1.

Les Fonds européens de développement (FED) sont le produit de conventions ou d’accords internationaux (1) entre les États membres de l’Union européenne et des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que de décisions du Conseil relatives à l’association de pays et territoires d’outre-mer (PTOM).

2.

La Commission est responsable et chargée de la gestion de la part la plus importante des FED — celle qui concerne les subventions —, en association avec les États ACP. Depuis le 1er avril 2003, la BEI est seule responsable de la mise en œuvre de l'autre partie du FED — la facilité d'investissement — qui n'est pas prise en considération dans la déclaration d'assurance de la Cour ou la procédure de décharge par le Parlement européen (2)  (3)  (4).

3.

La dotation financière de chacun des quatre FED en cours d’exécution en 2004 est, en dehors des instruments désormais gérés sous sa seule responsabilité par la BEI, principalement affectée à:

4.

À l’issue de la phase de programmation, les ressources des FED sont mobilisées en deux temps. À la suite d’une demande de l’État ACP, la Commission, en tant qu’ordonnateur principal, prend des décisions de financement (comptabilisées comme engagements financiers) sur avis conforme du comité du FED (8) (composé de représentants des États membres). Puis, dans le cadre de conventions de financement, la Commission et l’État ACP définissent les conditions de mise en œuvre de ces décisions par l’ordonnateur national (9) du pays concerné. Ce dernier conclut des contrats (comptabilisés comme engagements juridiques individuels) et ordonnance les paiements qui seront contrôlés et exécutés par la Commission conformément aux procédures de mise en œuvre du FED.

5.

L’appui budgétaire n’obéit pas à ce schéma de gestion. La Commission reste, seule, ordonnateur. Les conventions de financement constituent des engagements juridiques et donnent lieu à des paiements sans conclusion d’autres engagements juridiques. Après s’être assurée que les conditions de l’accord de Cotonou et de la convention de financement sont remplies, la Commission procède, sous sa seule signature, à un premier transfert de fonds au profit des budgets des pays bénéficiaires. Une fois transférés, les fonds sont fusionnés avec les budgets des États ACP, où leur utilisation et leur contrôle obéissent aux législations et procédures des États bénéficiaires. La Commission, conjointement avec les principaux autres bailleurs internationaux, évalue les améliorations apportées à la gestion des finances publiques dans ces États et les résultats en matière de réduction de la pauvreté. Avant de procéder au versement de tranches ultérieures, la Commission s’assure que les conditions qui ont été définies dans la convention de financement sont remplies.

6.

En 2000, la Commission a décidé de déconcentrer une part importante de ses responsabilités et de ses moyens (hormis notamment l'approbation de propositions de financement, les décisions de paiement en matière d'appui budgétaire et la gestion de projets intra-ACP) au niveau de ses délégations auprès des pays ACP. Ainsi, 80 % environ des paiements FED devaient être effectués de manière déconcentrée. À la fin de 2004, s'agissant des pays ACP, seules 4 délégations sur 44 restaient à déconcentrer.

6.

Dès juillet 2005, toutes les délégations ACP étaient déconcentrées.

7.

Le rapport sur la gestion financière de l’exercice 2004, relatif aux sixième, septième, huitième et neuvième FED, a été transmis à la Cour par la Commission le 7 juillet 2005, c'est-à-dire après la date limite du 31 mai prévue aux articles 102 et 135 du règlement financier applicable au neuvième FED.

7.

La Commission s'efforcera de respecter le délai.

8.

Ce rapport reflète les principales caractéristiques de la gestion des FED au cours de l’exercice 2004. Il établit une comparaison des réalisations de 2004 avec les objectifs et les résultats de l'exercice précédent en ce qui concerne les engagements financiers, les engagements juridiques ainsi que les paiements (voir tableaux 1 et 2 ) et fournit des précisions concernant les événements spécifiques ayant eu une incidence sur la gestion financière pour l’ensemble des gestions relevant de la Commission. Sa lisibilité et sa précision peuvent encore être améliorées et sa valeur informative serait plus grande si certaines données étaient davantage mises en perspective. En particulier, les points suivants étaient importants du point de vue de la gestion financière des FED en 2004 et auraient mérité d'être décrits dans le rapport:

8.

Le rapport couvre maintenant trente-cinq pages comprenant huit annexes concernant les demandes cumulatives spécifiques d'informations complémentaires et les analyses de la Cour des comptes et du Parlement européen dans le contexte des procédures de décharge annuelles. Cependant, la Commission indique dans ses réponses ci-dessous qu’elle fournira des informations additionnelles sur certains points dans le rapport de l'année prochaine.

a)

les principaux éléments ayant entraîné une augmentation des ressources du neuvième FED (105 millions d'euros supplémentaires pour la République démocratique du Congo);

a)

Le rapport de gestion financière met en lumière les événements les plus significatifs et les informations détaillées figurent dans les états financiers que le rapport accompagne (concernant l'augmentation des ressources du neuvième FED pour la République démocratique du Congo, voir note 1 aux comptes).

b)

le niveau élevé des paiements (2 414 millions d'euros net en 2004), en partie imputable, comme les années précédentes, aux instruments qui permettent le déboursement rapide de montants importants (appui budgétaire, allègement de la dette, etc.);

b)

