[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 24.1.2007

SEK(2007) 85

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument oznámenie komisie rade, európskemu parlamentu, európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a výboru regiónov (Akčný program na znižovanie administratívnej záťaže v Európskej únii) Zhrnutie hodnotenia vplyvu

{[KOM(2007) 23, v konečnom znení}{SEK(2007) 84}

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Hodnotenie vplyvu k „Akčnému programu na znižovanie administratívnej záťaže v Európskej únii“

Zhrnutie

Hlavným cieľom lisabonskej stratégie pre rast a zamestnanosť je zlepšenie medzinárodnej konkurencieschopnosti EÚ. Lepšia právna úprava (LPÚ) bola identifikovaná ako kľúčový faktor pre dosiahnutie tohto cieľa. Zníženie administratívnej záťaže (AZ), niekedy uvádzanej aj ako byrokratické náklady, je jedným z rozhodujúcich prvkov, pomocou ktorého možno vytvoriť vhodnejšie prostredie pre podnikanie bez toho, aby došlo k zníženiu úrovne existujúcich politík alebo ambícií nových politík v oblastiach ochrany životného prostredia, ochrany spotrebiteľa alebo ochrany zdravia. Toto hodnotenie vplyvu dopĺňa oznámenie Komisie o akčnom programe na znižovanie administratívnej záťaže v Európskej únii. Cieľom tohto hodnotenia vplyvu (HV) je identifikovať najúčinnejší a najefektívnejší spôsob znižovania AZ. Jeho cieľom nie je urobiť analýzu vplyvov jednotlivých opatrení na zníženie AZ. Takáto analýza sa v prípade potreby bude musieť urobiť ku konkrétnym prípadom osobitne.

Reakcia na narastajúcu konkurenciu z krajín Ázie s lacnou pracovnou silou a z iných krajín spočíva v zvyšovaní konkurencieschopnosti a produktivity a vo výrobe s vysokou pridanou hodnotou. Zlepšovanie regulačného prostredia pre podniky je jedným zo spôsobov, ako zlepšiť konkurencieschopnosť. Veľa požiadaviek vytvárajúcich administratívnu záťaž plní veľmi užitočnú úlohu a verejné orgány ich potrebujú na úspešné vykonávanie verejných politík a/alebo na zber informácií.

Povaha požiadaviek, ktoré vytvárajú administratívnu záťaž, je však taká, že ich počiatočný, priamy vplyv na podnikateľskú činnosť je negatívny, pretože zamestnanci musia tráviť čas vypĺňaním formulárov a plnením podobných povinností namiesto toho, aby vykonávali produktívnu činnosť v tom zmysle, že by prispievali k výkonu spoločnosti. Problém pre hospodárstvo vzniká vtedy, ak sa uvedené požiadavky vykonávajú neefektívne alebo ak sa stali zbytočnými, alebo neboli zrušené, to znamená, že zbytočne brzdia podnikateľskú činnosť. Práve takýmito požiadavkami sa zaoberá tento akčný plán.

Štúdie, ktoré uskutočnil Ústredný plánovací úrad (Central Planning Bureau - CPB) v Holandsku, naznačujú, že administratívna záťaž vyjadrená ako podiel HDP sa pohybuje od 6,8 % v Grécku, Maďarsku a pobaltských štátoch do 1,5 % v Spojenom kráľovstve a Švédsku. V žiadnom prípade však neplatí, že by táto záťaž bola vo všeobecnosti nižšia v tých krajinách, ktoré majú vyššiu úroveň HDP. Okrem toho, pri skupine krajín, ktoré majú relatívne harmonizovanú úroveň právnych predpisov, nastoľujú tieto rozdiely otázky o ich neefektívnosti a vykonávaní.

Existujúca administratívna záťaž je výsledkom právnych predpisov na úrovni EÚ, ako aj právnych predpisov na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, a preto je potrebné sa ňou aspoň čiastočne zaoberať a to podľa možnosti na úrovni Spoločenstva.

