Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Généralités

La Communication de la Commission « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne » du 7 mai 2002 [1] (dénommée ci-après « Communication frontières extérieures ») avait défini cinq composantes essentielles de la politique commune de gestion intégrée des frontières extérieures :

[1] COM(2002) 233 final.

a) un corpus commun de législation ;

b) un mécanisme commun de concertation et de coopération opérationnelle ;

c) une évaluation commune et intégrée des risques ;

d) du personnel formé à la dimension européenne et des équipements inter-opérationnels ;

e) un partage du fardeau entre les Etats membres dans la perspective d'un Corps européen de garde frontières.

Pour ce qui est du « corpus commun de législation », la refonte du Manuel commun des frontières extérieures [2] figurait parmi les actions à réaliser à court terme [3], afin notamment de « clarifier la nature juridique de ses différentes dispositions et d'en faire une source de droit » et d'« introduire [dans le Manuel lui-même] certaines bonne pratiques », en s'inspirant du Catalogue Schengen des meilleures pratiques en matière de frontières extérieures [4]. Ceci a été repris dans le « Plan pour la gestion des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne », approuvé par le Conseil JAI le 13 juin 2002 et soutenu par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin. Le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 a ultérieurement sollicité la Commission à « présenter, le plus rapidement possible, des propositions sur la refonte du Manuel commun, y compris l'apposition de cachets sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers » [5].

[2] Décision SCH/Com-ex(99)13 du 28 avril 1999 concernant les versions définitives du Manuel commun et des Instructions consulaires communes adressées aux représentants diplomatiques et consulaires de carrière (JO L 239 du 22.9.2000, p. 317). Une version mise à jour du Manuel a été publiée - à l'exception de certaines annexes confidentielles - au JO C 313 du 16.12.2002, p. 97.

[3] Les autres actions envisagées pour le court terme comprennent : la réalisation d'un « guide pratique » utilisable par les garde frontières, et disponible également sur support électronique, et l'adoption de mesures communes en matière de petit trafic frontalier (voir, à ce propos, les deux propositions de règlement présentées par la Commission le 14.8.2003 : COM(2003) 502 final - 2003/0193 (CNS) et 2003/0194 (CNS)). Parmi les mesures à long terme figurent : l'élaboration d'un processus d'échange et de traitement d'information et de renseignements qui serait formalisé entre les autorités opérant aux frontières extérieures et celles opérant à l'intérieur du territoire ; et la définition du cadre institutionnel et juridique (compétences, domaines d'action etc.) des agents d'un futur « Corps européen de garde frontières ».

[4] UE Catalogue Schengen - Contrôles aux frontières extérieures, éloignement et réadmission : recommandations et meilleures pratiques, Conseil de l'Union européenne, SG - DG H, 28.2.2002.

[5] Sur cette dernière question, voir la proposition de règlement présentée par la Commission le 6.11.2003 : COM(2003) 664 final.

Il s'agit donc d'une initiative importante dans le cadre de la consolidation et du développement du « volet législatif » de la politique de gestion intégrée des frontières, de la même manière que la future Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures [6] constitue l'élément essentiel pour le développement du « volet opérationnel » de cette politique. Par ailleurs, il est évident que le rôle de l'Agence sera fondamental dans la mise en oeuvre des règles communes prévues au titre II du présent règlement. Plus particulièrement, une référence explicite au rôle de l'Agence est faite à l'article 14 relatif à la coopération opérationnelle entre Etats membres, «en vue d'une exécution efficace du contrôle frontalier » (voir les commentaires y relatifs).

[6] Voir la proposition de règlement du Conseil (en voie d'adoption) COM(2003) 687final du 11.11.2003.

Pour en revenir au volet législatif, le Manuel commun, élaboré dans le cadre de la coopération intergouvernementale Schengen et intégré dans le cadre institutionnel et juridique de l'Union suite à l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam [7], est actuellement l'instrument de base en matière de contrôle des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne, même si certains principes figurent également dans la convention de Schengen [8] elle-même, et certaines dispositions particulières dans d'autres décisions séparées [9].

[7] Voir le Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, annexé aux traités CE et UE par le Traité d'Amsterdam.

[8] Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 (JO L 239 du 22.9.2000, p. 19).

[9] Voir, par exemple, la Décision SCH/Com-ex(94)17, rév.4 concernant l'introduction et l'application du régime Schengen dans les aéroports et les aérodromes (JO L 239 du 22.9.2000, p. 168).

Bien que l' « acquis de Schengen » [10], et notamment les dispositions Schengen ayant leur base juridique dans le traité CE [11], soit désormais de l'acquis communautaire [12] s'appliquant à tous les Etats membres [13], il maintient quand même sa spécificité par rapport au droit communautaire classique, puisque :

[10] Pour une définition de l'acquis de Schengen voir la décision 1999/435/CE du 20 mai 1999 (JO L 176 du 10.7.1999, p. 1), relative à la définition de l'acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis.

[11] Voir la décision 1999/436/CE du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du Traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen (JO L 176 du 10.7.1999, p.17).

[12] Pour les dispositions ayant leur base juridique dans le traité UE, il s'agit de « acquis de l'Union ».

[13] A l'exception, pour l'instant, du Royaume Uni et l'Irlande : sur leur situation spécifique par rapport à l'acquis de Schengen, ainsi que sur la situation du Danemark et de deux Etats non membres (Norvège et Islande), voir les commentaires au point 5 ci-dessous.

- il ne s'agit pas d'un droit communautaire « typique », à savoir sous la forme d'instruments typiques du droit communautaire tels que des règlements ou des directives, ce qui peut entraîner de l'ambiguïté quant à la valeur juridique de certaines dispositions Schengen (voir ci-dessous les considérations sur la nature du Manuel commun);

- il s'agit de décisions et mesures qui ont été prises dans un cadre purement intergouvernemental, et donc évidemment sans participation de la part des institutions communautaires [14], et notamment du Parlement européen.

[14] La Commission avait néanmoins un rôle d'observateur au sein des instances Schengen.

Pour ces raisons, dans le premier Tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace « de liberté, de sécurité et de justice» dans l'Union européenne » du 24 mars 2000 [15], la question de la « conversion » de l'acquis de Schengen intégré dans l'Union en des instruments typiques du droit communautaire se posait déjà, même si, à l'époque, la conclusion avait été que « le degré de priorité de la conversion des dispositions de Schengen en instruments d' « Amsterdam » dépendra davantage de l'évolution de la situation que d'une exigence absolue de les convertir par principe » (COM(2000) 167, point 1.3).

[15] COM(2000) 167 final. L'établissement, par la Commission, d'un « tableau de bord », à mettre à jour périodiquement, avait été prévu par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, avec le but de « suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires » - et de respecter les différentes échéances fixées par le traité d'Amsterdam, le plan d'action de Vienne et les conclusions du Conseil de Tampere lui-même - afin de créer un véritable « espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Pour ce qui est du Manuel commun, les raisons politiques à la base de la décision de « refonte » ont été déjà illustrées ci-dessus. Au point de vue technique/juridique, il faut souligner que le Manuel commun est un acte ayant une nature « hybride », puisqu'il est à la fois source de droit communautaire, en créant donc des droits et des obligations, et guide pratique pour les garde frontières, comportant en principe tous les éléments d'information indispensables aux garde frontières mais empruntés à d'autres sources de droit.

Cette « double nature » du Manuel commun est susceptible de créer des ambiguïtés sur sa valeur juridique, d'autant plus que plusieurs de ses parties et annexes ne font que reproduire le contenu d'autres actes, tels que la convention de Schengen ou les Instructions consulaires communes [16].

[16] Décision SCH/Com-ex(99)13, citée. Une version mise à jour a été publiée au JO C 310 du 19.12.2003.

Les toutes premières discussions sur la nécessité de réviser le Manuel commun des frontières extérieures remontent à quelques mois après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, suite à l'initiative de la Présidence finlandaise (octobre 1999) de lancer un questionnaire adressé aux Etats membres sur la question, ainsi que sur les exigences de confidentialité du Manuel. Le débat s'est ensuite poursuivi au cours des Présidences successives [17], mettant en évidence le souhait de la plupart des Etats membres de modifier, clarifier ou développer certaines parties ou dispositions du Manuel [18]. Ces discussions ont eu comme résultat l'adoption de décisions ponctuelles visant la suppression ou la mise à jour de certaines dispositions du Manuel, ou bien la déclassification de certaines de ses parties, sans pourtant jamais aboutir à une révision globale et cohérente des dispositions en matière de frontières extérieures.

[17] Voir, notamment, la note de la Présidence suédoise et de la future Présidence belge sur la révision du Manuel commun (doc. du Conseil n° 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 du 18.6.2001), préconisant une approche en trois étapes, notamment: d'abord, la suppression des dispositions superflues du Manuel, ensuite l'examen des dispositions à clarifier et des nouveaux éléments à inclure et, enfin, l'élaboration d'une nouvelle structure de nature à faciliter son utilisation par les autorités de frontière des Etats membres.

[18] Voir les réponses des Etats membres au questionnaire lancé par la Présidence suédoise en juin 2001 sur la nature/structure du Manuel (doc. du Conseil n°12290/01 FRONT 55 COMIX 654 du 2.10.2001).

Compte tenu de la complexité d'un tel exercice, et du fait que certaines questions additionnelles ont surgi au cours de la réflexion, la Commission a considéré opportun de présenter au préalable un document de travail des services sur la question (SEC(2003) 736 du 20.6.2003), afin d'examiner de manière approfondie l'acquis en matière de frontières extérieures, les lacunes existantes, ainsi que les problématiques liées à la structure actuelle du Manuel commun.

Sur la base de cette analyse, le document de travail présentait différentes options sur la façon de procéder, et notamment:

- sur l'opportunité de garder la structure actuelle du Manuel, ou bien d'en clarifier la nature juridique, en faisant une distinction claire et nette entre l'instrument normatif, d'un côté, et le guide pratique pour le garde frontière, de l'autre;

- sur le fait de se limiter à un simple « toilettage » du Manuel actuel ou bien de développer certaines de ses parties afin de combler les lacunes constatées, et en y intégrant, le cas échéant, les dispositions pertinentes contenues dans d'autres instruments;

- sur l'opportunité d'établir un « acte de base » contenant tous les principes et les règles de base en matière de frontières extérieures qui, conformément à l'article 202 du traité, conférerait en même temps à la Commission la compétence pour l'adoption des modalités d'application de l'acte de base.

En outre, la Commission a considéré opportun de poser la question additionnelle suivante: puisqu'il s'agit de proposer l'établissement d'un « Code communautaire des frontières extérieures », ne pourrait-t-il pas être utile d'élargir la portée de ce code afin de couvrir aussi les frontières intérieures, en créant un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », ayant deux volets, l'un sur les frontières extérieures et l'autre sur les frontières intérieures.

Un questionnaire contenant ces questions de base a été envoyé aux Etats membres par la Présidence à la fin du mois de juillet 2003; la grande majorité des délégations s'est exprimée en faveur des propositions de la Commission relatives à la distinction entre l'instrument juridique et le guide pratique, ainsi que sur la nécessité d'aller au delà d'un simple toilettage du Manuel. Sur les deux autres questions, la plupart des Etats membres n'a pas adopté une position définitive, tout en soulignant qu'une réflexion ultérieure se rendrait nécessaire, une fois que des propositions concrètes seraient sur la table.

Il faut également souligner que, en parallèle avec cette réflexion approfondie sur le Manuel commun, des propositions ont été présentées sur des questions spécifiques pour lesquelles le Conseil avait demandé une action rapide de la part de la Commission, à savoir le petit trafic frontalier et le compostage des documents de voyage [19]. Le contenu de ces propositions a été, évidemment, déjà repris dans le présent règlement et il est clair que, une fois que cette proposition sera adoptée, elle remplacera les différentes initiatives ponctuelles en matière de frontières.

[19] Voir, respectivement, COM(2003) 502 et COM(2003) 664.

2. Objectifs et contenu de la proposition: de la refonte du Manuel commun au « Code communautaire relatif au regime de franchissement des frontières par les personnes »

L'objectif de cette proposition, tel que la Commission l'avait initialement envisagé dans sa Communication frontières extérieures et tel qu'il avait été inclus dans le Plan sur la gestion des frontières extérieures (voir ci-dessus, point 1) était de « refondre » le Manuel commun, à savoir d'éliminer, d'un côté, les dispositions obsolètes ou redondantes du Manuel et, de l'autre côté, de développer ou clarifier les aspects qui le nécessiteraient, sur la base d'une analyse des problèmes rencontrés sur le terrain, des résultats des visites d'évaluation Schengen, des recommandations contenues dans le « Catalogue Schengen des meilleures pratiques » ou des travaux entrepris sur l'une ou l'autre question au sein des instances pertinentes du Conseil.

Toutefois, lors des réflexions entamées sur cette question, il est paru nécessaire de se pencher, plus en général, sur tout l'acquis existant en matière de contrôle frontalier des personnes - y compris, donc, les dispositions pertinentes de la convention de Schengen et d'autres décisions du Comité exécutif Schengen - afin d'établir un texte consolidé et cohérent régissant le domaine.

En plus, comme déjà expliqué au point 1, la Commission a considéré opportun de saisir l'occasion pour régler la matière de manière plus générale, afin de couvrir aussi les frontières intérieures, et notamment les modalités de rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures de l'espace de libre circulation, lorsque les circonstances le requièrent.

Il est donc évident que la présente proposition de règlement va bien au delà d'une simple refonte, au sens stricte du terme, du Manuel commun, puisqu'elle vise à établir un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », ayant un volet « frontières extérieures » (Titre II) et un volet « frontière intérieures » (Titre III). Il est en effet évident qu'il y a une complémentarité indéniable entre les deux volets, qui ne ressort pas uniquement de la définition elle-même de « frontières extérieures » par rapport à celle de « frontières intérieures » (voir l'article 2 du présent règlement), mais également de la constatation que les contrôles dont l'exercice est imposé aux frontières extérieures (titre II de ce règlement) sont les mêmes contrôles frontaliers qui, en vertu du titre III de ce règlement, sont interdits en principe aux frontières intérieures (même s'ils peuvent être temporairement et exceptionnellement rétablis ; voir les articles 20 à 24 du présent règlement).

En ce qui concerne les frontières intérieures, le contenu de l'article 2 de la convention de Schengen, ainsi que de la décision du Comité exécutif Schengen SCH/Com-ex(95)20, rév.2, a été essentiellement repris, tout en l'adaptant au cadre juridique communautaire. En plus, un élément nouveau a été introduit par rapport à l'acquis existant, à savoir la possibilité de réintroduire de manière simultanée et conjointe les contrôles à toutes les frontières intérieures en cas de menace transfrontalière exceptionnellement grave et, notamment, en cas de menace terroriste à caractère transfrontalier.

Pour ce qui est des contrôles aux frontières extérieures, une distinction est faite entre, d'un côté, les principes de base en matière de contrôle - définis au titre II du règlement et reprenant essentiellement les articles 3 à 8 de la convention de Schengen, ainsi que certaines parties du Manuel commun - et, de l'autre côté, les modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre de ce contrôle, y compris les modalités de contrôle propres aux différents types de frontières (terrestres, aériennes et maritimes). Ces modalités figurent aux annexes I à XII du présent règlement et seront modifiables, à l'avenir, selon une procédure de comitologie, conformément à l'article 202 du traité et à la décision 468/1999/CE.

La raison pour laquelle ces modalités pratiques ont été annexées au règlement de base est qu'il s'agit de règles qui, en grande partie, existent déjà puisque la plupart d'entre elles font partie du Manuel commun ou reprennent d'autres décisions Schengen existantes. Ceci permet de reprendre dans un seul acte tout l'acquis existant en matière de frontières (extérieures et intérieures) et d'établir ainsi un véritable « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ».

En même temps, la Commission considère que ces modalités pratiques sont de véritables mesures d'application des principes énoncés au Titre II du présent règlement et que, par conséquent, elles devront être modifiées, à l'avenir, selon une procédure de comitologie (voir l'article 30 du présent règlement) [20].

[20] Par biais du Règlement (CE) n°790/2001, le Conseil s'est réservé, « durant la période transitoire de 5 ans visée à l'article 67, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne » (5ème considérant) les pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières, « en attendant qu[e le Conseil] examine les conditions dans lesquelles de telles compétences d'exécution seraient conférées à la Commission après la fin de la dite période transitoire ». Le Règlement (CE) n° 789/2001 a, de la même manière, réservé au Conseil les pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à l'examen des demandes de visas. Cette réservation de pouvoir sur la mise en oeuvre du contrôle frontalier couvre une grande partie des dispositions actuelles du Manuel commun ainsi que ses annexes. La Commission, en estimant que les deux règlements en questions constituent une violation de l'article 202 du traité, ainsi que de l'article 1er de la décision 1999/468/CE, a introduit, le 3 juillet 2001, un recours devant la Cour de justice contre le Conseil demandant leur annulation (JO C 245, du 1.9.2001, p. 12 - Affaires C -257/01).

