MITTEILUNG DER KOMMISSION - Eine proaktive Wettbewerbspolitik für ein wettbewerbsfähiges Europa

1. EINFÜHRUNG

Ein wettbewerbsfreundlicher und offener Binnenmarkt bietet für europäische Unternehmen die beste Voraussetzung zur Steigerung ihrer Effizienz und ihres Innovationspotenzials. Intensiver Wettbewerb ist daher die zentrale Antriebskraft für Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum.

Wettbewerbspolitik ist eine der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken, die die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Europas beeinflussen. Sie ist ein wesentliches Element einer kohärenten und integrierten Politik, um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu stärken und die Ziele der Lissabon-Strategie zu erreichen. Die neuen Wettbewerbsvorschriften, die am 1. Mai 2004, dem Tag des Beitritts der 10 neuen Mitgliedstaaten, in Kraft treten, stärken die Grundlage für eine proaktive Wettbewerbspolitik.

Für die Kommission ist dies ein geeigneter Anlass, um darzulegen, wie sie den neuen proaktiven Ansatz ihrer Wettbewerbspolitik umsetzen wird. Gleichzeitig kommt die Kommission mit dieser Mitteilung den Schlussfolgerungen des Rates vom 11. März 2004 nach, in denen sie aufgefordert wurde, über ihren neuen Ansatz zu berichten.

Die Regierungschefs der EU haben auf ihrer Tagung vom 26. März 2004 in ihrem Bemühen, die Lissabon-Strategie neu zu beleben, die Stärkung des Wettbewerbs durch besser funktionierende Märkte neben der Innovation und der Forschung und Entwicklung zum Schwerpunkt gemacht.

Eine proaktive Wettbewerbspolitik zeichnet sich aus durch

- eine Verbesserung des wettbewerbsrechtlichen Rahmens zugunsten einer dynamischen Wirtschaft, einer umfassenderen Wissensverbreitung, einer besseren Stellung der Verbraucher und einer effizienteren Restrukturierung der Wirtschaft im Binnenmarkt sowie

- eine Durchsetzungspraxis, die aktiv Zutrittsschranken und Hindernisse beseitigt, die einem wirksamen Wettbewerb im Binnenmarkt am meisten schaden und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen gefährden.

Die Wettbewerbspolitik ergänzt und stärkt andere Politikfelder der Gemeinschaft und trägt damit zur Lissabon-Strategie bei [1]. Hier sei besonders auf die Mitteilung der Kommission zur Industriepolitik für ein erweitertes Europa verwiesen [2], die zeitgleich mit dieser Mitteilung angenommen wird.

[1] EINIGE KERNPUNKTE DER EUROPÄISCHEN WETTBEWERBSFÄHIGKEIT - HIN ZU EINEM INTEGRIERTEN KONZEPT, MITTEILUNG DER KOMMISSION IN KOM(2003) 704 ENDG.

[2] KOM(2004) 274 ENDG.

2. BEITRAG DER WETTBEWERBSPOLITIK ZUR WETTBEWERBSFÄHIGKEIT UND ZUM WIRTSCHAFTSWACHSTUM

Die ,Economic Governance" für die EU wie auch der EG-Vertrag beruhen auf dem ,Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb". Im Jahr 2000 haben sich die Mitgliedstaaten in Lissabon auf ein Programm wirtschaftlicher Reformen verständigt, das die EU ,zur wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsregion" bis zum Jahr 2010 machen soll.

Ein durch die EU-Wettbewerbspolitik geförderter und geschützter intensiver Wettbewerb wird zu Recht als unerlässlich angesehen, um die angestrebte Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union und die Strategie von Lissabon zu verwirklichen.

2.1. Wettbewerb als Antrieb für das Produktivitätswachstum und seine konkreten Vorteile

An der Wettbewerbsfähigkeit lässt sich die Fähigkeit einer Volkswirtschaft messen, in einer globalisierten Welt wertvolle Güter und Dienstleistungen rationell zu produzieren sowie den Lebensstandard anzuheben und eine hohe Beschäftigung zu sichern. Ein lebhafter Wettbewerb ist, bei günstigen Rahmenbedingungen für die Unternehmen, eine wichtige Antriebskraft für Produktivitätswachstum und Wettbewerbsfähigkeit. Wettbewerb ist jedoch kein Selbstzweck. Es handelt sich um einen vitalen Marktprozess, der die Unternehmen belohnt, die niedrigere Preise, höhere Qualität, neue Produkte und eine größere Auswahl anbieten.

Die Regierungen und der öffentliche Sektor haben zwar eine wichtige und legitime Rolle in vielen Bereichen des Wirtschaftslebens zu spielen, doch wettbewerbsfähige Märkte gewährleisten, dass die gewünschte Palette und Menge an Gütern und Dienstleistungen, die am besten die Bedürfnisse der Verbraucher befriedigt, zu den niedrigstmöglichen Kosten für die Gesellschaft hergestellt werden. Ein System gut funktionierender vorgelagerter und nachgeordneter Märkte ist ein wirksamer Mechanismus, um eine effiziente Ressourcenallokation zu erreichen. Der liberalisierte Telekommunikationssektor in der EU ist ein Beispiel für das positive Wirken der Wettbewerbskräfte [3]. Auch in anderen Bereichen, wie Energie, Transport oder Postdiensten, hat die Kommission ihre Politik der Marktöffnung für mehr Wettbewerb aktiv verfolgt. Eine sektorübergreifende Bewertung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse [4] hat darüber hinaus gezeigt, dass die umsichtige Öffnung dieser Märkte unter Berücksichtigung des öffentlichen Versorgungsauftrags, wie er von den betroffenen Körperschaften frei bestimmt wird, den Nutzern entscheidende wirtschaftliche Vorteile verschafft hat.

[3] Die Kosten für innereuropäische und Ferngespräche sind drastisch gesunken, und die Palette angebotener Dienstleistungen hat seit der Liberalisierung deutlich an Vielfalt gewonnen. Gleichzeitig hat die Umstrukturierung der Branche neue Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnet und zu einem Beschäftigungszuwachs geführt. Ferner hat die Liberalisierung in diesem Wirtschaftszweig einen Wettbewerbsvorteil für europäische Hersteller von Telekommunikationsanlagen geschaffen, die sich im weltweiten Wettbewerb erfolgreich behaupten.

[4] Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, SEC(2002) 1420.

Der Wettbewerb übt auch Innovationsdruck auf Unternehmen aus und bringt sie dazu, ihre Geschäftstätigkeiten neu zu ordnen, um ihre Kostenstruktur kontinuierlich zu verbessern und Produktivitätsgewinne zu erzielen. Mit der Zeit führt Wettbewerb durch die Verdrängung leistungsschwacher Unternehmen und die Umlenkung der Produktivkräfte von sich zurückziehenden oder versagenden Unternehmen auf neue Marktteilnehmer oder effizientere Wettbewerber zur Einführung verbesserter Produkte und Verfahren. Vorausgesetzt dass dieser ständige Wandelungsprozess begleitet ist von entsprechenden Maßnahmen zur Förderung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen, wird er langfristigen Wohlstand fördern.

Forschung und Innovation sind unverzichtbare Bedingungen für Produktivitätswachstum. Verglichen mit seinen wichtigsten Handelspartnern ist Europa bei Innovationen sowie Forschung und Entwicklung (FuE) zurückgefallen. Mangelnder Wettbewerb bremst die Innovation und kann Forschungsanstrengungen behindern. Marktbeherrschende Unternehmen sind unter Umständen weniger geneigt, sich neuen Produkten und Dienstleistungen zuzuwenden, die lediglich die Gewinne von ihren bestehenden Produkten abziehen würden. Demgegenüber sind die Unternehmen in wettbewerbsintensiven Märkten unablässig bemüht, Innovationen zu erzielen, um die angestammten Unternehmen in gewinnträchtigen Märkten herauszufordern und neue Nachfragebedürfnisse zu befriedigen. Außerdem bedroht das Entstehen neuer Wettbewerber die durch Innovation vorübergehend entstehenden Monopolgewinne und erhöht den Anreiz für die im Markt vorhandenen Unternehmen, den Innovationszyklus zu verkürzen. Ein durch Wettbewerb geprägtes Umfeld gewährleistet, dass sich mehr als ein potenzieller Innovator in dem Rennen um die Herstellung eines überlegenen Produkts oder bessere Herstellungsprozesse befindet [5].

[5] Die gewerblichen Schutzrechte gewährleisten den Innovationswettbewerb, indem sie erfolgreichen innovativen Unternehmen eine vorübergehende Marktmacht verleihen. Wenn der zeitlich begrenzte Schutz ausläuft, gewährleistet ein intensiver Wettbewerb die schnelle Übernahme der Innovationen durch die Wettbewerber. Der Wettbewerb fördert auch die wirksame Verbreitung erfolgreicher Innovationen.

