[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 18.12.2007

SEC(2007) 1684

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

που συνοδεύει τη Λευκή Βίβλο για την ολοκλήρωση των αγορών ενυπόθηκης πίστης στην ΕΕ Σύνοψη της εκτίμησης του αντικτύπου

{COM(2007) 807 τελικό}{SEC(2007) 1683}

περίληψη

Δήλωση αποποίησης ευθυνών Η παρούσα έκθεση εκτίμησης του αντικτύπου δεσμεύει μόνο τις υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετείχαν στην εκπόνησή της, έχει συνταχθεί ως βάση για σχολιασμό και δεν προδικάζει την τελική μορφή τυχόν απόφασης που θα ληφθεί από την Επιτροπή

1. Εισαγωγή

Η ενυπόθηκη πίστη που συνδέεται με την αγορά κατοικίας είναι, για τους περισσότερους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η μεγαλύτερη χρηματική επένδυση ολόκληρης της ζωής τους. Οι αγορές ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ αντιπροσωπεύουν σημαντικό τμήμα της ευρωπαϊκής οικονομίας, με τις εκκρεμείς οφειλές στεγαστικής ενυπόθηκης πίστης να ανέρχονται στο 47% περίπου του ΑΕΠ της ΕΕ[1].

Η ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας οικονομικής μεταρρύθμισης της Λισαβόνας και είναι ουσιώδους σημασίας για την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ σε παγκόσμιο επίπεδο. Ωστόσο, μολονότι έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στην οικοδόμηση της ενιαίας αγοράς χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, η ενοποίηση των λιανικών χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών δεν έχει ακόμα φθάσει στο βέλτιστο σημείο. Ο ανταγωνισμός σε ορισμένες αγορές είναι ανεπαρκής και στερεί από τους καταναλωτές και τους ενυπόθηκους δανειστές στην ΕΕ τη δυνατότητα να αποκομίσουν όλα τα οφέλη από την ενιαία αγορά. Στο πλαίσιο αυτό, η παρούσα εκτίμηση του αντικτύπου πρέπει να αξιολογηθεί σε συνδυασμό με τη Λευκή Βίβλο για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες 2005–2010[2], τα αποτελέσματα της τομεακής έρευνας στον τομέα των λιανικών τραπεζικών υπηρεσιών[3], την Πράσινη Βίβλο για τις λιανικές χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες[4] και την ανακοίνωση σχετικά με την ενιαία αγορά για την Ευρώπη του 21ου αιώνα[5].

Η Επιτροπή έχει ξεκινήσει εδώ και αρκετά χρόνια τη διεξοδική επισκόπηση των αγορών ενυπόθηκης στεγαστικής πίστης στην ΕΕ. Η επισκόπηση αυτή καλύπτει τις συμφωνίες δανεισμού που εξασφαλίζονται με υποθήκη ή με άλλη συγκρίσιμη εξασφάλιση που χρησιμοποιείται ευρέως σε ακίνητη περιουσία, καθώς και ορισμένες συμφωνίες δανεισμού που αποσκοπούν στην απόκτηση δικαιωμάτων ιδιοκτησίας. Η έμφαση δίνεται στα ενυπόθηκα δάνεια για την αγορά κατοικίας, ενδέχεται όμως να υπάρχουν επιπτώσεις, σε ορισμένες περιπτώσεις, και στα εμπορικά ενυπόθηκα δάνεια (για την αγορά ακινήτων με σκοπό την εμπορική εκμετάλλευση).

Οι πολιτικές αποφάσεις της Επιτροπής παρουσιάζονται στη Λευκή Βίβλο για την ενυπόθηκη πίστη. Σε συμφωνία με τις αρχές της καλύτερης νομοθετικής ρύθμισης, οι τυχόν κατευθυντήριες γραμμές πολιτικής εξετάζονται προσεκτικά και ο αντίκτυπός τους αξιολογείται κατάλληλα εκ των προτέρων. Για το λόγο αυτό, εκπονήθηκε εκτίμηση του αντικτύπου η οποία βασίζεται στα αποτελέσματα σειράς διαβουλεύσεων και μελετών κατά την περίοδο 2003–2007[6]. Στην εκτίμηση του αντικτύπου εντοπίζονται τα προβλήματα στις αγορές ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ, καθορίζονται οι στόχοι της Επιτροπής στον τομέα της ενυπόθηκης πίστης, εξετάζονται οι διάφορες επιλογές πολιτικής με τις οποίες μπορούν να επιτευχθούν οι στόχοι αυτοί και εκτιμάται ο δυνητικός τους αντίκτυπος.