Bien que le contenu de ces modalités reprenne, pour la plus grande partie, le texte actuel du Manuel commun, des modifications ont été apportées, là où il s'est avéré nécessaire, afin notamment de:

a) éliminer les dispositions redondantes (par exemple, la répétition de certains articles de la convention de Schengen ou de certaines parties des Instructions consulaires communes) ou superflues (par exemple, l'actuel paragraphe 1.1 de la partie I relatif aux conséquences de l'autorisation d'entrée, puisque le fait de pouvoir se déplacer à l'intérieur de l'espace Schengen pour une période de trois mois au maximum est déjà régi par d'autres dispositions de l'acquis [21]);

[21] Articles 20 et 21 de la Convention de Schengen, pour lesquels la base juridique dans le traité CE est l'article 62, paragraphe 3 (voir la décision 1999/436/CE du 20 mai 1999, citée).

b) développer certaines parties, à la lumière des discussions récentes au sein des instances compétentes du Conseil (par exemple, en matière d'aménagement d'infrastructures/files séparées aux points de passage terrestres ou de contrôles sur les avions privés), des propositions faites par la Commission ou un Etat membre sur des questions spécifiques (par exemple, en matière de petit trafic frontalier, de compostage des documents de voyage, ou de refus d'entrée) [22], ainsi que des recommandations contenues dans le « Catalogue des meilleures pratiques Schengen ». Pour la partie relative au contrôle des frontières maritimes, il s'est rendu nécessaire d'entamer une réflexion plus approfondie, avec la participation d'experts des Etats membres. Les nouvelles dispositions proposées tiennent donc également compte de la discussion avec ces experts, ayant eu lieu à Bruxelles le 4 décembre 2003;

[22] Les développements proposés et intégrés dans le projet de règlement reprennent le texte actuel des différentes propositions; il est évident que leur contenu devra être adapté à la lumière de l'évolution des négociations sur ces propositions.

c) clarifier ou mettre à jour certains points, comme par exemple les paragraphes relatifs aux marins (actuel point 6.5 de la partie II du Manuel).

Un tableau de correspondance entre les dispositions du présent règlement et les dispositions de la convention de Schengen, du Manuel commun et des autres décisions Schengen qui ont été remplacées figure à l'annexe XIII. Un tableau précisant les dispositions qui n'ont pas été reprises, ainsi que les raisons justifiant ce choix, est annexé à l'exposé des motifs.

Il va de soi que, dans le nouveau texte, toutes les adaptations rendues nécessaires par le passage d'un cadre intergouvernemental au cadre communautaire ont été effectuées (telles que « Etats membres » au lieu de « Parties Contractantes » et similaires).

Enfin, pour ce qui est du guide pratique pour les garde frontières, lorsque les discussions sur la présente proposition auront suffisamment avancé, une réflexion sera entamée par la Commission sur la forme et le contenu d'un tel guide. A cet égard, il serait opportun de tenir compte des discussions ayant déjà eu lieu auparavant sur la question. [23]

[23] Voir, notamment, le document présenté par la Présidence belge, « Proposition pour l'introduction d'un guide pratique pour les garde frontières » (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 du 17.10.2001).

3. Choix de la base juridique

La base juridique proposée pour ce règlement est l'article 62, points 1 et 2 a), du traité CE, puisque cet instrument traite à la fois des « mesures visant, conformément à l'article 14, à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants de pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures » (article 62, point 1) et des « mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres », notamment « les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures » (article 62, point 2 a)) [24].

[24] Voir la Décision n°1999/436, citée. A cet égard, il faut toutefois noter que, en ce qui concerne la base juridique attribuée à la décision concernant les versions définitives du Manuel commun et de l'Instruction consulaire commune (SCH/Com-ex(99)13), il y a une divergence entre les différentes versions linguistiques: les versions anglaise et française du JO L 176 indiquent à la fois l'article 62 et l'article 63 du TCE en tant que base juridique pour le Manuel et l'Instruction consulaire commune, tandis que dans toutes les autres versions linguistiques il est indiqué uniquement l'article 62 du TCE.

La proposition étant fondée sur le titre IV du traité CE, « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes », elle doit être présentée et adoptée en respectant les protocoles annexés au traité d'Amsterdam sur la position du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark. Sur base de l'article 6 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne (protocole Schengen), la Norvège et l'Islande sont aussi associées à la mise en oeuvre et au développement de l'acquis de Schengen. Les conséquences liées aux différents protocoles, sont examinées au point 5 ci-dessous.

4. Subsidiarité et proportionnalité

En vertu de l'article 62, points 1 et 2 a), du traité CE, la Communauté est compétente pour arrêter des mesures relatives à la fois au franchissement des frontières intérieures des États membres, afin d'assurer l'absence de tout contrôle des personnes à ces frontières, et au franchissement des frontières extérieures. Ces mesures doivent être adoptées dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Les dispositions communautaires actuelles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres, ainsi qu'à l'absence de tout contrôle sur les personnes aux frontières intérieures, font partie de l'acquis de Schengen intégré dans le cadre de l'Union européenne. Toutefois, cet acquis existant doit être clarifié, développé et complété. Il est donc évident que l'acquis existant sur les frontières intérieures et extérieures ne pourra être développé qu'en arrêtant des mesures communautaires fondées sur le traité CE.

L'article 5 du traité CE dispose que « l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ».

La forme choisie pour cette action communautaire doit permettre à la proposition d'atteindre son objectif et d'être mise en oeuvre aussi efficacement que possible.

Dans la mesure où l'initiative proposée, à savoir l'établissement d'un « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes » constitue un développement de l'acquis de Schengen, l'instrument retenu est un règlement, de manière à assurer son application harmonisée dans tous les États membres qui appliquent l'acquis de Schengen.

5. Conséquences liées aux différents protocoles annexés aux traités

La base juridique des propositions relatives aux mesures concernant le franchissement des frontières intérieures et extérieures des États membres est contenue dans le titre IV du traité CE, de sorte que c'est le système à géométrie variable prévu par les protocoles sur la position du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark, ainsi que par le protocole Schengen, qui joue.

La présente proposition développe l'acquis de Schengen. C'est pourquoi les conséquences liées aux différents protocoles, décrites ci-après, doivent être examinées:

Royaume-Uni et Irlande

Aux termes des articles 4 et 5 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, « l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, qui n'ont pas souscrit à l'acquis de Schengen, peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis ».

La présente proposition développe les dispositions de l'acquis de Schengen, auxquelles le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas, conformément à la Décision (CE) n° 365/2000 du 29 mai 2000 relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, et à la Décision (CE) n° 192/2002 du 28 février 2002 relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen. Le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent donc pas à son adoption et ne sont pas liés par cette proposition ni soumis à son application.

En outre, pour ce qui est des frontières intérieures (titre III du présent règlement), il faut également tenir compte du protocole sur l'application de certains aspects de l'article 14 du traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande, par lequel le Royaume-Uni et l'Irlande sont autorisés à instaurer ou à exercer des contrôles à leurs frontières, y compris les frontières des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité du Royaume-Uni. Par le même protocole, les autres Etats membres sont autorisés à exercer des contrôles sur les personnes qui arrivent sur leur territoire en provenance du Royaume-Uni ou de tout territoire dont les relations extérieures relèvent de sa responsabilité, ainsi que sur celles qui arrivent en provenance d'Irlande.

Danemark

En vertu du protocole annexé au traité d'Amsterdam sur la position du Danemark, ce dernier ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures visées au titre IV du traité CE, à l'exception des « mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures, (...) les mesures relatives à l'instauration d'un modèle type de visa » (ancien article 100c du traité CE).

La présente proposition développe l'acquis de Schengen et, aux termes de l'article 5 du protocole, « [l]e Danemark décide, dans un délai de six mois après que le Conseil a arrêté une décision au sujet d'une proposition ou d'une initiative visant à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, s'il transpose cette décision dans son droit national ».

Norvège et Islande

Conformément à l'article 6, premier alinéa, du protocole Schengen, un accord a été signé le 18 mai 1999 entre le Conseil, la Norvège et l'Islande en vue d'associer ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [25].

[25] JO L 176 du 10.7.1999, p. 36.

L'article 1er de cet accord stipule que la Norvège et l'Islande sont associées aux activités de la Communauté européenne et de l'Union européenne dans les domaines couverts par les dispositions visées à l'annexe A (dispositions de l'acquis de Schengen) et à l'annexe B (dispositions des actes de la Communauté européenne qui ont remplacé les dispositions correspondantes de la convention signée à Schengen ou ont été arrêtées en vertu de celle-ci) de l'accord, ainsi que par celles qui leur feront suite.

L'article 2 de l'accord prévoit que tous les actes et mesures pris par l'Union européenne pour modifier ou compléter l'acquis de Schengen intégré (annexes A et B) sont également mis en oeuvre et appliqués par la Norvège et l'Islande.

La présente proposition complète et développe l'acquis de Schengen tel qu'il est défini à l'annexe A de l'accord.

Par conséquent, elle doit être discutée en "comité mixte", comme le prévoit l'article 4 de l'accord, afin de mettre la Norvège et l'Islande en mesure "d'exposer les problèmes que leur pose" la mesure et "de s'exprimer sur toute question portant sur l'élaboration de dispositions les concernant ou sur leur mise en oeuvre".

6. Conséquences pour les nouveaux Etats membres liées à la procédure de mise en oeuvre des actes développant l'acquis de Schengen en deux étapes

L'article 3, paragraphe 1 de l'acte d'adhésion [26] prévoit que les dispositions de l'acquis de Schengen, les actes fondés sur celles-ci ou qui s'y rapportent, énumérés à l'annexe visée par cet article, sont contraignants et s'appliquent dans les nouveaux États membres à compter de la date d'adhésion. Les dispositions et actes qui ne sont pas mentionnés dans cette annexe, bien qu'ils soient contraignants pour les nouveaux États membres à compter de la date d'adhésion, ne s'appliquent dans un nouvel État membre qu'à la suite d'une décision du Conseil à cet effet prise conformément à cet article (Article 3, paragraphe 2 de l'acte d'adhésion).

[26] JO L 236 du 23.9.2003, p. 33.

Il s'agit de la « procédure de mise en oeuvre de Schengen en deux étapes », dans laquelle certaines dispositions de l'acquis de Schengen sont contraignantes et applicables dès l'adhésion à l'Union, tandis que d'autres, à savoir celles intrinsèquement liées à la levée des contrôles aux frontières intérieures, sont contraignantes à compter de l'adhésion mais applicables dans les nouveaux États membres seulement après la décision du Conseil susmentionnée.

Les dispositions de Schengen relatives aux frontières extérieures (articles 3 à 8 de la convention de Schengen et leurs décisions d'application, notamment le Manuel commun) sont énumérées dans cette annexe et sont donc contraignantes et applicables aux nouveaux États membres dès leur adhésion [27].

[27] À l'exception de l'article 5, paragraphe 1, point d), lié à la consultation du système d'information Schengen.

Par contre, les dispositions de Schengen relatives à la levée des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, ne sont pas énumérées dans cette annexe et ne sont donc pas applicables aux nouveaux États membres dès leur adhésion.

En conséquence, la présente proposition, qui remplace et développe le Manuel commun, ainsi que certaines dispositions de la convention de Schengen afin d'établir un « Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », sera, une fois adoptée, contraignante et applicable aux nouveaux États membres uniquement pour ce qui est des dispositions relatives aux frontières extérieures (titre II et les annexes qui s'y rapportent, ainsi que titres I et IV, dans la mesure où ils se réfèrent aux dispositions du titre II).

Pour ce qui est des dispositions relatives au franchissement des frontières intérieures (titre III, ainsi que titres I et IV dans la mesure où ils se réfèrent aux dispositions du titre III) elles ne seront applicables dans les nouveaux États membres qu'à la suite de la décision du Conseil visée à l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion.

7. Commentaire des articles

Titre I - Dispositions générales

Article 1

Cet article définit l'objet du présent règlement, à savoir la définition du régime de franchissement des frontières par les personnes, comprenant à la fois les règles régissant le contrôle des frontières extérieures (titre II et annexes), ainsi que les règles relatives à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures et au rétablissement, dans certaines circonstances, desdits contrôles (titre III).

Article 2

La plupart des définitions données dans cet article sont reprises de l'article premier de la convention de Schengen, même s'il a été considéré opportun, dans certains cas, de clarifier ou développer certaines des définitions existantes, ou bien d'en ajouter des nouvelles. En outre, il a été nécessaire de les adapter pour tenir compte du cadre et de la terminologie communautaire (par exemple, « Etats membres » au lieu de « Parties Contractantes »).

Evidemment, la référence aux « Etats membres » dans les définitions et, en général, dans toute la proposition, doit être lue en tenant compte, d'un côté, du Protocole Schengen pour ce qui est de l'application de l'acquis de Schengen par le Royaume Uni et l'Irlande (voir le point 5 ci-dessus) et, de l'autre côté, de l'article 3 du Traité d'adhésion entraînant l'application en deux étapes de l'acquis de Schengen par les nouveaux Etats membres (point 6 ci-dessus). En plus, il faut également tenir compte de la position spécifique de la Norvège et l'Islande par rapport à l'acquis de Schengen, tel que précisée au point 5 ci-dessus. Dans l'exposé des motifs l'expression « Etats Schengen » est utilisée, pour des raisons purement pratiques, pour se référer aux Etats appliquant intégralement l'acquis de Schengen, conformément aux traités et aux différents protocoles qui y sont annexés.

Les définitions de « frontières intérieures » et « frontières extérieures » sont reprises essentiellement de l'article premier de la convention de Schengen, qui définit comme frontières intérieures les frontières terrestres communes entre les Etats Schengen, les aéroports pour les vols intérieurs ainsi que les ports maritimes et lacustres des Etats Schengen pour les liaisons régulières par transbordeur. La notion de port « lacustre » a été ici ajoutée afin que cela couvre également les cas d'un lac entouré en même temps par un ou plusieurs Etats membres et par un ou plusieurs Etats tiers (par exemple, le lac de Constance, entouré par l'Allemagne, l'Autriche et la Suisse) [28].

[28] Sans préjudice des négociations en cours avec la Confédération suisse afin de l'associer à l'application de l'acquis de Schengen.

La définition de « vol intérieur » est aussi reprise de l'article premier de la convention et couvre tout vol en provenance ou destination exclusive des territoires des Etats Schengen.

La définition de « liaison régulière par transbordeur » a été ajoutée ici parce qu'elle est contenue dans la définition des «frontières intérieures ». Elle est reprise de la définition actuelle contenue dans la partie du Manuel dédiée au contrôle du trafic maritime (point 3.4.1.5 de la partie II), même si elle a été adaptée afin de la rendre cohérente avec le droit communautaire existant [29].

[29] Directive 2002/6/CE du 18 février 2002 concernant les modalités déclaratives applicables aux navires à l'entrée et/ou à la sortie des ports des Etats membres de l'Union européenne (JO L 67 du 9.3.2002, p. 31) et directive 98/41/CE du Conseil du 18 juin 1998 relative à l'enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d'Etats membres de la Communauté (JO L 188 du 2.7.1998, p. 135).

La notion de « ressortissant de pays tiers » est définie par défaut, en excluant les citoyens de l'Union européenne au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité CE. Elle inclut donc aussi les réfugiés et les apatrides.

La définition de « ressortissant de pays tiers signalé aux fins de non-admission » est reprise de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère aux ressortissants de pays tiers signalés dans le système d'information Schengen aux fins de la non admission sur le territoire des Etats Schengen conformément à l'article 96 de la convention elle-même.

La notion de « bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation » est nouvelle par rapport à la convention et comprend:

- les citoyens de l'Union, au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité CE, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union exerçant son droit à la libre circulation sur le territoire de l'Union européenne. Un renvoi est ici fait à la directive 2004/ 38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, qui spécifie en détail les droits de ces catégories de personnes (voir le commentaire de l'article 3).

- les ressortissants de pays tiers et les membres de leurs familles, quelle que soit leur nationalité qui, en vertu d'accords conclus par la Communauté et ses États membres d'une part, et ces pays, d'autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l'Union. Cette référence vise, notamment, les pays parties à l'accord sur l'Espace économique européen et la Confédération suisse.

La définition de « point de passage frontalier » est reprise de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère à tout point de passage autorisé aux différents types de frontières.

La notion de « contrôle frontalier » reprend la définition contenue à l'article premier de la convention de Schengen, à savoir le fait que le contrôle frontalier est le contrôle fondé sur la seule intention de franchir la frontière. En plus, afin d'en clarifier la signification et la portée, il convient de souligner que le concept général de contrôle frontalier comprend à la fois:

- le contrôle des personnes aux points de passage frontaliers, et

- la surveillance entre les points de passage.

La définition de « garde frontière » est introduite, afin de simplifier, dans le texte du règlement, la référence aux différentes autorités nationales chargées, par la législation nationale, des missions de contrôle frontalier.

Pour la définition de « petit trafic frontalier », nouvelle par rapport à la convention de Schengen, une référence est faite à la définition contenue à l'article 3 de la proposition de règlement de la Commission relative au régime de petit trafic frontalier aux frontières extérieures des Etats membres, encore en discussion (voir COM(2003) 502 final, 2003/0193(CNS)).

La définition de « transporteur » est reprise intégralement de l'article premier de la convention de Schengen et se réfère à toute personne physique ou morale assurant le transport des personnes, à titre professionnel, par les différentes voies de transport.

Pour ce qui est de la définition de « titre de séjour », elle est reprise de la définition donnée à l'article premier, paragraphe 2, du Règlement (CE) n°1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour [30]. Cette définition reprend, à son tour, celle qui est contenue à l'article premier de la convention de Schengen, tout en y ajoutant - afin d'éviter toute ambiguïté -, que les visas ne sont pas non plus couverts par la définition de « titre de séjour ». Le point iii) de l'article premier, paragraphe 2 a), du Règlement (CE) n° 1030/2002, qui vise à exclure de l'application du Règlement (CE) n° 1030/2002 certains titres de séjour délivrés par les Etats membres qui n'appliquent pas les dispositions de l'article 21 de l'acquis de Schengen (et notamment par le Royaume Uni qui applique, néanmoins, le Règlement (CE) n°1030/2002), n'est pas repris puisqu'il n'est pas pertinent aux fins de ce règlement.

[30] JO L 157 du 15.6.2002, p. 1.

Enfin, les trois dernières définitions sont reprises de l'actuel point 3.4.1, partie II, du Manuel commun.

