COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Uma política de aviação da Comunidade relativamente aos seus vizinhos

1. Introdução

1. Na sua Comunicação "Europa alargada e os países vizinhos: um novo enquadramento para as relações com os nossos vizinhos orientais e meridionais" [1], a Comissão defende que "o aumento da interdependência política e económica pode em si mesmo constituir um meio de promover a estabilidade, a segurança e o desenvolvimento sustentável dentro e fora da UE. A comunicação propõe que a UE procure desenvolver uma zona de prosperidade e de boa vizinhança - um "círculo de amigos" - com os quais mantenha relações pacíficas e de estreita cooperação."

[1] COM(2003)104 de 11.03.03.

2. É evidente que o transporte em geral e a aviação em especial são factores fundamentais para promover uma cooperação frutífera entre países. Por conseguinte, o estabelecimento de uma política de aviação relativamente à totalidade dos países vizinhos da Comunidade deve ser considerado um objectivo político importante.

3. Todavia, atendendo à diversidade dos países vizinhos da Comunidade alargada, não seria prudente impor uma abordagem que implicasse a aplicação do mesmo modelo negocial a todos os países nem eficiente pretender celebrar acordos abrangentes simultaneamente com todos os países. Por conseguinte, a presente comunicação advoga a coerência flexível: negociações baseadas num modelo de mercado único da aviação com todos os países com os quais a Comunidade já estabeleceu relações de cooperação pan-europeia no domínio da aviação e negociações baseadas nos acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação com os parceiros do Mediterrâneo envolvidos no processo de Barcelona, as quais terão como ponto de partida as negociações com Marrocos, o Líbano e a Jordânia. O capítulo final desta comunicação enumera sucintamente as propostas operacionais decorrentes da abordagem defendida.

4. A presente comunicação baseia-se na recente evolução do papel da Comunidade na aviação externa que é um catalisador para o estabelecimento de relações plenamente definidas no domínio da aviação com os países vizinhos da Comunidade alargada. Na verdade, paralelamente às negociações com os Estados Unidos no mesmo domínio e às negociações destinadas a adaptar ao Tratado CE os acordos bilaterais actualmente em vigor celebrados pelos Estados-Membros, a Comissão tenciona negociar acordos abrangentes no domínio da aviação com os seus principais parceiros. A presente comunicação representa um primeiro passo nesse sentido. Outras medidas serão adoptadas, incluindo propostas de mandatos de negociação com países do Extremo Oriente e do Pacífico Sul (Austrália, Nova Zelândia, Singapura, Japão e China).

2. negociações no domínio da aviação com todos os vizinhos da Comunidade alargada

2.1. Desenvolvimentos recentes e necessidade de uma resposta coerente

5. Na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça [2] que reconhecem a competência comunitária exclusiva no que respeita a aspectos importantes da aviação externa, a Comissão comunicou a sua intenção de apresentar propostas de mais mandatos autorizando-a a dar início a negociações com países terceiros específicos sobre um conjunto vasto de questões no domínio do transporte aéreo.

[2] Acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Novembro de 2002 ("céu aberto") n.ºs C-466/98 Comissão contra o Reino Unido, C-467/98 Comissão contra a Dinamarca, C-468/98 Comissão contra a Suécia, C-469/98 Comissão contra a Finlândia, C-471/98 Comissão contra a Bélgica, C-472/98 Comissão contra o Luxemburgo, C-475/98 Comissão contra a Áustria, C-476/98 Comissão contra a Alemanha. Ver igualmente a Comunicação da Comissão sobre as consequências dos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 5 de Novembro de 2002, para a política europeia de transporte aéreo (COM(2002)649 de 19 de Novembro de 2002), assim como a Comunicação da Comissão sobre as relações entre a Comunidade e os países terceiros no domínio do transporte aéreo (COM(2003)94 de 26 de Fevereiro de 2003.

6. Por motivos de ordem política e económica, para a Comissão é evidente que a Comunidade deverá definir com carácter prioritário uma política de aviação coerente relativamente aos países vizinhos da Comunidade alargada.

