Brüssel, den 02.05.2005

KOM(2005) 178 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

GESAMTBERICHT ÜBER DIE HERANFÜHRUNGSHILFE(PHARE - ISPA - SAPARD) 2003{SEK(2005)558}

ZUSAMMENFASSUNG

Dies ist der dritte Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die drei Heranführungsinstrumente und ihre Koordinierung gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1266/99 des Rates[1] über die Koordinierung der Heranführungshilfe (nachstehend als „Koordinierungsverordnung“ bezeichnet). Aufgrund des positiven Ausgangs der Beitrittsverhandlungen 2002 in Kopenhagen wurde 2003 der Schwerpunkt verstärkt auf die Schaffung der erforderlichen Verwaltungskapazitäten für eine erfolgreiche Umsetzung des Besitzstands und die Teilnahme an laufenden oder kommenden Programmen der Europäischen Gemeinschaft ab dem Beitritt gelegt.

Phare ist auf die prioritären Maßnahmen im Zusammenhang mit der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands ausgerichtet, d. h. auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten oder die Unterstützung der damit verbundenen Investitionen. Außerdem umfasst Phare eine Komponente zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts.

ISPA (Strukturpolitisches Heranführungsinstrument) dient der Finanzierung großer Infrastrukturvorhaben in den Bereichen Verkehr und Umwelt.

SAPARD (Besonderes Beitrittsprogramm für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) dient der Finanzierung von Maßnahmen zur Unterstützung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums.

Nähere Hinweise zu den 2003 im Rahmen der jeweiligen Heranführungsinstrumente durchgeführten Maßnahmen finden sich in den entsprechenden Berichten über Phare[2], ISPA[3] und SAPARD[4].

Die Mittelausstattung der Heranführungsinstrumente geht aus Abschnitt 5 „Überblick über die Mittelausstattung“ hervor.

Die Koordinierung der drei Instrumente erfolgt im Wege einer klaren Zuweisung von Zuständigkeiten auf die verschiedenen Instrumente. Die Koordinierung zwischen den betreffenden Kommissionsdienststellen wird von einem Koordinierungsausschuss auf Direktionsebene gewährleistet. Dem Phare-Verwaltungsausschuss, der die Kommission bei der Koordinierung der Instrumente unterstützt, wurde im April 2003 ein Gesamtbericht über die Heranführungshilfe zu allen drei Instrumenten vorgelegt. Auf Länderebene hat die Kommission die beitrittswilligen Länder zu einer stärkeren ressortübergreifenden Koordinierung angehalten, die als Grundvoraussetzung für eine zukünftige erfolgreiche Verwaltung der Strukturfonds gilt.

ALLGEMEINE BESCHREIBUNG DER FUNKTIONSWEISE DER HERANFÜHRUNGSINSTRUMENTE

Mittelbindungen und Übertragung der Mittel

Bevor EU-Mittel auf die Länder übertragen werden können, bedarf es 1) eines Beschlusses der Kommission zur Bindung der Haushaltsmittel; 2) eines Rahmenabkommens und 3) einer jährlichen bilateralen Finanzierungsvereinbarung oder einer Vereinbarung zur Festlegung der finanziellen Verpflichtungen der Gemeinschaft für die betroffene Maßnahme gegenüber dem Empfängerland, d. h. Festlegung von Rechten und Pflichten beider Parteien. Die Verfahren der Entscheidungsfindung und der Mittelbindung sind jedoch bei jedem Instrument anders. Auf die Verfahren für die Finanzierung im Rahmen der einzelnen Instrumente wird in Anhang 1.1 näher eingegangen.

