Bruxelas, 02.05.2005

COM(2005) 178 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

SO BRE A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO (PHARE - ISPA - SAPARD) EM 2003 {SEC(2005)558}

1. RESUMO

O presente relatório é o quarto relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os três instrumentos de pré-adesão e sua coordenação, nos termos do artigo 13º do Regulamento n.º 1266/99 do Conselho[1], relativo à coordenação da ajuda de pré-adesão. De acordo com os resultados positivos das negociações de adesão realizadas em Copenhaga em 2002, foi dada maior ênfase, em 2003, à criação da capacidade administrativa necessária para uma aplicação eficaz do acervo e para a participação em programas comunitários actuais ou futuros a partir da adesão.

O programa PHARE contempla medidas prioritárias relativas à adopção do acervo comunitário, quer através da melhoria das capacidades administrativas, quer através do apoio ao investimento conexo.

Este instrumento inclui igualmente uma componente de coesão económica e social.

O ISPA (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) financia grandes projectos de infra-estrutura nos sectores do ambiente e dos transportes.

O SAPARD (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) financia o desenvolvimento agrícola e rural.

Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades de cada um destes instrumentos de pré-adesão no decurso de 2003, nos respectivos relatórios anuais PHARE[2], ISPA[3] e SAPARD[4].

Os dados financeiros relativos aos instrumentos de pré-adesão são apresentados no ponto 5 «Quadro financeiro».

A coordenação dos três instrumentos é assegurada por uma repartição de responsabilidades entre os mesmos. A coordenação entre os serviços competentes da Comissão é assegurada por um Comité, a nível da Direcção. Em Abril de 2003, foi apresentado ao Comité de Gestão PHARE, que apoia a Comissão na coordenação dos três instrumentos, um “Documento Geral de Assistência” relativo a todos os instrumentos. A nível nacional, a Comissão incentivou os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, que é considerada uma condição prévia essencial para o êxito da gestão futura dos Fundos estruturais.

2. DESCRIÇÃO GERAL DOS MECANISMOS DOS INSTRUMENTOS DE PRÉ-ADESÃO

2.1. Autorizações e transferência dos fundos

Antes de se poderem transferir fundos da EU, são necessários: (1) uma decisão da Comissão, para que os mesmos sejam inscritos no orçamento; (2) um acordo-quadro; e (3) um acordo ou protocolo de financiamento bilateral anual que especifique o montante do compromisso financeiro da Comunidade destinado ao país beneficiário para a medida em causa, ou seja, que fixe os direitos e obrigações de ambas as partes. No entanto, os procedimentos de decisão e de autorização dos fundos variam consoante os instrumentos. No Anexo 1.1 são fornecidas informações pormenorizadas sobre os procedimentos de financiamento para cada instrumento.

2.2. Estruturas de execução nos países candidatos

Os fundos dos três instrumentos de pré-adesão são canalizados através do Fundo Nacional, criado em cada país pelo Ministério das Finanças, sob a responsabilidade do Gestor Nacional. A execução concreta dos programas PHARE e ISPA é da competência de agências de execução (tais como a Unidade Central de Financiamento e Contratação – CFCU) que recebem os fundos do Fundo Nacional[5]. No caso do SAPARD, a execução é da competência da respectiva agência SAPARD, que recebe os fundos do Fundo Nacional.

2.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação[6]

A descentralização é o processo através do qual a gestão dos fundos comunitários é transferida para as administrações dos países candidatos.

No que respeita aos programas PHARE e ISPA, esse processo foi regido, em 2003, pelo Sistema de Execução Descentralizada (DIS). No âmbito deste sistema, os procedimentos de gestão de medidas ou projectos financiados pelos programas PHARE e ISPA requerem um controlo ex ante , o que significa que as decisões relativas à adjudicação dos contratos são tomadas pela autoridade adjudicante e enviadas para aprovação à delegação CE no país beneficiário. As delegações da CE são responsáveis pela aprovação da documentação relativa aos contratos públicos antes do lançamento dos concursos ou da assinatura dos contratos.

Por outro lado, o programa SAPARD é executado desde o início numa base completamente descentralizada (EDIS = Sistema de Execução Descentralizada Alargada). O EDIS representa a descentralização total da ajuda comunitária, ou seja, o processo através do qual a gestão dos fundos comunitários de pré-adesão é transferida para as administrações dos países candidatos e no âmbito do qual a Comissão, embora continue a assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento geral, deixa de realizar controlos ex ante sistemáticos das transacções individuais, limitando-se a realizar um controlo ex post .

Essa delegação da responsabilidade de gestão exige que cada país candidato instaure sistemas de gestão e de controlo adequados, aprovados a nível nacional pelo Gestor Nacional. Uma vez preenchidas estas condições, a Comissão verifica o cumprimento das mesmas antes de tomar uma decisão sobre a atribuição da gestão financeira.