Außerdem hat der Wettbewerb in vielen Wirtschaftszweigen der EU positive Auswirkungen, die zur Effizienzsteigerung einer gesamten Industrie einschließlich verbundener und unterstützender Industriezweige in einer Wirtschaftsregion führen können. So ziehen sich die Wettbewerber an einem Standort häufig einen Stamm örtlich angesiedelter Zulieferer und Erbringer spezialisierter Dienstleistungen heran.

Die Vorteile des Wettbewerbs machen auch deutlich, wie riskant es ist, ,nationalen Spitzenreitern" das Wort zu reden. Es ist zwar legitim, dass Unternehmen zu einer Größe heranwachsen, mit der sie im weltweiten Wettbewerb bestehen können. Dies muss jedoch in einem wettbewerbsfreundlichen Umfeld und in vollständiger Übereinstimmung mit den Wettbewerbsregeln erfolgen. Wettbewerb im Heimatmarkt fördert die Fähigkeit eines Unternehmens, auch woanders im Wettbewerb zu bestehen.

KASTEN 1: Nachweis für den Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Produktivität [6]

[6] Diese Ergebnisse beruhen auf zahlreichen Studien über den Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Produktivität. Ein umfangreiches Verzeichnis dieser Studien ist auf der Webseite der GD Wettbewerb unter http://europa.eu.int/comm/competition/ proactive_competition_policy/ abrufbar.

Die empirischen Berichte über die Auswirkungen verschiedener Arten wettbewerbssteigernder Maßnahmen (wie z.B. die Regulierungsreformen in verschiedenen Sektoren, die zunehmende Öffnung gegenüber dem weltweiten Wettbewerb oder die Einführung des Wettbewerbs in Dienstleistungssektoren) deuten darauf hin, dass der Wettbewerb Produktivitätszuwächse, eine Zunahme der Verbraucherwohlfahrt und langfristiges Wirtschaftswachstum erbringt.

Der Nachweis für den Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Produktionseffizienz ergibt sich aus einem Vergleich der Wirtschaftsleistung von Ländern mit effizientem bzw. eingeschränktem Marktwettbewerb. So wird z.B. eine zunehmende Wettbewerbsintensität einer Volkswirtschaft als positiv für die wirtschaftliche Entwicklung gesehen. Außerdem hat sich herausgestellt, dass der Marktwettbewerb zur Erhöhung des Produktivitätswachstums beigetragen hat. Es gibt auch umfangreiche Nachweise dafür, dass ein lebhafter Inlandswettbewerb den Erfolg auf den internationalen Märkten fördert.

Vergleichende Studien einzelner Wirtschaftszweige in den USA, Japan und Europa zeigen auf, dass vor allem der weltweite Wettbewerb zwischen vorbildlichen Produzenten die Produktivität steigert. Unternehmen mit mehr Marktmacht sind relativ gesehen tendenziell weniger produktiv, und eine stark zunehmende Konzentration wird allgemein mit einem Rückgang an Effizienz und des Produktivitätsniveaus in Verbindung gebracht.

Die Vorstellung, dass Marktkonzentration und verringerter Wettbewerb zur Innovation beitragen, wird durch empirische Ergebnisse nicht überzeugend gestützt. Die Erfahrung legt nahe, dass die Innovationswahrscheinlichkeit bei Unternehmen in wettbewerbsintensiven Industriezweigen im Allgemeinen höher ist. Ein Rückgang der Wettbewerber und höhere Durchschnittsgewinne werden ebenfalls mit einem niedrigeren Wachstum der Produktivität verbunden.

Ein den Wettbewerb behindernder Regelungsrahmen für Produktmärkte hat nachteilige Auswirkungen auf die Produktivität. Empirische Studien haben bestätigt, dass die Deregulierung der Industrie und die Liberalisierung des Handels positive Auswirkungen auf die Unternehmensproduktivität haben. Auf der Ebene der Volkswirtschaft erbringen die Ergebnisse durchgehend einen Negativzusammenhang zwischen dem Grad der Marktregulierung und Wirtschaftswachstum. Darüber hinaus können Gewinne aufgrund einer den Wettbewerb stärkenden Regulierungsreform größer sein als statische Kurzzeitgewinne, da die Unternehmen Innovationen auf eine Art und Weise fortführen werden, wie sie es vor der Reform nicht getan hätten. Bei einigen Studien wurden Simulationen angestellt, um die Auswirkungen der ordnungspolitischen Vorgaben auf das Wachstum auszuloten. In den meisten dieser Simulationen wurden erhebliche positive Auswirkungen einer Produktmarktliberalisierung auf die Höhe und die Wachstumsraten des Bruttoinlandsproduktes ermittelt.

2.2. Eine solide Wettbewerbspolitik stärkt die Wettbewerbsfähigkeit

Wettbewerbspolitik soll den Wettbewerb fördern und schützen. Sie garantiert, dass im Binnenmarkt der EU Leistungswettbewerb herrscht, und trägt so zur Schaffung gleicher Voraussetzungen bei. Gleichzeitig wird damit auch der Neueintritt in die Märkte gefördert.

Der jüngste Bericht an den Europäischen Rat [7], in dem die Kommission die mangelnden Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung der Ziele der Lissabon-Strategie beanstandet, zählt das abnehmende Produktivitätswachstum zu den wichtigsten Ursachen der Wirtschaftsschwäche in Europa. Das geringe Produktivitätswachstum in der EU der 15 hat vor allem im Vergleich mit den Vereinigten Staaten höhere Wirtschaftswachstumsraten ausgebremst. Obwohl seit Vollendung des Binnenmarkts bedeutende Fortschritte bei der Verwirklichung der Marktintegration erzielt wurden, besteht die Zersplitterung vieler Wirtschaftssektoren in Europa fort mit ihrem schwachen Wettbewerb und fortdauernd hohen Preisen, die der Industrie und den Verbrauchern gleichermaßen schaden.

[7] Bericht der Kommission für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates: die Lissabon-Strategie realisieren - Reformen für die erweiterte Union, KOM (2004) 29 endg./2 (abrufbar unter http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/ pdf/COM2004_029_en.pdf ).

Als eine Hauptantriebskraft für die Steigerung der Innovation und des Produktivitätswachstums ist der Wettbewerb zwischen den Unternehmen im erweiterten Binnenmarkt als ein Schlüsselelement für eine erfolgreiche Strategie anzusehen, die auf ein wettbewerbsfähiges Europa gerichtet ist und der Lissabon-Strategie neue Impulse geben will.

Das Ziel einer proaktiven Wettbewerbspolitik besteht darin, den Wettbewerbsprozess im Binnenmarkt zu unterstützen und die Unternehmen zu einem wettbewerbsorientierten und dynamischen, effizienzsteigernden Verhalten zu veranlassen. Hierzu müssen die Sektoren ermittelt werden, deren Entwicklung durch mangelnden Wettbewerb gebremst wird und die demzufolge keine guten Ergebnisse erzielen. Mit den Instrumenten der Wettbewerbspolitik kann wettbewerbswidriges Verhalten wie z.B. ein Marktaufteilungskartell untersagt, bestraft und verhindert und damit ein Beitrag zur Beseitigung der Wettbewerbshindernisse geleistet werden. Auch wenn ferner die Wettbewerbsregeln nicht die bloße Existenz von Monopolen, seien sie natürlich oder nicht, in Frage stellen, so verbieten sie den Missbrauch einer beherrschenden Stellung oder eines Monopols oder die Schaffung einer solchen Marktposition durch einen Zusammenschluss. Sie gewährleisten auch, dass der Wettbewerb nicht durch staatliche Maßnahmen wie z.B. Beihilfen verfälscht oder auf andere Weise behindert wird.

Mit den Kartellregeln soll vor allem sichergestellt werden, dass die Unternehmen gegeneinander antreten und sich nicht untereinander abstimmen. Kartelle und ähnliche beschränkende Vereinbarungen verfälschen die Ressourcenallokation und fördern ineffizientes Verhalten. Das Kartellrecht hindert ferner marktbeherrschende Unternehmen daran, wettbewerbswidrige Geschäftspraktiken (z.B. Ausschluss von Wettbewerbern) aufzunehmen, um ihre Marktstellung aufrechtzuerhalten oder auszubauen und damit ihre Stellung zu missbrauchen. Gleichzeitig gilt es, zwischen Vereinbarungen und Praktiken, die insgesamt wettbewerbsschädlich sind, und solchen zu unterschieden, bei denen Wettbewerbsbeeinträchtigungen durch wettbewerbsfördernde Wirkungen kompensiert werden.

Fusionen können neu gegründete Unternehmen in die Lage versetzen, Marktmacht auszuüben oder dem Wettbewerb auf andere Weise zu schaden. Sie können aber auch die Unternehmen effizienter machen, ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken und zu Kostensenkungen führen, die an die Verbraucher weitergegeben werden. Im Mittelpunkt der Fusionskontrolle steht deshalb die kleine Anzahl Fusionen, die einem wirksamen Wettbewerb entgegenwirken. Sie sucht Abhilfen, die für die Sicherung des Wettbewerbsprozesses erforderlich sind.