Umsetzungsstrukturen in den Kandidatenländern

Die Mittel aus den Heranführungsinstrumenten werden über den Nationalen Fonds geleitet, der in jedem Land beim Finanzministerium eingerichtet wird und dem nationalen Anweisungsbefugten untersteht. Die konkrete Umsetzung von Phare und ISPA erfolgt über Durchführungsstellen (wie die Zentrale Finanzierungs- und Vergabestelle - Central Finance and Contracts Unit, CFCU), die die Mittel vom Nationalen Fonds[5] erhalten. Die Umsetzung bei SAPARD erfolgt durch die zuständige SAPARD-Stelle, die Mittel aus dem Nationalen Fonds erhält.

Dezentrale Umsetzung gemäß Artikel 12 der Koordinierungsverordnung[6]

Dezentralisierung beschreibt die Übertragung der Zuständigkeiten für die Verwaltung der EU-Mittel auf die Verwaltungen der Kandidatenländer .

Im Jahr 2003 wurden Phare und ISPA im Wege des Dezentralen Durchführungssystems (DIS) umgesetzt. Dieses System verlang eine Ex-ante Kontrolle der Verfahren für die Verwaltung von Maßnahmen, die Im Rahmen von ISPA und Phare durchgeführt werden, d.h. die Beschlüsse über Beschaffungsmaßnahmen und Auftragsvergabe werden von der Vergabestelle gefasst und der EG-Delegation im Empfängerland zur Billigung vorgelegt. Somit sind die Beschaffungsunterlagen vor Einleitung der Ausschreibungen oder Unterzeichnung der Verträge von den EG-Delegationen zu genehmigen.

SAPARD hingegen wird nach dem Erweiterten Dezentralen Durchführungssystem (EDIS) durchgeführt. Dabei ist die Unterstützung der EU vollständig dezentralisiert, d.h. die Verwaltung der EU-Heranführungsmittel wird den Verwaltungen des Kandidatenlands übertragen und die Kommission führt keine systematische Ex-ante-Kontrolle einzelner Transaktionen durch, sondern beschränkt sich auf eine Ex-post-Kontrolle, behält aber die abschließende Verantwortung für die Durchführung des Gesamthaushaltsplans.

Eine derartige Delegierung der Zuständigkeit für das Management erfordert von jedem einzelnen Kandidatenland die Einrichtung der entsprechenden Management- und Kontrollsysteme, die auf nationaler Ebene vom Nationalen Anweisungsbefugten zu genehmigen sind. Sobald diese Voraussetzungen erfüllt sind, überprüfen die Dienststellen der Kommission die Einhaltung der einschlägigen Bedingungen, bevor die Kommission die Entscheidung zur Übertragung des Finanzmanagements vornimmt.

Im Jahr 2003 wurden Phare und ISPA weiterhin im Wege des Dezentralen Durchführungssystems (DIS) umgesetzt, jedoch machten die beitretenden und die Kandidatenländer auf der Grundlage der Koordinierungsverordnung große Fortschritte in Richtung auf das EDIS. Die Vorbereitungen auf das EDIS haben sich in allen Kandidatenländern beschleunigt. Bei Phare und ISPA erfolgt er Übergang zum EIDS in vier Verfahrensstufen, die im Arbeitspapier der Kommission über die „Vorbereitung für eine erweiterte Dezentralisierung“ und im „Fahrplan zum EIDS für ISPA und Phare" beschrieben sind. In dem Fahrplan werden Verfahrensstufen genannt, die sie durchlaufen müssen, um die EDIS-Zulassung zu erhalten. Die Stufen eins bis drei fallen in die Zuständigkeit der Kandidatenländer und umfassen Defizitbeurteilung, Defizitbehebung und Beurteilung der Einhaltung der Bedingungen für die Verwaltungs- und Kontrollsysteme. Die vierte Stufe besteht in der Vorbereitung des Kommissionsbeschlusses und fällt daher in die Zuständigkeit der Kommission. Dieser Beschluss wird auf eine gründliche Überprüfung hin gefasst, bei der die Verwaltungs- und Kontrollsysteme, die im EIDS-Antrag des Nationalen Anweisungsbefugten an die Kommission beschrieben sind, einer kontrollierenden Buchprüfung vor Ort unterzogen werden.