Οι πολιτικές αποφάσεις που παρουσιάζονται στη Λευκή Βίβλο θα αναπτυχθούν περαιτέρω στη συνέχεια σε στενή συνεργασία με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη και θα αποτελέσουν αντικείμενο ανάλογων εκτιμήσεων του αντικτύπου πριν από την έγκρισή τους.

2. Προβλήματα στις αγορές ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ

Μετά από εξονυχιστική ανάλυση των αγορών ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ και με βάση τις πληροφορίες που έχουν συλλεγεί μέσω των εκτεταμένων διαβουλεύσεων, εντοπίστηκαν ορισμένα ειδικά προβλήματα[7]. Τα προβλήματα αυτά εντάσσονται σε τέσσερις γενικές κατηγορίες: εμπόδια στη διασυνοριακή προσφορά ενυπόθηκης πίστης, περιορισμένη ποικιλία προϊόντων, χαμηλό επίπεδο εμπιστοσύνης των καταναλωτών και περιορισμένη κινητικότητα καταναλωτών.

2.1. Εμπόδια στην άσκηση διασυνοριακής δραστηριότητας από ενυπόθηκους δανειστές

Οι διαφορές στα νομοθετικά πλαίσια και στα πλαίσια προστασίας των καταναλωτών, οι κατακερματισμένες υποδομές και τα διαφορετικά δίκτυα χρηματοδότησης της ενυπόθηκης πίστης δημιουργούν εμπόδια νομικής και οικονομικής φύσεως, τα οποία περιορίζουν την είσοδο στην αγορά και την ανάπτυξη αποτελεσματικών στρατηγικών χρηματοδότησης της ενυπόθηκης πίστης. Αποτέλεσμα όλων αυτών είναι η περιορισμένη ποικιλία προϊόντων και το υψηλότερο κόστος για τους καταναλωτές.

Τα οικονομικά εμπόδια (π.χ. το κόστος πρόσβασης στις υποδομές και η ανάγκη προσαρμογής των προϊόντων, τα εμπορικά μοντέλα και οι στρατηγικές σε θέματα τιμολόγησης) αυξάνουν το κόστος άσκησης της δραστηριότητας σε άλλο κράτος μέλος. Τα οικονομικά εμπόδια αυξάνουν επίσης το κόστος για τη χρηματοδότηση των ενυπόθηκων δανείων το οποίο βαρύνει τους ενυπόθηκους δανειστές, μειώνοντας με τον τρόπο αυτό τις δυνατότητες για οικονομίες κλίμακας και αποτρέποντας τους ενυπόθηκους δανειστές από τη χρήση μέσων της κεφαλαιαγοράς για την ενυπόθηκη χρηματοδότηση. Τα εμπόδια αυτά αποθαρρύνουν τους εισερχόμενους στην αγορά, περιορίζουν τον ανταγωνισμό και ασκούν ανοδική πίεση στις τιμές για τους καταναλωτές.

Τα νομικά εμπόδια είναι δυνατόν να λειτουργήσουν ανασταλτικά ή να περιπλέξουν την προσφορά ορισμένων προϊόντων ή την πρόσβαση στις υποδομές των αγορών, περιορίζοντας τον ανταγωνισμό και την καινοτομία. Σε κάποιες χώρες, ορισμένοι ενυπόθηκοι δανειστές αδυνατούν πλήρως να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους. Πολλοί από τους νομικούς αυτούς περιορισμούς, που υφίστανται για την προστασία των καταναλωτών ή για την εξυπηρέτηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας του ενυπόθηκου δανειστή, ενδέχεται να περιορίζουν έμμεσα την πρόσβαση των καταναλωτών σε κάποιο ενυπόθηκο δάνειο. Οι νομικές διατάξεις, ή η έλλειψή τους, σε ορισμένα κράτη μέλη μπορεί επίσης να έχουν σημαντική επίπτωση στην επιλογή των χρηματοδοτικών τεχνικών και άρα στην ποικιλία των προσφερόμενων προϊόντων.