Les chiffres pour les paiements liés à l'aide budgétaire figurent dans le tableau de la page 16 du rapport et les développements intervenus dans l'utilisation de l'aide budgétaire sont présentés dans la section 2.2. Le niveau d'enregistrement des paiements en 2004 reflète les améliorations de la gestion de tous les instruments. En fait, la part de l'aide budgétaire, de l'allégement de la dette, etc., a été plus faible en 2004 qu'en 2003. Un montant d’environ 724 millions d’euros a été payé (brut) en 2004 au titre des instruments HIPC, Stabex, du Fonds mondial de la santé et des instruments budgétaires macroéconomiques de soutien. Les chiffres correspondants pour les années précédentes sont: 2003 — 976 millions d’euros; 2002 — 567 millions d’euros; 2001 — 1 021 millions d’euros.

c)

les solutions proposées pour résoudre le problème récurrent du manque de trésorerie;

c)

Le règlement financier (neuvième FED) en vigueur jusqu'à la fin de 2007 ne permet pas de modifications significatives. Pour l'avenir (après le neuvième FED), la Commission a proposé la «budgétisation» du FED. Le financement du FED a lieu au moyen de trois versements par an, ce qui, par rapport au budget général, triple le risque de ce type de manque de ressources.

Il convient de souligner que la fourniture des ressources financières nécessaires est une responsabilité commune incombant à la Commission et aux États membres. En effet, les États membres doivent arrêter et payer les contributions dans les délais légalement contraignants. Une partie de la pénurie à la fin de 2003 et la pénurie à la fin de 2004 s’expliquent par le paiement tardif des contributions des États membres.

La Commission a pris des mesures visant à améliorer les prévisions de débours, et, en 2005, les demandes de contribution ont été adaptées en conséquence.

d)

les montants de plus en plus élevés consacrés aux activités avec les grandes organisations internationales (nouveaux engagements juridiques de l'ordre de 300 millions d'euros en 2004);

d)

La Commission inclura ces informations dans le prochain rapport de gestion financière.

e)

les coûts administratifs liés au fonctionnement des FED, qui ne peuvent être visualisés (alors que le budget général de l’Union est structuré par activités de manière à permettre cette visualisation des coûts de gestion), bien que la Commission ait accepté d'étudier cette suggestion (15).

e)

La Commission aborde cette question dans son rapport sur le suivi de la décharge de 2003. Les dépenses administratives liées à la mise en œuvre de l'aide au développement dans les pays ACP (FED et lignes budgétaires) sont incluses pour la plupart dans le domaine d’intervention 21 «Développement et relations avec les pays ACP» du budget général de l'UE. Le montant total des coûts relevant de ce domaine d’intervention a atteint 238,9 millions d'euros en 2004. Ce chiffre inclut les dépenses relatives au personnel du siège et des délégations, ainsi qu’au personnel extérieur, plus les dépenses relatives aux bâtiments et les dépenses connexes.

Toutefois, comme les activités liées au FED sont intégrées dans les autres activités de la Commission concernant l'aide au développement et les relations politiques avec les pays en développement, le total des dépenses administratives imputées au budget général ne peut pas être réparti entre les activités du FED et les autres activités de manière pertinente.

En outre, il convient de noter que le neuvième FED a permis de financer certaines dépenses administratives directement à partir du FED. Ces coûts s'élèvent à un total de 233 millions d'euros couvrant toute la période de cinq ans du neuvième FED.

9.

S'agissant de la situation des fonds Stabex, la société de conseil engagée par la Commission pour réaliser un inventaire a conclu, dans son rapport final disponible depuis septembre 2004, que «sur la totalité des transferts effectués au 31 décembre 2002 […], de l'ordre de 2 164 millions d'euros, aucune donnée n'a encore été fournie en ce qui concerne les transferts vers neuf pays, d'un montant total de 46,5 millions d'euros […]. S'agissant des 36 autres pays, seul un petit nombre d'entre eux ont été en mesure de fournir des données complètes et fiables». Une grande partie des informations demandées ne seront jamais disponibles. Le rapport n'indique pas quelles mesures seront prises par la Commission à la suite de ces réserves (voir également le point 16 relatif à la fiabilité des comptes). En outre, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2003, la Cour soulignait l'importance fondamentale que revêt le rapport sur l'utilisation des fonds que l'État ACP bénéficiaire doit transmettre à la Commission (article 212 de la convention de Lomé révisée). Aucune indication n'a été fournie dans le rapport en ce qui concerne les mesures prises par la Commission en vue d'obtenir que ces rapports soient établis.

9.

Une action a en effet été entreprise et il en sera fait état entièrement dans le rapport 2005. Les délégations de la Commission ont pour instruction de veiller à ce que les rapports annuels des États ACP soient préparés selon un format préétabli. Des contrôleurs locaux sont généralement recrutés pour préparer le rapport quand le propre personnel de l'ordonnateur national n'est pas à même d’accomplir cette tâche. Le contrôle de qualité est évidemment un aspect important de cet exercice. La Commission a fixé comme priorité de travail la finalisation de tous les engagements Stabex «primaires», impliquant l'approbation de tout nouveau cadre d’engagements mutuels, la révision des cadres d’engagements mutuels actuels et la clotûre des cadres anciens ou devenus obsolètes. Afin d’y parvenir avec succès, la condition préalable est que les quarante-trois pays bénéficiaires de Stabex fournissent des comptes annuels fiables sur l'utilisation de cet instrument.

10.