Article 3

Cet article définit le champ d'application de la proposition, qui s'applique à toutes les personnes franchissant la frontière d'un État membre, sans pourtant affecter les droits de certaines catégories spécifiques de personnes découlant d'autres instruments de droit communautaire. D'ailleurs, la convention de Schengen elle-même prévoyait déjà, à son article 134 (obsolète depuis le 1er mai 1999), que ses dispositions n'étaient applicables que « dans la mesure où elles [étaient] compatibles avec le droit communautaire ».

Pour ce qui est des bénéficiaires du droit communautaire, cela signifie que le présent règlement ne porte pas atteinte aux dispositions de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, ni aux accords existants avec certains pays tiers sur la libre circulation des personnes (voir ci-dessus le commentaire de l'article 2). La directive en question prévoit notamment, à son article 5, que les citoyens de l'Union peuvent entrer sur le territoire de tout Etat membre sur base d'une carte d'identité ou d'un passeport valide (les membres de la famille, ressortissants de pays tiers, peuvent entrer sur base d'un passeport et peuvent, le cas échéant, être soumis à visa, qui devra leur être délivré gratuitement et en leur accordant toute facilité). Par conséquent, les citoyens de l'Union et les autres bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ne seront soumis au contrôle approfondi prévu à l'article 6 que lorsqu'il existe des indices que la personne concernée représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pouvant compromettre l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique d'un Etat membre. Ceci s'applique également au refus d'entrée (article 11 du présent règlement) : les bénéficiaires du droit communautaire ne pourront se voir refuser l'entrée qu'en cas de menace sérieuse pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique, conformément à l'article 27 de la directive susmentionnée. La dite directive règle également les modalités et les garantie procédurales pour les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation frappés d'une décision de refus.

Pour ce qui est des réfugiés et des demandeurs de protection internationale, la référence vise tout d'abord les droits prévus dans la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle que modifiée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967, ainsi que les différents instruments de droit communautaire, adoptés ou en voie d'adoption, en matière de protection internationale.

La référence aux résidents de longue durée, tels que visés dans la directive 2003/109/CE, vise notamment à sauvegarder les droits découlant de ladite directive, dans la mesure ou les résidents de longue durée jouissent de conditions plus favorables, par rapport à d'autres ressortissants de pays tiers, quant au droit de séjour dans les autres Etats membres.

Titre II - Frontières extérieures

Article 4

Les paragraphes 1 et 2 de cet article reprennent l'actuel article 3, paragraphe 1, de la convention de Schengen, ainsi que les points 1.3, 1.3.1, 1.3.2 et 1.3.3 du Manuel commun (partie I). Ces dispositions établissent le principe général du franchissement de la frontière aux points de passage autorisés et aux heures d'ouverture fixées, ainsi que les exceptions à ce principe, par exemple dans le cadre du petit trafic frontalier, de la navigation de plaisance ou de la pêche côtière, ou pour les marins se rendant à terre. Une pratique existante a également été ajoutée et explicitée, à savoir la possibilité de prévoir des points de passage spécifiques dans le cadre et aux fins du petit trafic frontalier. Ceci est en cohérence avec les propositions de la Commission portant création d'un régime de petit trafic frontalier (COM(2003) 502 final).

La liste de tous les points de passage autorisés figure à l'annexe I du présent règlement (actuelle annexe 1 du Manuel).

Le paragraphe 3 reformule l'article 3, paragraphe 2, de la convention de Schengen relatif aux sanctions pour le franchissement non autorisé des frontières, afin de le rendre plus conforme au langage communautaire, sans pour autant modifier le principe. Une référence aux obligations internationales en matière de protection internationale a été ajoutée. Ceci se réfère plus particulièrement à l'article 31 de la convention de Genève sur les réfugiés; cet article interdit notamment l'imposition de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée, entrent ou se trouvent sur le territoire de l'Etat d'accueil, sous la réserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières.

Article 5

Au premier paragraphe, les conditions uniformes d'entrée figurant déjà à l'article 5, paragraphe 1 de la convention de Schengen, sont reprises. Il faut souligner que l'Etat membre à la frontière de laquelle le ressortissant de pays tiers se présente est responsable pour effectuer le contrôle d'entrée non seulement dans son propre intérêt mais également dans l'intérêt de tous les autres Etats Schengen, puisqu'il n'y a plus de contrôle frontalier à l'intérieur de l'espace Schengen. C'est pour cette raison que, par exemple, l'appréciation de la menace pour l'ordre et la sécurité intérieure doit se faire en tenant compte de l'intérêt de tout les Etats Schengen, tout d'abord à travers le contrôle du SIS mais également à travers l'échange d'autres informations pertinentes entre les autorités compétentes.

Aux conditions déjà prévues dans la convention de Schengen, est ajouté le fait de ne pas représenter une menace pour la santé publique. Cette dernière est déjà considérée, dans certains cas limités, comme une raison valable justifiant le refus d'entrée d'un citoyen de l'Union (directive 64/221/CEE). Elle est reprise dans la nouvelle directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative aux droits des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, qui précise les conditions d'application de ce critère. L'introduction de la santé publique dans le présent règlement permet de rendre cohérentes ces deux législations et d'éviter des différences de traitement entre les ressortissants de l'Union et les ressortissants des Etats tiers.

Pour ce qui est des documents valables pour le franchissement des frontières, ils sont définis par les décisions du Comité exécutif SCH/Com-ex (98)56 et SCH/Com-ex (99)14 du 28.4.1999 [31], qui ont notamment établi un Tableau des documents de voyage permettant le franchissement des frontières extérieures et susceptibles d'être revêtus d'un visa, mis à jour périodiquement par le Secrétariat général du Conseil.

[31] JO L 239 du 22.9.2000, p. 207 et p. 298.

Le paragraphe 2 fait référence à l'annexe II, pour ce qui est des justificatifs et éléments servant à vérifier le respect des conditions visées au paragraphe 1. Il est évident que ces justificatifs, relatifs aux motifs d'entrée en vue d'un court séjour dans les Etats membres, ne devront pas être demandés aux ressortissants de pays tiers étant en possession d'un titre de séjour valable délivrés par un Etat membre. Est ajouté aux catégories existantes (voyages à caractère professionnel, touristique etc.) un point relatif aux justificatifs à présenter par les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier. Ceci est lié aux deux propositions de règlement de la Commission relatives à l'établissement d'un régime de petit trafic frontalier (COM(2003) 502 final) qui mentionnent, parmi les conditions d'entrée, l'existence de « documents justifiant de leur statut de frontaliers et de l'existence de raisons légitimes pour le franchissement fréquent de la frontière [...] telles que des liens familiaux ou des motifs sociaux, culturels ou économiques ». Il apparaît donc nécessaire de préciser, au moins au titre indicatif, quels types de document pourront être effectivement exigés des frontaliers dans le cadre d'un régime de petit trafic frontalier. En outre, un dernier point est ajouté sur l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, de posséder une assurance voyage. Ceci reprend, en l'adaptant légèrement, le paragraphe récemment inséré dans le Manuel par la décision du Conseil sur l'assurance voyage (décision 17/2004/CE du 22 décembre 2003).

Le paragraphe 3 est relatif aux critères d'appréciation des moyens de subsistance ; il renvoie à l'annexe III (actuelle annexe 10 du Manuel) pour ce qui est des montants de référence arrêtés annuellement par les autorités nationales de chaque Etat membre.

Le principe énoncé au paragraphe 4 n'est pas explicitement inclus à l'article 5 de la convention de Schengen, mais il découle de son Article 21 (qui prévoit la possibilité pour le titulaire d'un titre de séjour délivré par un Etat Schengen de se déplacer dans les autres Etats Schengen pendant trois mois). Il est en outre mentionné à l'actuel point 6.2 de la partie II du Manuel.

Le paragraphe 5 reprend les dispositions de l'article 5, paragraphe 3 de la convention de Schengen, sur l'admission en transit des ressortissants de pays tiers titulaires d'une autorisation de séjour ou d'un visa de retour délivrés par un Etat Schengen - même s'ils ne remplissent pas les conditions d'entrée - pourvu qu'ils ne figurent pas sur la liste des signalements nationaux de l'Etat qu'ils veulent traverser.

Enfin, le paragraphe 7 précise que la liste des titres et autorisations de séjour auxquels les paragraphes 4 et 5 se réfèrent, comprend à la fois tous les titres délivrées par les Etats membres (à partir du 12 août 2004) conformément au Règlement (CE) n°1030/2002, qui a crée un format uniforme de titre de séjour, et les titres et autorisations, ainsi que les visas de retour, figurant actuellement à l'annexe 4 des Instructions consulaires communes.

Article 6

Cet article, qui reprend essentiellement le contenu de l'actuel article 6, paragraphes 1 et 2, de la convention de Schengen, ainsi que de l'actuel point 1.2 de la partie II du Manuel commun, définit les principes uniformes selon lesquels effectuer le contrôle frontalier.

Le paragraphe 2 spécifie que toutes les personnes franchissant la frontière extérieure d'un Etat membre, y compris les citoyens de l'Union, doivent faire l'objet d'un contrôle minimal portant sur les documents de voyage, afin de permettre d'établir leur identité. Il est ultérieurement précisé que le contrôle est effectué conformément à la législation nationale et qu'il peut porter aussi sur les véhicules et les objets des personnes franchissant la frontière. Il faut néanmoins souligner que, aux fins du présent règlement, les contrôles sur les véhicules et objets appartenant à la personne franchissant la frontière extérieure ne visent que la vérification du respect des conditions prévues à l'article 5, notamment la prévention de l'immigration illégale (par exemple, afin de vérifier qu'il n'y ait pas un clandestin caché dans un véhicule) et des possibles menaces à la sécurité intérieure et à l'ordre public des Etats membres (par exemple, afin de vérifier que la personne ne possède pas d'armes ou d'autres objets dangereux). Ceci n'empêche, évidemment, que d'autres types de contrôle (par exemple, douaniers, vétérinaires ou phytosanitaires) soient effectués sur base de la législation communautaire ou nationale pertinente.

En plus, les ressortissants des pays tiers doivent être soumis à un contrôle approfondi à l'entrée et à la sortie (paragraphe 3), permettant de vérifier les raisons de leur entrée sur le territoire des Etats membres et de s'assurer qu'ils ne représentent pas une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure et la santé publique des Etats membres.

Comme déjà précisé (voir commentaire de l'article 3), le contrôle approfondi ne doit donc pas être effectué à l'égard des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation, sauf au cas où il existe des indices que la personne concernée représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pouvant compromettre l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique d'un Etat membre.

Enfin, le paragraphe 4 renvoie à l'annexe 4 pour ce qui est des modalités pratiques relatives au contrôle des personnes.

Article 7

Cet article reprend, en le modifiant, l'actuel article 6, paragraphe 2, point e) de la convention de Schengen. La nouvelle formulation, et notamment la limitation de la possibilité d'assouplissements aux cas de « circonstances exceptionnelles et imprévues », reprend les termes de la proposition de la Commission sur l'obligation de composter systématiquement les documents de voyage des ressortissants des pays tiers (COM(2003) 664 du 6 novembre 2003). En outre, la possibilité, pour le ressortissant de pays tiers, d'obtenir le compostage de son document de voyage même en cas d'assouplissement des contrôles a également été reprise de la proposition susmentionnée et introduite ici.

Le paragraphe 3 spécifie que les modalités pratiques relatives à l'assouplissement des contrôles, ainsi qu'aux critères de priorités, figurent à l'annexe V. Comme dans le dispositif actuel, le contrôle de la circulation à l'entrée doit avoir la priorité sur le contrôle de sortie.

Article 8

Il s'agit d'un nouvel article introduisant des dispositions horizontales sur l'aménagement de files séparées aux points de passage frontaliers ainsi que sur les signalisations minimales devant figurer sur les panneaux. Actuellement, l'obligation d'aménager des files de contrôle séparées afin de distinguer entre les couloirs destinés aux bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation et ceux qui sont destinés aux ressortissants des pays tiers, est prévue, par la décision SCH/Com-ex(94)17, rév.4 [32], uniquement pour les aéroports internationaux. Cette même décision prévoit une signalisation minimale uniforme pour distinguer entre ressortissants UE et non-UE. Pour ce qui est des frontières maritimes, et notamment pour le contrôle des personnes à bord des transbordeurs, l'actuel point 3.4.4.5 de la partie II du Manuel prévoit que « en fonction des possibilités, des aménagements de l'infrastructure doivent être opérées » afin de permettre une séparation entre les contrôles à effectuer sur les ressortissants de l'Union et de l'Espace économique européen (EEE), d'un côté, et sur les ressortissants des pays tiers, de l'autre côté. Rien n'est prévu, dans l'acquis actuel, sur l'aménagement des infrastructures aux frontières terrestres.

[32] JO L 239, du 22.9.2000, p. 168.

Ce nouvel article se base donc sur les dispositions existantes, tout en tenant compte aussi des travaux entamés au cours de l'année 2003 au sein du groupe de travail « Frontières », et notamment la proposition de décision sur des indications minimales à utiliser sur les panneaux aux postes frontières [33], ainsi que les conclusions du Conseil sur l'aménagement de files séparées aux points de passage des frontières extérieures [34].

[33] Document du Conseil n°16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Document du Conseil n° 8498/03.

Est maintenue ici l'obligation d'aménager des couloirs séparés dans les aéroports internationaux. Par contre, l'instauration de couloirs séparés reste facultative aux points de passage des frontières maritimes et terrestres des Etats membres. Des dispositions spécifiques relatives à l'aménagement de couloirs aux frontières terrestres sont prévues à l'annexe X (voir commentaires ci-dessous).

Pour ce qui est des indications minimales, le contenu de la proposition de décision susmentionnée est repris, afin de tenir compte de la nécessité d'inclure aussi les ressortissants suisses et les membres de leurs familles parmi les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation, suite à l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'accord sur la libre circulation des personnes conclu avec la Confédération suisse. A noter que les bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation peuvent également utiliser les autres couloirs, qui ne sont plus désignés par l'indication « NON UE/EEE » mais par l'indication « TOUS PASSEPORTS ». Les modèles de ces panneaux figurent à l'annexe VI.

Au plus tard le 31 mai 2009, les Etats membres devront avoir adapté tous les panneaux aux points de passage frontaliers ; toutefois, s'ils remplacent ou établissent des nouveaux panneaux déjà avant cette date, les indications minimales fixées ici devront être suivies. Ceci est également repris de la proposition susmentionnée.

Aux frontières entre les Etats membres n'ayant pas encore aboli les contrôles à leurs frontières communes, dû à l'application en deux étapes de l'acquis de Schengen, l'application de cet article reste facultative. Ceci s'explique par le souci d'éviter d'imposer aux Etats membres des investissements trop importants à des frontières qui, par leur nature, ne sont que des frontières extérieures « temporaires ».

Article 9

Le compostage des documents de voyage est actuellement réglé au point 2.1 de la partie II du Manuel commun. En conformité avec la proposition sur le compostage mentionnée ci-dessus, l'obligation de composter « systématiquement » les documents de voyage à l'entrée est introduite (paragraphe 1).

Le paragraphe 2 prévoit les exceptions au principe du compostage des documents de voyage des ressortissants des pays tiers: outre à reprendre les exceptions déjà prévues aux points 2.1.1, 2.1.5 et 2.1.6 de la partie II du Manuel, l'exemption du compostage pour les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier est également introduite, afin d'être en cohérence avec les propositions sur le petit trafic frontalier et sur le compostage, citées ci-dessus.

Pour ce qui est du cachet de sortie, le paragraphe 3 spécifie qu'il doit être apposé de manière systématique sur les documents revêtus d'un visa à entrée multiples, assorti d'une limitation de la durée totale du séjour.

Enfin, le paragraphe 4 fait référence à l'annexe VII pour ce qui est des modalités pratiques du compostage. Les modalités d'apposition du cachet, ainsi que sa forme et ses caractéristiques n'ont pas été modifiées ; il a toutefois été ajouté des dispositions qui reprennent les conclusions du Conseil JAI des 5 et 6 juin 2003 relatives à des caractéristiques spéciales de sécurité des cachets uniformes d'entrée et de sortie (document du Conseil n° 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Ces dispositions prévoient notamment que les codes de sécurité soient changés fréquemment et que le même code de sécurité soit valable un mois au maximum. En plus, un système d'échange d'information sur les codes de sécurité des cachets, ainsi que sur les cachets égarés et volés, est prévu ; cet échange se fait notamment par biais des points de contact nationaux pour l'échange d'informations sur les codes de sécurité des cachets utilisés aux points de passage frontaliers (énumérés dans le document du Conseil n° 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTREINT UE).

Article 10

Cet article, relatif à la surveillance entre points de passage frontaliers, reprend l'article 6, paragraphe 3 de la convention de Schengen, ainsi que le point 2.2 de la partie II du Manuel commun. Il est également précisé que les modalités éventuelles de mise en oeuvre de la surveillance sont arrêtées conformément à la procédure de comitologie visée à l'article 30 du présent règlement.

Article 11

Le paragraphe 1 de cet article reprend le contenu de l'article 5, paragraphe 2 de la convention de Schengen, relatif au refus d'entrée pour les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas les conditions nécessaires, telles que prévues à l'article 6 du présent règlement, y compris le fait qu'un Etat membre peut exceptionnellement accorder l'entrée sur son seul territoire pour des raisons humanitaires, en raisons d'obligations internationales, notamment en matière d'asile, ou d'intérêt national.

