MITTEILUNG DER KOMMISSION - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Aktionsplan 2004-2005

Wie der Aktionsplan 2001-2003 [1] zielt auch der Aktionsplan 2004-2005 der Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und zur Betrugsbekämpfung auf die kontinuierliche Umsetzung des Konzepts für eine Gesamtstrategie [2] der Kommission vom 28. Juni 2000, in dem sie die wichtigsten Zielsetzungen der Gemeinschaft in diesem Bereich für fünf Jahre (2001 bis 2005) festgelegt hatte.

[1] Mitteilung der Kommission vom 15.5.2001, Dokument KOM (2001) 254 endg.

[2] Mitteilung der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Konzept für eine Gesamtstrategie, Dokument KOM (2000) 358 endg.

In rechtlicher Hinsicht basierte das Gesamtstrategie-Konzept aus dem Jahr 2000 auf dem mit dem Vertrag von Amsterdam in Kraft getretenen neuen Artikel 280 EG-Vertrag, mit dem für die Europäische Gemeinschaft ehrgeizige Ziele auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung festgelegt wurden. Dieser Artikel bildet auch eine neue Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen. Konkrete Anwendung fand die neue Rechtsgrundlage erstmals beim Erlass der beiden Verordnungen des Rates über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) [3], das 1999 durch einen Beschluss der Kommission [4] errichtet worden war. Die Errichtung dieses Amtes war ein neuer wichtiger Schritt im Bereich der Betrugsbekämpfung; das Gesamtstrategie-Konzept der Kommission baute auf den sich daraus ergebenden Möglichkeiten auf. Im Rahmen dieses Konzepts fanden auch die spezifischen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen Berücksichtigung, die das Weißbuch über die Reform der Kommission [5] vorsah, um alle Dienststellen der Kommission dazu anzuhalten, die finanziellen Interessen der Gemeinschaften wirksamer zu schützen.

[3] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie Verordnung (EURATOM) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25.5.1999, ABl. L 136 vom 31.5.1999.

[4] Beschluss der Kommission vom 28.4.1999, ABl. L 136 vom 31.5.1999. Die Tätigkeiten des Amtes als unabhängige operative Dienststelle werden in einem separaten Arbeitsprogramm unter der direkten Verantwortung des Generaldirektors des Amtes definiert.

[5] Dokument KOM (2000) 200 endg./2 vom 5.4.2000.

Die Gesamtstrategie stellt auf eine Kultur der engen Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure ab und beinhaltet sowohl eine Präventionspolitik als auch eine Politik der Kontrolle (insbesondere der Finanzkontrolle) und der effizienten Ahndung.

Im Rahmen der Gesamtstrategie wurden vier wichtige strategische Zielsetzungen festgelegt:

* eine umfassende Gesetzgebungspolitik im Bereich der Betrugsbekämpfung (Weiterentwicklung der Rechtsvorschriften im Sinne größerer Effizienz und Kohärenz);

* eine neue Kultur der Zusammenarbeit (uneingeschränkte Mitwirkung sowie abgestimmtes Vorgehen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft);

* ein organübergreifendes Vorgehen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption (Stärkung der Glaubwürdigkeit der EU-Organe);

* Stärkung der strafrechtlichen Dimension (Anpassung des rechtlichen und justiziellen Rahmens für den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union).

Im Hinblick auf die Verwirklichung dieser Zielsetzungen nahm die Kommission am 15. Mai 2001 einen ersten Aktionsplan an, der jedoch weder spezifischen Maßnahmen der einzelnen Generaldirektionen und Dienste der Kommission noch den dem OLAF vom Gesetzgeber übertragenen operativen Tätigkeiten vorgreifen sollte. Er enthielt vorrangige Maßnahmen, einschließlich der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften, die in enger Zusammenarbeit mit allen Generaldirektionen und Diensten der Kommission im Zeitraum 2001-2003 vorbereitet und umgesetzt werden sollten. Die Durchführung dieses Aktionsplans wurde im Rahmen des jährlichen Berichts der Kommission gemäß Artikel 280 EG-Vertrag [6] einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen.