Le 1er janvier 2005, les FED doivent basculer vers la comptabilité d'exercice afin de respecter les normes IPSAS (16). Outre les informations techniques détaillées et utiles fournies par la Commission dans les rapports d'avancement trimestriels qu'elle a présentés au Parlement européen et au Conseil, ce rapport relatif à la gestion financière aurait dû mentionner brièvement les mesures prises au cours de 2004 en vue de cette échéance capitale, à savoir la préparation du solde d'ouverture de l'exercice 2005.

10.

Cette question est brièvement mentionnée à la section 5.1.1.2 du rapport de gestion financière 2004. Les progrès sur le projet de comptabilisation sur la base des droits constatés seront présentés dans le rapport de 2005.

11.

Le rapport sur la gestion financière formule des observations en ce qui concerne les données financières présentées dans les comptes annuels. Selon la pratique actuelle (articles 102 et 135 du règlement financier applicable au neuvième FED), le rapport en est déjà à sa version définitive le 31 mai, sur la base des comptes provisoires établis au 30 avril. Les comptes sont publiés dans leur version définitive le 31 octobre. Il peut dès lors arriver que les données financières contenues dans le rapport sur la gestion financière ne soient plus conformes aux comptes définitifs publiés. La Cour recommande que la version finale du rapport s'appuie sur les comptes définitifs et qu'elle soit publiée en même temps que les comptes annuels des FED.

11.

Les délais fixés dans le règlement financier du FED impliquent que ce rapport accompagne les comptes provisoires et non définitifs.

Le rapport de gestion financière est essentiellement un rapport de gestion sur la performance des FED pendant l'année en question par rapport aux objectifs fixés.

12.

La Cour relève les principaux faits suivants:

12.

a)

un certain nombre d'informations fondamentales méritent d'être mentionnées, complétées ou replacées dans leur véritable contexte dans le rapport sur la gestion financière;

a)

Le rapport de gestion financière met en lumière les événements les plus significatifs et les informations détaillées figurent dans les états financiers.

b)

la Commission n'a pas présenté dans le rapport les principales mesures qu'il lui reste à prendre à la suite de l'inventaire Stabex dans les États ACP;

b)

La Commission a donné des instructions et fixé des priorités pour ses délégations, qui doivent travailler avec les ordonnateurs nationaux des quarante-trois pays bénéficiaires de Stabex afin d'obtenir les données nécessaires, et veiller aussi à l'utilisation appropriée des fonds Stabex devant encore être déboursés. Compte tenu de la qualité variable des informations reçues, il est difficile de faire état globalement des résultats obtenus jusqu'ici.

c)

il serait plus approprié que le rapport sur la gestion financière soit conforme aux données définitives et qu'il soit publié en même temps que les comptes annuels définitifs.

c)

Voir réponse au point 11.

13.

Les observations figurant au point II de la déclaration d’assurance s’appuient sur les constatations suivantes.

14.

Les ordres de recouvrement émis et non encore encaissés à la fin de 2004, d'un montant total de 18 millions d’euros, ne représentent pas la totalité des créances. La Commission n'ayant pas suffisamment (19) enquêté sur l'ensemble des avances versées aux bénéficiaires, elle n'est pas en mesure de déterminer les montants à recouvrer. La Commission n'avait pas calculé le montant des avances restant à régulariser (20) devant faire l'objet d'un examen à la fin de 2004 (21).

14.

Dans le respect du règlement financier, la Commission a analysé et suivi systématiquement les avances à recouvrer. Ce travail de suivi fait l’objet d’un chapitre dans le rapport de gestion.

La Commission poursuivra ses efforts entrepris pour recenser les avances devant faire l'objet de tels recouvrements.

15.

Le solde des provisions pour créances douteuses enregistré dans les comptes (0,03 million d'euros) ne reflète pas le niveau réel de créances irrécouvrables (22) dans les 18 millions d'euros d'ordres de recouvrement émis. Avec l'adoption de la comptabilité d'exercice à partir de 2005, il sera d'autant plus nécessaire de mettre en évidence les créances irrécouvrables et les provisions correspondantes (23).

15.

La Commission est d'accord avec l'observation de la Cour et a prévu d'effectuer ce travail pendant l'exercice budgétaire 2005.

16.

La Commission a achevé l'inventaire des fonds Stabex en 2004. Bien que ces fonds appartiennent déjà aux États ACP, ils figurent dans un rapport joint aux états financiers (24), puisque la Commission en assure la gestion conjointe et autorise les décaissements à partir des comptes locaux. Il ressort de l'inventaire des fonds Stabex que certains États ACP ne fourniront pas d'informations supplémentaires et que, compte tenu surtout du temps écoulé, d'autres ne seront peut-être plus en mesure de fournir les relevés bancaires ou de décaissement requis. En conséquence, une part indéterminée du solde bancaire de 832 millions d'euros déclaré n'a pas été certifiée par la Commission au moyen de documents fiables.

16.

La Commission cherche, par l’intermédiaire de ses délégations, à obtenir un aperçu plus précis de l'utilisation des fonds Stabex au moyen des rapports annuels Stabex, établis dans un format type pour faciliter le compte rendu global. Maintenant que l'inventaire des fonds Stabex est achevé, une approche pays par pays est en cours, en conformité avec la politique de la Commission en matière de déconcentration de l'autorité vers ses délégations dans les pays ACP, afin de clarifier la situation et d’engager et débourser tous les fonds Stabex résiduels.

17.

Les observations formulées au point III de la déclaration d’assurance s’appuient sur:

18.

La Cour souligne que les irrégularités délibérées et les actes de corruption commis en dehors de l'environnement de contrôle de la Commission ne peuvent, de par leur nature même, être détectés de manière systématique par l'application des politiques et normes d'audit de la Cour.