7. No plano político, esta região abrange futuros membros e/ou participantes no Processo de Estabilização e Associação, parceiros na cooperação pan-europeia no domínio da aviação, assim como parceiros mediterrânicos envolvidos no processo de Barcelona e signatários de um acordo de associação euro-mediterrânico [3] com a Comunidade. Estes países têm relações estreitas de cooperação com a UE através de acordos bilaterais e, no que respeita a alguns, da sua participação nas organizações europeias da aviação. Além disso, a UE acolhe grupos numerosos de imigrantes oriundos desses países, o que justifica a criação de redes no domínio da aviação mais eficientes e competitivas, em condições rigorosas de segurança técnica e segurança pessoal.

[3] Além de Malta e Chipre, o processo de Barcelona abrange Marrocos, a Argélia, a Tunísia, o Egipto, a Autoridade Palestiniana, Israel, a Jordânia, o Líbano, a Síria e a Turquia. Desde a sua participação, em Abril de 1999, na Conferência de Estugarda na qualidade de convidada especial da Presidência da UE, a Líbia participa em algumas reuniões do processo de Barcelona com o estatuto de observador.

8. No plano económico, os países vizinhos da Comunidade alargada são, na sua maioria, parceiros comerciais importantes para a Comunidade. A Comunidade é o parceiro comercial mais importante para todos esses países e o ponto de referência para a sua política económica. Atendendo ao aumento ininterrupto do impacto do transporte aéreo na economia global (estima-se que o impacto económico total do transporte aéreo na produção bruta à escala mundial ascende a cerca de 850 mil milhões de euros [4]), é seguro presumir que a melhoria das relações no domínio da aviação entre a Comunidade alargada e os seus vizinhos contribuirá igualmente para o crescimento económico de todas as partes, nomeadamente através de sectores como o turismo ou o comércio de bens e serviços.

[4] Air Transport Action Group (ATAG) - Facts and Figures.

9. No entanto, é evidente que o crescimento económico baseado na aviação só é consistente com o desenvolvimento sustentável em determinadas condições. Neste contexto, a Comissão já manifestou preocupações quanto à concessão de isenções fiscais ao combustível para aeronaves através de acordos bilaterais de serviços aéreos. A recente decisão do Conselho [5] de suprimir a isenção fiscal obrigatória para os voos intracomunitários realçou a pertinência da sua eliminação uma vez que, na ausência da mesma, as transportadoras comunitárias que operam no interior dos Estados-Membros que decidirem prevalecer-se das possibilidades oferecidas pela nova directiva enfrentarão um risco de concorrência desleal por parte das transportadoras de países terceiros beneficiárias de isenções concedidas ao abrigo de acordos de transporte aéreo.

[5] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade

10. Convém igualmente registar que a Comissão tem sido confrontada com um interesse crescente no estabelecimento de relações mais estreitas no domínio do transporte aéreo manifestado por países vizinhos que até ao momento não têm sido envolvidos em quaisquer negociações com a UE nesse domínio. Parece lógico que, na sequência da adopção do pacote relativo às relações externas, em Junho de 2003, esse interesse aumente em intensidade e alcance.

11. Além disso, em conformidade com o mandato "horizontal" da Comissão para negociar a adaptação ao Tratado dos acordos bilaterais dos Estados-Membros, conferido na sequência dos acórdãos proferidos em 5 de Novembro de 2002 pelo Tribunal de Justiça, foram estabelecidos contactos com os países vizinhos envolvidos, tendo a maioria desses países manifestado interesse numa solução alternativa para este problema jurídico através da celebração de um acordo comunitário.

12. Por conseguinte, paralelamente às negociações destinadas a adaptar os acordos bilaterais em vigor ao Tratado, a Comissão considera necessário promover uma abordagem mais abrangente, através da negociação de um conjunto de acordos no domínio da aviação entre a Comunidade e os países preparados para tal.

2.2. Âmbito geográfico

13. Prevê-se que sejam envolvidos nesta abordagem, em primeiro lugar, os países que estabeleceram relações de cooperação pan-europeia no domínio da aviação e que partilham as mesmas regras no que se refere a aspectos tão fundamentais nesse domínio como a segurança técnica, a segurança pessoal ou a gestão do tráfego aéreo, através da participação na Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC), nas Autoridades Comuns da Aviação (JAA) ou no Eurocontrol. Além disso, há que considerar os vizinhos do Sul e Sudeste europeu, a maioria dos quais participa no processo de Barcelona.