[6] Jahresberichte 2001 und 2002 der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung: Dokumente KOM (2002) 348 endg. vom 2.7.2002 und KOM (2003) 445 endg. vom 23.7.2003.

Wenn auch einige Maßnahmen, die in diesem Zeitraum hätten durchgeführt werden sollen, nicht abgeschlossen werden konnten, fällt die Bilanz des Aktionsplans 2001-2003 doch insgesamt positiv aus.

So kann die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt feststellen, dass etliche Maßnahmen, vor allem im Zusammenhang mit der Festlegung einer umfassenden Gesetzgebungspolitik im Bereich der Betrugsbekämpfung, vollständig durchgeführt wurden. Zum Schutz des Haushalts der Union findet zu Präventionszwecken nunmehr eine dienststellenübergreifende Koordinierung statt, damit die Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften gewährleistet ist. Zum Schutz des Euro und zur Bekämpfung von Piraterie und Fälschung von Industrieerzeugnissen hat die Kommission den rechtlichen Aktions- und Interventionsrahmen sowie den Rahmen für die diesbezügliche internationale Zusammen arbeit weiterentwickelt. Außerdem wurde ein Informationssystem betreffend unzuverlässige Bieter von der Kommission vorgeschlagen und vom Gesetzgeber verabschiedet, um die Sicherheit der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge zu erhöhen.

Darüber hinaus hat die Kommission Anstrengungen unternommen, um den zehn neuen Mitgliedstaaten und den Bewerberländern bei der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands zum Schutz der finanziellen Interessen behilflich zu sein. Diese Anstrengungen haben vor allem dazu geführt, dass in den betreffenden Ländern zentrale Strukturen zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung geschaffen wurden; somit konnten sich die Länder mit dem Gemeinschaftskonzept für Betrugsbekämpfungsuntersuchungen vertraut machen und eng mit dem Betrugsbekämpfungsamt der Kommission zusammenarbeiten.

Die Entwicklung einer neuen Kultur der Zusammenarbeit mit den Verwaltungen der Mitgliedstaaten war ein wichtiger Aspekt und eine natürliche Folge der zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilten Verantwortung für den Schutz der finanziellen Interessen. Das Projekt einer interdisziplinären Service-Plattform [7] ist das geeignete Instrument für die Verwirklichung dieses Ziels. Es ist auf eine stärker strukturierte und regelmäßigere Zusammenarbeit aller Akteure ausgerichtet. Im Hinblick darauf wurde innerhalb des Amtes eine Direktion ,Intelligence" [8] geschaffen, die auf der Grundlage der Mitteilungen der Mitgliedstaaten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten analysieren soll. Dank des Referats ,Richter und Staatsanwälte" ist nunmehr auch eine breiter angelegte operative Koordinierung mit allen vor Ort tätigen Akteuren in den Mitgliedstaaten möglich. Der gemeinsam mit den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten erstellte Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung gibt einen Überblick über die getroffenen Maßnahmen und ihre Ergebnisse. Parallel zu dieser zunächst in Artikel 280 EG-Vertrag definierten engen, regelmäßigen Zusammenarbeit haben die Kommission und die neuen EU-Stellen für justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit (Eurojust und Europol) ihren Beziehungen durch Unterzeichnung von Vereinbarungen ebenfalls feste Strukturen verliehen. [9]

[7] Mit diesem Projekt sollen die vielfältigen Tätigkeiten des OLAF besser dargestellt und ein Überblick über das verfügbare Fachwissen gegeben werden. Siehe Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des OLAF, Dokument KOM (2003) 154 endg. vom 2.4.2003, Punkt 1.2.1.

[8] Siehe Punkt 1.2.1 des Berichts (vgl. Fußnote 7).

[9] Vereinbarungen betreffend die Übermittlung von Informationen (operativer Austausch, vor allem bezüglich konkreter Fälle). Siehe Punkt 1.2.4 des Berichts (vgl. Fußnote 7).

Was die Prävention und Bekämpfung von Korruption zwecks Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften anbelangt, so wurden mit der neuen Haushaltsordnung die notwendigen Voraussetzungen für ein effizienteres Finanzmanagement in der Kommission geschaffen. Im Rahmen der Verwaltungsreform wurden Maßnahmen getroffen, um die Beamten und Bediensteten der Kommission mit den Grundsätzen eines effizienten Projektmanagements vertraut zu machen und festzulegen, wie sie sich im Falle mutmaßlicher gravierender Missstände, die den Interessen der Gemeinschaften schaden könnten, zu verhalten haben.