19.

La mise en œuvre des standards de contrôle interne (SCI) de la Commission, tant au siège que dans les délégations, a progressé régulièrement en 2004 et contribué à améliorer le fonctionnement des systèmes de contrôle et de surveillance. Toutefois, des améliorations sont encore nécessaires dans les domaines suivants (voir points 20-36).

20.

Quelque 2 500 millions d'euros sont dépensés chaque année par une myriade d'organismes. Cet environnement très complexe comprend 5 directions générales [Relations extérieures, EuropeAid, ECHO, Développement et Budget (26)], 44 délégations, pour la plupart déconcentrées (27), 76 pays partenaires figurant parmi les plus pauvres et présentant des déficiences administratives d'ordre structurel (28), ainsi que des milliers d'organismes chargés de la mise en œuvre ayant des capacités de gestion variables (adjudicataires privés, ONG, organisations internationales, unités de gestion locales, etc.).

20.

La Commission est consciente que la gestion du FED comporte un certain nombre de risques. La mise en place des systèmes de contrôle renforcés, de suivi ainsi que d’audits réguliers permet de minimiser ces risques.

21.

EuropeAid a déployé des efforts en vue d'améliorer sa gestion des risques opérationnels et financiers en suivant les instructions de la Commission à cet égard. En 2003, EuropeAid a procédé à une évaluation globale du risque concernant l'ensemble des actions extérieures (y compris les FED), et une autoévaluation des risques a été réalisée par les cadres dirigeants. EuropeAid a ainsi mis en évidence des risques liés à sa réorganisation (qui a pris effet à la mi-mars 2005) et à la mise en œuvre de projets d'infrastructure.

22.

Cependant, les risques financiers spécifiques (portefeuille de projets, capacités du personnel et des ordonnateurs nationaux et capacités de gestion des projets) ne sont pas mis en évidence de manière satisfaisante par toutes les délégations. Celles-ci sont, dans certains cas, informées de l'existence de ces risques, mais pas de la manière dont elles doivent les évaluer et les signaler. Dès lors, l'existence de risques spécifiques résiduels (29) peut ne pas être mise en évidence ni prise en compte de manière satisfaisante.

22.

La Commission a déjà pris des mesures pour identifier les risques mentionnés par la Cour, notamment en introduisant une méthode normalisée pour l’autoévaluation du risque des délégations en 2004 devant être appliquée à partir de 2005. En outre, il convient de noter que le processus d'identification et de financement du projet/programme comprend une analyse des contraintes et des conditions qui sont nécessaires pour la mise en œuvre réussie du projet/programme, y compris les aspects de durabilité (capacité du bénéficiaire final). Le suivi régulier et les contrôles en cours des projets permettent à la Commission de prendre des mesures appropriées pour corriger ou adapter les projets.

Les missions de vérification avant déconcentration évaluent toutes les conditions préalables nécessaires, y compris la capacité de la délégation. Si nécessaire, la capacité de l'ordonnateur national est soutenue par la Commission dans le cadre d’actions spécifiques de renforcement des capacités.

23.

La légalité et la régularité des opérations sont généralement garanties lorsque les systèmes suivants fonctionnent correctement: suivi technique et financier assuré par les États ACP, les délégations et EuropeAid, contrôles ex-ante et ex-post au sein d'EuropeAid, audits entrepris à l'initiative des délégations et d'EuropeAid et capacité d'audit interne d'EuropeAid. Une meilleure gestion des risques permettrait de mettre en place un cadre de contrôle plus cohérent et plus approprié.

23.

La Commission travaille constamment à renforcer et à améliorer le fonctionnement et l'articulation de son approche en matière de gestion du risque.

La Commission estime que l’ensemble des systèmes de contrôle mis en place pour le FED, comme décrit par la Cour, permet d’assurer la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Ce système permet d’intervenir pour combler d’éventuelles faiblesses des autorités locales. Le contrôle des transactions par la Cour a d’ailleurs permis de confirmer le caractère non matériel des erreurs.

24.

Avec la déconcentration, la responsabilité première du suivi technique et financier des projets a été transférée aux délégations, tandis qu'EuropeAid est responsable de la surveillance globale. Ce suivi couvre un large éventail d'activités allant du contrôle sur pièces au contrôle sur place de la documentation, à l'analyse des données du système comptable et à l'évaluation de la gestion à tous les niveaux. Les délégations et EuropeAid ont un grand nombre d'outils à leur disposition: rapports sur la gestion de l’aide extérieure, système informatique (CRIS), séminaires organisés chaque année pour le siège et les délégations de chacune des six zones géographiques, contacts quotidiens entre les délégations et les coordinateurs géographiques du siège, listes de contrôle, missions du personnel du siège auprès des délégations et vice-versa.

25.

Grâce à ces outils, l'efficacité de la surveillance est, dans l'ensemble, satisfaisante. Toutefois, une définition plus claire et plus détaillée des tâches et des rôles du siège et des délégations permettrait de renforcer leur efficacité.

25.

L'objectif de la réorganisation de EuropeAid au début de 2005 est d'améliorer le rôle de suivi et de soutien du siège.

26.

