou v zamestnaní, ako je daňový úver pracujúcich rodín v Spojenom kráľovstve a plánované prijatie revenu de solidarité active vo Francúzsku.

Ľudia, ktorí sú najviac vylúčení z práce, potrebujú individuálne prispôsobené cesty k zamestnaniu

Pre ľudí bez základnej schopnosti vzdelávania a ľudí vystavených dlhým obdobiam nezamestnanosti nie je ľahké profitovať zo štandardných politík odbornej prípravy a rehabilitácie. Navyše aj keď sa zamestnajú, sú stále v zraniteľnej pozícii, ak nemajú podporu okolia. Štúdie o prechode z nezamestnanosti do práce vrátane zmlúv na obdobie určité ukazujú, že existuje silné jadro ľudí v produktívnom veku, ktorí ostávajú nezamestnaní a ktorých riziko nezamestnanosti s vekom narastá[7].

V snahe riešiť tento problém niektoré členské štáty (napr. Holandsko) začali s úplnou reštrukturalizáciou svojich politík opätovnej integrácie a rehabilitácie. Ostatné pracujú na tvorbe cielených politík zabezpečovania práce s cieľom zasiahnuť tých, ktorí sú najviac vylúčení, prostredníctvom nástrojov ako mikropôžičky alebo stimuly pre sociálnu ekonomiku. Takéto užitočné inovácie vo všeobecnosti vyžadujú integrované poskytovanie služieb.

Zabezpečovanie sociálnej podpory: chýbajúce prepojenie

Nedostatok dostupnej starostlivosti o deti je jednoznačným príkladom prekážok, s ktorými sa stretávajú ľudia najviac vylúčení z práce, najmä osamelí rodičia s deťmi. Podľa odhadov OECD tvoria čisté náklady na starostlivosť o deti 12 % čistého príjmu osamelého rodiča s dvoma malými deťmi v polovici členských štátov, pre ktoré sú odhady k dispozícii. Táto čiastka sa približuje čistému zisku z prechodu z nezamestnanosti do zamestnania so zárobkom, keď sa berie do úvahy hraničná skutočná daňová sadzba (METR) pre osamelých rodičov; ide o jednoznačný negatívny stimul pracovať – a pascu chudoby.

Dôležitou požiadavkou účasti na trhu práce je zdravie. Ľudia s chronickými zdravotnými ťažkosťami nemôžu úspešne pôsobiť v dlhodobom zamestnaní[8] ani sa zúčastniť odbornej prípravy v rámci prípravy na zamestnanie. Toto platí najmä o ľuďoch ohrozených chudobou, ktorí sú na tom zdravotne horšie ako priemer a ktorí majú obmedzenejší prístup k zdravotnej starostlivosti (pozri tabuľku 2 v prílohe).

Slušné, stabilné a nezávislé ubytovanie môžu byť tiež dôležitou podmienkou zotrvávania v zamestnaní. Hoci údaje o probléme bezdomovcov a subštandardného bývania je náročné získať, existujú dôkazy, že ide o narastajúci jav, najmä medzi mladými dospelými, ktorí sú vo väčšej miere zasiahnutí nezamestnanosťou alebo odkázaní na krátke pracovné zmluvy alebo na zmluvy na obdobie určité. Problémami bezdomovcov sa zaoberajú viaceré mimovládne organizácie v EÚ, a to aj prostredníctvom podpory stabilného zamestnania. Tiež však upozorňujú na začarovaný kruh v tom, že takáto podpora často ostáva neúspešná kvôli nedostatku prístupu k slušnému a cenovo dostupnému ubytovaniu[9].

3. SMEROM K INTEGROVANÉMU PRÍSTUPU AKTÍVNEHO ZAčLEňOVANIA ZALOžENOM NA SPOLOčNÝCH PRINCÍPOCH

3.1. Integrovaný prístup aktívneho začleňovania

Návrh integrovaného prístupu

Z predchádzajúcej analýzy vyplýva, že aktívne začleňovanie ľudí vylúčených z trhu práce vyžaduje návrh a implementáciu komplexnej stratégie, ktorá integrovaným spôsobom kombinuje primeranú podporu príjmov, inkluzívne trhy práce a prístup ku kvalitným službám. Návrh politiky by mal definovať správny pomer týchto troch vetiev stratégie aktívneho začleňovania; zohľadniť ich spoločný vplyv na sociálnu a ekonomickú integráciu znevýhodnených ľudí a ich možné vzájomné prepojenia vrátane synergií a možných kompromisov.

