Bruxelles, le 22.12.2004

COM(2004) 832 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

VERS UNE STRATEGIE EUROPEENNE DE GOUVERNANCE DES STATISTIQUES BUDGETAIRES

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

VERS UNE STRATEGIE EUROPEENNE DE GOUVERNANCE DES STATISTIQUES BUDGETAIRES

1. INTRODUCTION

Dans le cadre de la politique économique au niveau de l’Union européenne (UE), le respect de la discipline budgétaire est examiné sur la base de critères quantitatifs liés au déficit et à la dette publics. La qualité des statistiques budgétaires est par conséquent essentielle pour assurer la mise en œuvre adéquate du cadre défini en commun pour la surveillance et la coordination effective des politiques budgétaires. En novembre 2002, la Commission a adopté une Communication sur la nécessité et les moyens d'améliorer la qualité des statistiques budgétaires[1] dans laquelle il était proposé que le Conseil ECOFIN endosse un code de bonnes pratiques pour la compilation et la transmission de données dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs. Le Conseil ECOFIN du 18 février 2003 a adopté des conclusions contenant un code de bonnes pratiques.

La question de la qualité et fiabilité des chiffres du déficit et de la dette servant à la surveillance budgétaire de l'UE a récemment été l’objet d’une attention grandissante. Il a été procédé à de substantielles révisions de données dans certaines notifications budgétaires et la crédibilité de la surveillance budgétaire a parfois été mise en péril.

Le Conseil des ministres ECOFIN du 2 juin 2004 a reconnu l'existence de déficiences dans la compilation et la présentation des statistiques budgétaires à la Commission et, en particulier, la sensibilité de ces dernières aux alternances politiques et électorales. Après avoir noté qu'il fallait "absolument disposer de statistiques budgétaires fiables pour que la procédure concernant les déficits excessifs soit crédible" , il a invité la Commission "à renforcer le contrôle de la qualité des données budgétaires enregistrées et à lui faire rapport avant la fin de 2004" . Il a également demandé à la Commission de présenter, d'ici juin 2005, une proposition en vue de la mise au point de "normes européennes minimales pour l'organisation institutionnelle des autorités compétentes en matière de statistiques… qui accentueraient la probité, l'indépendance et l'obligation de rendre des comptes exigées des instituts nationaux de statistique des États membres. Ces normes devraient aussi contribuer à résoudre les questions spécifiques relatives à la qualité des statistiques budgétaires."

Le 3 septembre 2004, la Commission a adopté une communication intitulée "Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance" (COM(2004) 581 final). Dans ce document, elle suggère des améliorations qui peuvent être apportées à la mise en œuvre du cadre budgétaire de l'UE:

"La mise en œuvre du cadre budgétaire et sa fiabilité dépendent également de la qualité, de l'actualité et de la fiabilité des statistiques budgétaires ainsi que de l'évaluation des positions budgétaires des gouvernements. Un meilleur suivi au niveau de l'UE des données communiquées apportera une contribution dans ce sens: conformément aux conclusions du Conseil ECOFIN du 2 juin 2004, la Commission élaborera des normes européennes minimales pour la structure institutionnelle des autorités statistiques."

La notification budgétaire grecque de septembre 2004 a fait apparaître d'importantes révisions des chiffres du déficit et de la dette pour les années 2000 à 2003, ce qui a suscité des préoccupations quant à la fiabilité des données correspondantes communiquées précédemment par la Grèce et mis en lumière la possibilité de lacunes dans le contrôle des statistiques budgétaires.

Dans sa déclaration du 23 septembre 2004 sur la révision des données concernant le déficit et la dette de la Grèce, le commissaire Almunia a indiqué ce qui suit: "Dans l'architecture de l'UEM, les statistiques sont et resteront, dans le cadre de la nouvelle constitution, du ressort des États membres. Il est donc primordial de renforcer l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des instituts nationaux de statistique à l'avenir. Comme elle l'a souligné dans sa communication sur la gouvernance économique et conformément aux conclusions du Conseil ECOFIN du 2 juin 2004, la Commission soumettra prochainement des propositions à cette fin."

La Commission a adopté le 1er décembre 2004 une Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée ‘Rapport concernant le problème comptable lié à la révision des données budgétaires grecques’[2], qui a fourni une analyse des problèmes systémiques à un niveau général.