Embora os programas PHARE e ISPA tivessem continuado a ser executados em 2003 através do Sistema de Execução Descentralizada (DIS), registaram-se progressos significativos nos países candidatos no que respeita à passagem para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS) com base no Regulamento de Coordenação. Todos os países candidatos aceleraram os preparativos para o EDIS. No que respeita aos programas PHARE e ISPA, a transição para o EDIS é efectuada em 4 fases, que são descritas no documento de trabalho da Comissão intitulado “Preparação para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada” e no documento “Roteiro EDIS para o ISPA e para o PHARE”. Este último descreve as diversas fases processuais que antecedem uma decisão EDIS. As fases 1 a 3 são da responsabilidade dos países candidatos e incluem a avaliação das deficiências, a sua eliminação e a avaliação de conformidade dos sistemas de gestão e de controlo. A fase 4 consiste na preparação da decisão da Comissão, sendo da responsabilidade desta última. Essa decisão é tomada em função de uma análise aprofundada (que inclui uma auditoria de verificação in loco ) dos sistemas de gestão e de controlo, tal como descrito no pedido de participação no EDIS, apresentado à Comissão pelo Gestor Nacional.

A obrigação imposta aos países aderentes de introduzirem o EDIS antes da data de adesão foi anunciada em 2002 e subsequentemente inserida como requisito legal no Acto de adesão assinado em 2003. No que respeita à Bulgária e à Roménia, a Comissão incentiva a passagem para o EDIS até ao final de 2005/início de 2006. Para mais informações sobre o EDIS, consultar o Anexo 1.2.

3. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

3.1. PHARE

A execução dos programas PHARE está sujeita a um processo de acompanhamento e de avaliação estruturado. O Comité Misto de Acompanhamento existente em cada país é apoiado por subcomités sectoriais de acompanhamento que se reúnem duas vezes por ano.

No que respeita à avaliação, foi elaborado em 2003 um relatório de avaliação ex ante que revelou a necessidade de proceder a uma programação mais estratégica, a um aumento dos recursos para a concepção de projectos e à introdução de um controlo da qualidade mais sistemático.

Em 2003, os 123 relatórios de avaliação intercalar publicados juntamente com a avaliação ex post global indicavam que a programação PHARE dava geralmente origem a projectos cujas prioridades estavam em conformidade com as parcerias para a adesão.

Em termos globais, os resultados da avaliação permitiram concluir que o desempenho do programa PHARE era satisfatório. Foram registados progressos substanciais no que respeita à consecução dos objectivos em matéria de cooperação transfronteiriça, ambiente, justiça e assuntos internos, administração/finanças públicas, transportes, bem como no domínio social. Os resultados foram mais moderados em matéria de agricultura e de coesão económica e social/política regional. Os resultados relativos às PME e aos sectores do mercado interno foram desiguais, mas incentivadores.

3.2. ISPA

Todos os projectos ISPA estão sujeitos às disposições previstas no Regulamento ISPA e no acordo de financiamento em matéria de acompanhamento e de avaliação. Os progressos em matéria de execução são sistematicamente analisados duas vezes por ano pelos serviços da Comissão, nomeadamente por intermédio dos comités de acompanhamento.

A obrigação de proceder a uma avaliação ex post está prevista na Secção XIII do Anexo ao protocolo de financiamento celebrado, para cada projecto, entre a Comissão e o país beneficiário do programa ISPA. Essa secção prevê que, após a conclusão de um projecto, a Comissão e os países beneficiários avaliem o seu impacto e o modo como foi executado. Uma vez que o programa ISPA se encontra ainda numa fase inicial, não foi lançada nenhuma avaliação ex post em 2003.

3.3. SAPARD

A execução dos programas SAPARD está sujeita às disposições dos acordos de financiamento plurianuais em matéria de acompanhamento e de avaliação. Em 2003, cada comité de acompanhamento reuniu-se, pelo menos, uma vez. O Anexo 1.5 apresenta uma lista das questões tratadas nas reuniões dos comités.

A Comissão continuou a colaborar de uma forma estreita com os países beneficiários no que respeita à adaptação e ao funcionamento dos sistemas de acompanhamento e de avaliação. Essas reuniões constituíram uma boa oportunidade para reforçar as directrizes da Comissão em matéria de avaliação intercalar, bem como para assegurar a realização exaustiva e em tempo oportuno do exercício de avaliação e para esclarecer questões específicas que os avaliadores pretendiam levantar numa fase inicial do seu trabalho.

A Comissão organizou também um seminário intitulado “Desenvolvimento e promoção de iniciativas locais nos países candidatos” (Pardubice, República Checa, 8-11 de Maio) com o objectivo de constituir um fórum para o intercâmbio de pontos de vista sobre a execução do programa SAPARD.