Die Verpflichtung der Beitrittsländer, das EIDS bis zum Beitritt einzuführen, wurde 2002 bekannt gegeben und danach in die 2003 unterzeichnete Beitrittsakte als Rechtsverpflichtung aufgenommen. Bulgarien und Rumänien hält die Kommission an, den Übergang zum EIDS bis Ende 2005/Anfang 2006 zu vollziehen. Für weitere Informationen über das EIDS siehe Anhang 1.2.

Monitoring UND EVALUIERUNG

Phare

Monitoring und Evaluierung der Durchführung der Phare-Programme folgen einem strukturierten Prozess. Dafür gibt es in jedem Land einen Gemeinsamen Monitoring-Ausschuss, der von halbjährlich zusammenkommenden Unterausschüssen für das Monitoring einzelner Sektoren unterstützt wird.

Was die Evaluierung betrifft, so wurde 2003 eine Ex-ante-Evaluierung durchgeführt, die gezeigt hat, dass eine strategischere Programmplanung, eine Aufstockung der Ressourcen für die Projektformulierung sowie die Einführung einer systematischeren Qualitätskontrolle notwendig sind.

Im Jahr 2003 ging aus den 123 Zwischenevaluierungsberichten , die zusammen mit den umfassenden Ex-post-Evaluierungen veröffentlicht wurden hervor, dass die Planung der Phare-Programme generell Projekte hervorbringt, deren Prioritäten mit denen der Beitrittspartnerschaften in Einklang stehen.

Insgesamt wurden in den Evaluierungsergebnissen für Phare zufriedenstellende Leistungen festgestellt. Gute Fortschritte wurden bei der Verwirklichung der Ziele der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie in den Bereichen Umwelt, Justiz und Inneres, öffentliche Verwaltung/Finanzen, Verkehr und Soziales erzielt. Eher gemischt waren die Ergebnisse in den Bereichen Landwirtschaft, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt/Regionalpolitik. Die Ergebnisse in den Sektoren KMU und Binnenmarkt waren durchwachsen, werden aber besser.

ISPA

Monitoring und Evaluierung aller ISPA-Projekte richten sich nach der ISPA-Verordnung und der Finanzierungsvereinbarung. Die Fortschritte bei der Durchführung werden systematisch zweimal jährlich und regelmäßig von den Dienststellen der Kommission und besonders von Monitoring-Ausschüssen evaluiert.

Die Anforderungen für die Ex-post-Evaluierung gehen aus Abschnitt XIII des Anhangs der Finanzierungsvereinbarung hervor, die die Kommission mit den von ISPA begünstigten Staaten schließt. In diesem Abschnitt heißt es, dass die Kommission und das Empfängerland nach Abschluss eines Projekts dessen Auswirkungen und die Art seiner Durchführung evaluieren. Da die Durchführung von ISPA noch im Anfangsstadium steckt, wurde 2003 keine Ex-post-Evaluierung eingeleitet.

SAPARD

Monitoring und Evaluierung der SAPARD-Programme werden in den „Mehrjährigen Finanzierungsvereinbarungen“ festgelegt. Im Jahr 2003 ist jeder der Monitoring-Ausschüsse mindestens einmal zusammengekommen. Die Themen der Ausschusssitzungen sind in einer Liste in Anhang 1.5 aufgeführt.

Die Kommission hat mit den Begünstigten weiterhin eng bei der Anpassung und Durchführung der Monitoring- und Evaluierungsinstrumente zusammengearbeitet. Die Sitzungen konnten genutzt werden, um die Leitlinien der Kommission über die Halbzeitevaluierung zu stärken, um sicherzustellen, dass die Evaluierung umfassend und zeitgereicht vorgenommen wird, und um auf die spezifischen Anliegen einzugehen, die die Evaluatoren in einem frühen Stadium ihrer Arbeit vorbringen wollen.