EuropeAid a mis en place un contrôle ex-ante facultatif à la fin de 2003. Celui-ci comprend un examen des dossiers correspondant à un échantillon journalier de paiements et d'engagements, sélectionnés de manière aléatoire parmi ceux pouvant déjà être autorisés pour exécution, après réalisation des contrôles classiques (30) sous la supervision de l'ordonnateur. Ce contrôle de deuxième niveau relève de la direction responsable des pays ACP, ce qui garantit dans la grande majorité des cas l'indépendance par rapport à l'ordonnateur (sauf pour les opérations autorisées par le directeur lui-même, notamment celles concernant l'aide budgétaire). Ce contrôle a pour objectif de permettre une bonne transition d'un contrôle financier entièrement centralisé vers un contrôle financier entièrement décentralisé (c'est-à-dire supervisé par l'ordonnateur), ainsi que la mise en place de contrôles ex-post efficaces. Le contrôle ex-ante facultatif a été supprimé en 2005 à la suite de la réorganisation d'EuropeAid.

27.

Le contrôle ex-ante a permis d'examiner 6 % des opérations effectuées en 2004, de mettre en évidence différents types d'erreurs dans 6 % d'entre eux et de prendre les mesures qui s'imposaient. Bien que ces erreurs ne soient pas classées en fonction de leur incidence potentielle, il apparaît que, dans la plupart des cas, elles étaient dues au non-respect de procédures internes de moindre importance. La Cour a réexaminé un échantillon aléatoire de 23 opérations soumises au contrôle ex-ante de deuxième niveau et constaté qu'en dehors de cas d'importance secondaire le contrôle fonctionnait correctement.

28.

En juin 2004, EuropeAid a mis en place un contrôle ex-post visant à vérifier les opérations déjà effectuées. Ce contrôle, qui consiste uniquement en un contrôle documentaire des pièces justificatives, a pour objectif d'examiner 3 % des paiements, y compris l'apurement des avances (31), de manière à mettre en évidence les erreurs ponctuelles ou récurrentes ainsi que les possibilités d'amélioration des procédures, et à fournir une assurance complémentaire que les paiements sont réguliers et légaux. La portée de ces contrôles est plus ciblée que celle du contrôle ex-ante facultatif.

29.

En raison de l'insuffisance des ressources en personnel, à la fin de janvier 2005, les opérations vérifiées ne concernaient que les trois premiers trimestres de 2004 et ne représentaient que 1 % des opérations de paiement, alors que l'objectif était de 3 %.

29.

Bien qu’inférieurs à la cible de 3 % du nombre de transactions financières passant par les systèmes d'information, les contrôles ex-post ont couvert 14 % du volume financier total des transactions de 2004.

30.

La Cour a réexaminé un échantillon de 51 opérations sélectionnées parmi les opérations contrôlées dans le cadre du contrôle ex-post et constaté qu'en dehors de cas d'importance secondaire le contrôle fonctionnait correctement. Une assurance supplémentaire aurait cependant été obtenue si les contrôles avaient été étendus aux engagements financiers et si des listes de vérification détaillées avaient été établies, ce qui aurait permis de garantir des contrôles cohérents et documentés.

30.

Le choix d’introduire un système de contrôle ex-post transactionnel centralisé ainsi que la définition de ses caractéristiques découlent d’une appréciation du risque résiduel ainsi que de l’articulation du contrôle ex-post transactionnel avec les autres composantes du système de contrôle.

La procédure de mise en place prévoit de tracer aussi bien le contrôle dans un fichier de suivi que toutes les séquences de mise en œuvre.

31.

Les erreurs liées au respect de la réglementation, qui se traduisent par des dépenses inéligibles, se produisent principalement au niveau de la gestion du projet, celle-ci étant le plus souvent assurée par les administrations des pays ACP, dont les capacités en la matière sont insuffisantes. Les audits sous forme de «certification des comptes» sont un instrument clé permettant de détecter ces erreurs; les «contrôles par analyse des systèmes» permettent, quant à eux, de conseiller les gestionnaires de projet sur les moyens d'améliorer la gestion financière et de réduire les risques d'erreur à l'avenir. Les audits peuvent être entrepris à l'initiative des gestionnaires de projet eux-mêmes, de l'ordonnateur national, de la délégation ou du siège. Ils peuvent être financés au titre du projet dans les deux premiers cas, et par les crédits afférents aux dépenses administratives des FED dans les deux derniers (32). Les conventions de financement conclues avec les pays ACP ont de plus en plus tendance à prévoir des audits par les gestionnaires du projet ou par l'ordonnateur national, en particulier ceux visant à obtenir la certification des comptes du devis-programme. En outre, les nouvelles conditions générales applicables aux marchés (33) prévoient que les délégations et le siège peuvent utiliser les fonds affectés au projet pour entreprendre des audits de projets relevant du neuvième FED.

32.

EuropeAid a renforcé sa fonction d'audit en 2004. Elle a mis en place une stratégie d'audit globale applicable à la fois par elle-même et par les délégations aux projets relevant du neuvième FED, défini des critères de risque permettant de déterminer les audits à entreprendre, établi un mandat type pour les auditeurs, effectué six missions de soutien des tâches d'audit auprès des délégations, élaboré deux rapports d'activité et mis en place un système informatisé d'assistance et de suivi des audits, dénommé CRIS-Audit. Les audits menés à terme par EuropeAid en 2004 (34) ont permis de mettre en évidence un taux de dépenses inéligibles de 2 %. D'autres audits, fondés sur certaines présomptions d'irrégularités, ont permis de mettre au jour des taux élevés d'inéligibilité ou l'absence de documentation. Ils contribuent à assurer une meilleure connaissance des aspects liés à la légalité et à la régularité de la mise en œuvre des FED.