Στους ακόλουθους τομείς εντοπίστηκαν συγκεκριμένα προβλήματα, τα οποία περιορίζουν τη διασυνοριακή άσκηση της δραστηριότητας εκ μέρους των ενυπόθηκων δανειστών: προσυμβατική πληροφόρηση, πρόωρη αποπληρωμή, εξάρτηση προϊόντων, πιστωτικά μητρώα, αποτίμηση, διαδικασίες αναγκαστικής πώλησης, καταχώριση στα κτηματολόγια, εφαρμοστέο δίκαιο, περιορισμοί επιτοκίων και ενυπόθηκη χρηματοδότηση.

2.2. Περιορισμένη ποικιλία προϊόντων

Οι δανειζόμενοι στην ΕΕ έχουν σήμερα στη διάθεσή τους μεγάλη επιλογή προϊόντων στις κύριες αγορές. Ωστόσο, καμία μεμονωμένη χώρα δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι διαθέτει πλήρες φάσμα προϊόντων, είτε από απόψεως χαρακτηριστικών είτε από απόψεως εξυπηρετούμενων δανειζόμενων.[8] Αυτό οφείλεται σε πολλούς παράγοντες, όπως είναι οι προτιμήσεις των καταναλωτών και οι πολιτισμικές διαφορές και στο γεγονός ότι οι ενυπόθηκοι δανειστές μπορεί να έχουν διαφορετική στάση απέναντι στον κίνδυνο. Αυτό οφείλεται επίσης και στην ύπαρξη οικονομικών και νομικών φραγμών σε κάποια κράτη μέλη οι οποίοι εμποδίζουν τους ενυπόθηκους δανειστές από το να προσφέρουν ορισμένα προϊόντα σε συγκεκριμένες αγορές ή να επιλέξουν τη χρηματοδοτική στρατηγική που προτιμούν, περιορίζοντας την επιλογή στην πλευρά της ζήτησης και μειώνοντας τον ανταγωνισμό στην πλευρά της προσφοράς.

Συγκεκριμένα προβλήματα εντοπίστηκαν στους ακόλουθους τομείς, τα οποία περιορίζουν την ποικιλία των προϊόντων: πρόωρη αποπληρωμή, περιορισμοί στο επίπεδο των επιτοκίων, προβλήματα που αφορούν τη χρηματοδότηση της ενυπόθηκης πίστης, υποχρέωση να παρέχεται ο δανεισμός από χρηματοπιστωτικό οργανισμό.

2.3. Χαμηλό επίπεδο εμπιστοσύνης των καταναλωτών

Οι καταναλωτές της ΕΕ εξακολουθούν να απευθύνονται κυρίως στην τοπική αγορά για τα προϊόντα ενυπόθηκης πίστης: κανένας σχεδόν καταναλωτής στην ΕΕ δεν αγοράζει άμεσα προϊόντα από άλλο κράτος μέλος[9]. Μολονότι οι έρευνες δείχνουν ότι η πλειονότητα των καταναλωτών σκοπεύει να εξακολουθήσει να εξυπηρετείται σε τοπικό επίπεδο όσον αφορά τον ενυπόθηκο δανεισμό, ορισμένοι από αυτούς εξετάζουν το ενδεχόμενο να απευθύνονται στο μέλλον απευθείας σε άλλες χώρες[10]. Το φαινόμενο αυτό μπορεί να οφείλεται, μεταξύ άλλων, σε δύο βασικούς λόγους: στην έλλειψη ενημέρωσης των καταναλωτών για τις δυνατότητες που υπάρχουν σε άλλες χώρες[11] και στην έλλειψη εμπιστοσύνης.

Η ανεπαρκής ή κακή πληροφόρηση, οι φόβοι αναφορικά με το σεβασμό των δικαιωμάτων τους, η ελλιπής νομική προστασία σε περίπτωση προβλημάτων, καθώς και η ανάγκη επικοινωνίας σε κάποια άλλη γλώσσα έχουν αναφερθεί από τους καταναλωτές[12] ως παράγοντες οι οποίοι τους αποθαρρύνουν να απευθυνθούν σε άλλες αγορές. Προβλήματα πληροφόρησης μεταξύ των ενυπόθηκων δανειστών και δανειζομένων μπορούν επίσης να στρεβλώσουν τη λειτουργία των αγορών.

Ειδικά προβλήματα, τα οποία επηρεάζουν την εμπιστοσύνη των καταναλωτών, εντοπίστηκαν στους ακόλουθους τομείς: προσυμβατική ενημέρωση, χρηματοπιστωτική παιδεία, καταλληλότητα των προϊόντων, πρόωρη αποπληρωμή και εφαρμοστέο δίκαιο.