Wie in Artikel 15 der Verordnungen Nr. 1073/1999 und Nr. 1074/1999 vorgeschrieben, hat die Kommission die Tätigkeiten des OLAF einer Bewertung unterzogen [10] und in diesem Zusammenhang 17 Empfehlungen zur Konsolidierung der Struktur und Arbeitsweise des Amtes erteilt. Der Europäische Gerichtshof hat ebenfalls wiederholt die Rechtmäßigkeit und Kohärenz des interinstitutionellen Rahmens der internen Untersuchungen bestätigt, der auf alle durch den EG- und den Euratom-Vertrag geschaffenen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen Anwendung findet. [11]

[10] Vgl. Fußnote 7.

[11] Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-15/00 (Kommission gegen EIB), Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-11/00 (Kommission gegen EZB), Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-167/02 (W. Rothley gegen Europäisches Parlament).

Hinsichtlich des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen haben zwar nicht alle Anstrengungen der Kommission zum Erfolg geführt - wie beispielsweise der geänderte Vorschlag für eine Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft [12] -, aber es konnten dennoch bedeutende Fortschritte erzielt werden. Dazu gehört, dass nach achtjähriger Wartezeit die ersten vertraglichen Instrumente zur Betrugsbekämpfung (Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen [13], erstes Protokoll zu diesem Übereinkommen [14] und Protokoll über die Zuständigkeit des Gerichtshofs [15]) am 17. Oktober 2002 endlich in Kraft traten.

[12] KOM (2001) 272 vom 23.5.2001 - ABl. C 240-E vom 28.8.2001, geändert durch KOM (2002) 577 vom 16.10.2002.

[13] ABl. C 316 vom 27.11.1995.

[14] ABl. C 313 vom 23.10.1996.

[15] ABl. C 151 vom 20.5.1997.

Gleichzeitig wurde im Zeitraum 2001-2003 ein wichtiger Schritt zur Schaffung einer für den Schutz der finanziellen Interessen zuständigen Europäischen Staatsanwaltschaft vollzogen, denn der Konvent zur Zukunft der Europäischen Union nahm dieses Vorhaben in den Entwurf des Verfassungsvertrags auf. Im Laufe des Jahres 2002 führte die Kommission auf der Grundlage des Grünbuchs zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vom 11. Dezember 2001 [16] eine breit angelegte Debatte mit Vertretern aller interessierten Kreise. In der 2003 erstellten Follow-up-Mitteilung zu dem Grünbuch wurden die ca. 200 eingegangenen Stellungnahmen zusammengefasst [17], aufgrund deren die Kommission einen Vorschlag für den Europäischen Konvent formulieren und sich aktiv an dessen einschlägigen Arbeiten beteiligen konnte. Während die Bemühungen der Kommission beim Abschluss des Vertrags von Nizza nicht von Erfolg gekrönt waren, so war es vor allem der von ihr eingeleiteten Debatte zu verdanken, dass in den Verfassungsvertrag eine Bestimmung über die Europäische Staatsanwaltschaft (Artikel III-175) aufgenommen wurde. Diese Bestimmung sollte es dem Rat ermöglichen, ausgehend von Eurojust eine Europäische Staatsanwaltschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Union einzusetzen.

[16] Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, Dokument KOM (2001) 715 endg. vom 11.12.2001.

[17] Dokument KOM (2003) 128 endg. Siehe: http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/green_paper/index_de.html.

Der neue Aktionsplan, der sich auf den Zeitraum 2004-2005 erstreckt, entspricht der zweiten Planungsphase des Konzepts für eine Gesamtstrategie aus dem Jahr 2000; er orientiert sich an den bereits genannten vier wichtigen Aktionsbereichen, die im Rahmen dieses Konzepts festgelegt wurden. Außerdem trägt er den neuen Leitlinien im Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des OLAF und den Maßnahmen Rechnung, die der Präsident der Kommission in seiner Rede vom November 2003 angekündigt hatte. [18]

[18] Rede zur Lage der Union: Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission für 2004, Romano Prodi vor dem Europäischen Parlament in Straßburg, 18.11.2003.