14. Por conseguinte, os potenciais parceiros para a política externa de aviação propugnada na presente comunicação são: Marrocos, a Argélia, a Tunísia, o Egipto, a Autoridade Palestiniana, Israel, a Jordânia, o Líbano, a Síria, a Turquia, a Bulgária, a Roménia, a Albânia, a Bósnia-Herzegovina, a Croácia, a ex-República Jugoslava da Macedónia (FYROM), a Sérvia e Montenegro, a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK) [6], a Moldávia, a Ucrânia e a Bielorrússia.

[6] Em conformidade com a Resolução n.º 1244, de 10 de Junho de 1999, do Conselho de Segurança da ONU.

15. Contudo, é evidente que em primeiro lugar, antes da celebração de um acordo com a Comunidade no domínio da aviação, todos esses países deverão demonstrar que respeitam os requisitos comunitários nos domínios da segurança pessoal e da segurança técnica, condição necessária que, actualmente, nem todos satisfazem.

16. Como a Líbia ainda não tem o estatuto de parceiro no âmbito do processo de Barcelona, considera-se que é prematuro elaborar um quadro formal no domínio da aviação para as relações entre a Comunidade e esse país.

17. No que se refere à Ucrânia e à Moldávia, a Comissão acompanhará atentamente os desenvolvimentos legislativos, económicos e industriais no domínio da aviação, no contexto da integração gradual desses países nas estruturas pan-europeias de aviação, com vista à apresentação de propostas concretas no momento oportuno. A este respeito, os subcomités relevantes no âmbito dos acordos de parceria e cooperação com a Ucrânia e a Moldávia constituem os fora adequados para formalizar esse acompanhamento.

18. No que se refere à Bielorrússia, a actual situação política actual não permite a sua inclusão no presente exercício.

3. Países relativamente aos quais se mantém válido o modelo "mercado único da aviação"

3.1. Experiência adquirida nas negociações para a criação de um EACE

19. Em 3 de Outubro de 1996, o Conselho autorizou a Comissão a dar início a negociações com vista à celebração de um ou mais acordos relativos ao acesso aos mercados do transporte aéreo entre a Comunidade Europeia e a República da Bulgária, a República da Estónia, a República da Hungria, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia, a Roménia, a República Eslovaca, a República da Eslovénia e a República Checa. Esse mandato foi subsequentemente alargado para abranger a República de Chipre. O Reino da Noruega e a República da Islândia expressaram igualmente o seu desejo de serem envolvidos nas negociações destinadas à criação do que passou a designar-se Espaço de Aviação Comum Europeu (EACE).

20. Com base nesse mandato, foi elaborado um projecto de acordo em 2000. Devido aos aspectos institucionais contemplados nesse acordo, a Comissão solicitou um parecer ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o disposto no nº 6 do artigo 300º do Tratado CE, em Outubro do mesmo ano. O Tribunal emitiu o seu parecer em 18 de Abril de 2002 [7]. No entanto, nessa altura, a evolução do processo de alargamento tornara o mandato da Comissão obsoleto no que respeita aos 10 países que assinaram o Tratado de Adesão de Atenas.

[7] Parecer 1/00 do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 18.04.2002. No seu parecer, o Tribunal de Justiça declarou que o sistema de controlo judicial proposto pelo acordo era compatível com o Tratado CE.

21. Não obstante, o modelo "mercado único da aviação" que constitui a essência de um Espaço de Aviação Comum Europeu continua a ser uma opção válida para as relações no domínio da aviação com alguns países. Na verdade, a criação de um Espaço de Aviação Comum Europeu que poderia eventualmente abranger, além da Comunidade alargada, a Noruega, a Islândia e a Suiça, bem como a Bulgária, a Roménia e os países dos Balcãs Ocidentais (Albânia, Bósnia-Herzegovina, Croácia, ex-República Jugoslava da Macedónia, Sérvia e Montenegro e a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK) [8], aumentaria consideravelmente a massa crítica do mercado de aviação comunitário, conferiria um peso adicional ao sector comunitário da aviação em termos políticos e económicos e proporcionaria um maior grau de certeza operacional, nomeadamente no que se refere a aspectos sensíveis como a segurança técnica (a adesão às JAA é um requisito prévio para a adesão ao EACE) e a segurança pessoal.