2.4. Περιορισμένη κινητικότητα των καταναλωτών

Η κινητικότητα των καταναλωτών και η τάση τους να αλλάζουν ενυπόθηκους δανειστές μπορεί να επηρεάσει το επίπεδο του ανταγωνισμού σε κάποια αγορά. Οι κύριοι παράγοντες που επιδρούν στην κινητικότητα είναι δύο ειδών:

- Ορισμένοι καταναλωτές είναι πιθανόν να προτιμούν να μην αλλάξουν τη σύμβαση ενυπόθηκου δανεισμού τους και άρα να συνεχίσουν τις συναλλαγές τους με τον τοπικό τους πάροχο.

- Οι καταναλωτές ενδέχεται να αντιμετωπίσουν υψηλό κόστος αλλαγής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι καταναλωτές δεν είναι ουσιαστικά σε θέση να λύσουν τις συμβάσεις ενυπόθηκου δανεισμού τους λόγω περιορισμών. Σε άλλες περιπτώσεις, το υψηλό κόστος αλλαγής (π.χ. επιβαρύνσεις λόγω πρόωρης αποπληρωμής και ορισμένες διοικητικές δαπάνες) ή η σύναψη νέων συμβάσεων ενυπόθηκου δανεισμού (π.χ. κόστος αναζήτησης) μπορούν να εξουδετερώσουν τα οφέλη.

Στους ακόλουθους τομείς εντοπίστηκαν ειδικά προβλήματα τα οποία περιορίζουν την κινητικότητα των καταναλωτών: προσυμβατική πληροφόρηση, πρόωρη αποπληρωμή, εξάρτηση προϊόντων, πιστωτικά μητρώα και κτηματολόγια.

3. Ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ

Σύμφωνα με τη Συνθήκη, μια εσωτερική αγορά χαρακτηρίζεται από την κατάργηση των φραγμών στην ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων. Η ενιαία αγορά στεγαστικής ενυπόθηκης πίστης απέχει πολύ από το να θεωρείται ολοκληρωμένη, δεδομένου ότι υφίστανται ποικίλα εμπόδια. Τα εμπόδια αυτά περιορίζουν σοβαρά το επίπεδο της διασυνοριακής δραστηριότητας ενυπόθηκου δανεισμού από την άποψη της προσφοράς και της ζήτησης, μειώνουν τον ανταγωνισμό αλλά και τις επιλογές στην αγορά. Αποτέλεσμα των εμποδίων αυτών είναι ότι οι πάροχοι ενυπόθηκης πίστης μπορεί να είναι λιγότερο αποτελεσματικοί και οι δανειζόμενοι βρίσκονται αντιμέτωποι με λιγότερο ανταγωνιστικές προσφορές και περιορισμένη επιλογή προϊόντων. Ορισμένες κατηγορίες δανειζομένων είναι δυνατόν να περιθωριοποιηθούν ή ακόμα και να αποκλειστούν από την αγορά αυτή.

Πολλές μελέτες[13] έχουν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατόν να υπάρξουν οφέλη με την ολοκλήρωση των αγορών ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ. Σύμφωνα με μία από τις μελέτες αυτές εκτιμάται ότι μέχρι το 2015 – σε περίοδο δέκα ετών (2005–2015) – η ολοκλήρωση των αγορών ενυπόθηκης πίστης της ΕΕ θα μπορούσε να οδηγήσει σε άνοδο του ΑΕΠ της ΕΕ κατά 0,7% και της ιδιωτικής κατανάλωσης κατά 0,5%. Η καθαρά παρούσα αξία όλων των δαπανών και των οφελών των νέων πρωτοβουλιών εκτιμήθηκε από τη μελέτη του London Economics σε δεκαετή περίοδο (2005–2015) σε 94,6 δισεκατ. ευρώ ή 0,9% του ΑΕΠ της ΕΕ το 2005[14]. Μια άλλη μελέτη εκτιμά τα οφέλη από τη βελτίωση της αποδοτικότητας και από την ολοκλήρωση των αγορών ενυπόθηκης πίστης στην ΕΕ, σε ετήσια βάση, σε 0,3–0,6% των οφειλόμενων υπολοίπων στεγαστικού ενυπόθηκου δανεισμού της ΕΕ, που αντιστοιχεί σε 0,12–0,24% του ΑΕΠ το 2003[15].