Le paragraphe 2 se réfère au cas d'une personne dépourvue de visa - et donc ne remplissant pas une des conditions d'entrée - qui, toutefois, remplit les conditions pour se voir délivrer un visa à la frontière conformément aux dispositions de l'article premier du Règlement (CE) n° 415/2003. Il s'agit notamment du cas dans lequel la personne en question n'a pas été en mesure de demander un visa à l'avance, à cause de motifs imprévisibles et impérieux, pourvu qu'elle remplisse toutes les autres conditions d'entrée et que son retour vers le pays d'origine ou de transit soit garanti. A noter que les points 5 et 5.1 de la partie II du Manuel ont été remplacés, suite à l'entrée en vigueur du le Règlement (CE) n° 415/2003, par une référence au règlement lui-même.

Au paragraphe 3 les points 1.4.1 et 1.4.2 de la partie II du Manuel commun sont repris. On ajoute également une référence au formulaire uniforme figurant à l'annexe VIII, partie B, par lequel le ressortissant de pays tiers accuse réception de la décision de refus. A la même annexe (partie A) figurent les modalités pratiques du refus.

Le paragraphe 4 détermine l'obligation pour les garde frontières de ne pas permettre l'entrée du ressortissant de pays tiers ayant fait l'objet d'une décision de refus.

Article 12

Cet article reprend les paragraphes 4 et 5 de l'article 6 de la convention de Schengen, qui imposent aux Etats membres de mettre en place des « effectifs appropriés et suffisants », mais rajoute l'idée que les « moyens » doivent également être appropriés afin d'assurer un niveau de contrôle élevé à leurs frontières extérieures.

Article 13

Le contenu du paragraphe 1 de cet article est repris des points 1.1.1 et 1.1.2 de la partie II du Manuel commun ; il se limite à préciser que les garde frontières effectuent le contrôle frontalier, aux fins du présent règlement, conformément à la législation nationale et qu'ils sont investis des compétences en matière de procédure pénale que leur confère la loi nationale.

Le paragraphe 3 vise à inclure, en tant qu'annexe IX à ce règlement, la liste des services compétents chargés des missions de garde frontières (au lieu d'inscrire cette liste dans le dispositif même, comme c'est le cas actuellement dans le Manuel commun).

Le paragraphe 4, nouveau, introduit l'obligation pour les Etats membres - lorsque plusieurs services nationaux sont chargés, d'après la législation nationale, des missions de garde frontières - d'assurer la coordination et la coopération entre ces différents services, ce qui est indispensable aux fins d'un contrôle frontalier des personnes efficace.

Article 14

Cet article remplace l'article 7 de la convention de Schengen, ainsi que les points 4, 4.1 et 4.2 de la partie II du Manuel commun, concernant la coopération entre États membres en vue d'une exécution efficace du contrôle frontalier. Au lieu de reprendre tel quel le contenu des dispositions existantes, une référence est faite à la future « Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne », puisque cette agence sera chargée, une fois établie, des tâches liées à la coopération opérationnelle entre Etats membres, à savoir : l'échange d'information ; l'harmonisation des instructions ainsi que le tronc commun de la formation des garde frontières ; la coordination d'opérations conjointes entre Etats membres ; l'évaluation commune des risques ; et, enfin, la gestion d'équipements techniques communs.

Article 15

Il s'agit d'un nouvel article qui s'inspire de la pratique actuelle ainsi que des conclusions adoptées par le Conseil JAI les 27 et 28 novembre 2003 [35], concernant l'adoption de mesures souples de contrôle aux frontières terrestres dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

[35] Voir le document du Conseil n° 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 du 19.11.2003.

Du fait de la procédure de mise en oeuvre de Schengen en deux étapes (voir point 6 ci-dessus), les nouveaux États membres n'appliqueront pas intégralement l'acquis de Schengen dès leur adhésion, et donc le contrôle des personnes aux frontières communes entre les actuels et les nouveaux États membres, ainsi que entre les nouveaux États membres eux-mêmes, restera en place jusqu'au moment de l'application intégrale de l'acquis de Schengen par les nouveaux États membres. Il faut souligner, en plus, que le régime applicable à ces frontières - qui peuvent être considérées comme des « frontières extérieures temporaires » - est le même qui s'applique aux frontières extérieures de l'espace Schengen.

Par conséquent, le paragraphe 1 prévoit que les États membres n'appliquant pas l'article 18 entre eux - et donc n'ayant pas encore aboli le contrôle à leur frontières terrestres communes - puissent, jusqu'au moment de l'abolition de ce contrôle, effectuer un contrôle conjoint à ces frontières, tout en respectant les principes et les critères établis par le présent règlement en matière de contrôle des frontières extérieures. Les modalités concrètes pour la mise en oeuvre de ce contrôle conjoint pourront être déterminées dans le cadre d'arrangements bilatéraux entre ces États membres, qui devront en informer la Commission.

Chapitre 4 - Modalités de contrôle spécifiques et régimes particuliers.

Article 16

Cet article renvoie à l'annexe X pour ce qui est des modalités de contrôle spécifiques pour les différents types de frontières (terrestres, aériennes et maritimes), ainsi qu'en fonction des moyens de transport utilisés pour franchir les frontières extérieures des Etats membres. Ci-dessous les commentaires détaillés sur les changements principaux effectués par rapport aux dispositions existantes.

Frontières terrestres

Le point 1.1 régit le contrôle de la circulation routière et reprend essentiellement le point 3.1 de la partie II du Manuel commun. Y sont ajoutées des dispositions sur la possibilité d'aménager des files de contrôle séparées aux points de passage frontaliers terrestres, tout en tenant compte des conclusions du Conseil du 8 mai 2003 (voir aussi les commentaires sur les dispositions horizontales en la matière ).

L'aménagement de files de contrôle séparées n'est pas rendu obligatoire aux points de passage frontaliers terrestres ; c'est une faculté qui est laissée aux Etats membres s'ils le considèrent approprié et si les circonstances - notamment les conditions de trafic locales - le permettent. En plus, l'utilisation de couloirs séparés peut être suspendue à tout moment par les autorités compétentes des Etats membres dans des « circonstances exceptionnelles » et « lorsque la situation du trafic et l'état des infrastructures l'exigent » (ceci est également repris des conclusions du Conseil susmentionnées).

Toutefois, lorsqu'un Etat membre décide d'utiliser des couloirs séparés aux points de passage des frontières terrestres, les panneaux de signalisation minimale uniforme, tels que prévus à l'article 8, devront être utilisés.

Les Etats membres peuvent également prévoir des couloirs spécifiques pour les bénéficiaires d'un régime de petit trafic frontalier. Ceci est en cohérence avec les propositions de règlements sur le petit trafic frontalier, citées ci-dessus.

Le point 1.2 règle la circulation ferroviaire, reprenant les dispositions du point 3.2 de la partie II du Manuel. Cette partie n'a pas fait l'objet de modifications substantielles, mais uniquement de changements de forme et de langage afin de la rendre plus claire.

Frontières aériennes

Le point 2 de l'annexe X reprend les points 3.3, 3.3.1 à 3.3.7 (sauf les dispositions obsolètes ou redondantes, telles que la reproduction de l'article 4 de la convention de Schengen ou les exemples) de la partie II du Manuel, certaines parties de la décision SCH-Com-ex (94)17rév. 4, ainsi que les orientations établies par le groupe de travail frontières sur l'amélioration de l'efficacité des contrôles effectués sur l'aviation civile internationale (passagers des vols privés) le 5 juin 2003 [36].

[36] Document du Conseil n° 8782/1/03 REV 1.

Le point 2.1 règle les procédures de contrôle des personnes dans les aéroports internationaux.

Afin de pouvoir faire la distinction entre les passagers des vols intérieurs, qui ne sont pas soumis à contrôle, et les passagers de tout autre vol, qui doivent être soumis à contrôle, des mesures de séparation physique des flux de passagers doivent être prises. A cette fin, l'obligation pour les autorités compétentes des Etats membres, en coopération avec la société aéroportuaire, de mettre en place les infrastructures appropriées est prévue. En pratique, ceci pourra se traduire dans le cloisonnement des aires de contrôle, dans le traitement du trafic dans des terminaux séparés etc.

Ce chapitre détermine ensuite le lieu du contrôle des personnes et des bagages à main, notamment pour les vols en transfert.

Il est en outre précisé que le contrôle des personnes s'effectue, en principe, en dehors de l'avion ; à cette fin, les Etats membres doivent prendre les mesures appropriées, en accord et coopération avec le responsable de l'aéroport et les transporteurs, pour que la circulation puisse être canalisée vers les installations réservées au contrôle. Les règles spécifiques concernant le contrôle des équipages d'avion sont précisées à l'annexe X.

Il est enfin prévu que, lorsqu'un avion assurant une liaison internationale (ou un avion étranger) est obligé à atterrir sur un terrain non autorisé pour des raisons de force majeure, danger imminent ou sur instruction des autorités, il pourra poursuivre son vol uniquement moyennant l'autorisation des autorités compétentes pour le contrôle des frontières. En toute hypothèse, il ne pourra pas être dérogé aux dispositions pertinentes en matière de contrôle des personnes.

Le point 2.2 règle les procédures spécifiques de contrôle dans les aéroports n'ayant pas le statut d'aéroport international (aérodromes). En effet, vu le trafic plus limité dans ce type d'aéroports par rapport aux aéroports internationaux, il n'est pas nécessaire, en règle générale, de mettre en place des structures destinées à la séparation physique entre les passagers ni d'assurer une présence permanente des agents de contrôle. Ceci ne porte pas préjudice aux dispositions du Règlement (CE) n° 2320/2002 relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile, et notamment à l'obligation pour les Etats membres d'assurer une inspection/filtrage des passagers afin d'empêcher que des articles prohibés ne soient introduits dans les zones de sûreté à accès réglementé ou à bord des aéronefs. Il doit en outre être garanti que, en cas de nécessité, les effectifs assurant le contrôle puissent être disponibles sur place en temps utile. A cette fin, le gestionnaire des aérodromes est tenu d'informer suffisamment à l'avance les autorités compétentes de l'arrivée et du départ d'un avion en trafic international.

Au point 2.3 sont reprises les dispositions des points 3.3.5 et 3.3.7 relatives aux vols privés (y compris les planeurs, les avions ultralégers etc.), tout en tenant compte des orientations établies par le groupe de travail frontières sur l'amélioration de l'efficacité des contrôles effectués sur l'aviation civile internationale, mentionnées ci-dessus.

Par rapport aux dispositions existantes, l'obligation est introduite, pour le commandant de bord, de transmettre aux autorités frontalières de l'Etat membre de destination et d'entrée, préalablement au décollage, une « déclaration générale » comportant un plan de vol (conforme à l'annexe 2 de la Convention relative à l'aviation civile internationale) ainsi que des informations sur l'identité des passagers.

En outre, lorsque un vol privé provenant d'un Etat tiers à destination d'un Etat membre fait escale dans le territoire d'un autre Etat membre, les autorités compétentes de l'Etat membre d'entrée doivent toujours effectuer un contrôle et apposer un cachet d'entrée sur la déclaration générale visée ci-dessus, afin que l'Etat membre de destination sache qu'un contrôle d'entrée a déjà été effectué.

En tout état de cause, lorsqu'il y a des doutes sur la provenance ou la destination d'un avion privé - et donc, sur le fait qu'il s'agisse d'un vol intérieur - un contrôle des personnes doit toujours être effectué. Ceci s'applique à la fois aux aéroports internationaux et aux aérodromes.

Enfin, il est précisé que le régime régissant les planeurs, les avions ultralégers, les hélicoptères et similaires, est défini par le droit national et, le cas échéant, par des accords bilatéraux.

Frontières maritimes

Cette section, plus particulièrement le point sur le contrôle du trafic maritime (3.1), a fait l'objet d'un examen approfondi, compte tenu des difficultés soulevées dans l'application des dispositions actuelles du Manuel, notamment lors des évaluations Schengen. Il a été pris en compte également les remarques formulées par l'étude de faisabilité relative aux contrôles aux frontières maritimes de l'Union européenne réalisée par le cabinet CIVIPOL Conseils qui a rendu ses conclusions en juillet 2003. De plus, les dispositions qu'elle contient intègrent aussi bien le contenu du programme de mesures de lutte contre l'immigration clandestine par voie maritime dans les Etats de l'Union européenne adopté par le Conseil du 27 novembre 2003 [37], que les échanges de vues qui se sont déroulés le 4 décembre 2003 lors d'une réunion informelle des experts des Etats membres sur cette partie du texte.

[37] Document du Conseil n° 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

Le point 3.1 reprend l'ensemble de la partie « contrôle du trafic maritime » (actuel point 3.4 de la partie II) du Manuel commun.

Il n'a pas été considéré nécessaire de reprendre certaines des définitions données à l'actuel point 3.4.1 (par exemple, « trafic maritime », « passagers », « équipage »). Les autres définitions - « liaison régulière par transbordeur », « navire de croisière », « navigation de plaisance » et « pêche côtière » - ont été reprises à l'article 2.

Le nouveau point 3.2 de l'annexe XI regroupe les points sous 3.4.4 relatifs aux modalités spécifiques à certains types de navigation. Eu égard à la définition de frontières intérieures et extérieures maritimes (voir l'article 2 du présent règlement), en principe les ports sont toujours des frontières extérieures ; ainsi, tout bateau doit être contrôlé à chaque entrée et à chaque sortie, car il est impossible de savoir ce qui se passe en dehors des ports, soit en eaux territoriales soit en eaux internationales (embarquement/débarquement de personnes ou de biens). Toutefois, eu égard à la nature de certains types de navigation, le principe du contrôle systématique peut être abandonné.

Le point 3.4.4.1 du Manuel commun n'a pas été repris dans cette partie, car, s'agissant de liaisons par transbordeurs entre deux ports Schengen, il s'agit du passage de frontières intérieures et non extérieures.

Les points 3.2.1 à 3.2.3 concernent la navigation de croisière. Ils correspondent à l'actuel point 3.4.4.2 qui a été complété pour intégrer les orientations déterminées par le programme de mesures de lutte contre l'immigration illégale par voie maritime, d'une part, et les recommandations relatives aux navires de croisière incluses dans le catalogue Schengen, d'autre part. Les contrôles des passagers de ces navires ne sont, en principe, effectués qu'au premier et au dernier port situés sur le territoire Schengen, mais il est prévu qu'ils peuvent néanmoins avoir lieu dans d'autres ports en cours de traversée en fonction de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale. Il est en outre précisé ce qui doit advenir des personnes à qui l'entrée sur le territoire doit être refusée.

Les points 3.2.4 à 3.2.7 correspondent au point 3.4.4.3 relatif à la navigation de plaisance. Ils intègrent également des dispositions nouvelles issues des préconisations du programme de mesures précédemment cité et des recommandations du catalogue Schengen. L'obligation d'accostage des navires de plaisance dans un port d'entrée autorisé est posée, et pour y déroger dans des cas exceptionnels ou de force majeure, les autorités de contrôle doivent être prévenues. Un document rassemblant l'ensemble des caractéristiques techniques du navire, ainsi que le nom des personnes qui se trouvent à bord, doit être mis à disposition des autorités. Une tolérance est prévue pour les personnes qui pratiquent la navigation de plaisance journellement et qui sont connues des autorités portuaires, sous réserve de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale.

Les points 3.2.8 et 3.2.9 traitent de la pêche côtière (actuel point 3.4.4.4 du Manuel commun) avec des modifications similaires aux points précédents. Le contrôle des navires de pêche côtière qui rentrent au port quotidiennement ou presque, n'est pas systématique, sous réserve de l'appréciation des risques en matière d'immigration illégale. Il est prévu que le capitaine du navire doit prévenir les autorités de toute modification de son équipage ainsi que de la présence éventuelle de passagers à bord.

Le point 3.2.10 reprend presque à l'identique les termes du point 3.4.4.5 du Manuel Commun relatif aux liaisons par transbordeurs soumises à contrôle.

Le point 3.3, relatif à la navigation sur les eaux intérieures et correspondant au point 3.5 de la partie II du Manuel n'a pas été modifié. En pratique, les mêmes dispositions prévues pour le contrôle des frontières maritimes s'appliquent mutatis mutandis à ce type de navigation.

Article 17

Cet article prévoit la possibilité d'établir des régimes de contrôle spécifiques pour certaines catégories de personnes, notamment les pilotes d'aéronefs, les marins, les titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, les membres d'organisations internationales, les travailleurs frontaliers et les mineurs. Ces régimes spécifiques figurent à l'annexe XI. Cette annexe reprend une partie des dispositions de l'actuel point 6, partie II, du Manuel, à l'exception des points 6.1 (relatifs aux citoyens de l'Union et aux membres de leur famille), 6.2 (ressortissants de pays tiers titulaires d'un titre de séjour délivré par un autre Etat membre), 6.3 (réfugiés et apatrides), 6.9 (voyages en groupe) et 6.10 (demande d'asile à la frontière).

Le point 6.1 n'a pas été repris parce que, comme déjà clarifié, le régime d'entrée et séjour applicable aux citoyens de l'Union et, en général, aux bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation est déjà réglé par les dispositions pertinentes du droit communautaire en la matière. Il n'est donc pas nécessaire ici de reproduire des dispositions déjà contenues dans d'autres actes communautaires ; en tout état de cause, l'article 3 du présent règlement dispose clairement que les droits des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ne sont pas affectés par les dispositions du présent règlement.

Le point 6.2 a été déjà repris à l'article 6, paragraphe 4 du présent règlement.