Durch staatliche Beihilfen können hohe Schranken für den Wettbewerb entstehen. Wenn sie gewährt werden, um Firmen vor dem Zusammenbruch zu retten, können sie den Wettbewerb spürbar beeinträchtigen und die Schaffung gleicher Voraussetzungen für die Unternehmen im Binnenmarkt behindern. Es gibt zahlreiche Nachweise dafür, dass die Mitgliedstaaten häufig Wirtschaftszweige in ineffizienter Weise fördern und Marktversagen in Bereichen wie FuE, Ausbildung, Innovation und Risikokapital nicht ausreichend angehen. Eine wirksame Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Anwendung bewährter ökonomischer Kriterien gewährleistet, dass derartige Maßnahmen den Wettbewerb im Binnenmarkt nicht verfälschen. Gleichzeitig erlauben diese Regeln eine große Flexibilität gegenüber Beihilfemaßnahmen, mit denen tatsächliches Marktversagen behoben werden soll.

Die Wettbewerbspolitik trägt auch zur Öffnung von Monopolsektoren (z.B. Telekom, Energie, Verkehr) für den Wettbewerb bei, was den Verbrauchern Vorteile bringt und zu erhöhten Investitionen und Innovationen führt. Sie ermuntert die Mitgliedstaaten, die Zutrittsschranken in den regulierten Sektoren zu senken und stärkt die Nachfragemacht der Verbraucher, ohne dass ihnen die Vorteile der Dienstleistungen der Daseinsvorsorge vorenthalten würden. Sie sollte jedoch auch die Frage gesetzlicher Schutzmechanismen, wie z.B. der Lizenzerteilung für freie Berufe angehen, mit der die Bemühungen zur Verstärkung des Wettbewerbs in diesem Bereich geschwächt werden.

Die Wettbewerbspolitik mit ihren Instrumenten Kartellüberwachung, Fusionskontrolle, Beihilfenkontrolle und Liberalisierungsmaßnahmen mag nicht in sämtlichen Fällen direkte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit haben. Diese hängt von der Fähigkeit der Unternehmen ab, im Wettbewerb zu bestehen. Eine proaktivere Durchsetzung der EU-Wettbewerbsregeln, die mehr Nachdruck auf eine ökonomische Analyse der Marktstrukturen und des Marktverhaltens legt, wird durch mehr Produktivität und Wirtschaftswachstum zur Umsetzung der Ziele der Lissabon-Strategie beitragen und letztlich den Lebensstandard der Bürger in der erweiterten Europäischen Union verbessern.

3. EIN DIE WETTBEWERBSFÄHIGKEIT UND DAS WIRTSCHAFTSWACHSTUM FÖRDERNDER RECHTLICHER RAHMEN

3.1. Die drei Anliegen der Reform

Die Instrumente der EU-Wettbewerbspolitik wurden einer Überprüfung unterzogen - die für die Beihilferegeln noch nicht abgeschlossen ist - und geändert, um die Ziele des EG-Vertrags und der Lissabon-Strategie besser verwirklichen zu können. Drei gemeinsame Anliegen kennzeichnen den neuen Regelungsrahmen, der am 1. Mai 2004 in Kraft treten wird:

- die Wettbewerbsstrategien der Unternehmen sollten soweit wie möglich einem einheitlichen Rechtsrahmen in der gesamten Europäischen Union unterliegen;

- den Wettbewerbsregeln sowie ihrer Durchsetzung in Einzelfällen wird ein stärker wirtschaftsorientierter Ansatz zugrunde liegen und

- die Verfahren zur Durchsetzung der Wettbewerbsregeln werden transparenter, rationeller und einfacher, ohne an Effizienz einzubüßen.

Die Einführung eines einheitlichen Rechtsrahmens für die Wettbewerbspolitik im Binnenmarkt hat den Vorteil, einheitliche Bedingungen für die Unternehmen zu schaffen und gleichzeitig den Abschluss von Kooperations-, Vertriebs- und Technologie-Lizenzvereinbarungen sowie Fusionsvorhaben zu erleichtern.

Ein weiteres gemeinsames Anliegen der neuen Rahmenbestimmungen ist die stärkere Betonung der wirtschaftlichen Analyse. Die Wettbewerbspolitik passt sich den neuesten Erkenntnissen der Wirtschaftswissenschaft, der sich beständig wandelnden Marktdynamik und der wirtschaftlichen Entwicklung Europas an. Die wirtschaftliche Analyse ist von zentraler Bedeutung, da die Wettbewerbspolitik die grundlegenden wirtschaftlichen Entscheidungen über Investitionen, Konsolidierung, Preisgestaltung und damit die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit mitformt. Sie rückt die wirtschaftlichen Auswirkungen des Unternehmensverhaltens wie der staatlichen Maßnahmen eindeutig in den Mittelpunkt. Sie ermöglicht es ganz allgemein festzustellen, unter welchen Bedingungen Merkmale wie hohe Gewinne und erhebliche Marktanteile auf Marktmacht hindeuten [8].

[8] Wirtschaftstheoretische Instrumente erlauben es, genauer zu ermitteln, ob bestimmte Praktiken wie z.B. Kopplung (der Absatz eines Produkts wird vom Kauf eines zusätzlichen Produkts abhängig gemacht), Rabatte oder Gebietsbeschränkungen die Verbraucher schädigen oder größere Effizienz herbeiführen.

Das dritte gemeinsame Anliegen des neuen Rechtsrahmens ist die Verbesserung der Rechtsanwendung bei gleichzeitiger Reduzierung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Im Kartellrecht schlägt sich dies in der Abschaffung des Genehmigungssystems nieder, wonach wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen zur Genehmigung angemeldet werden mussten, und dem Aufbau eines europäischen Wettbewerbsnetzes (EWN). Im Rahmen dieses Netzwerkes sollen die Kommission und die nationalen Wettbewerbsbehörden die Arbeit effizient aufteilen und sich mit den Wettbewerbsfällen befassen, für deren Bearbeitung die jeweilige Behörde am besten gerüstet ist. Im Bereich der Fusionskontrolle bedeutet dies die vereinfachte Verweisung von Fusionsanmeldungen von und an die Kommission und ein flexibleres Kontrollverfahren. Im Bereich der staatlichen Beihilfen werden die Reformen schließlich zu einer Vereinfachung und Beschleunigung der Anmeldeverfahren führen.

Des Weiteren werden die Verbraucherinteressen in den neuen EU-Wettbewerbsregeln besser berücksichtigt. Hierzu setzt die Kommission auch auf einen intensiveren Dialog mit den Konsumenten [9].

[9] Zum Ausbau des Dialogs mit den Verbraucherorganisationen, die bei der Vertretung der Verbraucherinteressen im Binnenmarkt eine Schlüsselrolle haben, hat die Kommission als ersten Schritt in der GD Wettbewerb einen Verbindungsbeamten für Verbraucherfragen eingesetzt, um die Schnittstelle zwischen Wettbewerb und Verbraucherpolitik zu verbessern.

3.2. Der Stand der Reformen

Neben dem neuen Verfahrensrahmen wurden im Kartellbereich die Regeln für Vertriebs- und Lizenzvereinbarungen sowie horizontale Kooperationsvereinbarungen überarbeitet. Fortgesetzt wurden die Arbeiten mit einer Reform der Fusionskontrolle, die zu einer Neufassung der Fusionskontrollverordnung und einer Reihe von Leitlinien und Mitteilungen zur künftigen Fusionskontrolle führte. Auch die Kontrolle der staatlichen Beihilfen wird überarbeitet, um die Beihilfenpolitik stärker an einem ökonomischen Ansatz auszurichten, der auf die Beseitigung von tatsächlichen Wettbewerbsverzerrungen aufgrund staatlicher Eingriffe abzielt und zugleich den Mitgliedstaaten den flexibleren Einsatz horizontaler Maßnahmen zur Unterstützung der Gemeinschaftsziele erlaubt.

Die neuen Bestimmungen, Mitteilungen und Leitlinien, die den neuen Regulierungsrahmen bilden, dienen auch als Orientierungshilfe für Unternehmen und sollen Geschäftsstrategien fördern, die mit dem Wettbewerbsrecht im Einklang stehen.

Die wesentlichen Merkmale der Reform der drei wichtigsten Instrumente der Wettbewerbspolitik werden im Folgenden zusammengefasst.