Ορισμένοι λιγότερο απτοί παράγοντες που επηρεάζουν τη διασυνοριακή παροχή ενυπόθηκης πίστης, όπως είναι η γλώσσα, η απόσταση, οι προτιμήσεις των καταναλωτών ή οι εμπορικές στρατηγικές των ενυπόθηκων δανειστών, δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν εύκολα από την ΕΕ. Ωστόσο, άλλοι παράγοντες οι οποίοι εμποδίζουν την άσκηση των δραστηριοτήτων ή αυξάνουν ουσιωδώς το κόστος προσφοράς ή λήψης ενυπόθηκης πίστης σε άλλο κράτος μέλος μπορούν να αντιμετωπιστούν μέσω κατάλληλων πολιτικών πρωτοβουλιών σε επίπεδο ΕΕ.

4. Στόχοι πολιτικής

Για την αντιμετώπιση των εντοπισθέντων προβλημάτων έχουν τεθεί τέσσερις γενικοί στόχοι[16]:

- να διευκολυνθεί η διασυνοριακή προσφορά και χρηματοδότηση της ενυπόθηκης πίστης με την άρση των εμποδίων και τη μείωση του κόστους ανάληψης της διασυνοριακής δραστηριότητας, προκειμένου να υπάρξουν ανοικτές αγορές και ισχυρός ανταγωνισμός;·

- να αυξηθεί η ποικιλία των προϊόντων τα οποία μπορούν να ικανοποιήσουν τις ανάγκες των καταναλωτών, με την άρση των φραγμών στη διανομή και πώληση προϊόντων, συμπεριλαμβανομένων καινοτόμων και νέων προϊόντων στην Ευρώπη;·

- να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη των καταναλωτών, παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να λαμβάνουν οι ίδιοι αποφάσεις και να αποκομίζουν οφέλη από το υψηλό επίπεδο προστασίας;·

- να διευκολυνθεί η κινητικότητα των καταναλωτών, παρέχοντας τη δυνατότητα σε εκείνους οι οποίοι επιθυμούν να αλλάξουν ενυπόθηκο δανειστή να μην αποθαρρύνονται ή να μην παρεμποδίζονται με την παρουσία είτε νομικών είτε αδικαιολόγητων οικονομικών φραγμών.

Η ταυτόχρονη επίτευξη των στόχων αυτών παρουσιάζει δυσκολίες. Ο συνδυασμός των προσπαθειών για τη βελτίωση της ποικιλίας των προϊόντων με τις πολιτικές για τη διευκόλυνση της κινητικότητας των καταναλωτών και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης τους, για παράδειγμα, με την εξασφάλιση επαρκούς επιπέδου προστασίας, θα αποτελέσουν ιδιαίτερα δυσχερείς πολιτικές προκλήσεις.

5. Αξιολόγηση και σύγκριση των επιλογών πολιτικής

5.1. Επιλογή του βέλτιστου μείγματος πολιτικής

Για να καθοριστεί η καταλληλότερη πολιτική για την επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί πραγματοποιήθηκε διεξοδική ανάλυση και σύγκριση των διαφόρων επιλογών. Για κάθε ένα από τα προβλήματα που εντοπίστηκαν εξετάστηκε ένα μείγμα επιλογών πολιτικής από το ακόλουθο φάσμα: να μην γίνει καμία ενέργεια· να εκπονηθεί πίνακας αποτελεσμάτων· να εκδοθούν κατευθυντήριες γραμμές· να δημοσιευθεί σύσταση· να ενθαρρυνθεί η αυτορρύθμιση· να εφαρμοστεί η υφιστάμενη κοινοτική νομοθεσία· να υποβληθούν νέες νομοθετικές προτάσεις. Ορισμένες από τις επιλογές απορρίφθηκαν επειδή δεν ήταν ρεαλιστικές ή ήταν εμφανώς ασύμφορες λόγω του κόστους. Σε άλλους τομείς (π.χ. περιορισμοί αναφορικά με τα επιτόκια, δυνατότητα μεταφοράς των χαρτοφυλακίων των δανείων, στεγαστική ενυπόθηκη πίστη καλυπτόμενη με τίτλους και έκδοση από μη πιστωτικά ιδρύματα) είναι σαφές ότι χρειάζεται περαιτέρω ανάλυση προτού καταστεί δυνατόν να προταθούν σοβαρές επιλογές πολιτικής.