Hlavným cieľom znižovania AZ je prispieť ku konkurencieschopnosti EÚ posilňovaním lepšieho regulačného rámca pri súčasnej ochrane občanov a životného prostredia. Má sa to dosiahnuť tým, že počas piatich rokov do roku 2012 Komisia v spolupráci s členskými štátmi a ostatnými legislatívnymi orgánmi zníži AZ o 25 %. Keďže na dosiahnutie tohto zníženia sú k dispozícii len obmedzené zdroje (20 mil. EUR), ďalším cieľom je zabezpečiť účinnosť a efektívnosť nákladov.

Cieľ zníženia AZ nezahŕňa znižovanie požiadaviek na podávanie správ alebo IP, ktoré prinášajú užitočné a dôležité informácie pre tvorcov politík a tretie osoby. Ide skôr o identifikáciu tých požiadaviek, ktoré zastarali, a nachádzanie spôsobov, ako používateľom správ poskytovať potrebné informácie efektívnejšie.

HV poskytuje dôkazy vychádzajúce zo skúsenosti členských štátov, ktoré už uskutočnili svoje vlastné merania (Dánsko, Holandsko, Spojené kráľovstvo a Česká republika) a z ekonomického modelovania, ktoré naznačuje, že pravdepodobný prínos zo zníženia administratívnej záťaže o 25 % môže byť značný pokiaľ ide o HDP a zamestnanosť. Rozličné štúdie, ktoré využívajú rozličné ekonomické modely, ukazujú, že pri znížení AZ o 25 % sa potenciálny rast úrovne HDP pohybuje od 1,4 % do 1,8 % HDP. Ak by sa zobral do úvahy vplyv na zamestnanosť, existujú náznaky, že vplyv na zamestnanosť bude pozitívny, pokiaľ zníženie AZ umožní zvýšenie konkurencie.

Gelauff a Lejour (2006)[1] vypočítali, že zníženie administratívnej záťaže o 25 % by mohlo v konečnom dôsledku viesť k zvýšeniu úrovne HDP až o 1,4 %. Predpokladajú, že administratívnu záťaž tvoria najmä mzdy, čo znamená, že jej zníženie (AZ) by sa premietlo do zvýšenia efektívnosti práce a tým aj produktivity. Interné výpočty Komisie robené na základe rovnakej metodiky a rovnakého modelu, konkrétne všeobecného rovnovážneho modelu WORLDSCAN, ale s určitými malými zmenami urobenými v základných predpokladoch, priniesli rovnaký výsledok. Ďalší ekonometrický model, ktorý sa nazýva QUEST, naznačuje, že úroveň HDP by sa mohla zvýšiť až o 1,8 %. Tento model berie do úvahy aj účinky na zamestnanosť a naznačuje, že by mohlo dôjsť k pozitívnemu vplyvu na zamestnanosť, ak by vďaka vyšším ziskom mohli prísť na trh nové firmy. Okrem toho, analýza pravdepodobných hospodárskych vplyvov na príslušné sektory v Dánsku taktiež poukazuje na značné prínosy.

Keďže znižovanie sa zameria na zbytočné požiadavky na podávanie správ, neočakávajú sa žiadne negatívne vplyvy na environmentálnu alebo sociálnu oblasť. Objasnenie požiadaviek by dokonca mohlo byť prínosom vo forme ich lepšieho dodržiavania. Okrem toho, keďže sa budú musieť vykonať ďalšie HV pre konkrétne návrhy na zníženie AZ, keď už budú existovať, akékoľvek prípadné negatívne vplyvy bude možné identifikovať potom.

V tomto HV sa skúmajú štyri alternatívy a poskytuje sa podrobná analýza ich pozitívnych aj negatívnych dôsledkov. Alternatíva 1 (základná alternatíva) predpokladá, že súčasný stav zostane zachovaný. Alternatíva 2 predpokladá konanie zo strany členských štátov a Komisia sa len zaviaže pomôcť členským štátom, keď ju o to požiadajú. Tretia alternatíva predpokladá, že Komisia sa zameria na časť administratívnej záťaže, ktorá aspoň čiastočne vzniká na úrovni Spoločenstva, a vo vybraných prioritných oblastiach. Posledná alternatíva skúma situáciu, kedy sa Komisia zameria na celú administratívnu záťaž bez ohľadu na to, či vzniká na úrovni EÚ alebo vyplýva z medzinárodných záväzkov alebo vzniká na vnútroštátnej/regionálnej úrovni.