Pour ce qui est du point 6.3, il n'a pas été repris parce que, premièrement, la reconnaissance des documents de voyage des ressortissants de pays tiers, y compris des réfugiés et des apatrides, n'est pas harmonisée et relève donc de la compétence de chaque Etat membre, qui actuellement se limitent à notifier au Secrétariat Général du Conseil leurs décisions en la matière [38] (et en plus, cette partie n'est même plus à jour). En outre, pour ce qui est du régime de visa pour ces catégories de personnes, il est déjà régi par l'article 3 du Règlement (CE) n° 539/2001 et il n'est donc pas nécessaire d'insérer des dispositions spécifiques ici. Par ailleurs, le deuxième paragraphe de l'actuel point 6.3.2 de la partie II du Manuel (« les titulaires d'un titre de voyage pour apatrides sont soumis à l'obligation de visa pour l'entrée à moins qu'ils ne bénéficient d'une autorisation de séjour délivrée par [un Etat Schengen] » est même en contradiction avec le Règlement (CE) n° 539/2001, dans la mesure où ce dernier permet l'exemption de visa aux titulaires d'un document de voyage pour apatrides délivré par un pays tiers exempté de l'obligation de visa sur le territoire duquel ils résident légalement (article 3, deuxième tiret dudit règlement).

[38] Voir le Tableau des documents de voyage permettant le franchissement des frontières extérieures et susceptibles d'être revêtus d'un visa (décisions du Comité exécutif SCH/Com-ex (98)56 et SCH/Com-ex (99)14 du 28.4.1999, citées).

Le point 6.9, relatif aux possibilité d'allégement du contrôle pour les voyages en groupe (et notamment pour les bus des pèlerins, pour les voyage scolaires) n'a pas été repris puisqu'il est en contradiction avec le régime général de contrôle et surtout avec l'obligation de compostage systématique des documents de voyage à l'entrée dans l'espace Schengen.

Enfin, le point 6.10, qui se limite à préciser que, lorsqu'un étranger demande l'asile à la frontière, la législation de l'Etat membre concerné s'applique jusqu'à la détermination de la responsabilité du traitement de la demande d'asile, apparaît superflu et n'a donc pas été repris non plus. En outre, l'article 3 du présent règlement fait déjà référence aux obligations des Etats membres en matière d'asile et de protection internationale.

Les parties qui, par contre, ont été reprises sont : l'actuel point 6.4 relatif aux pilotes d'aéronefs et autres membres d'équipage (point 1 de cette annexe) ; l'actuel point 6.5 relatif aux marins (point 2) ; les actuels points 6.6 et 6.11 relatifs, respectivement, aux titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service et aux membres d'organisations internationales (point 3) ; l'actuel point 6.7 relatif aux travailleurs frontaliers (point 4); et le point 6.8 relatif aux mineurs (point 5).

Pilotes d'aéronefs

Le point 1 sur les pilotes d'aéronefs n'a pas été modifié dans la substance par rapport au point 6.4 du Manuel, qui prévoit un régime spécifique - repris de l'annexe 9 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile, notamment les points 3.74 et 3.75 - pour les titulaires d'une licence de pilote ou d'un certificat de membre d'équipage. Toutefois cette partie a été reformulée de manière à bien clarifier les droits de cette catégorie de personnes, et notamment la possibilité de se rendre, dans l'exercice de leurs fonctions et sur base de leur licence de pilote ou certificat de membre d'équipage - donc sans devoir être en possession d'un passeport et d'un visa - de se rendre sur le territoire de la commune dont relève l'aéroport ainsi que dans tout aéroport situé sur le territoire d'un Etat membre.

Marins

Par contre, le point 2 relatif aux marins a été modifié substantiellement, par rapport à l'actuel point 6.5 du Manuel, afin d'en clarifier la signification et la portée, ainsi que de le mettre à jour par rapport aux développements au niveau international (notamment la nouvelle Convention de Genève - n° 185 - signée le 19 juin 2003).

Le nouveau texte prévoit que les marins en possession d'une pièce d'identité de gens de mer - la référence au livret professionnel maritime ayant été éliminée puisqu'il ne s'agit ni d'un document d'identité ni de voyage - qui a été délivrée conformément à la Convention de Londres de 1965 (FAL) et à la Convention de Genève n°185 puissent se rendre à terre pour séjourner dans la localité du port où leur navire fait escale ou dans les communes limitrophes, sans se présenter à un point de passage. Cette possibilité est soumise à la condition qu'ils figurent sur le rôle d'équipage, préalablement soumis au contrôle, du navire auquel ils appartiennent. A été également ajouté l'obligation d'un contrôle visuel (« face to face ») du marin, avant qu'il puisse descendre à terre, lorsque l'appréciation des risques migratoires et liés à la sécurité l'exige. Par contre, l'obligation « d'être en possession d'un visa » a été éliminée puisque ceci est déjà réglé à l'article 4, paragraphe 1, lettres b) et c) du Règlement (CE) n° 539/2001 (et, en plus, les différentes versions linguistiques du Manuel divergent sur ce point : dans certaines versions, l'obligation de visa est prévue en tout cas, dans d'autres « le cas échéant »).

L'obligation de remplir toutes les conditions d'entrées telles que prévues à l'article 5 du présent règlement est maintenue pour les marins envisageant de séjourner en dehors des communes situées à proximité des ports. Des dérogations à ce principe, et notamment à l'obligation d'être en possession d'un visa et de disposer de moyens de substance suffisants, sont toutefois possibles dans des cas spécifiques. Pour les marins étant dépourvus de visa, il est possible de leur délivrer un visa à la frontière, conformément aux dispositions du Règlement (CE) n° 415/2003. Ce dernier règlement, outre à régler les cas et les modalités de délivrance des visas à la frontière (en général), contient aussi des dispositions particulières sur la délivrance de ce type de visas aux marins en transit.

En tout état de cause, les garde frontières sont tenus de vérifier que les marins en question remplissent les autres conditions d'entrée visées à l'article 5, à savoir qu'ils sont en possession d'un document de voyage valable, qu'ils ne sont pas signalés aux fins de non-admission dans le SIS et qu'ils ne représentent pas une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure et la santé publique des Etats membres. En outre, les garde frontières devront vérifier, le cas échéant et dans la mesure où c'est applicable, certains éléments additionnels tels que la déclaration écrite de l'armateur ou de l'agent maritime concerné, la déclaration écrite des autorités diplomatiques ou consulaires compétentes, les preuves recueillies à l'occasion de vérifications ponctuelles effectuées auprès des autorités de police ou, le cas échéant, auprès d'autres administrations compétentes.

Titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service/membres d'organisations internationales

Le point 3 couvre à la fois l'actuel point sur les titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service et celui qui règle le régime pour les titulaires de titres délivrés par certaines organisations internationales, puisqu'il s'agit de deux catégories qui sont soumises à un régime similaire (là où il y avait des différences, celles-ci ont été maintenues). Les titres délivrés par les organisations internationales aux fins de ce chapitre comprennent : le laissez-passer délivrés par les Nations Unies (y compris les institutions qui en dépendent), la Communauté européenne et l'Euratom ; le certificat de légitimation délivré par le secrétaire général du Conseil de l'Europe ; les documents délivrés par un quartier général de l'OTAN (à savoir la carte d'identité militaire accompagnée d'un ordre de mission, d'une feuille de route, d'un ordre de service individuel et collectif).

Ces catégories, compte tenu des privilèges et immunités dont elles jouissent, peuvent notamment bénéficier d'un régime plus favorable lors du contrôle frontalier, en se voyant accorder la priorité sur les autres voyageurs ; en plus, ils ne sont pas tenus, en règle générale, à démontrer la possession de moyens de subsistance suffisants. Toutefois, leur statut ne les dispense pas automatiquement de l'obligation de visa : l'exemption de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service reste une faculté des Etats membres, conformément à l'article 4, paragraphe 1, lettre a) du Règlement (CE) n° 539/2001.

Il est en outre précisé que l'entrée sur le territoire ne peut en aucun cas être refusée aux titulaires de passeports diplomatiques, officiels et de service sans que le garde frontière en ait informé préalablement les autorités nationales compétentes, même si le ressortissant en question est signalé dans le SIS.

L'article 17, paragraphe 2, fait référence aux cartes délivrées par le ministère des affaires étrangères aux membres accrédités des missions diplomatiques et des représentations consulaires et leur famille, qui figurent à l'annexe XII (actuelle annexe 13 du Manuel). Ces cartes, qui équivalent à un titre de séjour, permettent aux titulaires - si accompagnées par un document de voyage valable - de franchir la frontière des Etats membres sans devoir demander un visa.

Bien entendu les garde frontières peuvent, lors du contrôle, demander la preuve du statut diplomatique ou en tout cas de la jouissance de privilèges, immunités ou exemptions ; en cas de doute, des vérifications supplémentaires peuvent également être effectuées auprès du ministère des affaires étrangères compétent.

Travailleurs frontaliers

Le point 4, ajoute au texte existant, qui renvoyait à la possibilité de n'effectuer que des contrôles par sondage sur les travailleurs frontaliers, le principe que les travailleurs frontaliers devront automatiquement bénéficier des facilitations pratiques envisagées dans le cadre d'un régime de petit trafic frontalier, notamment de la possibilité de franchir la frontière à des points de passage spécifiques ou des couloirs réservés, ainsi que de l'exemption du compostage de leur document de voyage. Ceci est motivé par le fait que les travailleurs frontaliers ne peuvent pas êtres couverts par les propositions sur le petit trafic frontalier, qui ne règlent que le court séjour.

Mineurs

Le point 5 relatif aux mineurs (actuel point 6.8), prévoit tout d'abord que cette catégorie soit soumise aux mêmes contrôles d'entrée et de sortie que les adultes. Les dispositions existantes ont été renforcées en tenant compte de l' l'initiative présentée par la Présidence italienne le 2 octobre 2003 (doc. n° 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Pour les mineurs accompagnés, a été ajoutée l'obligation pour les garde frontières d'effectuer des vérifications supplémentaires (entretiens séparés avec le mineur, le cas échéant) lorsqu'il y a des raisons sérieuses de croire que le mineur a été illicitement soustrait à la garde de la personne qui détient légalement l'autorité parentale à son égard.

Pour ce qui est des mineurs non accompagnés, les garde frontières devront également montrer une attention particulière, notamment dans le contexte du contrôle de sortie, afin de s'assurer - à travers un examen approfondi des documents et justificatifs sur les raisons et les détails du voyage - qu'ils ne quittent pas le territoire sans l'autorisation de la ou des personnes exerçant l'autorité parentale à leur égard.

Titre III - Frontières intérieures

Article 18

L'article 18, paragraphe 1, confirme le principe de la suppression des contrôles et des formalités à l'égard des personnes aux frontières intérieures, tel que déterminé par l'acquis de Schengen (article 2, paragraphe 1 de la convention) en conformité avec l'objectif fixé par l'article 14 du traité CE. Il en résulte que le franchissement d'une frontière intérieure ne peut pas constituer, en soi, le fait générateur pour des contrôles ou des formalités et que, en principe, toute personne peut franchir librement les frontières intérieures en tout endroit. Tout contrôle, aussi bien systématique que par sondage, exercé en raison du seul franchissement d'une frontière intérieure, est en effet incompatible avec l'idée d'un espace sans frontières et est donc interdit (sans préjudice des dispositions des articles 20 à 24 de ce règlement). Le franchissement de la frontière intérieure entre deux Etats membres appliquant l'acquis de Schengen ne doit donc pas être traité différemment que le déplacement entre régions, provinces, départements ou tout autre type de subdivision administrative au sein d'un même Etat membre.

Article 19

L'article 19 reprend et complète l'article 2, paragraphe 3, de la convention de Schengen.

Au point a) il est stipulé que les contrôles des personnes dans le cadre de l'exercice des compétences générales de police sont admis sur l'ensemble du territoire. Il en résulte que des contrôles exercés dans ce cadre dans la zone de frontière ne sont pas incompatibles avec le droit de franchir les frontières intérieures sans contrôle, pour autant qu'ils soient effectués selon des modalités identiques - notamment en ce qui concerne la fréquence et l'intensité - aux modalités des contrôles effectués sur l'ensemble du territoire. Par conséquent, un État membre ne peut pas prévoir une législation applicable de manière particulière uniquement à la zone limitrophe de la frontière intérieure, en fixant par exemple un périmètre pour le contrôle de l'identité des personnes, par sondage ou visuel, alors que ce même type d'opération n'aurait pas lieu dans d'autres parties du territoire. Même un contrôle allégé, effectué en raison du franchissement de la frontière et/ou dans les zones proches de la frontière ne pourrait être admis. C'est donc l'objectif poursuivi par le contrôle qui est décisif afin de déterminer son admissibilité.

Le point b) met en évidence que les contrôles de sûreté effectués avant ou pendant l'embarquement pour protéger la sécurité des passagers à bord d'un avion ou sur un bateau ne sont pas remis en cause. Ces contrôles sont destinés à vérifier que les passagers ne transportent pas des armes ou des objets et substances dangereux à bord. Ces contrôles peuvent également servir à s'assurer de l'identité du voyageur ayant un billet nominatif. Ils peuvent également s'avérer nécessaires lorsque l'ordre public ou la sécurité des passagers pourrait être mis en danger par l'embarquement de passagers connus comme fauteurs de troubles.

Les points c) et d) soulignent que cette proposition ne dispense ni de l'obligation générale de porter ou de détenir des titres et documents, si elle est prévue par la législation nationale, ni de l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers, de signaler leur présence sur le territoire d'un État membre, si cette obligation est prévue par la législation nationale conformément au droit communautaire y relatif (et notamment, à l'article 22 de la convention de Schengen relatif à la déclaration d'entrée).

Article 20

La suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures ne devrait pas mettre en danger la sécurité dans l'espace sans frontières. Ainsi les mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes ont été élaborées afin de maintenir un niveau élevé de sécurité.

Cependant, il peut y avoir des situations de risque exceptionnel auxquelles ces instruments n'apportent pas une réponse suffisamment adéquate et qui peuvent nécessiter la réintroduction de contrôles sur les personnes aux frontières intérieures. Le présent article, s'inspirant de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen, fixe les conditions dans lesquelles un État membre peut réintroduire de tels contrôles ainsi que la procédure à suivre.

Comme prévu par le texte actuel de la convention de Schengen, un État membre peut réintroduire des contrôles frontaliers lorsqu'il y a une menace de l'ordre public ou de la sécurité intérieure. La santé publique a été ajoutée puisque cette condition est également introduite à l'article 5 parmi les conditions d'entrée (voir ci-dessus le commentaire de cet article). La présente proposition stipule qu'il doit s'agir d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique. Cet ajout met en évidence que la mise en oeuvre de cette clause de sauvegarde reste une mesure exceptionnelle.

Vu le caractère exceptionnel de la mesure, la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ne peut pas dépasser, en principe, une durée maximale de 30 jours. Cette durée maximale est d'ailleurs limitée par les dispositions du paragraphe 1 qui reflètent le principe de proportionnalité en stipulant que la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures doit être limitée à ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace. La pratique a montré que depuis la mise en oeuvre de Schengen, la durée de la réintroduction des contrôles dans la plupart de cas n'a pas atteint les 30 jours, ce qui justifie donc cette limitation dans le temps.

Toutefois, il est évidemment possible que la menace grave subsiste au-delà de 30 jours. Dans ce cas, les contrôles peuvent être maintenus pendant une nouvelle période, renouvelable, de 30 jours (paragraphe 2). Pour ce faire, une procédure de prolongation est prévue à l'article 23.

Article 21

Il est nécessaire d'adapter la procédure de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures telle que prévue par la convention de Schengen afin de la rendre pleinement compatible avec le cadre institutionnel de l'Union vu que, lors de l'intégration de l'acquis Schengen dans le cadre de l'Union européenne, tous les éléments de cet acquis qui étaient de nature institutionnelle n'ont pas été adaptés au cadre institutionnel de l'Union. Lors de la ventilation de l'acquis Schengen entre premier et troisième pilier [39], le Conseil a déterminé une base juridique du premier pilier pour le franchissement des frontières intérieures, à savoir l'article 62, point 1 du traité CE.

[39] Décision du Conseil n° 1999/436/CE, citée.

Par conséquent, la Commission, en tant que gardienne des traités, doit être impliquée explicitement dans le processus de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures.

L'État membre requérant doit fournir les indications sur les causes, l'étendue, la durée de la décision envisagée ainsi que, le cas échéant, les mesures sollicitées à entreprendre par les autres États membres dès qu'il a pris la décision sur la réintroduction des contrôles afin que les autres États membres puissent se préparer immédiatement à cette mesure. Déjà la décision du Comité exécutif de Schengen du 20 décembre 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, rév.2) prévoit la notification de ces informations.

Ces informations feront l'objet d'une consultation de la Commission et des autres États membres au sein du Conseil, afin de permettre une meilleure concertation et pouvoir déclencher, le cas échéant, la coopération mutuelle des États membres (par exemple, l'interdiction de sortie pour des récidivistes et meneurs de violences ou encore une meilleure coopération policière). En outre, elle donne l'occasion d'étudier quelles autres mesures pourraient être prises, et, en tout état de cause, de limiter les frontières qui seraient soumises aux contrôles. Cette consultation sert également à examiner la proportionnalité par rapport au fait générateur de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures et les risques qui y sont inhérents. De plus, cette consultation permet, le cas échéant, d'envoyer des policiers ou des officiers de liaison avant et pendant des événements susceptibles de menacer gravement l'ordre public et d'échanger toute information utile afin de cibler les contrôles. A cet égard, il convient également de tenir compte de la Résolution du Conseil relative à la sécurité des réunions du Conseil européen et d'autres événements susceptibles d'avoir un impact comparable (document du Conseil n° 13915/03 ENFOPOL 92 COMIX 642 du 4.11.2003), qui met l'accent sur la nécessité d'impliquer les services de renseignements afin de pouvoir viser essentiellement les individus à l'égard desquels il existe des motifs sérieux de croire qu'ils veulent pénétrer dans un État membre dans l'intention de causer des troubles à l'ordre public et de perturber la sécurité d'un événement ou de commettre des infractions liées audit événement. Finalement, ce cadre peut être utilisé pour faire le point sur le passé et examiner ce qui fonctionne et ce qui mérite d'être amélioré.