3.2.1. Kartellrecht

Die neue am 1. Mai 2004 in Kraft tretende Verordnung [10] wird zu einer neuen Economic Governance für die Kartellpolitik in der EU führen. Die Verordnung enthält einheitliche Vorgaben für die Bewertung wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen, die das Geschäftsleben über die Grenzen hinweg beeinträchtigen [11]. Dies wird sich vorteilhaft auf Kooperationsvereinbarungen, die Vergabe von Technologielizenzen, den Vertrieb und andere im gesamten erweiterten Binnenmarkt getroffene Vereinbarungen auswirken. Der neue Rechtsrahmen wird es den Wettbewerbsbehörden und Gerichten der Mitgliedstaaten ermöglichen, Seite an Seite mit der Kommission das gesamte EU-Kartellrecht anzuwenden. Der neue Rechtsrahmen, der 25 nationale Kartellrechtssysteme durch ein europäisches System ersetzt, ist ein gutes Beispiel für die Verringerung der Regulierungsunsicherheit für die Unternehmen in Europa.

[10] Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, mit der die Verordnung 17/62 ersetzt wird, ABl. L 1 vom 4.1.2003, S.1. Weitere Angaben über die neuen Regeln siehe unter http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/.

[11] Artikel 81 EG-Vertrag.

Zudem beseitigt die neue Verfahrensverordnung 1/2003 bürokratische Verfahren und vereinfacht die Rechtsanwendung. Während in der Vergangenheit die Unternehmen ihre Vereinbarungen bei der Kommission zur Genehmigung anmelden mussten, sind nach dem neuen Rechtsrahmen sämtliche Vereinbarungen automatisch gültig, die insgesamt positive Wirkungen im Binnenmarkt haben. Dadurch dürften sich nicht nur die Kosten für die Einhaltung des Wettbewerbsrechts verringern, sondern auch der Verwaltungsaufwand der Unternehmen.

Ferner macht der neue Rechtsrahmen den Weg frei für eine dezentralere Anwendung der Wettbewerbsregeln der EU durch die Wettbewerbsbehörden und Gerichte der Mitgliedstaaten. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben ein Europäisches Wettbewerbsnetz (EWN) geschaffen, um die Zusammenarbeit zu stärken und die Kohärenz bei der Anwendung der EU-Wettbewerbsregeln zu gewährleisten. Sämtliche Mitglieder des EWN werden einander über ihre förmlich eingeleiteten Verfahren in Kenntnis setzen und die Kommission zu den in Aussicht genommenen Entscheidungen konsultieren. Das Netz bietet auch ein Forum für den Austausch von Informationen und die Zusammenarbeit zwischen den Behörden. Hierbei wird es wichtig sein, dass die Mitglieder des Netzes über ausreichende Ressourcen und Kapazitäten verfügen, um an der engen Zusammenarbeit innerhalb des Netzes wirksam teilnehmen zu können.

Der neue Rechtsrahmen wird auch die direkte Durchsetzung der EU-Wettbewerbsregeln vor den nationalen Gerichten durch Verbraucher und Unternehmen erleichtern, die durch wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweisen geschädigt wurden. Die Unternehmen wie die Endverbraucher sind aufgerufen, ihre Rechte vor den nationalen Gerichten geltend zu machen, weil dies zu einem intensiveren Wettbewerb im Binnenmarkt beiträgt. Um für eine kohärente Anwendung der Wettbewerbsregeln über die Landesgrenzen hinaus zu sorgen, sieht der neue Rechtsrahmen ein System der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten, Wettbewerbsbehörden und der Kommission vor. Danach können die nationalen Gerichte die Kommission beispielsweise um Stellungnahme zu Fragen des EU-Wettbewerbsrechts oder um Weitergabe von Sachinformationen ersuchen. Die Kommission und die nationalen Wettbewerbsbehörden können ihrerseits von sich aus Stellungnahmen an die nationalen Gerichte richten.

Geändert wurde schließlich eine Reihe materiellrechtlicher Regeln, die das Verhalten der Unternehmen lenken, um ihnen eine stärker wirtschaftsorientierte Grundlage zu geben. In diesem Zusammenhang wurden die Begriffe ,sicherer Hafen" und ,Kernbeschränkungen" entwickelt. Dieser Prozess begann im Jahr 1999 mit dem Erlass einer Gruppenfreistellungsverordnung und von Leitlinien für Vertriebsvereinbarungen, auf die im Jahr 2000 der Erlass einer Gruppenfreistellungsverordnung mit Leitlinien über horizontale Kooperationsvereinbarungen folgte.

Unternehmen mit wenig Marktmacht, insbesondere die große Mehrzahl der KMU, können innerhalb von ,sicheren Häfen", d.h. wettbewerbskonform handeln, die überwiegend durch Marktanteile definiert sind. Sofern die Unternehmen nicht die jeweiligen Marktanteilsschwellen überschreiten, müssen sie sich nicht um die Vereinbarkeit ihrer Vereinbarungen mit dem EU-Wettbewerbsrecht kümmern [12]. Hingegen sind die genau definierten ,Kernbeschränkungen", die nachteilige Auswirkungen im Markt haben, in der Regel untersagt. Die bekanntesten Beispiele für wettbewerbsschädigende horizontale Beschränkungen ohne wirtschaftliche Vorteile sind nach dem EU-Recht die Vereinbarungen zwischen Wettbewerbern, mit denen die Festsetzung der Preise, die Begrenzung des Outputs, die Aufteilung der Märkte oder die Zuteilung der Kunden bezweckt werden [13].

[12] Z.B. der Verordnung (EG) Nr. 2658/2000 der Kommission über die Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EGV auf Gruppen von Spezialisierungsvereinbarungen, ABl. L 304 vom 5.12.2000, S. 3, (http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation).

[13] Leitlinien für die Anwendbarkeit von Artikel 81 EG-Vertrag auf horizontale Kooperationsvereinbarungen, Rdnr. 25, ABl. C 3 vom 6.1.2001, S. 2, http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation.

KASTEN 2. Neuer Ansatz bei Technologietransfervereinbarungen [14]

[14] http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/entente3_en.html

technology.

Technologietransfervereinbarungen und die Lizenzerteilung für neue Technologien gewährleisten die Verbreitung erfolgreicher Innovationen in der Volkswirtschaft und steigern Produktivität und Wachstum. Die neue Gruppenfreistellungsverordnung für den Technologietransfer erstreckt sich auf die Lizenzerteilung für Patente, Know-how und Software. Sie wird sich im Einklang mit der allgemeinen Wettbewerbspolitik der Kommission auf solche Beschränkungen konzentrieren, die den Wettbewerb erheblich beeinträchtigen, und zugleich für neutrale oder wettbewerbsfördernde Vereinbarungen eine größere Rechtssicherheit schaffen. Dieser Ansatz erlaubt es der Kommission einerseits, eine eindeutige kurze Liste von Kernbeschränkungen vorzulegen, die in der Regel untersagt sind. Diese Liste ist weniger umfangreich als die ,schwarze Liste" der bisherigen Verordnung. Außerdem werden Lizenzvereinbarungen zwischen Wettbewerbern, die aller Wahrscheinlichkeit eher zu einer Wettbewerbsbeschränkung führen, klar von Vereinbarungen zwischen Nicht-Wettbewerbern unterschieden, bei denen solche negativen Auswirkungen weniger wahrscheinlich sind. Dies erlaubt der Kommission eine großzügigere Handhabung häufig auftretender Beschränkungen wie Produktionsbeschränkungen, Beschränkungen des Kundenkreises sowie Nutzungsbeschränkungen. Andererseits bietet die neue Verordnung unterhalb bestimmter Marktanteilsschwellen einen ,sicheren Hafen", wobei erneut Lizenzvereinbarungen zwischen Wettbewerbern, bei denen die Schwelle niedriger angesetzt ist, von Vereinbarungen zwischen Nicht-Wettbewerbern, bei denen die Schwelle höher liegt, unterschieden werden. In einer Reihe von Leitlinien wird hauptsächlich auf der Grundlage ökonomischer Überlegungen erläutert, wie die Wettbewerbsregeln auf einzelne Fälle anzuwenden sind, für die kein sicherer Hafen, d.h. keine automatische Freistellung, vorgesehen ist.

Mit diesen Änderungen wird die neue Verordnung für eine umfassende Wissensverbreitung sorgen und das Tätigkeitsfeld der Unternehmen und ihre Gestaltungsfreiheit erweitern.

3.2.2. Fusionskontrolle

Die EU-Regeln für die Fusionskontrolle haben seit ihrer Einführung im Jahr 1989 die Umstrukturierung der europäischen Wirtschaft erleichtert. Das EU-Fusionsrecht gilt allgemein als sehr effizientes, rationelles Regelwerk, das die Restrukturierung der europäischen Wirtschaft stützt und erleichtert. Fusionen sind Teil des Umstrukturierungsprozesses und erforderlich, um auf die Herausforderungen einer globalisierten Wirtschaft zu reagieren.