Ferner veranstaltete die Kommission ein Seminar zum Thema „Entwicklung und Förderung lokaler Initiativen in den Kandidatenländen“ (Pardubice, Tschechische Republik, 8.-11. Mai), das als Plattform für den Meinungsaustausch über die Durchführung des Programms SAPARD konzipiert war.

KOORDINIERUNG

Allgemeines

Gemäß der Koordinierungsverordnung sorgt die Kommission für eine enge Koordinierung zwischen den drei Heranführungsinstrumenten. In der Verordnung wird genau abgegrenzt, welches Instrument für welches Gebiet als Hilfestellung gedacht ist, so dass die Gefahr von Überschneidungen zwischen den verschiedenen Instrumenten so gering wie möglich gehalten werden kann.

Die Beitrittspartnerschaften legen den allgemeinen Bezugsrahmen für die Hilfe im Rahmen der drei Heranführungsinstrumente fest. Im Fall von Phare werden sie durch die Nationalen Entwicklungspläne und im Fall von ISPA durch die nationalen Strategien für Umwelt und Verkehr ergänzt. SAPARD-Projekte werden auf der Grundlage von Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum für 2000-2006 ausgewählt, die anhand von Plänen der Kandidatenländer erstellt und für jedes dieser Länder im Jahr 2000 von der Kommission genehmigt wurden.

Bei der allgemeinen Koordinierung spielt der Phare-Verwaltungsausschuss eine wichtige Rolle. Gemäß Artikel 9 der Koordinierungsverordnung unterstützt der Ausschuss die Kommission bei der Koordinierung der Maßnahmen im Rahmen der drei genannten Instrumente, und die Kommission unterrichtet den Ausschuss über die indikativen Mittelzuweisungen je Land und Heranführungsinstrument sowie über die von ihr ergriffenen Maßnahmen zur Koordinierung mit der EIB, anderen Instrumenten der Gemeinschaft und internationalen Finanzinstitutionen.

Koordinierung innerhalb der Kommission

Das Programm Phare fällt in die Zuständigkeit der Generaldirektion Erweiterung, die durch den Phare-Verwaltungsausschuss unterstützt wird. Für ISPA ist die Generaldirektion Regionalpolitik und für SAPARD die Generaldirektion Landwirtschaft zuständig.

Koordiniert wird die Programmplanung durch erweiterte dienststellenübergreifende Konsultationen. Darüber hinaus wurde in den verschiedenen betroffenen Kommissionsdienststellen für die Heranführungsinstrumente ein Koordinierungsausschuss auf Direktorenebene eingerichtet. Dieser Ausschuss achtet ganz besonders auf die Vorbereitung der erweiterten Dezentralisierung (EDIS) von Phare und ISPA.

Zur Vermeidung von Doppelarbeit hat die Kommission unter Berücksichtigung der Koordinierungsverordnung die Schnittstelle zwischen PHARE und SAPARD genau festgelegt. Für die Koordinierung des Projekt-Monitoring sorgt der Gemeinsame Monitoring-Ausschuss, der, wo möglich, von den ISPA-Monitoring-Ausschüssen und den zuständigen Phare-Unterausschüssen unterstützt wird.

Koordinierung innerhalb der Kandidatenländer

In Einklang mit den Zielen der Dezentralisierung hält die Kommission die Kandidatenländer an, ihre ressortübergreifende Koordinierung auf Landesebene zu verstärken, da sie eine Grundvoraussetzung für ein erfolgreiches zukünftiges Management der Strukturfonds und auf kürzere Sicht für die Programmierung und Umsetzung der Phare-Komponente für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt durch die Beitrittsländer ist. Diese ressortübergreifende Koordinierung bedarf in mehreren Ländern noch weiterer Verbesserungen.