En vue de la consultation susmentionnée et sur base des informations fournies, la Commission émet un avis afin, notamment, d'examiner la proportionnalité de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures par rapport au fait générateur et les risques qui y sont inhérents.

La consultation doit être obligatoire et elle aura lieu au moins 15 jours avant la date de réintroduction des contrôles, sauf dans les cas d'urgence dans lesquels l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique d'un État membre exigent une réaction immédiate (voir article 22).

Article 22

Cet article règle la procédure pour les cas d'urgence, qui ne permettent pas d'utiliser la procédure normale visée à l'article 21, et dans lesquels une simple notification de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures à la Commission et aux autres États membres est prévue, tout en fournissant les informations sur les causes qui justifient l'usage de la procédure d'urgence.

Article 23

Afin de pouvoir prolonger cette mesure exceptionnelle de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures au cas où la menace grave subsisterait au-delà de 30 jours, il est également indispensable de consulter préalablement la Commission, qui émet un avis sur la question, et les autres États membres.

Article 24

Cet article prévoit un recours commun à la clause de sauvegarde en cas d'une menace d'une gravité exceptionnelle pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique affectant plusieurs États membres, et notamment en cas de menace terroriste à caractère transfrontalier. Pour ce qui est de la notion de « menace terroriste à caractère transfrontalier », le texte agréé au sein du Comité Article 36 le 23 novembre 2001 (document du Conseil n° 14181/1/01 du 30 novembre 2001, ENFOPOL 134 REV 1) la définit ainsi:

(a) une menace imminente ou l'exécution de plusieurs attentats terroristes simultanés ou synchronisés dans plusieurs Etats membres ;

(b) un attentat terroriste d'une exceptionnelle gravité lorsqu'existent des indications sérieuses que les auteurs ou complices pourraient se rendre dans d'autres Etats membres ;

(c) une menace imminente d'un attentat terroriste d'une exceptionnelle gravité dans un ou plusieurs Etats membres lorsqu'existent des indications sérieuses que les auteurs ou complices pourraient provenir d'autres Etats membres.

Cette mesure est justifiée par le caractère transfrontalier de la menace ou par la demande d'un ou de plusieurs États membres d'être appuyés dans leur effort pour faire face à un risque exceptionnel pour leur sûreté.

Dans une telle situation, le Conseil peut décider que tous les États membres réintroduisent les contrôles à toutes les frontières intérieures ou à des frontières intérieures spécifiques, par exemple aux frontières intérieures aériennes, de tous ou de plusieurs États membres. Lorsque la menace d'une gravité exceptionnelle cesse d'exister, le Conseil prend la décision de lever les contrôles. Le Parlement européen est informé sur ces mesures exceptionnelles sans délai.

Il convient de souligner que cet article n'exclut pas le recours d'un État membre à la possibilité de réintroduire les contrôles à ses frontières intérieures immédiatement en cas d'urgence conformément à l'article 22.

Article 25

Cet article précise que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures entraîne l'application des règles pertinentes relatives au contrôle frontalier, telles que définies au Titre II du présent règlement.

Article 26

Comme prévu par le texte actuel de l'acquis Schengen, l'État membre concerné soumet un rapport sur l'application de sa décision sur la réintroduction des contrôles. En tenant compte du cadre institutionnel de l'Union européenne, la Commission et le Parlement sont ajoutés en tant que destinataires du rapport.

Article 27

Cet article prévoit une obligation de donner publicité aux mesures réintroduisant les contrôles aux frontières intérieures, sauf au cas où cette information doit être maintenue confidentielle, notamment pour des raisons liées à la sécurité intérieure et l'ordre public.

Article 28

Cet article assure que les raisons invoquées par un État membre pour la réintroduction ou la prolongation des contrôles aux frontières intérieures puissent être maintenues confidentielles, afin de ne pas mettre en péril la sécurité de l'État membre confronté à une menace grave de son ordre public et de sa sécurité intérieure.

Titre IV - Dispositions finales

Article 29

Cet article prévoit que les annexes I à XII du présent règlement sont modifiées conformément à la procédure de comitologie visée à l'article 30. Le recours à une procédure de comitologie est motivé par le fait qu'il s'agit d'annexes contenant des mesures d'application des règles générales en matière de contrôle des frontières extérieures, telles qu'établies au Titre II du présent règlement.

Article 30

Il s'agit d'un article standard relatif à la procédure de comitologie à suivre pour l'adoption des mesures d'application de ce règlement, conformément à la décision 468/1999/CE. La procédure prévue est une procédure de réglementation, puisqu'elle vise des mesures de portée générale, au sens de l'article 2 de la décision susmentionnée ; les articles 5 et 7 de cette même décision s'appliquent.

Le délai prévu au paragraphe 6 de l'article 5 de la décision 468/1999/CE, à savoir le délai dans lequel le Conseil devra statuer à la majorité qualifiée sur la proposition soumise par la Commission sur les mesures à adopter lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité, est fixé à deux mois.

Article 31

Cet article définit le champ d'application territoriale du règlement. Conformément à ce qui est prévu à l'article 138 de la convention de Schengen, qui définit le champ d'application des dispositions de la convention, le paragraphe 1 précise que le règlement ne s'applique pas aux territoires non européens de la République française et du Royaume des Pays-Bas.

Le paragraphe 2 précise que les dispositions du présent règlement n'affectent pas non plus le régime spécifique qui s'applique à Ceuta et Melilla et qui est défini dans l'acte final de l'acte d'adhésion de l'Espagne à la convention de Schengen.

Article 32

Pour des raisons de transparence et de clarté juridique, les Etats membres sont tenus de notifier leurs dispositions nationales visées à l'article 17 c) et d). Celles-ci seront publiées au Journal Officiel de l'Union européenne, série C, afin d'en garantir la publicité.

Article 33

Cet article prévoit l'élaboration d'un rapport sur l'application du Titre III (frontières intérieures), au plus tard trois ans après son entrée en vigueur. A l'occasion de ce rapport, la Commission évaluera les difficultés éventuelles qui pourraient résulter de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures et pourra proposer, le cas échéant, les modifications devenues nécessaires.

Article 34

Les paragraphes 1 et 2 de cet article précisent les dispositions qui sont abrogées et remplacées par le présent règlement, à partir de son application, à savoir:

- les articles 2 à 8 de la convention, relatifs au franchissement des frontières intérieures (article 2) et des frontières extérieures (articles 3 à 8);

- le Manuel commun, ainsi que ses annexes;

- certaines décisions du Comité exécutif Schengen, à savoir : la décision SCH/Com-ex (94)17, rév. 4, concernant l'introduction et l'application du régime Schengen dans les aéroports et les aérodromes ; et la décision SCH/Com-ex(95)20, rév. 2, concernant la procédure d'application de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen ;

- l'annexe 7 des Instructions consulaires communes, relative aux montants de référence arrêtés annuellement par les autorités nationales en matière de franchissement des frontières, et qui est déjà reprise à l'annexe III du présent règlement ;

- le règlement (CE) n° 790/2001 réservant au Conseil des pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières, puisque la procédure prévue à l'article 30 pour la modification des annexes de ce règlement remplace les procédures prévues aux articles 1 et 2 dudit règlement.

Le paragraphe 2 fait également référence au tableau de correspondance figurant à l'annexe XIII, qui indique précisément quelles dispositions du présent règlement remplacent les dispositions abrogées de la convention, du Manuel Commun et d'autres décisions Schengen, afin que tout renvoi aux anciennes dispositions puisse être lu correctement dans le cadre du nouveau règlement.

Article 35

Il s'agit d'une disposition standard sur l'entrée en vigueur du règlement et sur son effet direct.

L'application du règlement est reportée à 6 mois après son entrée en vigueur, compte tenu de l'ampleur de cet exercice et de la nécessité d'en informer les garde frontières et de préparer, le cas échéant, un guide pratique.

ANNEXE

Tableau des dispositions du Manuel commun qui n'ont pas été reprises

Dispositions du Manuel commun

qui n'ont pas été reprises // Motif(s)

Point 1.1 de la partie I

Conséquences de l'autorisation d'entrée // Ce paragraphe ne fait que reproduire les dispositions des Articles 20 et 21 de la Convention de Schengen (CS). En plus, ceci n'a rien à voir avec les conditions d'entrée et de franchissement de la frontière.

Point 3 de la partie I (y compris 3.1, 3.2 et 3.3)

Visas nécessaires pour l'entrée des étrangers sur le territoire des EM // Cette partie ne fait que reproduire des dispositions de la CS (Arts. 10-11 et 18) ainsi que des Instructions Consulaires Communes - ICC (voir : partie I ; point 3 de la partie V ; partie VI ; Annexes 1, 8, 9, 10, 13 ) et elle est donc redondante.

Point 4.2 de la partie I

Conditions relatives à la sécurité // Répétition du contenu de l'article 96 CS

Point 1.3.4 de la partie II

Droit des citoyens de l'Union (et des autres bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation) à ne pas être soumis à un contrôle approfondi sauf cas exceptionnels // Ce droit découle déjà des instruments du droit communautaire relatifs à la libre circulation des citoyens de l'Union et des membres de leur famille (voir notamment la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004, qui a repris tout l'acquis communautaire en la matière). Sur base de l'article 3 du présent règlement, les droits des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ne sont pas affectés. Cette disposition est donc superflue.

Point 1.4.7

Arrangements spécifiques relatives au refus d'entrée en relation aux citoyens de l'Union et aux autres bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation // Voir le commentaire relatif au point 1.3.4, partie II, ci-dessus.

Points 3.4.1.1, 3.4.1.2 et 3.4.1.3

Définitions de « trafic maritime », « passager » et « équipage » // Ces définitions sont considérées comme superflues.

Points 5.3 à 5.5 de la partie II**

Caractéristiques des visas délivrés à la frontière // Dispositions superflues, puisque :

- l'annexe 14 a été abrogé (point 5.3) ;

- les droits à percevoir pour ce type de visa (point 5.4) ainsi que la consultation préalable (point 5.5.), sont régis par les dispositions pertinentes des ICC.

Point 6.1 de la partie II

Régime pour les citoyens et autres bénéficiaires du droit communautaire // Voir le commentaire relatif au point 1.3.4, partie II, ci-dessus.

Point 6.3 partie II - Réfugiés et apatrides // Le régime des visas pour ces catégories est déjà réglé par le Règl. n°539/2001.

La reconnaissance des documents de voyage n'est pas harmonisée. Cette partie est redondante.

Point 6.9 partie II - Voyages en groupe (allègement du contrôle dans certains cas) // Cette disposition est en contradiction avec les dispositions générales sur le contrôle et notamment avec l'obligation de compostage systématique des documents à l'entrée (article 9).

Point 6.10 - Etrangers qui introduisent une demande d'asile à la frontière // Partie superflue.

Annexes 4, 5, 5a, 6, 6a, 6b, 6c, 8, 8a, 11, 14a, 14b // Identiques aux annexes (ou parties) correspondantes des ICC

Annexes 7 et 9 - Modèles de vignette visa // N'ont pas de valeur contraignante

Annexe 12 - Modèle de feuilles séparés (sur lesquelles apposer un visa) // Obsolète (remplacé par le Règlement (CE) n° 333/2002).

2004/0127 (CNS)

Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 62, points 1 et 2 a),

vu la proposition de la Commission [40],

[40] JO C [...], [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [41],

[41] JO C [...], [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Il résulte de l'article 62, paragraphe 1, du traité, que l'élaboration de mesures visant à assurer l'absence de tout contrôle des personnes lors du franchissement des frontières intérieures est un élément constitutif de l'objectif, énoncé à l'article 14 du traité, de la mise en place d'un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des personnes est assurée.

(2) Conformément à l'article 61 du traité, la création d'un espace de libre circulation des personnes doit être liée à des mesures d'accompagnement. La politique commune en matière de contrôle des frontières extérieures, telle que visée à l'article 62, paragraphe 2, du traité fait partie de ces mesures.

(3) L'adoption de mesures communes en matière de franchissement des frontières intérieures par les personnes, ainsi que de contrôle des frontières extérieures, doit tenir compte des dispositions de l'acquis de Schengen intégré dans le cadre de l'Union européenne et, notamment, des dispositions pertinentes de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 [42], ainsi que du Manuel commun [43].

[42] JO L 230, du 22.9.2000, p. 19.

[43] JO C 313, du 16.12.2002, p. 97.

(4) En ce qui concerne les contrôles aux frontières extérieures, l'établissement d'un « corpus commun » de législation, notamment à travers la consolidation et le développement de l'acquis existant en la matière, est l'une des composantes essentielles de la politique commune de gestion des frontières extérieures, telle que définie dans la communication de la Commission du 7 mai 2002 intitulée « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne » [44]. Cet objectif a été inclus dans le «Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne», approuvé par le Conseil le 13 juin 2002, et soutenu par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002, ainsi que par le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003.

[44] COM(2002) 233 final.

(5) La définition d'un régime commun en matière de franchissement des frontières par les personnes ne remet pas en cause ni n'affecte les droits en matière de libre circulation dont jouissent les citoyens de l'Union et les membres de leur famille, ainsi que les ressortissants de pays tiers et les membres de leur famille qui, en vertu d'accords conclus entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et ces pays, d'autre part, bénéficient de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l'Union.

(6) Le contrôle frontalier ne se fait pas seulement dans l'intérêt des États membres aux frontières extérieures desquels il s'exerce, mais dans l'intérêt de l'ensemble des États membres ayant aboli les contrôles à leurs frontières intérieures. Il doit contribuer à la lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains, ainsi qu'à la prévention de toute menace pour la sécurité intérieure, l'ordre public, la santé publique et les relations internationales des États membres. La mise en oeuvre du contrôle frontalier doit être proportionnée à ces objectifs.

(7) Le contrôle frontalier comprend non seulement le contrôle des personnes aux points de passage autorisés mais également la surveillance entre ces points de passage. Il convient donc d'établir les conditions, les critères ainsi que les modalités régissant à la fois le contrôle aux points de passage et la surveillance.

(8) Il convient de prévoir, en présence de circonstances exceptionnelles et imprévues, des possibilités d'assouplissement des contrôles aux frontières extérieures.

(9) Afin de réduire les délais d'attente des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation qui, en règle générale, ne sont soumis qu'à une vérification d'identité, il convient également de prévoir, lorsque les circonstances le permettent, des couloirs séparés aux points de passage des frontières extérieures, signalés par des indications minimales uniformes dans tous les Etats membres. Des couloirs séparés doivent être obligatoirement prévus dans les aéroports internationaux.

(10) Les Etats membres doivent éviter que les procédures de contrôle constituent une entrave majeure aux échanges économiques, sociaux et culturels aux frontières extérieures. A cette fin, ils doivent mettre en place des effectifs et des ressources appropriés.

(11) Les Etats membres doivent désigner le service ou les services nationaux chargés, conformément à la législation nationale, de missions de garde frontières. Lorsque plusieurs services sont chargés, dans un même Etat membre, de missions de garde frontières, une coopération étroite et permanente doit être assurée.

(12) La coopération opérationnelle et l'assistance entre Etats membres en matière de contrôle frontalier doit être gérée et cordonnée par l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres instituée par le règlement (CE) n° [...] [45].

[45] JO L [...], [...], p. [...].

(13) Il importe, au regard du franchissement des frontières intérieures, que les contrôles effectués ou les formalités imposées en vertu du seul franchissement de la frontière soient interdits.

(14) Il convient néanmoins de préciser que le présent règlement ne porte pas atteinte aux contrôles effectués dans le cadre de la compétence policière générale, aux contrôles de sûreté de personnes identiques à ceux exercés à l'égard des vols nationaux, ni aux possibilités des Etats membres d'appliquer aux bagages des contrôles à caractère exceptionnel conformément au règlement (CEE) n° 3925/91 du Conseil du 19 décembre 1991 relatif à la suppression des contrôles et formalités applicables aux bagages à main et aux bagages de soute des personnes effectuant un vol intracommunautaire ainsi qu'aux bagages des personnes effectuant une traversée maritime intracommunautaire [46], ni aux législations nationales relatives au port des documents de voyage et d'identité ou à l'obligation de signaler la présence sur le territoire de l'Etat membre concerné.

[46] JO L 374 du 31.12.1991, p. 4. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil (JO L 284 du 31.10.2003, p. 1).

(15) En cas de menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique d'un Etat membre, celui-ci doit également avoir la possibilité de réintroduire temporairement des contrôles à ses frontières. Il convient de fixer les conditions et les procédures y afférentes, afin de sauvegarder le caractère exceptionnel de la mesure et la proportionnalité de la mesure de réintroduction des contrôles.

(16) En cas de menace d'une gravité exceptionnelle pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique affectant un ou plusieurs Etats membres, le Conseil doit pouvoir décider de réintroduire les contrôles à toutes les frontières intérieures ou à des frontières déterminées de tous les Etats membres ou de plusieurs Etats membres immédiatement. L'étendue et la durée des contrôles doivent être limitées au strict minimum pour répondre à cette menace.

(17) Puisque la réintroduction du contrôle des personnes aux frontières intérieures doit rester exceptionnelle dans un espace de libre circulation des personnes, l'Etat membre qui en fait usage doit informer de manière détaillée les autres Etats membres et la Commission sur les raisons qui l'amènent à introduire ou à prolonger cette mesure au-delà de trente jours, afin d'instaurer un débat et d'envisager ensemble l'éventualité de mesures alternatives. Ces raisons doivent pouvoir être communiquées sous le sceau de la confidentialité ou du secret. Il convient également que l'Etat membre qui a fait usage de la clause de sauvegarde fasse rapport aux autres Etats membres ainsi qu'au Parlement européen et à la Commission après la levée des contrôles. Le public doit également être informé de façon appropriée sur la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, ainsi que sur les postes de passage autorisés, sauf si les raisons à la base de cette réintroduction ne le permettent pas.