Der Zweck der Fusionskontrolle besteht nicht darin, sich einer notwendigen und effizienzsteigernden Umstrukturierung entgegenzustellen, sondern zu gewährleisten, dass Fusionsvorhaben, die dem Wettbewerb Schaden zufügen würden, eingestellt oder abgeändert werden. Die bisherige Anwendung der Fusionskontrollregeln hat gezeigt, dass sie die Schaffung europäischer Unternehmen, die groß genug sind, um auf dem globalen Marktplatz im Wettbewerb bestehen zu können, nicht behindert. Von den 2 400 seit 1990 angemeldeten Zusammenschlussvorhaben wurden nur 18 Vorhaben, d.h. ein sehr geringer Prozentsatz, verboten. In weiteren 171 Fällen konnten Wettbewerbsprobleme durch Verpflichtungszusagen der Unternehmen gelöst werden, so dass der Zusammenschluss vollzogen werden konnte.

Die neu gefasste Fusionskontrollverordnung, die am 1. Mai 2004 in Kraft treten wird, bewahrt die bewährten Vorteile, die mit einer europaweiten Einmalkontrolle für Fusionen und Übernahmen von gemeinschaftsweiter Bedeutung, die bestimmte gemeinschaftsweite und weltweite Umsatzschwellen überschreiten, verbunden sind.

Gemeinsam mit der begleitenden Durchführungsverordnung, den Mitteilungen und Leitlinien [15] enthält die neue Verordnung eine Reihe verfahrens- und materiellrechtlicher Verbesserungen. Eine der wichtigsten Verbesserungen betrifft die Sachprüfung der angemeldeten Zusammenschlüsse. Die neue Verordnung enthält nun eindeutige wirkungsgestützte Kriterien, auf deren Grundlage die Kommission besser gegen die wenigen wettbewerbsbeschränkenden Fusionen vorgehen kann. Jede spürbare Behinderung wirksamen Wettbewerbs, die durch eine Fusion verursacht werden könnte, wird somit bei der wettbewerbsrechtlichen Bewertung untersucht. Dadurch kann unterschiedlichen Sachverhalten, die von der Marktbeherrschung eines einzelnen Unternehmens bis zu oligopolistischen Strukturen (ob koordiniert oder nicht) reichen, die den Wettbewerb im Markt behindern können, wirksam begegnet werden.

[15] Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (EG-Fusionskontrollverordnung); weitere Einzelheiten siehe http://europa.eu.int/comm/competition/ mergers/legislation/regulation/.

Die neue Prüfung wird auf der Grundlage eines umfassenden analytischen Rahmens für die Beurteilung der Auswirkungen von Zusammenschlüssen auf den Wettbewerb und auf der Grundlage gesicherter wirtschaftlicher Erkenntnisse vorgenommen. Zu diesem Zweck hat die Kommission eine Reihe von Leitlinien für die Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse herausgegeben [16]. Die Leitlinien geben Auslegungshilfen und enthalten Beispiele für die praktische Anwendung der Kriterien für die Prüfung von Zusammenschlüssen zwischen Wettbewerbern. Auf diese Weise wird für fusionierende Unternehmen vollständige Transparenz hergestellt. Bei der wettbewerbsrechtlichen Würdigung kann die Kommission nunmehr mögliche Effizienzgewinne aufgrund des geplanten Zusammenschlusses berücksichtigen (siehe Kasten 3).

[16] Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse gemäß der Ratsverordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, 2004/C31/03, ABl. L 31 vom 5.2.2004, S. 5, http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/ dat/2004/c_031/c_03120040205en00050018.pdf.

KASTEN 3. Effizienzgewinne aufgrund von Fusionen

Bei ihrer jüngsten Überprüfung der Fusionskontrollverordnung kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass zwingende Gründe eine deutlichere Würdigung der Effizienzgewinne als in der Vergangenheit erfordern. Fusionen können die Unternehmen in die Lage versetzen, ihre Tätigkeiten neu auszurichten oder sich ergänzende Fertigkeiten zusammenzulegen, so dass sie im Wettbewerb härter auftreten und damit den nachteiligen Auswirkungen ihrer Fusion insbesondere den potenziellen Nachteilen für die Verbraucher entgegenwirken.

In den neuen Leitlinien der Kommission für die Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse wird deutlich gemacht, dass die Kommission bei der Gesamtbewertung eines Zusammenschlussvorhabens genau prüfen wird, ob erhebliche Effizienzgewinne zu erwarten sind. Es ist daher durchaus möglich, dass sie aufgrund der Effizienzgewinne zu dem Ergebnis gelangt, dass der Zusammenschluss einen wirksamen Wettbewerb nicht spürbar behindert.

Den Leitlinien zufolge können unterschiedliche Effizienzgewinne berücksichtigt werden; außer Kosteneinsparungen in Produktion und Vertrieb kommen auch Effizienzgewinne in den Bereichen Forschung, Entwicklung und Innovation in Betracht, die zu neuen Produkten zum Vorteil der Verbraucher führen können.

Die Leitlinien lassen einen gegenüber Effizienzgewinnen moderneren auf Wirtschaftserwägungen beruhenden Ansatz erkennen, der eine deutlichere Abgrenzung wettbewerbsschädlicher und wettbewerbsfördernder Fusionen ermöglicht.

Was die Verbesserung des Verfahrens betrifft, hält die neue Verordnung am System der Einmalgenehmigung und an festen Zeitvorgaben für die Bewertung der Fusionsvorhaben fest. Im Vergleich mit anderen Fusionskontrollsystemen werden diese festen Zeitvorgaben von der europäischen Wirtschaft besonders geschätzt. Um den für die Unternehmen mit der Fusionskontrolle verbundenen Verwaltungsaufwand weiter zu verringern, enthält die neue Fusionskontrollverordnung eine Reihe von Verfahrensverbesserungen mit entsprechenden Vorteilen für die Unternehmen.

Mit der jetzt einfacheren Verweisung von Fusionsfällen soll gewährleistet werden, dass die Fusionsvorhaben in der Regel von der am besten für die Prüfung geeigneten Wettbewerbsbehörde bearbeitet werden, wobei die Fälle, die eine Mehrfachgenehmigung durch unterschiedliche Behörden bedürfen, möglichst gering gehalten werden sollen. Die neuen Regeln sehen insbesondere die Möglichkeit vor, dass die Unternehmen vor einer förmlichen Anmeldung eine Verweisung an die Kommission oder an eine nationale Wettbewerbsbehörde beantragen können.

Die Fusionskontrolle hat es den Unternehmen in der EU erleichtert, sich den Herausforderungen des Binnenmarktes und gleichzeitig der Weltmärkte anzupassen. Die Erweiterung wird gemeinsam mit der Weiterentwicklung des Binnenmarkts zur Vereinheitlichung und Integration der europäischen Produktmärkte führen und es damit den europäischen Unternehmen erleichtern, wettbewerbsfähiger zu werden. Die Fusionskontrolle kann auch zur Konsolidierung und zu grenzüberschreitenden Zusammenschlüssen in Sektoren beitragen, wo nationale Schranken fortbestehen.

3.2.3. Staatliche Beihilfen - Stand der Reformen

Ziel der Reformen ist eine stärker nach ökonomischen Grundsätzen ausgerichtete Beihilfenpolitik. Wettbewerbsverzerrende staatliche Beihilfen sollen beseitigt werden, während die Mitgliedstaaten mehr Flexibilität für sektorübergreifende Maßnahmen, insbesondere bei der Verfolgung der Lissabon-Ziele, erhalten. Anders als im Kartell- und Fusionskontrollbereich werden diese Änderungen schrittweise bis Ende 2006, vor Inkrafttreten der neuen Strukturfondsverordnungen und nicht in einem einzigen Reformpaket eingeführt. Ihre Wirkung wird dadurch jedoch nicht geschmälert.

Weitere Reform der bestehenden Beihilfeinstrumente [17]

[17] Zu den bisherigen Reformen der staatlichen Beihilfen, siehe den zweimal jährlich erscheinenden Anzeiger für staatliche Beihilfen auf der Website http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/. Die in Kürze erscheinende Ausgabe vom Frühjahr 2004 enthält die Beihilfevolumen von 2002.

2005-2006 steht die Verlängerung zahlreicher bestehender Beihilferegelungen an, darunter sämtlicher Freistellungsverordnungen, der Leitlinien für Regionalbeihilfen, des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen und der Risikokapital-Leitlinien. Die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen laufen Ende 2007 aus. Zudem beginnt für die Strukturfonds der Gemeinschaft im Jahr 2007 ein neuer Programmplanungszeitraum. Es besteht somit die einmalige Gelegenheit zu einer umfassenden Überarbeitung der horizontalen Beihilferegeln und somit zu einer Berücksichtigung sektorübergreifender Ziele, insbesondere der Lissabon-Agenda, und der in den anstehenden Strukturfondsverordnungen festgelegten neuen Kohäsionspolitik sowie zur Konsolidierung und Vereinfachung der Vorschriften [18].