32.

EuropeAid a en effet poursuivi ses efforts de compte rendu et de consolidation de l’information relative aux audits. Un travail de suivi est également mis en place et géré au niveau central.

33.

Cependant, les informations concernant le taux de couverture et la réalisation en temps utile des audits entrepris à l'initiative des délégations et des ordonnateurs nationaux ne font l'objet d'aucune récapitulation au niveau central. Le suivi de tous ces audits n'étant pas centralisé, il est impossible d'identifier efficacement les cas où des mesures suffisantes n'ont pas été prises après un audit (par exemple, absence d'ordre de recouvrement alors que les auditeurs ont détecté des paiements indus). L'analyse de risques qui justifie les audits repose principalement sur des critères qualitatifs. CRIS-Audit aurait pu permettre de remédier à certaines des déficiences susmentionnées, en particulier celles concernant la couverture des audits et le suivi. Bien que censé être à un stade pilote en 2003, CRIS-Audit ne donne toujours pas tous les résultats escomptés.

33.

Le taux de couverture du plan d’audit 2004 fondé sur une analyse de risque et géré au niveau central est supérieur aux 5 % du volume des paiements recommandé dans la méthode développée par EuropeAid. Le plan d’audit 2004 du siège comprenait 35 audits, par ailleurs, l'ensemble des plans d'audits des délégations comprenait 426 audits.

Le suivi des audits et l’émission d’un ordre de recouvrement éventuel sont de la responsabilité de la délégation déconcentrée. Cependant, EuropeAid s’assure de la qualité suffisante de ces audits ainsi que de leur suivi (émission d’un ordre de recouvrement éventuel) en en examinant un échantillon.

L’audit CRIS se trouvait en effet au stade pilote en 2003; il est devenu opérationnel en avril 2004 et a été mis à la disposition des utilisateurs à partir de juin 2004. Les délégations dans les pays ACP pourront utiliser pleinement le module une fois que la comptabilité FED aura elle aussi migré vers CRIS.

34.

Suivant le principe de l'organisation hiérarchique, le directeur général d'EuropeAid a délégué à un directeur ses pouvoirs et ses responsabilités en matière d'exécution financière des FED. Puis, dans le cadre de la déconcentration, ce dernier a délégué l'essentiel de ses pouvoirs et de ses responsabilités, sauf en ce qui concerne la décision de paiement de l'aide budgétaire, aux chefs de délégation. Conformément à ce principe, les chefs de délégation rendent compte à ce directeur, lequel doit à son tour rendre compte au directeur général d'EuropeAid (voir article 21, paragraphe 1, et article 25 du règlement financier). L'obligation de rendre compte couvre notamment le bon fonctionnement du système de contrôle interne, qui est fondé sur les standards de contrôle interne de la Commission.

35.

Les délégations réalisent elles-mêmes une évaluation du contrôle interne mais, contrairement au principe susmentionné d'organisation hiérarchique, les chefs de délégation ne doivent pas en rendre compte au directeur d'EuropeAid mais à un directeur de la direction générale «Relations extérieures», à laquelle est hiérarchiquement et administrativement rattaché l'ensemble du personnel des délégations. La raison en est que le contrôle interne d'une délégation couvre non seulement les dépenses opérationnelles (qui sont les plus importantes), mais également les dépenses administratives, et que le personnel des délégations peut recevoir des instructions d'autres directions générales, notamment des directions générales «Développement» et «Commerce». Dès lors, dans la mesure où EuropeAid est responsable de la mise en œuvre du contrôle interne dans les délégations mais où elle n'est pas chargée d'en rendre compte, les déficiences en la matière ne peuvent pas toujours être traitées de manière appropriée.

35.

En raison du partage des responsabilités entre les différentes DG, les dispositions actuelles de l'exercice d'autoévaluation du contrôle interne assure un ensemble unique et cohérent d'instructions aux délégations.

La méthode prévue pour l'autoévaluation du contrôle interne des délégations a été décidée par la DG Relations extérieures avec l'aide du Service financier central et repose sur le travail d’un groupe interservices auquel EuropeAid a participé. Les résultats de l'exercice sont communiqués à tous les services concernés (DG Relations extérieures, EuropeAid, DG Développement, etc.) pour le suivi approprié.

L'exercice annuel d’autoévaluation n'est pas le seul élément justifiant la responsabilité du chef de délégation, en tant qu'ordonnateur par subdélégation, vis-à-vis du directeur compétent à EuropeAid.

36.

En ce qui concerne le FED, à l'instar des années précédentes, le directeur général d'EuropeAid a déclaré avoir obtenu une assurance raisonnable quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. S'agissant du rapport d'activité, les principales déficiences affectant le contrôle interne, comme celles mises au jour par l'audit de la Cour (voir points 19-35) et celles signalées par les délégations dans leurs rapports sur la gestion de l’aide extérieure, méritaient pourtant d'être mentionnées. Ces rapports étaient au nombre de 52 en 2004. Les délégations ont notamment attiré l'attention sur l'insuffisance des audits et du suivi ainsi que sur les déficiences affectant la capacité de gestion des ordonnateurs nationaux, qui entraînent une charge de travail accrue pour le personnel des délégations. Cependant, la façon dont ces questions sont regroupées et fusionnées n'en garantit pas une présentation complète et suffisamment détaillée dans le rapport d'activité du directeur général d'EuropeAid. Il en résulte que l'incidence de ces insuffisances sur le contrôle interne n'a pas nécessairement été pleinement prise en considération dans le rapport d'activité concerné.