Da ein dezentrales Management bei SAPARD von Anfang an vorgesehen war bzw. bei Phare und ISPA mit dem Übergang zu EDIS immer häufiger wird, muss auch die Kompetenz der Kandidatenländer zur ordnungsgemäßen Koordinierung der aus den Heranführungsinstrumenten geförderten Maßnahmen sowie zur Vermeidung von Überschneidungen entsprechend gestärkt werden. Nur die Kandidatenländer selbst können für die vollständige Komplementarität auf Projektebene sorgen. Die Kommission hat sie daher aufgefordert, die für eine effektive und effiziente Koordinierung notwendigen Maßnahmen zu ergreifen.

Koordinierung mit der EIB und den internationalen Finanzinstitutionen

Die Heranführungshilfe kann erst dann ihr ganzes Potenzial entfalten, wenn es gelingt, Mittel vonseiten der internationalen Finanzinstitutionen (IFI) zu mobilisieren. Daher wurde die Zusammenarbeit mit der EIB und anderen internationalen Finanzinstitutionen im Rahmen der Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei der Heranführungshilfe[7] fortgesetzt.

Nach den für den Zeitraum 2000 bis 2003 vorliegenden Zahlen haben die IFI den zehn beitretenden Ländern jährlich Darlehen von über 22,8 Mrd. € gewährt. Dieser Betrag zeugt auch von der Hebelwirkung der gemeinschaftlichen Heranführungshilfe, die selbst seit 2000 ebenfalls aufgestockt wurde.

Da ISPA große Infrastrukturprojekte finanziert, die in der Regel international kofinanziert werden, hielt sich die Kofinanzierung bei Phare in der Praxis in Grenzen.

Die Dienststellen der Kommission halten mit diesen IFI in regelmäßigen Abständen Sitzungen zur Koordinierung von Fragen im Zusammenhang mit der Programmplanung und Umsetzung sowie zu Verfahrensaspekten ab. Nach Möglichkeit werden auch gemeinsame Missionen in die Kandidatenländer in Betracht gezogen, was als wichtiges Element zur Gewährleistung der Zusammenarbeit auf Projektebene zum Nutzen der Kandidatenländer erachtet wird. Die Kommission hielt mit der EBWE regelmäßig Sitzungen zum Informationsaustausch und zur Koordinierung ab, bei denen auch die weitere Angleichung der Konzepte zur Projektprüfung sowie methodische Fragen eingehend erörtert wurden.

Auf der Ebene der einzelnen Heranführungsinstrumente lässt sich die Zusammenarbeit im Jahr 2003 folgendermaßen zusammenfassen:

- Wichtigstes Kofinanzierungsinstrument bei Phare war 2003 die KMU-Finanzierungsfazilität, bei der die Kommission mit der EIB, der EBWE und der Entwicklungsbank des Europarates/KfW zusammenarbeitet. Hierbei geht es um die Fortsetzung der Kofinanzierung zum Aufbau der Kapazitäten des Finanzsektors, damit die Finanzierung von KMU und Gemeinden ausgebaut werden kann. Im Dezember hat die Kommission zwei Phare-Programme über die KMU-Fazilität 2003 angenommen, erstmals mit einer ländlichen Teilkomponente die darauf abzielt, dass die lokalen Finanzmittler den Sektors „ländliche Darlehen“ ausbauen. So erhalten die SAPARD-Begünstigten in ländlichen Gebieten besseren Zugang zu Bankdarlehen. Seitens der IFI nehmen die EBWE und die Entwicklungsbank des Europarates/KfW teil.

- Das Heranführungsinstrument ISPA ist das Hauptinstrument zur Kofinanzierung großer Infrastrukturprojekte, die in der Regel durch die IFI kofinanziert werden. Daher ist die GD Regionalpolitik der Hauptpartner, wenn es um Kofinanzierungen mit den internationalen Finanzinstitutionen geht.