[18] Ein besonderer Aspekt der künftigen Praxis betrifft Beschäftigungs- und Fortbildungsmaßnahmen, die von den Sozialpartnern selbst durch kollektive Vereinbarungen finanziert werden, die Zwangsabgaben durch alle Firmen eines bestimmten Sektors vorsehen. Die Kommission wird die weitere Entwicklung der Rechtsprechung in diesem Bereich aufmerksam verfolgen.

Im Zentrum der Beihilfereform steht unter anderem die Neudefinition der regionalen Beihilfepolitik in einer erweiterten Union, bei der der Abbau staatlicher Beihilfen insgesamt mit dem Gemeinschaftsziel eines wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in Einklang gebracht wird. Die Reform wurde durch die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Lissabon und Stockholm angeregt, in denen die Kommission dazu aufgerufen wird, den am wenigsten entwickelten Regionen im Einklang mit dem Ausnahmecharakter staatlicher Regionalbeihilfen klaren Vorrang einzuräumen. Ferner berücksichtigt die Reform vollständig die Schlussfolgerungen des 3. Berichts über die Kohäsionspolitik. Dem der Reform zugrunde liegenden Wirtschaftsprinzip zufolge erfolgt der Abbau regionaler Disparitäten und eine Erhöhung der regionalen Wachstumsraten am besten über entsprechende Anreize an die Wirtschaftssubjekte und die Förderung von Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit. Die Subventionierung ineffizienter Unternehmen oder die Schaffung ernsthafter Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmark ist hingegen der falsche Weg. Die neuen Leitlinien sollten sich an diesem Wirtschaftsprinzip orientieren. Gemeinsam mit den überarbeiteten horizontalen Vorschriften werden sie mehr Handlungsfreiheit bieten, so dass alle Mitgliedstaaten in der Lage sein werden, gegen die Disparitäten in ihren Ländern vorzugehen. Die Kommission wird sich ihrerseits auf die Beihilfemaßnahmen konzentrieren, die den Wettbewerb am stärksten beeinträchtigen.

Viele der anderen Leitlinien enthalten ebenfalls eine regionale Komponente und erlauben höhere Beihilfen zugunsten von Unternehmen mit Sitz in Gebieten, die für Regionalbeihilfen in Betracht kommen. Dies gilt insbesondere für die Gruppenfreistellungen für KMU-, Beschäftigungs- und Ausbildungsbeihilfen. Im Interesse der Kohärenz werden diese Verordnungen parallel zu den regionalen Beihilfen überarbeitet. Als Teil dieser Überarbeitung beabsichtigt die Kommission die Zusammenfassung aller bestehenden Gruppenfreistellungen in einer einzigen Verordnung und die Aufnahme einer neuen Freistellung für bestimmte Regionalbeihilfen.

Forschung, Entwicklung und Innovation

Der Europäische Rat betonte auf seiner Frühjahrstagung [19] den zentralen Wachstumsbeitrag von Wettbewerbsfähigkeit, Innovationen und der Förderung einer Unternehmenskultur. In diesem Zusammenhang zeigte er sich besorgt über die vergleichsweise niedrigen Investitionen in Forschung und Entwicklung (FuE) des europäischen Privatsektors und hob die Bedeutung von mehr FuE in der Union hervor. Die Kommission stellt fest, dass auf diesem Gebiet möglicherweise Marktversagen vorliegt, wodurch Investitionen in FuE und Innovationen gebremst und somit Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit gedämpft werden. Die Kommission hat eine größere Studie in Auftrag gegeben, um die Leitlinien zu Forschung und Entwicklung zu überarbeiten. Bei dieser Studie geht es im Wesentlichen um die Rolle staatlicher Beihilfen bei der Erfuellung des Barcelona-Ziels, 3 % des Bruttoinlandsprodukts der EU für FuE-Ausgaben einzusetzen. Im Einzelnen wird die Studie untersuchen, welche Tätigkeiten als förderungsfähig betrachtet werden sollten und welche Beihilfesätze angemessen sind.

[19] Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat, 25.- 26. März 2004.

2005 steht ebenfalls die Verlängerung der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital an, die sich bei der Bereitstellung von Eigenkapital an KMU durch die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit privaten Investoren bisher als sinnvoll erwiesen hat [20]. Durch diese Vorschriften soll sichergestellt werden, dass Innovationshilfen ein tatsächlich vorliegendes Marktversagen angehen und insbesondere bei innovativen KMU flexibel gehandhabt werden können. Bei der Überarbeitung werden unter anderem die Forderungen nach mehr Flexibilität bei dieser Finanzierungsart geprüft. Zwischen dem Ziel, das ursprüngliche Marktversagen durch die Bereitstellung relativ geringer Beträge an potenziell innovationsfreudige KMU in ihrer Früh- und Gründungsphase anzugehen, und der Gefahr, dass eine größere Flexibilität die Gewährung größerer Beträge in späteren Phasen der Unternehmensentwicklung nach sich zieht, wenn privates Kapital auch ohne staatliche Unterstützung leichter verfügbar ist, muss ein angemessener Ausgleich gefunden werden.

[20] Mitteilung der Kommission - Umsetzung des ,Risikokapital-Aktionsplans", KOM (2003) 654 vom 4.11.2003.

Eine für 2005 geplante Mitteilung wird die Arten von Marktversagen ermitteln, die sich auf die Innovationstätigkeit auswirken, und, falls diese rechtlich noch nicht abgedeckt sind, die existierenden Rechtsrahmen und Vorschriften für staatliche Beihilfen anpassen. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei der Unterstützung von KMU bei Investitionen in innovative Projekte, der Einstellung von qualifiziertem Personal und der Entwicklung von Mittlerorganen für die Bereitstellung von innovationsbezogenen Dienstleistungen gewidmet (z.B. Entwicklungszentren, Technologiezentren, ,Business Angels", Technologieparks, Innovationsberater, Makler und Berater bei Fragen geistigen Eigentums und Technologietransfereinheiten).

Vor Ende 2004 wird die Kommission ferner ein Vademecum oder einen ,Leitfaden für Praktiker" erstellen. Dieser soll über innovationsfördernde Maßnahmen aufklären, die innerhalb der bestehenden Beihilfeverordnungen und -vorschriften zulässig sind. Anhand von Grundsatzentscheidungen wird das Vademecum überdies deutlich machen, wie die Kommission bei Beihilfen für innovationsbezogene Aktivitäten und bei durch Mittlerorganisationen geleisteten Beihilfen verfährt.

Was Verfahrensfragen bei der staatlichen Beihilfenkontrolle betrifft, so wird der Verwaltungsaufwand reduziert. Insbesondere wird die Annahme einer neuen Durchführungsverordnung zu einer allgemeinen Vereinfachung und Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens führen. Darüber hinaus befreit die Kommission zunehmend KMU-Beihilfen sowie Ausbildungs- und Beschäftigungsbeihilfen von der Anmeldepflicht bzw. entwickelt vereinfachte Verfahren für Beihilfefälle, die erfahrungsgemäß keine spürbaren Auswirkungen auf den Wettbewerb haben. So verabschiedete die Kommission Ende 2003 eine Gruppenfreistellungsverordnung, die Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen zugunsten von KMU von der Anmeldepflicht befreit.

3.3. Internationale Aspekte der Wettbewerbspolitik

Ein reformierter Rechtsrahmen in den Bereichen Kartelle und Fusionen wird es auch den europäischen Unternehmen erleichtern, auf dem globalen Marktplatz an vorderster Stelle zu stehen, wo der Druck für die Einführung gemeinsamer Normen zur Durchsetzung der Wettbewerbspolitik zunimmt. Aufgrund der umfangreichen internationalen Zusammenarbeit in der Wettbewerbspolitik, die vor allem den Bemühungen der Kommission zu verdanken ist, haben sich die Durchsetzungsnormen und -praktiken auf mehreren Kontinenten zunehmend angenähert.

Die Zusammenarbeit ist im Rahmen der bilateralen Beziehungen zwischen der EU und ihren wichtigsten Handelspartnern besonders weit gediehen. Die Kommission arbeitet hier mit den entsprechenden Stellen in den Vereinigten Staaten, in Japan und Kanada in Fragen der allgemeinen Politik wie auch bei wettbewerbsrechtlichen Ermittlungen zusammen. Bei der Entwicklung gemeinsamer Standards im weltweiten Kontext haben die Kommission und andere Wettbewerbsbehörden in mehreren Teilen der Welt erhebliche Fortschritte innerhalb des internationalen Wettbewerbsnetzes erzielt [21]. Auch zählt die Kommission zu den stärksten Befürwortern eines Wettbewerbsrahmenabkommens unter dem Dach der Welthandelsorganisation.

[21] WEITERE ANGABEN SIEHE UNTER HTTP:// WWW.INTERNATIONALCOMPETITIONNETWORK.ORG.