Για όλες τις αξιόπιστες επιλογές αξιολογήθηκε προσεκτικά και διεξοδικά ο αντίκτυπος, λαμβάνοντας υπόψη τις θετικές/αρνητικές και άμεσες/έμμεσες συνέπειες. Το βασικό κριτήριο που χρησιμοποιήθηκε για τη σύγκριση των επιλογών είναι η αποτελεσματικότητα κάθε μιας για την επίτευξη των στόχων. Επιπλέον, και άλλες πτυχές όπως η αποτελεσματικότητα κάθε επιλογής και ο αντίκτυπός της στις διάφορες ομάδες ενδιαφερομένων, λήφθηκαν υπόψη εφόσον κρίθηκε ότι κάτι τέτοιο ήταν εύλογο στην παρούσα φάση της εξέτασης. Με βάση την αξιολόγηση αυτή απορρίφθηκαν οι αναποτελεσματικές επιλογές πολιτικής. Η εκτίμηση του αντικτύπου εντοπίζει μία ομάδα από τις αποδοτικότερες επιλογές πολιτικής οι οποίες θα συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων. Για αρκετά θέματα κρίνεται απαραίτητη η λήψη σειράς συμπληρωματικών μέτρων.

Η εκτίμηση του αντικτύπου καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η νομοθετική οδός αποτελεί την καταλληλότερη επιλογή πολιτικής σε αρκετούς τομείς (π.χ. προσυμβατική ενημέρωση, καταλληλότητα προϊόντος, πιστωτικά μητρώα) και είναι η μόνη αποτελεσματική λύση σε άλλους τομείς (π.χ. Ετήσιο Πραγματικό Επιτόκιο – ΕΠΕ, πρόωρη αποπληρωμή). Ωστόσο, μολονότι η νομοθετική οδός θα αποτελούσε την καταλληλότερη επιλογή από την άποψη της επίτευξης των στόχων, απομένει να αξιολογηθεί εάν το κόστος για την υλοποίηση των νομοθετικών μέτρων εξουδετερώνει τα οφέλη. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία σε τομείς όπως η προσυμβατική ενημέρωση και η καταλληλότητα του προϊόντος, όπου η αυτορρύθμιση θα μπορούσε δυνητικά να είναι επίσης αποτελεσματική, αν και σε μικρότερο βαθμό, αλλά μπορεί να είναι περισσότερο συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως. Το ίδιο ισχύει και για το ΕΠΕ και την πρόωρη αποπληρωμή, όπου η λήψη νομοθετικών μέτρων φαίνεται ως η καλύτερη επιλογή. Κατά συνέπεια, απαιτείται λεπτομερέστερη ποσοτική εκτίμηση του αντικτύπου προκειμένου να διαπιστωθεί εάν η νομοθεσία ή η αυτορρύθμιση αποτελεί την καταλληλότερη λύση. Η αυτορρύθμιση κρίνεται επίσης ως αποδοτική λύση σε άλλους τομείς (π.χ. πιστωτικά μητρώα, πληροφόρηση αναφορικά με τη χρηματοδότηση της ενυπόθηκης πίστης).

Η εκτίμηση του αντικτύπου καταλήγει ότι μη δεσμευτικά μέτρα, όπως η δημοσίευση ενός 'πίνακα αποτελεσμάτων' (π.χ. διαδικασίες αναγκαστικής πώλησης, καταχώρισης στα κτηματολόγια) και σύστασης (π.χ. αποτίμηση περιουσιακού στοιχείου, διαδικασίες αναγκαστικής πώλησης, καταχώριση στα κτηματολόγια) μπορούν να αποτελέσουν αποτελεσματική λύση στα εντοπισθέντα προβλήματα. Εξετάζεται επίσης η επιλογής της εφαρμογής των υφιστάμενων κοινοτικών κανόνων σε αρκετούς τομείς (π.χ. πιστωτικά μητρώα, καλυμμένες ομολογίες). Σε αρκετούς άλλους τομείς (π.χ. εφαρμοστέο δίκαιο, Βασιλεία II, χρηματοπιστωτική παιδεία, δείκτες τιμών κατοικίας), οι υφιστάμενες κοινοτικές πολιτικές θεωρήθηκαν ως οι πλέον ενδεδειγμένες για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών. Τέλος, η εκτίμηση του αντικτύπου καταλήγει ότι δεν απαιτείται κανένα μέτρο για ορισμένα ειδικά προβλήματα στους τομείς των καλυμμένων ομολογιών και των ενυπόθηκων στεγαστικών δανείων που καλύπτονται με τίτλους.