Der Aktionsplan 2004-2005 spiegelt das fortwährende Engagement der Kommission im Kampf gegen Betrug wider und ist eine ihrer Antworten auf die neuen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Entwicklung der Union in den Jahren 2004 und 2005. Der Plan umfasst:

- die Maßnahmen, die im vorangegangenen Zeitraum nicht durchgeführt werden konnten, und die Maßnahmen, die noch festgelegt werden mussten, damit das Gesamtstrategie-Konzept vollständig umgesetzt werden kann; dazu gehört insbesondere der Ausbau der operativen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten;

- die jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit der Verstärkung des Rechtsrahmens des OLAF [19], wie sie von der Kommission in ihrem Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des OLAF [20] empfohlen und vom Präsident der Kommission in seinem ,Aktionsplan" vom 18. November 2003 angekündigt worden waren. Die Kommission hielt es für erforderlich, schneller und gezielter als ursprünglich im Bewertungsbericht vorgesehen tätig zu werden, um die anlässlich der Eurostat-Affäre aufgedeckten Mängel zu beseitigen. Daher werden die im Bewertungsbericht genannten Empfehlungen durch verschiedene Maßnahmen ergänzt, von denen einige bereits eingeleitet wurden;

[19] Vorschläge zur Änderung der Verordnungen Nr. 1073/1999 und Nr. 1074/1999 vom 10.2.2004, Dokumente KOM (2004) 103 endg. und KOM (2004) 104 endg.

[20] Siehe Entschließung des Europäischen Parlaments zum Bericht der Kommission zur Bewertung der Tätigkeiten des OLAF (KOM (2003) 154 - 2002/2237(INI)) und Schlussfolgerungen des Rates zu diesem Bericht (Dokument 16280/03 vom 22.12.2003).

- eine Reihe spezifischer Maßnahmen, wie z.B. das Weissbuch über den europäischen Staatsanwalt, oder andere, die den punktuellen Anforderungen oder Bedürfnissen Rechnung tragen sollen, wie die Bearbeitung der vor dem 1. Januar 1999 mitgeteilten Unregelmäßigkeiten im Bereich EAGFL, Abteilung Garantie (Task Force ,Einziehung") oder die Vereinfachung des Verfahrens für die Mitteilung von Unregelmäßigkeiten (EAGFL/Garantie, Strukturfonds, Kohäsionsfonds).

In dem neuen Aktionsplan werden folgende politische Leitlinien und vorrangige Themen herausgestellt:

- Verstärkung des Rechtsrahmens vom Mai 1999 für die Tätigkeiten und Befugnisse des OLAF (Verbesserung des Informationsflusses zwischen dem Amt und den EU-Organen und -Einrichtungen; uneingeschränkte Garantie der Rechte der Personen, die von einer internen oder externen Untersuchung betroffen sind; Verstärkung der operativen Effizienz des Amtes und der Aufgaben des OLAF-Überwachungs ausschusses);

- Verbesserung des Informationsflusses zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, unter anderem durch Änderung der Verordnungen über die Mitteilung von Unregelmäßigkeiten, Einrichtung einer Datei für Zollermittlungen (Fichier d'Identification des Dossiers d'Enquêtes douanières - FIDE) und Umsetzung neuer Rechtsvorschriften betreffend die gegenseitige Amtshilfe im Bereich der Mehrwertsteuer und des Waschens von Erträgen aus Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft;

- Ausbau des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, insbesondere durch Folgemaßnahmen zum Beschluss der Regierungskonferenz, im Verfassungsvertrag die Rechtsgrundlage für die Schaffung einer für den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zuständigen Europäischen Staatsanwaltschaft vorzusehen.

Mit Hilfe des Aktionsplans 2004-2005 wird also das Konzept für eine Betrugsbekämpfungs-Gesamtstrategie vom Juni 2000 vollständig umgesetzt; somit werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die neue Kommission dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und der Betrugsbekämpfung eine neue Dynamik verleihen kann.

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