La présente communication a pour but d'exposer une stratégie cohérente de la Commission, pour renforcer, selon les trois lignes d'action suivantes, la gouvernance de l'UE en matière de statistiques budgétaires :

- en premier lieu, les dispositions applicables s’agissant de la qualité des données statistiques utilisées dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, devraient être clarifiées. Une proposition sera présentée, visant à compléter la réglementation existante en renforçant les mécanismes de surveillance des données. Aux termes de la législation actuelle, la Commission (Eurostat) n'est pas habilitée à contrôler directement les comptes gouvernementaux. Le dispositif réglementaire existant doit être étendu afin de faire en sorte qu'Eurostat, en tant qu'autorité statistique, puisse procéder à une vérification effective des données notifiées par les États membres;

- en second lieu, les capacités opérationnelles de la Commission, et plus particulièrement d'Eurostat et de la Direction générale des affaires économiques et financières, doivent être accrues. Une planification systématique, en plus des missions actuellement effectuées, de missions de vérification de plus longue durée et plus approfondies est requise. Il est aussi nécessaire de mobiliser l'ensemble de l'expertise existante, y compris celle disponible au niveau national;

- en troisième lieu, il convient de mettre au point des normes européennes pour l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des instituts nationaux de statistique.

2. S'APPUYER SUR L'EXPÉRIENCE ACQUISE

2.1. Le dispositif législatif de l'UE

En vertu de l'article 104 du traité CE, les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs et la Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes et de garantir ainsi le respect de la discipline budgétaire requise.

Le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, qui est annexé au traité, prévoit, entre autres, que les États membres notifient rapidement et régulièrement à la Commission leurs déficits prévus et effectifs ainsi que le niveau de leur dette. En outre, les données statistiques utilisées pour son application sont fournies par la Commission.

Les règles détaillées relatives à l'application du protocole (y compris la procédure de notification à la Commission) figurent dans le règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil[3] (modifié par les règlements (CE) n° 475/2000[4] du Conseil et (CE) n° 351/2002 de la Commission[5]). Les termes utilisés dans le protocole et dans le règlement (comme, par exemple, "déficit" ou "public") sont définis conformément au Système européen de comptes économiques intégrés ("SEC 95"), établi par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil[6]. Le SEC 95 est le système de référence statistique pour les normes, les définitions et les dispositions comptables, et vise à assurer la cohérence et la comparabilité des données transmises par les États membres.

Le Conseil "Affaires économiques et financières" du 18 février 2003 a adopté, faisant suite à une proposition de la Commission[7], un code de bonnes pratiques pour la compilation, la transmission et la publication des données aux fins de la procédure concernant les déficits excessifs, en vue de clarifier les procédures au niveau des États membres et de la Commission.

Le code de bonnes pratiques établit que le rôle d'autorité statistique dévolu à la Commission dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) est assumé par Eurostat, qui agit au nom de la Commission. Toutefois, la Commission ne compile pas directement les chiffres de la comptabilité nationale dans les États membres, mais dépend des données recueillies et notifiées par les autorités nationales.

Le code de bonnes pratiques contient également des dispositions dont l'objet est de garantir la qualité des données budgétaires en fixant des lignes directrices pour résoudre les problèmes méthodologiques et surveiller la conformité des données aux règles comptables.

Les faits récents et, en particulier, les importantes révisions des statistiques du déficit et de la dette publics notifiées par la Grèce mettent en évidence la nécessité de compléter le dispositif réglementaire actuel.

2.2. L'expérience de la surveillance statistique

Une surveillance précise de l'évolution budgétaire dans les États membres requiert des statistiques exhaustives, fiables et actuelles sur les finances publiques. La législation de l'UE exige que les chiffres budgétaires communiqués à la Commission répondent aux exigences en ce qui concerne les définitions figurant dans le Système européen de comptes économiques intégrés (SEC 95). Les chiffres budgétaires conformes aux normes statistiques du SEC 95 se prêtent à l'analyse comparative.

Les États membres notifient à la Commission les chiffres SEC de leurs déficit et dette publics dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) depuis le début de la mise en œuvre de celle-ci en 1994. L'expérience acquise est que la qualité des chiffres SEC transmis à la Commission s'est régulièrement améliorée tout au long des dix années écoulées depuis lors.