4. COORDENAÇÃO

4.1. Coordenação geral

Tal como previsto no Regulamento de Coordenação, a Comissão deve assegurar uma estreita coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão. O regulamento especifica claramente os domínios em que cada um dos instrumentos presta assistência, minimizando assim o risco de eventuais sobreposições entre os diferentes instrumentos.

As parcerias para a adesão estabelecem o quadro geral da assistência prestada no âmbito dos três instrumentos de pré-adesão. No caso do PHARE, as referidas parcerias são completadas pelos planos nacionais de desenvolvimento e, no caso do ISPA, pelas estratégias nacionais nos domínios do ambiente e dos transportes. Os projectos SAPARD são seleccionados com base nos programas de desenvolvimento rural para 2000-2006, elaborados a partir dos planos estabelecidos pelos países candidatos e aprovados pela Comissão, em 2000, para cada um desses países.

O Comité de Gestão PHARE desempenha um papel essencial a nível da coordenação geral. Nos termos do artigo 9º do Regulamento de Coordenação, a Comissão será assistida por este comité na coordenação das intervenções ao abrigo dos três instrumentos em causa e informá-lo-á sobre as dotações financeiras indicativas, por país e por instrumento de pré-adesão, assim como sobre as acções desenvolvidas no que se refere à coordenação com o Banco Europeu de Investimento, com os outros instrumentos financeiros comunitários e com as instituições financeiras internacionais.

4.2. Coordenação a nível da Comissão

O programa PHARE e a coordenação dos instrumentos são da responsabilidade da DG Alargamento, apoiada pelo Comité de Gestão PHARE. O programa ISPA é da responsabilidade da Direcção-Geral da Política Regional e o SAPARD da Direcção-Geral da Agricultura.

A coordenação da programação é efectuada através de consultas interserviços alargadas. Além disso, foi também criado, nos diversos serviços da Comissão competentes, um comité de coordenação dos instrumentos de pré-adesão, a nível dos directores. Este comité dedica especial atenção à preparação do EDIS dos programas PHARE e ISPA.

Para evitar a duplicação de esforços, a Comissão clarificou a interface entre o PHARE e o SAPARD, tendo em conta as disposições do Regulamento de Coordenação. No que respeita ao acompanhamento dos projectos, a coordenação é assegurada pelo comité misto de acompanhamento, apoiado, sempre que possível, pelos comités de avaliação ISPA e pelos subcomités PHARE competentes.

4.3. Coordenação nos países candidatos

Em conformidade com o objectivo da descentralização, a Comissão incentiva os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, considerada uma condição indispensável para uma futura gestão eficaz dos Fundos estruturais, bem como, a curto prazo, para a programação e execução da componente de coesão económica e social do programa PHARE. No entanto, essa coordenação interministerial ainda tem de ser melhorada em vários países.

Uma vez que a gestão inteiramente descentralizada foi posta em prática desde o início (no caso do SAPARD) ou progressivamente instaurada à medida que se ia instaurando o EDIS (no caso do PHARE e do ISPA), é necessário aumentar consequentemente a responsabilidade dos países candidatos no que respeita quer à coordenação adequada das operações que beneficiam de um apoio de pré-adesão, quer à prevenção de qualquer duplicação de esforços. Só os próprios países poderão assegurar a plena execução dos projectos. Por conseguinte, a Comissão instou os países candidatos a adoptarem as medidas necessárias para assegurar uma coordenação eficaz.

4.4. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais (IFI)

A ajuda de pré-adesão será mais eficaz se mobilizar também fundos das Instituições Financeiras Internacionais (IFI). Nesta óptica, a cooperação com o BEI e com outras instituições financeiras internacionais foi prosseguida em 2003 no quadro do “Memorando de Acordo sobre a cooperação no domínio da assistência de pré-adesão”[7].

Os dados disponíveis relativos ao período de 2000-2003 mostram que as operações anuais das IFI apresentam um montante de mais de 22,8 mil milhões de euros em empréstimos concedidos aos 10 países aderentes. Este montante demonstra igualmente o efeito de alavanca da assistência comunitária de pré-adesão, que tem sido reforçada desde 2000.

Uma vez que os grandes projectos de infra-estrutura, que são geralmente objecto de co-financiamento internacional, são financiados pelo ISPA, o co-financiamento no quadro do PHARE foi, na prática, muito limitado.

A Comissão organizou reuniões periódicas com as IFI em causa para coordenar questões relacionados com a programação e a execução, bem como questões processuais. Sempre que possível, são previstas missões conjuntas que constituem um elemento importante para garantir que a cooperação a nível dos projectos beneficiará os países candidatos. Em colaboração com o BERD, a Comissão organizou encontros periódicos para o intercâmbio de informações, reuniões de coordenação e debates aprofundados sobre questões de metodologia que contribuíram para a prossecução da harmonização dos métodos de avaliação dos projectos.