36.

Les EAMR font l'objet d'un suivi régulier par le service ordonnateur compétent au siège. Le cas échéant, des actions correctives sont convenues avec les délégations et mises en œuvre. Les ordonnateurs par subdélégation au siège (directeurs) font état du suivi donné aux principales questions soulevées par les délégations, soulignant éventuellement tout problème exigeant une attention particulière de la part du directeur général de EuropeAid.

37.

L'échantillon de 74 paiements assorti des engagements financiers correspondants a été sélectionné parmi ceux ayant fait l'objet de contrôles ex-ante (23) et ex-post (51) (voir points 27 et 30). La Cour a également utilisé cet échantillon pour contrôler la légalité et la régularité sur la seule base des pièces justificatives. Un autre échantillon discrétionnaire de 26 paiements assorti des engagements financiers correspondants a également été sélectionné par la Cour parmi ceux effectués dans six États ACP en 2004. Leur légalité et leur régularité ont été contrôlées sur place jusqu'au niveau de l'organisme chargé de la mise en œuvre en vue de s'assurer également de la réalité des travaux, fournitures et services.

38.

Les erreurs détectées dans le cadre du contrôle de la légalité et de la régularité des engagements juridiques et des paiements ne sont pas significatives en termes de fréquence et d'incidence financière. Elles sont accompagnées d’un nombre plus fréquent d’erreurs affectant la mise en œuvre des procédures. Elles corroborent toutes les déficiences en matière de contrôle interne mises en évidence plus haut et sont révélatrices des points à améliorer.

39.

S'agissant des différents engagements financiers, les types d'erreurs relevés étaient les suivants: dérogation, sans autorisation préalable, à la règle du recours à l'appel d'offres public; contrats signés après le délai fixé dans la convention de financement ou non dûment signés; devis-programmes ne comportant pas de critères d'éligibilité précis.

40.

S'agissant des paiements, les types d'erreurs étaient les suivants: avances versées pour la gestion de devis-programmes investies temporairement, sans autorisation; dépenses inéligibles; paiements tardifs susceptibles d'entraîner des demandes d'intérêts de retard; dépenses liées à des subventions non documentées.

38-40.

EuropeAid, conscient de l’environnement risqué dans lequel le FED est mis en œuvre, réévalue et adapte régulièrement son approche du risque et ses circuits financiers afin d’améliorer la qualité et l’efficacité de son contrôle interne. L’efficacité qui en découle est confirmée par le nombre limité d’erreurs relevé par la Cour.

41.

S'agissant de l'aide budgétaire, le cadre juridique des FED permet de nombreuses interprétations et exemptions. Ainsi, les contrôles de la Cour portant sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes consistent à vérifier que les conditions applicables ont été dûment évaluées par la Commission. Les premières évaluations effectuées lors de l'adoption des engagements financiers ne sont toujours pas suffisamment formalisées eu égard aux différents critères énumérés à l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou. Or, cela est essentiel, en particulier pour la transparence, la fiabilité et l'efficacité de la gestion des finances publiques; sinon, il est impossible de déterminer ultérieurement si la gestion a été améliorée, ce qui constitue une condition préalable à l'octroi d'une nouvelle aide.

41.

La conditionnalité utilisée par la Commission est en partie constituée d’indicateurs objectivement vérifiables et mesurables, réduisant ainsi la marge de discrétionalité.

Un effort sera fait pour clarifier davantage dans les propositions de financement l’éligibilité du pays bénéficiaire au sens de l’article 61.2 de l’accord de Cotonou. Actuellement, toutes les propositions de financement contiennent une annexe analysant les principaux volets de la gestion des finances publiques et les problèmes à résoudre en la matière. De facto, les critères énoncés par cet article sont ainsi couverts, mais il est vrai que cela peut être fait de façon plus explicite.

42.

L'ensemble des observations ci-dessus devra être intégré dans un tableau d'indicateurs de manière que les changements affectant le fonctionnement des systèmes de contrôle et de surveillance puissent être évalués (voir tableau 3 ).

42.

La Commission souhaite faire les observations suivantes:

—

par rapport au point 1.6 du tableau 3: le taux de couverture du plan d’audit 2004 fondé sur une analyse de risque et géré centralement est supérieur aux 5 % du volume des paiements recommandé dans la méthodologie développée par EuropeAid. Le plan d’audit 2004 du siège comprenait 35 audits, par ailleurs, l'ensemble des plans d'audits des délégations comprenait 426 audits.

43.

Dans son rapport spécial no 8/2003 (38) relatif à l'exécution des travaux d'infrastructure financés par le FED, la Cour avait mis en évidence la nécessité de mieux maîtriser la mise en œuvre des marchés de travaux et notamment de réduire les écarts constatés entre les contrats et la réalité de leur exécution. À cette fin, elle recommandait:

44.

Le Parlement européen a pris acte des recommandations de la Cour et le Conseil (40) s’est félicité que la Commission ait déjà commencé à y donner suite; il a plus particulièrement recommandé de renforcer l’appui aux pays ACP (notamment pour entretenir les infrastructures réalisées) et d’améliorer le contrôle des études préparatoires (responsabilité financière des bureaux d’études, supervision plus attentive, mandats plus précis).

45.