Politiky aktívneho začleňovania by mali zabezpečiť súlad s týmito cieľmi: 1) podporovať dodržiavanie základných práv; 2) podporovať rodovú rovnosť a rovnaké príležitosti; 3) riešiť komplikácie viacnásobného znevýhodnenia a špecifické situácie a potreby rôznych zraniteľných skupín; 4) zlepšovať územnú súdržnosť s ohľadom na miestne a regionálne okolnosti; a 5) dodržiavať celoživotný prístup k sociálnym politikám a politikám zamestnanosti, aby sa nimi podporovala medzigeneračná solidarita a zabránilo sa prenosu chudoby z generácie na generáciu.

Aby bol takýto integrovaný prístup účinný, je potrebné zlepšiť koordináciu medzi verejnými agentúrami a službami. Okrem toho musia vzájomnú spoluprácu posilniť aj miestne, regionálne a vnútroštátne orgány a orgány EÚ, z ktorých každé majú svoje konkrétne úlohy, kompetencie a priority. Ostatné zainteresované strany vrátane ľudí ohrozených chudobou a sociálnym vylúčením, sociálnych partnerov, MVO a poskytovateľov služieb sa musia aktívne podieľať na tvorbe, implementácii a hodnotení stratégií.

3.2. Spoločné princípy aktívneho začleňovania

Hoci politiky aktívneho začleňovania musia odrážať rôzne národné situácie, členské štáty EÚ čelia podobným výzvam, ako je vysvetlené v časti 2. Preto sa zdá, že je vhodné dosiahnuť konsenzus na úrovni EÚ o sérii spoločných princípov aktívneho začleňovania. Pôdu pre tieto princípy pripravili výsledky verejných konzultácií Komisie a intenzívnych diskusií s členskými štátmi a medzi nimi v rámci Výboru sociálnej ochrany a aktívne prispenie Výboru pre zamestnanosť. Tieto princípy, ktoré sú špecifické pre každú z troch uvedených vetiev, by mohli pomôcť členským štátom zaviesť a implementovať integrované stratégie aktívneho začleňovania tak, aby boli účinnejšie a efektívnejšie. Ako sa uviedlo v júli v obnovenom sociálnom programe, Komisia zastáva názor, že odporúčanie o aktívnom začleňovaní by mohlo pomôcť usmerniť členské štáty pri zavádzaní a implementácii integrovaných stratégií aktívneho začleňovania.

3.3. Implementácia a monitorovanie spoločných princípov na úrovni EÚ

Ak má byť stratégia aktívneho začleňovania úspešná, musí byť riadne koordinovaná a monitorovaná na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ. Preto Komisia víta prácu v rámci Výboru pre sociálnu ochranu. Navrhuje, aby do konca roka členské štáty prijali závery Rady založené na pripojenom odporúčaní, v ktorom sa definuje súbor spoločných princípov. Tieto môžu tvoriť základ spoločnej koordinácie a monitorovania Komisiou a členskými štátmi v rámci sociálnej OMK v úzkej spolupráci medzi Výborom pre sociálnu ochranu a Výborom pre zamestnanosť.

Pokroky v implementácii stratégií aktívneho začleňovania by mali byť potom predložené v spoločných správach o sociálnej ochrane a sociálnom začleňovaní ako aj v rámci lisabonskej stratégie. Okrem toho je Komisia pripravená prijať opatrenia potrebné na vylepšenie alebo zavedenie ukazovateľov pre kvantitatívne monitorovanie. Sieť pozorovacích stredísk miestnych orgánov, ktorá bude financovaná programom PROGRESS, zabezpečí tiež analýzu tvorby a implementácie stratégií aktívneho začleňovania na miestnej úrovni a bude podporovať vzájomné vzdelávanie.

[1] Odporúčanie Rady 92/441/EHS (Ú. v. ES L 245, 26.8.1992, s. 46) a odporúčanie Rady 92/442/EHS (Ú. v. ES L 245, 26.8.1992, s. 49).

[2] SEK(2008) 1896.

[3] KOM(2006) 44; KOM(2007) 620.

[4] Závery Rady 16139/07 a orientačná poznámka Výboru pre sociálnu ochranu z 3. júla 2008.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence; pracovný dokument OECD č. 17, sociálne veci, zamestnanosť a migrácia.

[6] 2008 štúdia Ecorys o aktívnom začleňovaní zadaná Komisiou a Immervoll et al. (2004) Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , pracovný dokument OECD č. 20, sociálne veci, zamestnanosť a migrácia.

[7] Employment in Europe 2004 , kap. 4.

[8] Employment in Europe 2005 , kap. 5.

[9] Správa FEANTSA pre Európsky parlament 2008 a „Manifest sociálneho začlenenia“ FNARS 2007.