Ao nível de cada um dos instrumentos de pré-adesão, a cooperação em 2002 pode resumir-se da seguinte forma:

- No que respeita ao PHARE, o principal instrumento de co-financiamento em 2003 foi o Mecanismo de financiamento das PME, em que participam o BEI, o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa/”Kreditanstalt für Wiederaufbau” (KfW). O objectivo é continuar a reforçar a capacidade de co-financiamento do sector financeiro a fim de desenvolver o financiamento das PME e dos municípios. Em Dezembro, a Comissão aprovou dois programas PHARE, relativos ao Mecanismo de financiamento das PME para 2003, que incluem, pela primeira vez, uma secção relativa às zonas rurais que permite ter especificamente em conta o desenvolvimento do sector do crédito rural entre os intermediários financeiros locais. Esta medida garantirá aos beneficiários do programa SAPARD um melhor acesso ao crédito bancário nas zonas rurais. As duas IFI participantes são o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB)/”Kreditanstalt für Wiederaufbau” (KfW).

- O instrumento de pré-adesão ISPA constitui o principal mecanismo de co-financiamento de grandes projectos de infra-estrutura, que são geralmente objecto de co-financiamento internacional por parte das IFI. Assim, a DG da Política Regional é o principal parceiro no co-financiamento com as IFI.

- Os resultados da cooperação entre o ISPA e as IFI participantes (sobretudo o BEI e o BERD) são muito positivos. A nível dos projectos, procedeu-se ao intercâmbio de informações numa fase inicial do procedimento de definição dos projectos, no intuito de identificar eventuais propostas de co-financiamento. Em 2003, a colaboração com o BEI e o BERD resultou no co-financiamento de vários projectos.

- Foram realizadas várias reuniões de coordenação com vista a definir o quadro de trabalho e a melhorar aspectos operacionais do Acordo de cooperação entre a Comissão e o BEI sobre a assistência estrutural da Comunidade, incluindo o programa ISPA, para o período de 2000-2006. O principal objectivo consistia em maximizar o efeito de alavanca dos apoios CE e em concentrar os recursos do orçamento CE sobretudo nos projectos que requerem uma maior contribuição. Foram igualmente organizados encontros para analisar a questão da cooperação após a adesão, quando os países candidatos se tornarem elegíveis para os Fundos estruturais e de coesão. O BEI e o BERD contribuíram para a elaboração do “Guia para o êxito da parceria público-privado" elaborado pela DG da Política Regional e publicado no início de 2003.

- No que respeita à execução do programa SAPARD, uma das principais limitações constatadas dizem respeito às dificuldades com que se deparam os agricultores e as empresas rurais em termos de acesso aos mecanismos de crédito para co-financiar os respectivos projectos. Em 2003, a Comissão prosseguiu as consultas e o intercâmbio de informações com as IFI com vista a encontrar formas de cooperação para melhorar esta situação, o que deu origem à introdução, no âmbito dos programas PHARE, da secção acima referida, relativa às zonas rurais.

5. QUADRO FINANCEIRO

Dotações por país para os programas PHARE, ISPA e SAPARD, em 2003 (em milhões de euros)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTAL |

Bulgária | 99 | 56 | 113 | 268 |

República Checa | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estónia | 40 | 13 | 31 | 84 |

Hungria | 107 | 41 | 96 | 244 |

Letónia | 46 | 24 | 54 | 124 |

Lituânia | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polónia | 403 | 182 | 378 | 963 |

Roménia | 272 | 162 | 261 | 695 |

Eslováquia | 57 | 20 | 51 | 128 |

Eslovénia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Outros[8] | 476 | - | - | 476 |

Total | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Publicado no JO L 161 de 26 de Junho de 1999, p. 68.

[2] COM (2005) 64 final.

[3] COM (2004) 735 final.

[4] COM (2004) 851 final.

[5] A menos que o Fundo Nacional seja o organismo pagador, em nome da agência de execução.

[6] O artigo 12º do Regulamento de Coordenação constitui assim uma base jurídica para que a Comissão possa “estabelecer derrogações da exigência de aprovação prévia no caso da selecção dos projectos e respectivos concursos e adjudicações pelos países candidatos”.

[7] Em Setembro, a Comissão assinou um memorando de acordo revisto com o BEI, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, a Sociedade Nórdica de Financiamento Ambiental, o Banco Nórdico de Investimento, o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa, o Banco para o Banco para o Comércio e Desenvolvimento do Mar Negro e o Grupo do Banco Mundial a fim de reforçar a cooperação com essas instituições e facilitar o co-financiamento no âmbito dos programas PHARE, ISPA e SAPARD.

[8] Programas horizontais, regionais e parte dos programas de segurança nuclear.