Cependant, l'expérience montre également que des améliorations supplémentaires sont possibles, vu que divers types de problèmes continuent d'affecter la qualité des statistiques, et qu'il est désormais opportun d'adopter des mesures destinées à assurer une application harmonisée des règles dans ce domaine clé, telles que présentées dans la section 3.

À cet égard, il importe de veiller à ce que les règles comptables du SEC 95 soient interprétées correctement et que les exigences méthodologiques nécessaires soient mises en œuvre de façon cohérente. En outre, il convient de faire en sorte que les États membres disposent d'une capacité statistique suffisante pour permettre la publication de données fiables dans les délais prescrits. Enfin, il est primordial de garantir que les États membres possèdent des systèmes robustes de compilation et de classification des données de base relatives au secteur public, qu’ils produisent des comptes budgétaires de bonne qualité et qu’ils rendent disponible l’information quantitative aux statisticiens conformément au calendrier nécessaire.

Eurostat a la responsabilité essentielle d'assurer que les données utilisées pour la surveillance budgétaire de l'UE satisfont aux normes de qualité statistique requises. À cette fin, un dialogue régulier et approfondi avec les instituts nationaux de statistique s'impose. Eurostat n'a cessé d'intensifier sa surveillance de la qualité des données notifiées dans le cadre de la PDE. Une législation statistique communautaire a été adoptée au fil des ans, dans le but d'améliorer la couverture et l'actualité des statistiques de comptabilité publique selon le SEC 95 transmises par les États membres à Eurostat.

3. LA COMMISSION PROPOSE TROIS LIGNES D'ACTION

Face à la situation actuelle, la Commission a identifié, dans sa Communication concernant le problème comptable lié à la révision des données budgétaires grecques[8], trois axes de propositions concernant respectivement le développement du dispositif législatif, la capacité opérationnelle d'Eurostat et de la Direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) et, enfin, la mise au point de normes européennes pour l'indépendance des instituts statistiques nationaux. L'objectif général est de parvenir, par l'instauration d'une vigilance commune et renforcée, à établir, au niveau européen, une gouvernance des statistiques budgétaires, elle-même essentielle à une gouvernance économique.

3.1. Compléter le dispositif législatif

En premier lieu, la Commission va proposer de compléter le dispositif réglementaire existant en renforçant les mécanismes de surveillance des données. Sur la base du droit actuel, la Commission ne dispose pas du pouvoir de contrôler directement les comptes publics et encore moins de celui de compiler les chiffres à la place des États membres. Dans un système de collecte, de compilation et de notification des données fondé sur le principe de subsidiarité, la Commission ne peut étendre ses prérogatives au point de se substituer aux États membres lorsque le législateur ne l'a pas prévu. Dans la mesure cependant où Eurostat, en tant qu'autorité statistique, doit pouvoir procéder à une vérification effective des chiffres notifiés, il y a lieu de compléter le dispositif actuel en proposant un instrument qui consoliderait les aspects suivants:

- la reconnaissance d'un contrôle sur pièces consistant dans le droit, pour la Commission, d'examiner directement les comptes publics – avec l'obligation correspondante, dans le chef des autorités nationales, de tenir et mettre à disposition l'ensemble des sources d'information pertinentes;

- l'institution d'un contrôle sur place consistant en l'envoi de missions d'inspection, accompagnée de la définition précise de l'étendue des pouvoirs de la Commission dans le cadre de ces missions, comme, par exemple, avoir accès à tous lieux, à tous éléments d'information et auprès de toutes personnes;

- l'identification précise des exceptions de confidentialité lorsque celle-ci est invoquée par un État membre et répond effectivement à des intérêts légitimes; en contrepartie, il y a des obligations de confidentialité pesant sur la Commission;

- les modalités opérationnelles de ces contrôles: par exemple, la possibilité, pour des experts en provenance d'autres administrations nationales, de prendre part à ces tâches de contrôle.

La Commission compte proposer un projet de législation qui lui permettra d'accomplir la vérification approfondie des chiffres. Ce projet de législation inclura également des mesures afin de rendre les États membres vraiment responsables des chiffres budgétaires qu'ils transmettent à la Commission, en particulier par des dispositions engageant la responsabilité des fournisseurs de chiffres.