(18) Il est nécessaire de prévoir une procédure permettant à la Commission d'adapter les modalités pratiques du contrôle frontalier.

(19) Il y a lieu d'arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre du présent règlement en conformité avec la décision /1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission [47].

[47] JO L 184 du 17.9.1999, p. 23.

(20) Étant donné que l'objectif de l'action envisagée, à savoir l'établissement des règles applicables au franchissement des frontières par les personnes, affecte directement l'acquis communautaire relatif aux frontières extérieures et intérieures, et ne peut donc être réalisé de manière suffisante par les États membres, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(21) Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Il est mis en oeuvre dans le respect des obligations des Etats membres en matière de protection internationale et de non-refoulement.

(22) Le présent règlement remplace le Manuel commun et les dispositions de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatives au franchissement des frontières intérieures et extérieures. Il y a lieu, en outre, d'abroger les décisions du comité exécutif de Schengen du 22 décembre 1994 (SCH/Com-ex (94)17, rév.4) [48] et du 20 décembre 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, rév. 2) [49], ainsi que le règlement (CE) n° 790/2001 du Conseil du 24 avril 2001 réservant au Conseil des pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières [50].

[48] JO L 239 du 22.9.2000, p. 168.

[49] JO L 239 du 22.9.2000, p. 133.

[50] JO L 116 du 26.4.2001, p. 5.

(23) Par dérogation à l'article 299 du traité, le présent règlement ne s'applique qu'aux territoires européens de la France et des Pays Bas. En ce qui concerne Ceuta et Melilla, il n'affecte pas le régime spécifique qui s'y applique, tel que défini dans l'acte d'adhésion de l'Espagne à la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985. [51]

[51] JO L 239 du 22.9.2000, p. 69.

(24) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption du présent règlement et n'est pas lié par celui-ci ni soumis à son application. Le présent règlement développant l'acquis de Schengen en application des dispositions de la troisième partie, titre IV, du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark, conformément à l'article 5 dudit protocole, décidera, dans un délai de six mois après que le Conseil aura arrêté le présent règlement, s'il le transpose ou non dans son droit national.

(25) En ce qui concerne l'Islande et la Norvège, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen au sens de l'accord conclu par le Conseil de l'Union européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [52], qui relève du domaine visé à l'article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE du Conseil [53] qui a fixé certaines modalités d'application dudit accord.

[52] JO L 176 du 10.7.1999, p. 36.

[53] JO L 176 du 10.7.1999, p. 31.

(26) Le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen auxquelles le Royaume-Uni ne participe pas, conformément à la décision 2000/365/CE du Conseil du 29 mai 2000 relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen [54]. Le Royaume-Uni ne participe donc pas à l'adoption du présent règlement et n'est pas lié par celui-ci ni soumis à son application.

[54] JO L 131 du 1.6.2000, p. 43.

(27) Le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen auxquelles l'Irlande ne participe pas, conformément à la décision 2002/192/CE du Conseil du 28 février 2002 relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen [55]. L'Irlande ne participe donc pas à l'adoption dudit règlement et n'est pas liée par celui-ci ni soumise à son application.

[55] JO L 64 du 7.3.2002, p. 20.

(28) Le présent règlement constitue un acte fondé sur l'acquis de Schengen ou qui s'y rapporte, au sens de l'article 3, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion de 2003, à l'exception de son titre III, pour lequel les dispositions de l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion de 2003 s'appliquent.

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Titre I

Dispositions générales

Article premier

Objet

Le présent règlement établit les règles applicables au franchissement des frontières extérieures et intérieures de l'Union européenne par les personnes.

Article 2

Définitions

Aux fins du présent règlement, on entend par:

1) « frontières intérieures »:

a) les frontières communes terrestres entre les États membres ;

b) les aéroports des États membres pour les vols intérieurs;

c) les ports maritimes et lacustres des États membres pour les liaisons régulières de transbordeurs ;

2) « frontières extérieures », les frontières terrestres et maritimes, ainsi que les aéroports et ports maritimes et lacustres des États membres, pour autant qu'ils ne sont pas des frontières intérieures ;

3) « vol intérieur », tout vol qui est en provenance ou destination exclusive des territoires des États membres sans atterrissage sur le territoire d'un État tiers ;

4) « liaison régulière par transbordeur », toute liaison entre deux mêmes ports, ou davantage, situés sur le territoire des Etats membres, sans escale dans des ports situés en dehors du territoire des Etats membres, et comportant le transport des personnes et de véhicules selon un horaire publié, ou avec une régularité et une fréquence telle qu'elle constitue une série systématique reconnaissable ;

5) « ressortissant de pays tiers », toute personne qui n'est pas citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité ;

6) « ressortissant de pays tiers signalé aux fins de non-admission », tout ressortissant de pays tiers signalé aux fins de non-admission dans le Système d'information Schengen conformément aux dispositions de l'article 96 de la Convention de Schengen;

7) « bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation »:

a) les citoyens de l'Union, au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union exerçant son droit à la libre circulation, tels que visés dans la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 [56] ;

[56] JO L 158 du 30.4.2004, p. 77.

b) les ressortissants de pays tiers et les membres de leurs familles, quelle que soit leur nationalité qui, en vertu d'accords conclus entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et ces pays, d'autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l'Union ;

8) « point de passage frontalier », tout point de passage autorisé par les autorités compétentes pour le franchissement des frontières extérieures, qu'elles soient terrestres, maritimes ou aériennes ;

9) « contrôle frontalier », le contrôle des frontières des États membres qui, indépendamment de tout autre motif, se fonde sur la seule intention de franchir la frontière. Il comprend:

a) le contrôle effectué aux points de passage frontaliers autorisés, conformément aux dispositions du présent règlement, afin de s'assurer que les personnes, leur véhicule et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer dans le territoire des États membres ou autorisés à le quitter;

b) la surveillance des frontières en dehors des points de passage autorisés et des horaires fixés, conformément aux dispositions du présent règlement, afin d'empêcher que des personnes contournent les points de passage frontaliers pour se soustraire aux contrôles et entrer ou sortir illégalement du territoire des États membres ;

10) « garde frontière », tout agent public affecté soit à un point de passage frontalier, soit le long de la frontière extérieure terrestre ou maritime ou à proximité immédiate de cette dernière, et qui est chargé, conformément à la législation nationale de chaque État membre, des missions de contrôle frontalier ;

11) « petit trafic frontalier »: le régime spécifique de franchissement de la frontière par les personnes résidant dans les zones frontalières, tel que défini dans le règlement (CE) n° ... [57] [le règlement portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des Etats membres] ;

[57] JO L [...], [...], p. [...].

12) « transporteur » : toute personne physique ou morale qui assure, à titre professionnel, le transport des personnes par voie aérienne, maritime ou terrestre ;

13) « titre de séjour »: toute autorisation délivrée par les autorités d'un État membre et permettant à un ressortissant d'un pays tiers de séjourner légalement sur son territoire, à l'exception:

a) des visas;

b) des titres délivrés pour la durée de l'instruction d'une demande de titre de séjour ou d'asile ;

14) « navire de croisière » , un navire qui suit un itinéraire donné selon un programme préétabli, dont les passagers participent à un programme collectif comportant des activités touristiques dans les divers ports et qui, en principe, n'embarque ni ne débarque de passagers au cours du voyage ;

15) « navigation de plaisance » , l'utilisation de navires à voiles et/ou à moteur à usage privé et pratiquant la navigation sportive ou touristique ;

16) « pêche côtière » , les activités de pêche effectuées à l'aide de navires qui rentrent quotidiennement ou après quelques jours dans un port situé sur le territoire d'un Etat membre sans faire escale dans un port situé dans un État tiers.

Article 3

Champ d'application

Le présent règlement s'applique à toute personne franchissant la frontière d'un État membre, sans préjudice :

a) des droits des bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ;

b) des droits des réfugiés et des demandeurs de protection internationale, notamment en ce qui concerne le non-refoulement ;

c) des droits des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, tels que définis dans la directive 2003/109/CE du Conseil [58].

[58] JO L 16 du 23.1.2004, p. 44.

Titre II

Frontières extérieures

Chapitre I

Franchissement des frontières extérieures

et conditions d'entrée

Article 4

Franchissement des frontières extérieures

1. Les frontières extérieures ne peuvent être franchies qu'aux points de passage frontaliers autorisés et durant les heures d'ouverture fixées. Les heures d'ouverture doivent être indiquées clairement au poste frontière.

Des points de passage spécifiques, réservés au passage des résidents des zones frontalières, peuvent être prévus dans le cadre de régimes de petit trafic frontalier.

La liste des points de passage autorisés figure à l'annexe I.

2. Par dérogation au paragraphe 1, des exceptions à l'obligation de franchir les frontières extérieures aux points de passage frontaliers et durant les heures d'ouverture fixées peuvent être prévues:

a) dans le cadre d'un régime de petit trafic frontalier;

b) dans le cadre de la navigation de plaisance ou de la pêche côtière;

c) pour les marins se rendant à terre pour séjourner dans la localité du port où leur navire fait escale ou dans les communes limitrophes;

d) pour les ressortissants d'États membres qui franchissent la frontière de l'État membre dont ils ont la nationalité;

e) pour des personnes ou groupes de personnes, devant une nécessité revêtant un caractère particulier, pourvu qu'elles soient en possession des autorisations requises par la législation nationale et que les intérêts d'ordre public et de sécurité intérieure des États membres ne s'y opposent pas. Ces autorisations ne pourront être délivrées que si les personnes qui les sollicitent présentent les documents nécessaires au franchissement de la frontière.

3. Sans préjudice des exceptions prévues au paragraphe 2 et de leurs obligations en matière de protection internationale, les États membres instaurent des sanctions, conformément à leur droit national, en cas de franchissement non autorisé des frontières extérieures en dehors des points de passage frontaliers et des heures d'ouverture fixées. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

Article 5

Conditions d'entrée pour les ressortissants de pays tiers

1. Pour un séjour n'excédant pas 90 jours, l'entrée sur les territoires des États membres peut être accordée à un ressortissant de pays tiers qui remplit les conditions suivantes:

a) posséder un document ou des documents valables permettant le franchissement de la frontière;

b) être en possession d'un visa valable si celui-ci est requis;

c) présenter, le cas échéant, les documents justifiant de l'objet et des conditions du séjour envisagé, y compris la preuve d'une assurance voyage, et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays de provenance ou le transit vers un État tiers dans lequel son admission est garantie, ou être en mesure d'acquérir légalement ces moyens;

d) ne pas être signalé aux fins de non-admission dans le système d'information Schengen (SIS);

e) ne pas être considéré comme pouvant compromettre l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres.

2. Il appartient au ressortissant de pays tiers de fournir sur demande le motif de sa demande d'entrée sur le territoire en vue d'un séjour n'excédant pas 90 jours. En cas de doute, les garde frontières sont tenus d'exiger la présentation de pièces et de documents justificatifs.

Les justificatifs servant à vérifier le respect des conditions visées au paragraphe 1 sont précisés à l'annexe II.

3. L'appréciation des moyens de subsistance, se fait en fonction de l'objet du séjour et par référence aux prix moyens en matière d'hébergement et de nourriture. Les montants de référence arrêtés annuellement par chacun des Etats membres figurent à l'annexe III.

4. Les ressortissants de pays tiers titulaires d'un titre de séjour en cours de validité délivré par un État membre sont dispensés de visa pour entrer sur le territoire des autres États membres.

5. Par dérogation au paragraphe 1, un ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas toutes les conditions d'entrée, mais qui est titulaire d'un titre ou autorisation de séjour ou d'un visa de retour délivrés par l'un des États membres ou, si nécessaire, de ces deux documents, est admis en transit sur les territoires des autres Etats membres afin qu'il puisse atteindre le territoire de l'Etat membre qui lui a délivré le titre ou autorisation de séjour ou le visa de retour, sauf s'il figure sur la liste de signalement national de l'État membre aux frontières extérieures duquel il se présente et que ce signalement est assorti de conduites à tenir s'opposant à l'entrée et au transit .

6. Un ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas les conditions d'entrée visées au paragraphe 1, mais qui invoque les dispositions de l'article 11, paragraphe 1, et demande l'entrée et le transit par la frontière extérieure d'un Etat membre autre que celui qui accepte, à titre exceptionnel, de lui accorder le séjour, doit être refoulé et laissé libre de se présenter à la frontière extérieure de ce dernier Etat membre, en vue de l'entrée sur son territoire.

7. Les titres et autorisations de séjour mentionnés aux paragraphes 4 et 5 comprennent :

a) tous les titres de séjour délivrés par les Etats membres selon le format uniforme prévu par le règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil [59];

[59] JO L 157 du 15.6.2002, p. 1.

b) tous les autres titres et autorisations de séjour, ainsi que les visas de retour, figurant à l'annexe 4 des Instructions consulaires communes [60].

[60] JO C 313 du 16.12.2002, p. 1, et JO C 310 du 19.12.2003, p. 1.

Chapitre II

Contrôle des frontières extérieures et refus d'entrée

Article 6

Contrôle des personnes aux points de passage autorisés

1. La circulation transfrontalière aux frontières extérieures est soumise au contrôle des garde frontières nationaux. Le contrôle est effectué conformément aux paragraphes 2 et 3.

2. Toutes les personnes franchissant la frontière extérieure font l'objet d'un contrôle minimal permettant l'établissement de leur identité à partir de la production ou de la présentation des documents de voyage.

Le contrôle est effectué par chaque État membre en conformité avec sa législation, notamment pour la fouille. Ce contrôle peut aussi porter sur les véhicules et les objets en possession des personnes franchissant la frontière.

3. À l'entrée et à la sortie, les ressortissants des pays tiers sont soumis à un contrôle approfondi.

Le contrôle approfondi comporte:

a) la vérification des documents de voyage et des autres conditions d'entrée et de séjour fixées à l'article 5, paragraphe 1, ainsi que, le cas échéant, des documents autorisant le séjour et l'exercice d'une activité professionnelle;

b) la recherche et la prévention de menaces pour la sécurité intérieure, l'ordre public et la santé publique des États membres, ainsi que la constatation d'infractions, notamment par la consultation directe des signalements des personnes et d'objets intégrés dans le système d'information Schengen (SIS) et dans les fichiers de recherche nationaux.

4. Les modalités pratiques relatives aux contrôles visés aux paragraphes 2 et 3 figurent à l'annexe IV.

Article 7

Assouplissement des contrôles

1. Les contrôles aux frontières terrestres peuvent faire l'objet d'un assouplissement en raison de circonstances exceptionnelles et imprévues exigeant des mesures immédiates.

2. Si les contrôles prévus à l'article 6 ne peuvent pas être effectués systématiquement en raison des circonstances exceptionnelles et imprévues visées au paragraphe 1 du présent article, des priorités doivent être fixées.

3. Les modalités pratiques relatives à l'assouplissement des contrôles et les critères de priorité figurent à l'annexe V.

4. L'État membre concerné informe les autres Etats membres et la Commission, le plus rapidement possible, des mesures prises conformément aux paragraphes 1 et 2.

5. Même en cas d'assouplissement des contrôles, les ressortissants de pays tiers doivent pouvoir demander expressément et obtenir le compostage de leur document de voyage, conformément à l'article 9.

Article 8

Aménagement de couloirs séparés et signalisation

1. Les Etats membres instaurent des couloirs séparés aux points de passage autorisés de leurs frontières aériennes extérieures afin de pouvoir procéder au contrôle frontalier des personnes, conformément à l'article 6. Ces couloirs sont signalés au moyen des panneaux visés au paragraphe 2.

L'instauration de couloirs séparés reste facultative aux points de passage autorisés des frontières maritimes et terrestres des Etats membres, ainsi qu'aux frontières communes entre les Etats membres n'appliquant pas l'article 18.

2. Les indications minimales figurant sur les panneaux, qui peuvent être à affichage électronique, sont les suivantes :

(a) pour les couloirs destinés exclusivement aux bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation, l'emblème de l'Union européenne avec la mention « UE », « EEE » et « CH » dans le cercle formé d'étoiles et la mention « CITOYENS » sous ce cercle, tel que figurant à l'annexe VI, partie A.

(b) pour les couloirs destinés aux autres catégories de ressortissants de pays tiers, mais qui peuvent également être utilisés par les bénéficiaires du droit communautaires à la libre circulation, la mention « TOUS PASSEPORTS », telle que figurant à l'annexe VI, partie B.

Les indications minimales figurant sur les panneaux peuvent être inscrites dans la ou les langues jugées appropriées par chaque Etat membre.

3. Aux points de passage autorisés des frontières maritimes et terrestres, les Etats membres peuvent séparer le trafic des véhicules en des files distinctes, selon qu'il s'agit de véhicules légers ou lourds ou d'autobus, au moyens des panneaux figurant à l'annexe VI, partie C.

4. En cas de déséquilibre temporaire du trafic à un point de passage frontalier donné, les règles relatives à l'utilisation des différents couloirs peuvent être suspendues par les autorités compétentes pendant la durée nécessaire au rétablissement de l'équilibre.

5. L'adaptation des panneaux existants aux dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 doit être effectuée au plus tard le 31 mai 2009. Lorsque les Etats membres remplacent des panneaux existants ou en établissent de nouveaux avant cette date, ils doivent respecter les indications minimales prévues auxdits paragraphes.