De son rapport sur la gestion financière des sixième, septième, huitième et neuvième Fonds européens de développement pour l'année 2003, et de la revue limitée effectuée par la Cour dans le domaine du suivi, il ressort que la Commission a entendu suivre les principales recommandations de la Cour.

46.

Elle responsabilise désormais davantage les bureaux d'études en retenant le même consultant pour la conception et la surveillance des travaux. De plus, elle a décidé d'achever toutes les études avant la présentation des propositions de financement au comité du FED. Toutefois, certaines délégations étaient réticentes, car cette nouvelle approche retarde l'engagement comptable des opérations. Le siège a néanmoins décidé de contraindre les délégations à respecter cette mesure, en reportant plusieurs décisions de financement de projets dont les études n'étaient pas achevées. Il en est résulté une diminution du montant des engagements.

47.

Il est encore trop tôt pour savoir si la recommandation en matière de traitement précoce des différends a été suivie: pas d'informations dans le système informatisé de gestion (CRIS) et pas de suivi du siège dans ce domaine.

48.

En ce qui concerne la réorganisation des services d'EuropeAid, elle est effective depuis le 16 mars 2005. Une unité «Infrastructures» est principalement chargée de conseiller et d'appuyer les délégations. Cette réorganisation vient utilement compléter la déconcentration qui s'achève et devrait, avec les efforts déployés en matière de formation, aider à la mise en œuvre des recommandations de la Cour.

49.

Quant à la recommandation de la Cour, reprise par le Conseil, relative aux mesures d'accompagnement (maintenance, contrôle des charges à l'essieu, sécurité routière et environnement), la Commission n'a pas institué de règles nouvelles, les considérant déjà mises en œuvre. Même si les ressources ne sont pas toujours suffisantes, les Fonds routiers (fonds spéciaux d'entretien des routes) sont généralement mis à disposition, ce que la Commission vérifie, notamment dans le cadre de l'aide budgétaire. Toutefois, ils connaissent des problèmes organisationnels certains (par exemple, utilisation des Fonds pour financer des infrastructures et non leur entretien).

46-49.

À la suite du rapport spécial de la Cour de juillet 2003 sur les projets d’infrastructures, la Commission a effectivement invité en février 2004 les délégations à suivre essentiellement les quatre mesures suivantes afin d’éviter que ne se reproduisent les problèmes mentionnés par la Cour: 1) achever toutes les études avant présentation de la proposition de financement au Comité du FED, 2) retenir le même consultant pour la conception et la surveillance des travaux, 3) si nécessaire, recourir à la clause suspensive et 4) traiter les réclamations des entreprises au fur et à mesure.

50.

Enfin, la Cour avait recommandé la révision de la réglementation, ce qui aurait notamment permis de publier l'appel d'offres «travaux» avec clause suspensive avant la présentation de la proposition de financement au comité du FED. En effet, la réglementation actuelle (41) limite l'utilisation de la clause suspensive aux cas exceptionnels et dûment justifiés. Cette révision, qui a commencé en 2002, n'était toujours pas achevée à la fin de 2004.

50.

La révision de l'accord de Cotonou de juin 2005 comprend un nouvel article 19 b) qui va dans la direction recommandée par la Cour (procédure d’adjudication avec clause de suspension).

51.

Dans une première phase, la Commission a bien défini les principales mesures à prendre pour répondre aux recommandations de la Cour. Il lui faut sans plus attendre veiller à la mise en œuvre effective de toutes les mesures arrêtées et considérer plus concrètement la recommandation du Conseil de fournir un appui institutionnel aux pays bénéficiaires afin de renforcer leurs capacités administratives et techniques.

51.

La Commission partage totalement cette recommandation et a pris et prend les lignes d’actions décrites ci-dessus. La prise en compte de mesures d’appui institutionnel est systématiquement analysée dans la phase d’identification et de formulation des projets. Lorsqu’elle est justifiée, ce qui est très souvent le cas, elle est systématiquement introduite dans le contenu des projets.

52.

Ce rapport spécial est résumé au chapitre 7 du rapport annuel de la Cour sur les activités relevant du budget général.

53.

La Commission verse actuellement des aides budgétaires à certains pays ACP, à condition que des réformes soient mises en œuvre pour améliorer leurs systèmes de gestion financière. Elle a développé des outils qui visent non seulement à poser un diagnostic initial sur la qualité de la gestion des finances publiques et des réformes proposées, mais aussi à apprécier l'évolution de cette gestion ainsi que l'avancement de ces réformes.

54.

Ces outils d'analyse et de suivi, appliqués en coordination avec les autres bailleurs de fonds, notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, fournissent des informations relativement complètes permettant à la Commission de réagir de manière appropriée. Ils n'accordent cependant pas une importance suffisante à l'établissement de diagnostics et de rapports de suivi plus convaincants; de plus, leur mise en œuvre n'est pas suffisamment coordonnée localement avec les autres bailleurs.

54.

55.

La Cour recommande à la Commission de mettre à jour et de compléter son guide méthodologique relatif aux aides budgétaires, notamment sur les aspects concernant les rapports de suivi, de démontrer plus clairement l'éligibilité des pays bénéficiaires, d'utiliser des indicateurs de performance relatifs aux finances publiques plus incitatifs, de finaliser le nouvel outil d'évaluation de la qualité de la gestion des finances publiques et d'en soutenir fermement l'adoption par les différents bailleurs, et de renforcer la coopération locale entre les bailleurs de fonds ainsi que ses relations avec les parlements et les institutions supérieures de contrôle des pays bénéficiaires.

55.