Všetky štyri alternatívy by viedli k zníženiu administratívnej záťaže, ale zistilo sa, že alternatíva 3 by zaručila skutočné a rýchlo merateľné zníženie v rámci celej EÚ. Základná alternatíva predpokladá určitú formu zníženia administratívnej záťaže, keďže stále viac členských štátov začalo vykonávať svoje vlastné vnútroštátne merania a programy na znižovanie AZ. Toto znižovanie by však brzdila skutočnosť, že pre zabezpečenie rozhodujúcich výsledkov je rozhodujúca angažovanosť na úrovni EÚ, keďže časť záťaže pramení z právnych predpisov Spoločenstva. Táto alternatíva by samozrejme ušetrila Komisii 20 mil. EUR, ktoré sa chystá vynaložiť na túto úlohu. Vzhľadom na vyššie uvedené pravdepodobné pozitívne prínosy by však bola táto investícia v plnom rozsahu opodstatnená. Alternatíva 2 by tiež viedla k úspore zdrojov Komisie, ale vznikajú tu obavy týkajúce sa porovnateľnosti, ak by každý členský štát začal vykonávať svoje vlastné meranie viac-menej izolovane, a otázky ako zabezpečiť efektívnu a účinnú angažovanosť na úrovni EÚ v súvislosti s právnymi predpismi Spoločenstva. Okrem toho je pravdepodobné, že táto alternatíva by nepriniesla úsporu žiadnych zdrojov, ak by sa sumarizoval vplyv na zdroje za všetky členské štáty. Alternatíva 4 by na druhej strane bola príliš nákladná pre Komisiu, a okrem toho, Komisia nemá najlepšiu pozíciu na to, aby merala a mapovala tú časť administratívnej záťaže, ktorá vyplýva z vnútroštátnych alebo regionálnych právnych predpisov. Cielený prístup založený na určitých prioritných oblastiach by nebol možný, ak by bol marginálny prínos merania celej administratívnej záťaže spochybniteľný.

V rámci alternatívy 3 sú cieľom programu Komisie na znižovanie AZ nariadenia a smernice a informačné povinnosti (IP) prameniace z ich vykonávania, a aj to len vo vybraných prioritných oblastiach. Vybrané prioritné oblasti sú identifikované na základe dostupných údajov zo štyroch členských štátov, ktoré už uskutočnili svoje merania. Tieto údaje naznačujú, že relatívne malý počet prioritných oblastí zahŕňa viac ako 75 % AZ spojenej s právnymi predpismi Spoločenstva. Komisia bude identifikovať všetky IP vyplývajúce z právnych predpisov na úrovni EÚ v prioritných oblastiach a merať záťaž v týchto oblastiach. Členské štáty sa môžu sústrediť na tú časť, ktorá je výsledkom „čisto“ vnútroštátnych právnych predpisov. Komisia bude spolupracovať s členskými štátmi v prípadoch, kedy budú potrebné spoločné kroky, najmä pokiaľ ide o vnútroštátne transpozičné a vykonávacie opatrenia, ktoré sa budú merať v prioritných oblastiach pod vedením Komisie.

Výhodou tohto prístupu je, že centralizuje meranie v oblastiach, kde jestvujú jasné synergické efekty, a tým prípadne značne urýchli tento proces a zníži čas potrebný na odstránenie zbytočných požiadaviek na podávanie správ. Tento prístup by uvoľnil zdroje, čím by umožnil členským štátom, aby sa sústredili na svoje vlastné vnútroštátne právne predpisy. Mapovanie tých právnych predpisov, ktoré stanovujú požiadavky na podávanie správ, môže vykonať Komisia za pomoci konzultantov a po porade s členskými štátmi. Samotné merania vykonajú externí konzultanti pracujúci pre Komisiu podľa dohodnutej metodiky zostavenej na základe skúseností a dostupných informácií z členských štátov, ktoré už vykonali svoje vlastné merania. Tieto informácie umožnia Komisii, aby identifikovala oblasti tých politík, v ktorých AZ zohráva osobitnú úlohu, a tým Komisii umožnia, aby nemusela začínať úplne od začiatku a sústredila zdroje na tie oblasti, ktoré sľubujú najväčší prínos.