De plus, sera incluse la mise en œuvre d’un certain nombre d'initiatives améliorant la transparence, comme, par exemple, la diffusion des tableaux des notifications budgétaires et la publication des comptes rendus des missions d'inspection dans les États membres.

La proposition s'appuiera sur l'expérience acquise lors de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques et aura pour objectifs l'établissement de mécanismes de surveillance, la résolution de problèmes méthodologiques, ainsi que l'accroissement de la responsabilité et de la transparence. Les modalités d'application du règlement du Conseil seront définies et arrêtées par la Commission, en tenant compte de l'expérience acquise.

La Commission envisage d’adopter la proposition législative au cours des premiers mois de 2005.

3.2. Développer la capacité opérationnelle

En second lieu, la capacité d'Eurostat en termes opérationnels doit être abordée de même que l'interaction de la vérification statistique d'Eurostat avec la surveillance budgétaire par la DG ECFIN dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Cela comprend ce qui suit:

- une planification systématique, en plus des missions actuellement effectuées, de missions d'inspection;

- la mobilisation de l'ensemble de l'expertise existante: les ressources intellectuelles en matière de comptabilité nationale, en particulier dans le secteur public, ne sont pas sans limites dans ce domaine éminemment technique. Il s'agirait donc de faire bénéficier Eurostat de l'expertise existante dans les États membres, en organisant un soutien à la Commission par des instances nationales et des experts statisticiens;

- le soutien budgétaire des ambitions d'un contrôle renforcé et systématique des comptes des administrations publiques nationales. Les moyens financiers et humains doivent être analysés et pourraient devoir être réalloués, afin qu'Eurostat et la DG ECFIN puissent assurer l'évaluation approfondie des statistiques et positions budgétaires.

3.3. Vers des normes européennes minimales

La troisième ligne d'action concerne la mise au point de normes européennes minimales pour la structure institutionnelle des autorités statistiques. Cette action requiert une consultation poussée des instances nationales compétentes en vue de garantir l'application, aussitôt que possible, d'un cadre cohérent, comparable et efficace, ainsi qu’un examen attentif de la base juridique, en prenant dûment en compte le principe de subsidiarité.

La Commission formule actuellement des orientations pour améliorer la gouvernance statistique. Il est nécessaire d'établir des normes minimales à l'échelle européenne dans le domaine statistique, qui renforcent l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des instituts nationaux de statistique, afin de répondre à l'invitation du Conseil ECOFIN du 10 septembre 2004. La Commission examine divers instruments juridiques possibles pour l’organisation du cadre général tel qu’un code de conduite ou une directive.

Ces normes devraient avoir un double but ; d’une part, améliorer la confiance dans les autorités statistiques en proposant certains arrangements de type institutionnel et organisationnel ; d’autre part, renforcer la crédibilité et la qualité des statistiques que ces autorités produisent et diffusent, en promouvant une application cohérente, par tous les producteurs de statistiques officielles en Europe, des principes statistiques, des méthodes et des pratiques se révélant être les meilleurs au niveau international.

Eurostat a eu l’occasion de discuter en novembre 2004 avec les États membres la trame d’un tel Code dans le cadre du Comité du programme statistique, réunissant les directeurs généraux des instituts statistiques nationaux ; ce travail se poursuivra dans les premiers mois de 2005 au sein d’un groupe de travail comprenant des représentants des États membres et d’Eurostat avec pour objectif de finaliser des normes européennes minimales d’ici à juin 2005, ainsi que cela a été demandé par le Conseil ECOFIN.

[1] Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la nécessité et les moyens d'améliorer la qualité des statistiques budgétaires (COM(2002) 670 final).

[2] COM(2004) 784 final.

[3] Règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, JO n° L 332 du 31/12/1993 p. 7

[4] Règlement (CE) nº 475/2000 du Conseil, du 28 février 2000, modifiant le règlement (CE) nº 3605/93 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, JO n° L 58 du 03/03/2000 p. 1

[5] Règlement (CE) n° 351/2002 de la Commission, du 25 février 2002, modifiant le règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil en ce qui concerne les références au SEC 95 (JO L 55 du 26.2.2002, p. 23).

[6] Règlement (CE) nº 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (JO L 310 du 30.11.1996, p. 1) modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1267/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 2003 (JO L 180 du 18.7.2003, p. 1).

[7] COM(2002) 670 final.

[8] COM(2004) 784 final.