Article 9

Compostage des documents de voyage des ressortissants des pays tiers

1. Les documents de voyage des ressortissants de pays tiers sont systématiquement compostés à l'entrée. Il est notamment apposé un cachet d'entrée :

a) sur les documents des ressortissants de pays tiers permettant le franchissement de la frontière, revêtus d'un visa en cours de validité;

b) sur les documents permettant le franchissement de la frontière des ressortissants de pays tiers auxquels un visa est délivré à la frontière par un Etat membre;

c) sur les documents permettant le franchissement de la frontière des ressortissants de pays tiers qui ne sont pas soumis à l'obligation de visa.

2. Il n'est pas apposé de cachet d'entrée et de sortie :

a) sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers bénéficiaires du droit communautaire à la libre circulation ;

b) sur les documents de voyage des marins, qui ne séjournent sur le territoire d'un Etat membre que pendant l'escale du navire dans la zone du port d'escale;

c) sur les licences de pilote ou les certificats de membre d'équipage d'un aéronef;

d) dans le cas de personnes bénéficiant du régime du petit trafic frontalier, pourvu qu'elles soient en possession des autorisations requises ;

e) dans le cas des personnes qui ne sont soumises à aucun contrôle, tels que des chefs d'Etat, ou des personnalités dont l'arrivée a été préalablement annoncée officiellement par voie diplomatique;

f) sur les documents permettant aux ressortissants de l'Andorre, de Monaco et de Saint-Marin de franchir la frontière.

A la demande d'un ressortissant d'un pays tiers, il peut, à titre exceptionnel, être renoncé à l'apposition du cachet d'entrée ou de sortie lorsqu'elle risque d'entraîner des difficultés importantes pour celui-ci. Il faut alors attester l'entrée ou la sortie sur une feuille séparée avec mention du nom et du numéro du passeport.

3. Le cachet de sortie est apposé systématiquement sur les documents permettant le franchissement de la frontière qui contiennent un visa à entrées multiples, assorti d'une limitation de la durée totale du séjour.

4. Les modalités pratiques du compostage sont établies à l'annexe VII.

Article 10

Surveillance entre les points de passage frontaliers

1. Les autorités compétentes surveillent par unités mobiles :

a) les intervalles des frontières extérieures entre les points de passage frontaliers;

b) les points de passage frontaliers en dehors de leurs heures normales d'ouverture.

Cette surveillance est effectuée de manière à ne pas inciter les personnes à éviter le contrôle aux points de passage.

2. La surveillance des frontières extérieures en dehors des points de passage frontaliers et la surveillance de ces points de passage en dehors des heures d'ouverture ont pour objet principal d'empêcher le franchissement non autorisé de la frontière, de lutter contre la criminalité transfrontalière et d'appliquer ou de prendre des mesures à l'encontre des personnes ayant franchi illégalement la frontière.

3. La surveillance entre les points de passage autorisés est opérée par des personnels dont les effectifs et les méthodes sont adaptés à la situation concrète. Elle comporte des changements fréquents et inopinés de l'intervalle surveillé, de sorte que le franchissement non autorisé de la frontière représente un risque permanent.

4. La surveillance est effectuée par des unités mobiles qui accomplissent leur mission en patrouillant ou en se postant à des endroits réputés ou présumés sensibles, l'objectif de cette surveillance consistant à appréhender les personnes franchissant illégalement la frontière. La surveillance peut également être exercée à l'aide de moyens techniques, y compris électroniques.

5. Les moyens et les modalités de mise en oeuvre de la surveillance sont choisis en fonction des conditions de l'intervention, et notamment en fonction du type et de la nature de la frontière (terrestre, fluviale ou maritime).

6. Les modalités de mise en oeuvre de la surveillance sont arrêtées conformément à la procédure visée à l'article 30, paragraphe 2.

Article 11

Refus d'entrée

1. L'entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l'ensemble des conditions d'entrée, telles que définies à l'article 5, paragraphe 1, sauf si un État membre estime nécessaire de déroger à ce principe pour des motifs humanitaires ou d'intérêt national ou en raison d'obligations internationales. Dans ce cas, l'admission est limitée au territoire de l' État membre concerné qui doit en avertir les autres États membres. Ces règles ne font pas obstacle à l'application des dispositions particulières relatives au droit d'asile ou à la délivrance des visas de long séjour.

2. Lorsqu'un ressortissant d'un pays tiers soumis à l'obligation de visa en raison de sa nationalité se présente à la frontière dépourvu d'un tel visa, l'entrée lui est refusée sauf s'il remplit les conditions prévues à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 415/2003 du Conseil [61].

[61] JO L 64 du 7.3.2003, p. 1.

Dans ce dernier cas, un visa à la frontière peut lui être délivré conformément aux dispositions dudit règlement. Les visas délivrés à la frontière doivent être consignés sur une liste.

3. Le refus d'entrée est une décision motivée d'application immédiate ou, le cas échéant, applicable dès l'expiration du délai prévu par la législation nationale, prise par l'instance compétente en droit national qui indique les modalités du recours.

Le formulaire uniforme de refus d'entrée figure à l'annexe VIII, partie B. Le ressortissant de pays tiers concerné accuse réception de la décision de refus au moyen dudit formulaire.

4. Les gardes frontières veillent à ce qu'un ressortissant de pays tiers ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée ne pénètre pas sur le territoire de l' État membre concerné ou le quitte immédiatement, s'il y est déjà entré.

5. Les modalités du refus figurent à l'annexe VIII, partie A.

Chapitre III

Ressources pour le contrôle frontalier et

coopération entre États membres

Article 12

Ressources pour le contrôle frontalier

Les États membres mettent en place des effectifs et des moyens appropriés et en nombre suffisant en vue de l'exercice du contrôle des frontières extérieures, conformément aux articles 6 à 11, afin d'assurer un niveau de contrôle élevé à leurs frontières extérieures.

Article 13

Exécution des mesures de contrôle

1. L'exécution des mesures de contrôle frontalier, conformément aux articles 6 à 11 du présent règlement, incombe aux services des États membres chargés, conformément à la législation nationale, de missions de garde frontières.

Dans l'accomplissement de ces missions, les garde frontières sont investis des compétences de la police des frontières et des compétences en matière de procédure pénale que leur confère la loi nationale.

Les services nationaux chargés de missions de garde frontières doivent être constitués de professionnels spécialisés et dûment formés.

2. L'exécution des mesures de contrôle frontalier par les garde frontières est proportionnée aux objectifs de ces mesures.

3. La liste des services nationaux chargés de missions de garde frontières par la législation nationale de chaque État membre figure à l'annexe IX .

4. Aux fins d'une exécution efficace du contrôle frontalier, les Etats membres assurent une coopération étroite et permanente entre tous les services nationaux chargés des missions de garde frontières.

Article 14

Coopération entre les États membres

1. Les États membres se prêtent assistance et assurent entre eux une coopération étroite et permanente en vue d'une exécution efficace du contrôle frontalier.

2. La coopération opérationnelle entre Etats membres est gérée et cordonnée par l' Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres.

Article 15

Contrôles conjoints

1. Les États membres qui n'appliquent pas l'article 18 à leurs frontières communes terrestres peuvent, jusqu'à la date d'application dudit article, effectuer un contrôle conjoint de ces frontières communes, sans préjudice des dispositions des articles 6 à 11.

A cette fin, les États membres peuvent conclure entre eux des arrangements bilatéraux.

2. Les États membres informent la Commission des arrangements conclus conformément au paragraphe 1.

Chapitre IV

Modalités de contrôle spécifiques et régimes particuliers

Article 16

Modalités de contrôle spécifiques aux différents types de frontières ainsi qu'aux moyens de transports utilisés pour le franchissement des frontières extérieures

Des modalités de contrôle spécifiques, telles que celles figurant à l'annexe X, sont prévues pour les différents types de frontières et en fonction des moyens de transport utilisés pour le franchissement des frontières extérieures, à savoir :

a) frontières terrestres (circulation routière et ferroviaire) ;

b) frontières aériennes (aéroports internationaux, aérodromes, vols intérieurs) ;

c) frontières maritimes et navigation sur les eaux intérieures.

Article 17

Régimes spécifiques

1. Des régimes de contrôle spécifiques, tels que ceux figurant à l'annexe XI, sont prévus pour certaines catégories de personnes, notamment :

a) les pilotes d'aéronefs et les autres membres d'équipage ;

b) les marins ;

c) les titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de services, et les membres d'organisations internationales ;

d) les travailleurs frontaliers ;

e) les mineurs.

2. Les modèles des cartes délivrées par les ministères des affaires étrangères des Etats membres aux membres accrédités des missions diplomatiques et des représentations consulaires, ainsi qu'à leur famille, figurent à l'annexe XII.

Titre III

Frontière intérieures

Chapitre I

Suppression des contrôles aux frontières intérieures

Article 18

Franchissement des frontières intérieures

Les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle frontalier des personnes, quelle que soit leur nationalité, soit effectué.

Article 19

Contrôles à l'intérieur du territoire

La suppression des contrôles frontaliers aux frontières intérieures ne porte pas atteinte :

a) à l'exercice des compétences de police par les autorités compétentes en vertu de la législation de chaque État membre, pour autant que les contrôles à la frontière intérieure, dans une zone de l'arrière-pays proche de la frontière ou dans des zones frontalières déterminées soient effectués selon des modalités et objectifs identiques à ceux prévus pour l'ensemble de son territoire, notamment en ce qui concerne la fréquence et l'intensité ;

b) à l'exercice des contrôles de sûreté dans les ports ou aéroports effectués sur les personnes par les autorités compétentes en vertu de la législation de chaque État membre, par les responsables portuaires ou aéroportuaires ou par les transporteurs pour autant que ces contrôles soient également effectués sur les personnes effectuant des voyages à l'intérieur d'un État membre ;

c) à la possibilité pour un Etat membre de prévoir dans sa législation nationale l'obligation de détention et de port de titres et documents ;

d) à l'obligation des ressortissants de pays tiers de signaler leur présence sur le territoire d'un État membre conformément à l'article 22 de la convention de Schengen.

Chapitre II

Clause de sauvegarde

Article 20

Réintroduction des contrôles aux frontières intérieures par un État membre

1. Un État membre peut réintroduire durant une période limitée d'une durée maximale de trente jours, des contrôles frontaliers à ses frontières intérieures en cas de menace grave pour l'ordre public, la santé publique ou la sécurité intérieure, conformément à la procédure prévue à l'article 21, ou, en cas d'urgence, conformément à la procédure prévue à l'article 22. L'étendue et la durée de ces contrôles ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace grave.

2. Lorsque les exigences d'ordre public, de sécurité intérieure ou de santé publique persistent au-delà de trente jours, l'État membre peut maintenir des contrôles frontaliers justifiés par les mêmes raisons que celles visées au paragraphe 1 et tenant compte d'éventuels éléments nouveaux, pour des périodes renouvelables ne dépassant pas trente jours, conformément à la procédure prévue à l'article 23.

Article 21

Procédure dans les cas prévisibles

1. Lorsqu'un État membre envisage de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures en vertu de l'article 20, paragraphe 1, il en avise immédiatement les autres États membres et la Commission, en fournissant les informations suivantes :

a) les motifs de la décision envisagée, en précisant les événements qui constituent une menace grave pour son ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique;

b) l'étendue de la décision envisagée, en précisant les frontières auxquelles les contrôles seront rétablis ;

c) la dénomination des postes de passages autorisés ;

d) la date et la durée de la décision envisagée ;

e) le cas échéant, les mesures qui seraient à entreprendre par les autres États membres.

2. Suite à la notification de l'Etat membre concerné, et en vue de la consultation visée au paragraphe 3, la Commission émet un avis.

3. Les informations visées au paragraphe 1, ainsi que l'avis visé au paragraphe 2, font l'objet d'une consultation entre l'État requérant, les autres États membres au sein du Conseil et la Commission, notamment afin d'organiser, le cas échéant, toute forme de coopération mutuelle entre les Etats membres et d'examiner la proportionnalité des mesures par rapport aux faits qui sont à l'origine de la réintroduction des contrôles ainsi que les risques pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique.

La consultation susvisée doit avoir lieu au moins quinze jours avant la date envisagée pour la réintroduction des contrôles.

4. Les contrôles ne peuvent être réintroduits qu'après la consultation visée au paragraphe 3.

Article 22

Procédure d'urgence

1. Lorsque l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique d'un Etat exigent une action urgente, l'Etat membre concerné peut réintroduire immédiatement les contrôles aux frontières intérieures.

2. L'Etat requérant en avise immédiatement les autres Etats membres et la Commission, en fournissant les informations visées à l'article 21, paragraphe 1, et en indiquant les raisons qui justifient le recours à la procédure d'urgence.

Article 23

Procédure de prolongation des contrôles aux frontières intérieures

1. Les contrôles aux frontières intérieures ne peuvent être prolongés en vertu de l'article 20, paragraphe 2, qu'après consultation des autres Etats membres au sein du Conseil ainsi que de la Commission.

2. L'Etat membre requérant fournit aux autres Etats membres et à la Commission toutes les indications appropriées sur les raisons de la prolongation des contrôles aux frontières intérieures.

Les dispositions de l'article 21, paragraphe 2, s'appliquent.

Article 24

Réintroduction commune des contrôles aux frontières intérieures en raison de menace terroriste à caractère transfrontalier

1. En cas de menace d'une gravité exceptionnelle pour l'ordre public, la sécurité intérieure et la santé publique affectant plusieurs Etats membres, notamment en cas d'une menace terroriste à caractère transfrontalier, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider à la majorité qualifiée de réintroduire immédiatement les contrôles frontaliers à toutes les frontières intérieures ou à certaines frontières spécifiques de tous les Etats membres ou de plusieurs Etats membres. L'étendue et la durée de ces contrôles ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la gravité exceptionnelle de la menace.

2. Le Conseil, sur proposition de la Commission, décide à la majorité qualifiée la levée de ces mesures exceptionnelles dès que la menace d'une gravité exceptionnelle cesse d'exister.

3. Le Parlement européen est informé sans délai des mesures prises conformément aux paragraphes 1 et 2.

4. Le présent article ne fait pas obstacle à une décision immédiate et concomitante prise par un Etat membre conformément à l'article 22.

Article 25

Modalités des contrôles lors de l'application de la clause de sauvegarde

Lorsque les contrôles aux frontières intérieures sont réintroduits, les dispositions pertinentes du Titre II s'appliquent.

Article 26

Rapport sur la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures

L'Etat membre qui a réintroduit les contrôles aux frontières intérieures conformément à l'article 20, confirme la date de la levée des contrôles et soumet en même temps, ou à bref délai, au Parlement européen, au Conseil et à la Commission un rapport sur la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures.

Article 27

Information du public

Si les raisons pour lesquelles la clause de sauvegarde est déclenchée le permettent, le ou les Etats membres qui réintroduisent les contrôles aux frontières intérieures informent le public d'une façon appropriée sur la réintroduction des contrôles ainsi que sur les points de passages autorisés.

Article 28

Confidentialité

A la demande de l'Etat membre concerné, les autres Etats membres ainsi que le Parlement européen et la Commission respectent le caractère confidentiel des informations fournies dans le cadre de la réintroduction et de la prolongation des contrôles, ainsi que du rapport établi conformément à l'article 26.

Titre IV

Dispositions finales

Article 29

Modification des annexes

Les annexes I à XII sont modifiées conformément à la procédure visée à l'article 30, paragraphe 2.

Article 30

Comité

1. La Commission est assistée par un comité.

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 5 et 7 de la décision 468/1999/CE s'appliquent.

La période prévue à l'article 5, paragraphe 6, de la décision 468/1999/CE est fixée à deux mois.

3. Le comité adopte son règlement intérieur.

Article 31

Non-application à certains territoires

1. Le présent règlement ne s'applique pas aux territoires non européens de la France et des Pays Bas.

2. Les dispositions du présent règlement ne portent pas atteinte au régime spécifique s'appliquant à Ceuta et Melilla, tel que défini dans l'acte final de l'acte d'adhésion de l'Espagne à la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 [62].

[62] JO L 239 du 22.9.2000, p. 73.

Article 32

Communication d'informations par les Etats membres

Dans un délai de dix jours ouvrables suivant l'entrée en vigueur du présent règlement, les Etats membres communiquent à la Commission leurs dispositions nationales relatives à l'article 19, points c) et d). Ils communiquent les modifications ultérieures de ces dispositions dans un délai de cinq jours ouvrables.

Ces informations communiquées par les Etats membres sont publiées au Journal officiel de l'Union européenne, série C.

Article 33

Rapport sur l'application du titre III

Au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur du présent règlement, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'application de son titre III.

La Commission prête une attention particulière aux difficultés qui pourraient résulter de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. Elle soumet, le cas échéant, des propositions visant à remédier à de telles difficultés.

Article 34

Suppressions et abrogations

1. Les articles 2 à 8 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 sont supprimés à partir du....[date d'application du présent règlement].

2. Sont abrogés à partir de cette même date :

- le Manuel commun, y compris ses annexes ;

- les décisions du comité exécutif de Schengen du 22 décembre 1994 (SCH/Com-ex (94)17, rév.4) et du 20 décembre 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, rév. 2) ;

- l'annexe 7 des Instructions consulaires communes ;

- le règlement (CE) n° 790/2001.

Les références faites aux articles supprimés et aux actes abrogés s'entendent comme faites au présent règlement et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l'annexe XIII.

Article 35

Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Il s'applique à partir du ... [6 mois après son entrée en vigueur].

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre, conformément au traité instituant la Communauté européenne.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président

[...]

ANNEXE I

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ANNEXE II

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ANNEXE III

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ANNEXE IV

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ANNEXE V

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ANNEXE VI

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ANNEXE VII

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ANNEXE VIII

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ANNEXE IX

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ANNEXE X

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ANNEXE XI

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ANNEXE XII

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ANNEXE XIII

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