4. RECHTSANWENDUNG UNTERSTÜTZT TATSÄCHLICHEN WETTBEWERB

Die reformierten Rahmenbestimmungen schlagen sich in einer proaktiveren Anwendung des Wettbewerbsrechts nieder, die es der Kommission erlaubt, ihre Untersuchungen auf Branchen mit wenigen Marktteilnehmern, mit immer wiederkehrenden Kartellaktivitäten oder mit einem allgemeinen Missbrauch von Marktmacht auszurichten, sowie Fälle staatlicher Beihilfen ins Visier zu nehmen, die den Wettbewerbern den größten Schaden zufügen und die notwendige industrielle Umstrukturierung stark behindern oder verzögern. Damit einher geht eine eingehende Analyse faktischer, rechtlicher oder verwaltungstechnischer Wettbewerbshemmnisse, die sich besonders nachteilig auf die Verbraucher und den Wettbewerb im Binnenmarkt auswirken sowie die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen gefährden.

4.1. Zielgerichtete Rechtsanwendung - Wettbewerbsprobleme aufdecken

Eine proaktive Rechtsanwendung erfolgt auf der Grundlage einer ökonomischen Analyse der Marktstrukturen und des Marktverhaltens, die eine Gewichtung der Aktivitäten je nach Art und Schwere des Wettbewerbsproblems ermöglicht, wobei auch die Entwicklungsrückstände des jeweiligen Wirtschaftszweiges berücksichtigt werden. Dem entspricht eine stärkere Ausrichtung auf Wettbewerbsverstöße von ,großer Tragweite". In Fällen mit sehr begrenzten Auswirkungen auf den Binnenmarkt und die Verbraucher wird hingegen in geringerem Maße eingegriffen.

Branchenstudien, Marktanalysen und Untersuchungen von Wirtschaftszweigen werden zunehmend zur Beurteilung der Entwicklung von Schlüsselindustrien und zur Feststellung von Wettbewerbshindernissen herangezogen. Für eine wirkungsvolle Ausrichtung der Untersuchungen werden besondere Hilfsmittel entwickelt. Nahe liegende Kriterien für die Marktanalyse sind der Konzentrationsgrad und Hinweise auf geheime Absprachen, aber eine Reihe weiterer Kriterien wie kosten- oder nachfrageunabhängige Preisentwicklungen, uneinheitliche Preisunterschiede, fehlende Innovationstätigkeit oder wenige Marktzutritte, ein geringes Wechselverhalten der Kunden und Kapazitätsentwicklungstendenzen geben ebenfalls wertvolle Hinweise auf das Funktionieren einzelner Märkte und ihres Nutzens für die Verbraucher.

Markteintritt ist ein Schlüssel für funktionierenden Wettbewerb. Zu hohe Zutrittsschranken können auf ein Wettbewerbsproblem in dem jeweiligen Markt hindeuten. Marktuntersuchungen oder Branchenanalysen werden bei der Erkennung solcher Zutrittsschranken besonders hilfreich sein.

Dem EWN kommt in diesem Zusammenhang ebenfalls eine wichtige Rolle zu. Die Kommission beabsichtigt eine enge Zusammenarbeit mit den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten bei der Aufdeckung branchen- oder marktspezifischer Probleme und ihrer Lösung.

Die neue Verordnung ermöglicht es der Kommission, einen Wirtschaftszweig allgemein zu untersuchen und einen Bericht mit Schlussfolgerungen und Empfehlungen für Durchsetzungsmaßnahmen im Rahmen des EWN zu veröffentlichen. Auf der Grundlage dieser Empfehlungen können dann die verschiedenen wettbewerbspolitischen Instrumente eingesetzt werden, um das jeweilige Problem entweder gebündelt oder durch Einsatz des am besten geeigneten Instruments anzugehen.

Ferner plant die Kommission gemeinsame Wettbewerbs- und Deregulierungsinitiativen in Wirtschaftszweigen, deren Marktanalyse ergeben hat, dass der Regulierungsrahmen oder private Geschäftmethoden Marktzutrittsschranken darstellen. Mit dem gebündelten Einsatz verschiedener Hilfsmittel lassen sich hier zutrittsbeschränkende Praktiken wie Marktabschottung durch Ausschließlichkeitsverträge und Marktaufteilung am besten aushebeln. Besonders aufmerksam werden auch Unternehmenszusammenschlüsse, die zu einer Marktabschottung führen, sowie staatliche Beihilfen mit dem Ziel, den Marktzutritt zu erschweren oder zu verhindern, beobachtet.

Die Verfolgung von Kartellen

Kartelle fügen sowohl Verbrauchern als auch Wirtschaftszweigen, bei denen das Kartellprodukt in die Produktion eingeht, direkten und schweren Schaden zu und gefährden daher die Wettbewerbsfähigkeit dieser Branchen [22]. Die Verfolgung von Kartellen wirkt sich sofort positiv aus - Preissenkungen und Wettbewerbsintensivierung in Form von Qualitätssteigerung sowie eine breitere Angebotspalette an Gütern und Dienstleistungen sind die Folge. Kartelle aufzudecken und zu untersuchen wird weiterhin eine zentrale Aufgabe der Kommission sein. Die Tätigkeiten der letzten Jahre haben zu wichtigen Ergebnissen geführt. Eine Reihe weltweiter Preisabsprachen konnte aufgedeckt werden, und Bußgelder in Rekordhöhe wurden verhängt. Die hohen Bußgelder sind ein Beleg für die Entschlossenheit der Kommission, gegen Kartelle vorzugehen. Der neue Regulierungsrahmen wird eine Intensivierung dieser Tätigkeit erleichtern.

[22] Kartelle verursachen jährlich einen finanziellen Schaden von schätzungsweise mehreren Milliarden EUR. Der durchschnittliche durch Preisfestsetzung erzielte Gewinn liegt bei 10 % des Verkaufspreises, kann aber von Fall zu Fall stark variieren. Eine jüngst von der OECD angefertigte Studie zeigt, dass der durch Kartelle bewirkte Preisaufschlag sehr groß sein und bei 50 % oder darüber liegen kann (Quelle: OECD (2002)).

Die Verfolgung von Kartellen kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie eine abschreckende Wirkung entfaltet. Eine glaubwürdige Abschreckung basiert hauptsächlich auf der Anwendung der Kronzeugenregelung, unangekündigten Nachprüfungen vor Ort und der Verhängung drastischer Strafen.

Namentlich die EU-Kronzeugenregelung [23] spielt eine zentrale Rolle für das Aufbrechen von Kartellen, da sie Anreize für die Beendigung und Aufdeckung dieser geheimen und illegalen Verhaltensweisen schafft. Die Kronzeugenregelung wird daher beibehalten und zur Steigerung ihrer Wirksamkeit eventuell künftig weiter ausgefeilt.

[23] Auskünfte über die Kronzeugenregelung und entsprechende Anträge finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/leniency.

Die Kommission will die in den vergangenen Jahren betriebenen Kartellermittlungen von ihrem Umfang her beibehalten und weiter ausbauen.

Liberalisierte Wirtschaftszweige

Auch in den liberalisierten Dienstleistungsbranchen wie Postdienste, Energie, Telekommunikation und Verkehr wird die Durchsetzung der Wettbewerbsregeln weiter verstärkt.

Nach Inkrafttreten der jeweiligen Rechtsakte zur Abschaffung der gesetzlichen Monopole müssen die eigentliche Liberalisierung genau überwacht und weitere vorwiegend sachliche Beschränkungen beseitigt werden. Die Wettbewerbsregeln tragen durch den Abbau der bestehenden Liberalisierungshindernisse hierzu bei. Zudem muss der tatsächliche Liberalisierungsprozess eng überwacht werden, um etablierte Unternehmen daran zu hindern, neue Zutrittsschranken zu errichten oder sich durch wettbewerbsbeschränkende Strategien vor dem aufkommenden Wettbewerb zu schützen. Ferner muss gewährleistet werden, dass sie ihre Stellung nicht missbrauchen oder Aktivitäten in den neu geöffneten Märkten mit Hilfe staatlicher Beihilfen für die Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse quersubventionieren. Im Energiebereich wird es besonders wichtig sein, für ein wettbewerbsfreundliches Umfeld und den tatsächlichen Marktzugang zu sorgen. Dies wird zu Preiswettbewerb und Anreizen für neue Arten von Energiedienstleistungen führen und sicherstellen, dass die Liberalisierungsgewinne den Verbrauchern zugute kommen.

Für eine proaktive Rechtsanwendung ist ein integrierter Ansatz erforderlich, wonach zur Schaffung eines optimalen Wettbewerbsumfeldes auf dem neu liberalisierten Markt das jeweils geeignete wettbewerbspolitische Instrument angewandt wird. Je nach der Art des Wettbewerbsproblems kann sich die Kommission hierbei auf die Kartellregeln, die Fusionskontrolle oder die Beihilfenkontrolle stützen.