5.2. Αντίκτυπος στα ενδιαφερόμενα μέρη

Ο αντίκτυπος της δέσμης των καταλληλότερων επιλογών στους καταναλωτές είναι άμεσος και έμμεσος. Όσον αφορά τις έμμεσες επιπτώσεις, πολλά από τα μέτρα για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της ανταγωνιστικότητας του διασυνοριακού ενυπόθηκου δανεισμού – τόσο στις κύριες όσο και στις δευτερογενείς αγορές – θα οδηγήσουν σε μεγαλύτερη ποικιλία προϊόντων και, δυνητικά, σε χαμηλότερο κόστος για τους καταναλωτές.

Η αυξημένη κινητικότητα των καταναλωτών, ως αποτέλεσμα αρκετών επιλογών πολιτικής (π.χ. ενημέρωση, πιστωτικά αρχεία, εξάρτηση προϊόντων) θα δημιουργήσει επίσης ένα ανταγωνιστικότερο περιβάλλον και θα οδηγήσει γενικά σε μείωση των τιμών. Από απόψεως άμεσων επιπτώσεων, ο στόχος είναι να εξασφαλιστεί ότι όλοι οι καταναλωτές θα έχουν τη δυνατότητα να αγοράζουν τα καταλληλότερα προϊόντα ενυπόθηκης πίστης για τις ανάγκες τους και να βελτιωθεί με τον τρόπο αυτό την εμπιστοσύνη των καταναλωτών. Ο στόχος αυτός υλοποιείται με τη μορφή καλύτερης πληροφόρησης, παροχής συμβουλών και αξιολογήσεων αξιοπιστίας. Με την επιλογή των προϊόντων που ανταποκρίνονται καλύτερα στις ανάγκες των καταναλωτών ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος να απολέσουν οι καταναλωτές το περιουσιακό τους στοιχείο (κατοικία). Ταυτόχρονα, τα μέτρα αυτά θα αυξήσουν το κόστος για τους ενυπόθηκους δανειστές και θα έχουν άρα αρνητικό αντίκτυπο στην τιμή της ενυπόθηκης πίστης και, σε μικρότερο βαθμό, στην ποικιλία των προϊόντων. Ενώ είναι δύσκολος ο ποσοτικός προσδιορισμός των καθαρών επιπτώσεων, τα οφέλη φαίνεται ότι γενικά υπερισχύουν.

Για τους ενυπόθηκους δανειστές, η δέσμη συνεπάγεται και κόστος και οφέλη. Τα οφέλη μπορούν να επιτευχθούν με την αποτελεσματικότερη διαδικασία ενυπόθηκου δανεισμού η οποία θα οδηγήσει σε χαμηλότερα έξοδα: μειωμένο κόστος αναχρηματοδότησης, καταχώρισης στα κτηματολόγια και πρόσβασης σε πιστωτικές πληροφορίες. Οι ενυπόθηκοι δανειστές είναι επίσης πιθανό ότι θα επωφεληθούν από τη μεγαλύτερη διαφάνεια σε αρκετούς τομείς (πιστωτικά αρχεία, κτηματολόγια, διαδικασίες αναγκαστικής πώλησης, δείκτες τιμών κατοικίας). Επιπλέον, η δυνατότητα των ενυπόθηκων δανειστών να έχουν πρόσβαση σε άλλες αγορές και να αναλαμβάνουν διασυνοριακές δραστηριότητες θα βελτιωθεί σαφώς και θα παράσχει νέες επιχειρηματικές ευκαιρίες. Ενώ η δέσμη των επιλογών προσφέρει οφέλη για τους ενυπόθηκους δανειστές, δεν θα πρέπει να υποτιμάται το κόστος της εφαρμογής των μέτρων αυτών. Οι υποστηρικτικές διαδικασίες θα πρέπει να τροποποιηθούν και να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση. Πρέπει, ωστόσο, να τονιστεί ότι τα μέτρα αυτά, τα οποία επιφέρουν υψηλότερο κόστος στους ενυπόθηκους δανειστές, είναι τα ίδια με εκείνα τα οποία αποφέρουν τα περισσότερα οφέλη στους καταναλωτές.