- Die Ergebnisse der Zusammenarbeit zwischen ISPA und den beteiligten internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere der EIB und der EBWE, sind äußerst positiv. Auf der Projektebene wurden bereits in einem sehr frühen Stadium der Projektvorbereitung im Wege eines Informationsaustauschs für eine Kofinanzierung in Frage kommende Vorschläge ermittelt. Die Zusammenarbeit mit der EIB und der EBWE führte im Jahr 2003 zur gemeinsamen Finanzierung mehrerer Projekte.

- Mehrere regelmäßige Koordinierungssitzungen fanden statt, um für das Kooperationsabkommen zwischen der Kommission und der EIB über Strukturhilfe der Gemeinschaft einschließlich ISPA für den Zeitraum 2000-2006 den Arbeitsrahmen festzulegen und operative Verbesserungen vorzunehmen. Dabei bestand das wesentlichste Ziel darin, die Hebelwirkung der EG-Zuschüsse zu maximieren und die Haushaltsmittel der Kommission gezielt in die Projekte zu leiten, die einen größeren Beitrag in Form von Zuschüssen benötigen. Gespräche über die Zusammenarbeit nach dem Beitritt, wenn die Beitrittsländer Mittel aus dem Kohäsionsfonds und den Strukturfonds erhalten können, fanden ebenfalls statt. Die EIB und die EBWE trugen zur Ausarbeitung eines Leitfadens für erfolgreiche öffentlich-private Partnerschaften bei, der von der GD Regionalpolitik erstellt und Anfang 2003 veröffentlicht wurde.

- Als eines der Hauptprobleme bei der Durchführung von SAPARD wurde festgestellt, dass die Landwirte und ländlichen Unternehmen Schwierigkeiten haben, für die Kofinanzierung ihrer Projekte an Kredite zu gelangen. Im Jahr 2003 hat die Kommission die Konsultationen und den Informationsaustausch mit den internationalen Finanzinstitutionen fortgesetzt, um Wege der Zusammenarbeit bei diesem Problem zu finden; daraus ist die oben genannte ländlichen Teilkomponente des Phare-Programms entstanden.

5. FINANZIELLER ÜBERBLICK

Mittelzuweisungen pro Land für PHARE, ISPA und SAPARD im Jahr 2003

PHARE | SAPARD | ISPA | INSGESAMT |

Bulgarien | 99 | 56 | 113 | 268 |

Tschech. Republik | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estland | 40 | 13 | 31 | 84 |

Ungarn | 107 | 41 | 96 | 244 |

Lettland | 46 | 24 | 54 | 124 |

Litauen | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polen | 403 | 182 | 378 | 963 |

Rumänien | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slowakei | 57 | 20 | 51 | 128 |

Slowenien | 38 | 7 | 15 | 60 |

Sonstige[8] | 476 | - | - | 476 |

Insgesamt | 1699,0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Veröffentlicht im ABl. L 161 vom 21.6.1999, S.68.

[2] KOM(2005) 64 endg.

[3] KOM(2004) 735 endg.

[4] KOM(2004) 851 endg.

[5] Außer der Nationale Fonds fungiert als Zahlstelle im Namen der Durchführungsstelle.

[6] Aufgrund Artikel 12 der Koordinierungsverordnung kann die Kommission auf eine vorherige Genehmigung der Projektauswahl, Ausschreibung und Auftragsvergabe verzichten.

[7] Im September hat die Kommission mit der EIB, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der Nordischen Umweltfinanzierungsgesellschaft, der Nordischen Investitionsbank, der Entwicklungsbank des Europarats, der Handels- und Entwicklungsbank für den Schwarzmeerraum und der Weltbankgruppe eine Absichtserklärung (Memorandum of Understanding) unterzeichnet, um ihre Zusammenarbeit zu stärken und die Kofinanzierung im Rahmen von Phare, ISPA und SAPARD zu erleichtern.

[8] Horizontale und regionale Programme sowie Teile des Programms für nukleare Sicherheit.