Auf der Grundlage des neuen Kartellrechtsrahmens kann die Kommission enger mit den nationalen Wettbewerbsbehörden zusammenarbeiten. Ferner wird sie mit den nationalen Regulierungsbehörden der einzelnen Branchen kooperieren, die bei der Umsetzung der Liberalisierung eine entscheidende Rolle spielen. In diesem Zusammenhang stellt die Erweiterung eine wichtige Herausforderung dar, und die Kommission beabsichtigt enge Verbindungen mit den nationalen Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden, um die vollständige Liberalisierung der Energie-, Telekommunikations- und Verkehrsmärkte in den neuen Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

Freie Berufe und Finanzdienstleistungen

Besondere Aufmerksamkeit gilt dem Wettbewerb auf Gebieten wie Finanzdienstleistungen und freien Berufen, die auch dem Binnenmarktrecht unterstehen.

Die freien Berufe sind ein Beispiel für eine Dienstleistungsbranche mit einer Tradition oft starker Regulierung und zumeist restriktiven Praktiken. Zwar ist eine gewisse Regulierung dieser Berufe wahrscheinlich erforderlich, doch sollte diese nach objektiven Kriterien des öffentlichen Interesses erfolgen, die die Wettbewerbsverzerrung und den Schaden für die Verbraucher möglichst gering halten. In ihrem jüngsten Bericht [24] hat die Kommission die Regulierungsbehörden und die Berufsverbände in den Mitgliedstaaten zu einer Überprüfung der bestehenden Regeln aufgerufen, um festzustellen, ob solche Regeln notwendig, angemessen und gerechtfertigt sind. Die Kommission wird gegebenenfalls auch Untersuchungen wegen restriktiver Praktiken durchführen.

[24] http://europa.eu.int/comm/competition/ liberal_professions/final_communication_en.pdf.

Bei den Finanzdienstleistungen ist eine proaktive Rechtsanwendung für die Schaffung eines wettbewerbsfähigen Finanzmarktes und für die Erreichung eines der wichtigsten Lissabon-Ziele entscheidend. Behinderungen effizienter grenzüberschreitender Clearing- und Abrechnungssysteme können auf exklusive Vereinbarungen zwischen Börsen und Anbietern von Clearing- und Abrechnungsdienstleistungen zurückzuführen sein. Eine unlängst angefertigte Studie belegt die europaweite Verbreitung exklusiver Vereinbarungen in diesem Bereich. Zudem ist der EU-Markt für die Beratung von Banken- und Versicherungskunden weiterhin fragmentiert. Der Wettbewerb bei Kartenzahlungen findet weiterhin nur innerhalb der nationalen Märkte und nicht binnenmarktweit statt.

4.2. Anwendung der beihilferechtlichen Vorschriften

Die künftige Beihilfenpolitik wird weiterhin auf das zentrale Ziel ausgerichtet sein, das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen zu senken und zugleich sektorübergreifende Maßnahmen von Gemeinschaftsinteresse zu fördern. Zusätzlich zu ihrer Aufgabe der Rechtsanwendung wird sich die Kommission der 2003 aufgenommenen Initiative zur Ermittlung von Marktversagen und der Wirksamkeit von Beihilfemaßnahmen weiter annehmen. Bei der Gewährung von Einzelbeihilfen oder von sektoralen Beihilfen wird unter Zuhilfenahme des branchenspezifischen Expertenwissens der Kartell- und Fusionskontrolle ein ökonomischer Ansatz bei der Prüfung der von der Beihilfe ausgehenden Wettbewerbsfolgen verfolgt.

Insbesondere wird die Kommission weiterhin gewährleisten, dass die Beihilfenkontrolle den Wettbewerb und wettbewerbsfähige Märkte auf dem gesamten Binnenmarkt unterstützt, dass sie funktionierende Wettbewerbstrukturen schafft und dabei den Nutzen der Verbraucher und die Interessen der Steuerzahler im Auge behält.

In einer EU mit mindestens 25 Mitgliedstaaten kann die Kommission nicht jede einzelne Wettbewerbsbeeinträchtigung durch nationale Beihilfen würdigen. Die Beihilfenkontrolle wird sich dementsprechend auf eine stringentere ökonomische Analyse der Wettbewerbsauswirkungen der Beihilfen stützen. Es könnte daher im Rahmen der Grenzen, die das Gemeinschaftsrecht zieht, erwogen werden, zu unterscheiden zwischen Maßnahmen, die den Wettbewerb auf Gemeinschaftsebene nicht entscheidend beeinträchtigen, und Maßnahmen, deren Auswirkungen auf den Wettbewerb im Binnenmarkt einer genauen und strengen Prüfung unterzogen werden müssen.

Die bisherigen Erfahrungen deuten zwar darauf hin, dass die Handelbarkeit eines bestimmten Guts einen guten Ausgangspunkt darstellt, doch sind andere Einflussgrößen ebenfalls von Bedeutung, wie das Beihilfevolumen, die Wettbewerbsstruktur des jeweiligen Marktes, die mögliche Marktmacht des Beihilfeempfängers und die Verfügbarkeit von Beihilfen für andere Marktteilnehmer. Die Kommission beabsichtigt daher eine Vertiefung ihrer Analyse, um aus diesen Konzepten eine allgemeine Anleitung für eine einfachere Ausgestaltung von Beihilfen zu entwickeln, die mit den Vorschriften des EG-Vertrags für staatliche Beihilfen vereinbar sind.

Darüber hinaus wird ein Test erstellt, um Beihilfemaßnahmen auszumachen, die den Wettbewerb im Binnenmarkt aller Wahrscheinlichkeit nach nicht verzerren, und der auf dem einfachen Prinzip beruht, dass die Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Allgemeinen mit dem Beihilfevolumen zunimmt. Falls die Beihilfen der Förderung wichtiger Vorhaben von europäischem Interesse, wie Forschung, Entwicklung und Innovation, Fortbildung, Beschäftigung sowie der Entwicklung von KMU dienen, sollte die Genehmigung vergleichsweise kleiner Beihilfen generell ohne eine detaillierte Würdigung möglich sein. Neue Rahmenbestimmungen zur Eingliederung eines solchen Tests in die Beihilferegeln befinden sich in einem fortgeschrittenen Konsultationsstadium und sollen 2004 verabschiedet werden.

Die Kommission möchte durch die Anpassung der für bestimmte Beihilfearten anzuwendenden Regeln sowie die Würdigung von Einzelfällen die wettbewerbsschädlicheren Beihilfearten abbauen. Bei den Vorschriften für Regionalbeihilfen wurden unlängst die im Rahmen des Multisektoralen Gemeinschaftsrahmens zulässigen Beihilfeniveaus für große, mobile regionale Investitionsprojekte gesenkt, da die Mitgliedstaaten starke Bedenken wegen der verzerrenden Effekte hoher Beihilfevolumen in diesem Bereich angemeldet hatten. Auch die derzeitige Überarbeitung der Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten zielt auf die von diesen Beihilfemaßnahmen hervorgerufenen Verzerrungen und Schädigungen der Wettbewerber und des Binnenmarkts ab.

Bei der Prüfung von Einzelfällen kommt es darauf an, die Fälle festzustellen, die den Wettbewerb im Binnenmarkt ernsthaft beeinträchtigen könnten, und, soweit möglich, die Ressourcen der Kommission auf diese Fälle zu konzentrieren. Beispiele hierfür sind staatliche Beihilfen in der Form von Steuervorteilen, unbegrenzten oder stillschweigenden Bürgschaften, insbesondere bei Finanzdienstleistungen und in der Energiebranche, sowie durch die Gewährung staatlicher Beihilfen in den gerade liberalisierten Wirtschaftszweigen. Die Kommission bemüht sich ebenso sicherzustellen, dass die staatliche Beihilfenkontrolle Teil einer ganzheitlichen Wettbewerbspolitik ist. Beispielsweise bei der Beurteilung, ob ein Unternehmen, das Umstrukturierungsbeihilfen erhält, Ausgleichsmaßnahmen ergreifen muss, berücksichtigt sie daher den potenziellen Effekt verschiedener Arten von Maßnahmen auf die Wettbewerbsstruktur des jeweiligen Marktes.

Was Verfahrensfragen betrifft, so wird die Kommission prüfen, ob im Hinblick auf die Erfahrungen bei der Umsetzung der neuen Verordnung, deren Ausarbeitung bereits weit fortgeschritten ist, weitere Änderungen erforderlich sind. Die Kommission wird auch die Möglichkeit weiterer Gruppenfreistellungen für bestimmte Beihilfearten und eine Vereinfachung der Verfahren für die Annahme solcher Gruppenfreistellungen erwägen.

5. FAZIT

Effektiver Wettbewerb im EU-Binnenmarkt trägt durch mehr Produktivität und Innovation entscheidend zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft bei. Eine proaktive Wettbewerbspolitik wird europaweit eine Intensivierung des Wettbewerbs auslösen und dadurch zur Verwirklichung der Lissabon-Ziele beitragen.