Οι επενδυτές θα αντιμετωπίζουν, για αρκετούς λόγους, χαμηλότερο κίνδυνο όταν επενδύουν σε προϊόντα διασφαλισμένα με υποθήκη. Αρχικά, η μεγαλύτερη διαφάνεια στην αγορά θα διευκολύνει την αξιολόγηση των συναφών με κάποιο προϊόν κινδύνων και θα καταστήσει εφικτές τις ακριβέστερες συγκρίσεις μεταξύ των διαφόρων επενδυτικών προϊόντων τα οποία είναι διασφαλισμένα με υποθήκες. Δεύτερον, σε περίπτωση αθέτησης, οι επενδυτές θα έχουν μεγαλύτερη βεβαιότητα ως προς την αξία ανάκτησης της επένδυσής τους. Τέλος, οι επενδυτές θα είναι επίσης σε θέση να επωφεληθούν από ένα ευρύτερο φάσμα επενδυτικών δυνατοτήτων λόγω της μεγαλύτερης ποικιλίας των προϊόντων, τόσο στην κύρια όσο και στις δευτερογενείς αγορές.

Το κόστος για τα κράτη μέλη εντάσσεται γενικότερα σε δύο κατηγορίες: κόστος εφαρμογής της νομοθεσίας και των συστάσεων και κόστος συλλογής δεδομένων για τους πίνακες αποτελεσμάτων και τους δείκτες τιμών κατοικίας. Το επίπεδο του κόστους εξαρτάται από το βαθμό στον οποίο τα κράτη μέλη διαθέτουν ήδη παρόμοια νομοθεσία ή διαδικασίες. Το κόστος που πρέπει να επωμιστούν τα κράτη μέλη για την εφαρμογή της νομοθεσίας μπορεί να ελαχιστοποιηθεί με την επιλογή των λύσεων αυτορρύθμισης έναντι των νομοθετικών. Ωστόσο, όπως προαναφέρθηκε, η επιλογή των μέτρων αυτορρύθμισης συνεπάγεται μείωση της αποτελεσματικότητας, εκτός εάν είναι δυνατόν να εξασφαλιστεί η επιλογή και η τήρηση της αυτορρύθμισης μέσω των κατάλληλων μηχανισμών. Εάν τα κράτη μέλη αναλάβουν τη διαχείριση των μηχανισμών αυτών θα υπάρξει σχετικό κόστος. Προτού ληφθεί οριστική απόφαση θα πρέπει να πραγματοποιηθεί λεπτομερής ποσοτική μελέτη του αντικτύπου, για να εκτιμηθεί πλήρως ο καθαρός αντίκτυπος των μέτρων αυτορρύθμισης επί των ενδιαφερομένων μερών και να γίνει σύγκριση με τις νομοθετικές επιλογές.

[1] HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets , European Mortgage Federation, Νοέμβριος 2006, σ. 140.

[2] COM(2005) 629 της 5.12.2005.

[3] COM(2007) 33 της 31.1.2007 και SEC(2007) 106 της 31.1.2007.

[4] COM(2007) 226 της 30.4.2007.

[5] COM(2007) 724 της 20.11.2007 και SEC(2007) 1520 της 20.11.2007.

[6] Βλέπε παράρτημα 2.

[7] Βλέπε παράρτημα 3.

[8] Βλέπε παράρτημα 1.

[9] Public Opinion in Europe on Financial Services , ειδικό ευρωβαρόμετρο 230, Αύγουστος 2005, σ. 39 και παράρτημα (Q4a). Σημειώνεται ότι στα στοιχεία αυτά δεν περιλαμβάνονται οι καταναλωτές οι οποίοι συνάπτουν ενυπόθηκο δάνειο στη χώρα τους για να χρηματοδοτήσουν την αγορά ακινήτου στο εξωτερικό.

[10] Βλ. υποσημείωση 9, σ. 42 και παράρτημα (Q4b).

[11] Internal Market – opinions and experiences of citizens in EU-25 , ειδικό ευρωβαρόμετρο 254, Οκτώβριος 2006, σ. 59 (QD16).

[12] Βλ. υποσημείωση 9, σ. 47 και παράρτημα (Q4c).

[13] Βλέπε για παράδειγμα, The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, Αύγουστος 2005, σ. 5· Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, Οκτώβριος 2003, σ. 5· Risk and Funding in European Residential Mortgages , Mercer Oliver Wyman and the Mortgage Insurance Trade Association, Απρίλιος 2005, σ. 5.

[14] The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, Αύγουστος 2005, σ. 5.

[15] Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, Οκτώβριος 2003, σ. 5.

[16] Οι ειδικοί στόχοι των μεμονωμένων μέτρων περιγράφονται λεπτομερώς στο παράρτημα 3.