Táto alternatíva taktiež rieši otázku porovnateľnosti jednotlivých databáz meraní zabezpečením úplnej harmonizácie právnych predpisov prijímaných na úrovni EÚ a AZ, ktorá z nich vyplýva, ale tiež zohľadnením merania AZ, ktorá vyplýva z vnútroštátnych právnych predpisov. Centrálnym mapovaním IP sa zabezpečí, aby sa mapovali použitím rovnakých kritérií na všetky členské štáty. Taktiež by sa tým harmonizoval spôsob, akým sa IP do smerníc zahŕňajú. Ak by sa mapovanie vykonávalo na vnútroštátnej úrovni pre vykonávacie opatrenia smerníc, potom by mohli existovať rozdiely v tom, kam IP zaradiť (či k právnym predpisom ES alebo k vnútroštátnym transpozičným opatreniam).

Je k dispozícii veľké množstvo informácií z krajín, ktoré už vykonali svoje základné merania. Z pilotného projektu, ktorý v značnej miere čerpal z meraní uskutočnených v Dánsku, Holandsku, Spojenom kráľovstve a Českej republike, je známe, že náklady vznikajú prevažne v súvislosti s určitými informačnými povinnosťami. Podľa pilotného projektu sa zdá, že jestvuje veľká koncentrácia nákladov v obmedzenom počte oblastí politík. V Dánsku 10 najdôležitejších právnych predpisov na každom ministerstve, ktoré spôsobujú najväčšiu záťaž, predstavuje spolu až 89,2 % celkovej záťaže. Údaje z Holandska a Spojeného kráľovstva podporujú toto tvrdenie o obzvlášť vysokej koncentrácii. To znamená, že by bolo vhodné aspoň pri prvom meraní v rámci celej EÚ uprednostniť a zvážiť tie oblasti merania, ktoré sa podľa súčasných národných meraní a tiež na základe ostatných informácií javia ako najviac zaťažujúce.

Preto na základe zistení pilotného projektu, ktorý sa skončil v októbri 2006, ďalej na základe príspevku zúčastnených strán k programu priebežného zjednodušovania a výsledkov konzultácií, ktoré vyhlásila Komisia v pracovnom dokumente prijatom 14. novembra, boli identifikované prioritné oblasti (pozri prílohu II) týkajúce sa právnych predpisov EÚ.

Rozsiahle meranie Komisie sa začne na jar v roku 2007 a skončí sa v štvrtom štvrťroku roku 2008. Meranie pomôže tiež identifikovať alternatívy zníženia AZ a v rámci neho sa budú pravidelne podávať správy o výsledkoch. Aby bolo možné zhodnotiť, či sa tieto ciele plnia, budú sa vykonávať pravidelné merania AZ alebo výpočty jej zníženia v porovnaní s počiatočným stavom. Správy sa budú podávať aj v rámci programu priebežného zjednodušovania, ktorý už teraz v osobitnej kapitole obsahuje množstvo dôležitých návrhov na zníženie administratívnej záťaže.

Ak sa do riešenia zapoja všetky zúčastnené strany, čiže inštitúcie na úrovni EÚ a členské štáty, potom Európska rada bude môcť na svojom jarnom zasadaní v roku 2012 túto úlohu zhodnotiť a ukončiť ju.

[1] Gelauff, G.M.M. a A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. [Päť najvýznamnejších lisabonských cieľov: Ekonomický vplyv dosiahnutia týchto cieľov.] CPB dokument 104. CPB, Haag, pripravené pre GR ENTR.