[8] Em conformidade com a Resolução n.º 1244, de 10 de Junho de 1999, do Conselho de Segurança da ONU.

3.2. Bulgária e Roménia

22. A Comissão tenciona prosseguir as negociações com a Bulgária e a Roménia para executar o mandato relativo ao EACE, tendo em conta a data programada da adesão destes países. Na verdade, a Comissão continua convencida de que a sua rápida integração num mercado único da aviação liberalizado beneficiará os cidadãos e as economias destes países.

3.3. Os países dos Balcãs Ocidentais

23. O Processo de Estabilização e Associação (PEA), a política da União para as relações com os países dos Balcãs Ocidentais, destina-se a ajudar os países participantes a progredirem na senda dos requisitos de adesão à UE. A Comunicação da Comissão " Os Balcãs Ocidentais e a Integração Europeia" [9] sugere formas e meios para intensificar esse Processo de Estabilização e Associação com base na experiência adquirida com o actual processo de alargamento e a sua comunicação "Preparar a participação dos países dos Balcãs Ocidentais nos programas e agências comunitários" [10] destaca e identifica alguns instrumentos práticos para tal intensificação. A Comunidade é igualmente, de maneira geral, o principal parceiro comercial de todos os países em causa. Por fim, a situação geográfica dos países dos Balcãs Ocidentais reforça a necessidade de definir uma verdadeira política comunitária no domínio da aviação relativamente a esses países.

[9] COM(2003)285 de 21.5. 2003

[10] COM(2003)748 de 3.12.2003

24. Por conseguinte, a Comissão prevê a eventual adesão da Albânia, da Bósnia-Herzegovina, da Croácia, da ex-República Jugoslava da Macedónia (FYROM), da Sérvia e Montenegro e da Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK) [11] ao Acordo do Espaço de Aviação Comum Europeu.

[11] Em conformidade com a Resolução n.º 1244, de 10 de Junho de 1999, do Conselho de Segurança da ONU.

25. Eventualmente, a abordagem regional do Processo de Estabilização e Associação poderá ser benéfica para estas negociações devido às dimensões reduzidas dos mercados nacionais dos países em causa. É igualmente possível que as ligações aéreas desses países com terceiros venham a depender em grande medida do nível de cooperação que estabelecerem com a Comunidade e das capacidades atribuídas através dessa cooperação às transportadoras comunitárias que operam voos com partida ou destino nesses países. Pode igualmente esperar-se que o anúncio da perspectiva da abertura das negociações relativas ao EACE com os países dos Balcãs Ocidentais possa, de per se, contribuir positivamente para a dinâmica conducente à evolução da situação legal, política e do sector da aviação, permitindo o início efectivo de tais negociações.

26. No entanto, é claro que os países envolvidos são substancialmente diferentes não só a nível de factores fundamentais, como a estabilidade política e o desenvolvimento económico, mas também no que se refere ao desenvolvimento dos respectivos sectores da aviação. Isto é importante, porque um modelo EACE implica, essencialmente, que o país em causa seja capaz de aplicar a legislação e as normas comunitárias no domínio da aviação. Deverá ser estabelecida a ordem que presidirá à abertura e, eventualmente, à conclusão destas negociações através do estabelecimento de contactos intensivos no futuro imediato com os países envolvidos, assim como das devidas avaliações objectivas.

27. No plano da aviação, parece que, até à data, a Croácia foi o país dos Balcãs Ocidentais que registou maior evolução. O seu mercado da aviação regista um crescimento acelerado [12], tendência que deverá manter-se devido ao desenvolvimento do sector do turismo. Uma vez que a Croácia evoluiu, transformando-se num mercado maduro, há novas oportunidades para as transportadoras comunitárias. Por fim, a Croácia é o país que está mais próximo da adesão plena às JAA, segundo dados da própria organização [13].

[12] Segundo os dados da OAG relativos a 2002, o número de lugares anualmente disponíveis em voos regulares entre a Comunidade e a Croácia ascende a cerca de 1,6 milhões.

[13] Tendo apresentado a sua candidatura às JAA em Junho de 2001, a Croácia foi objecto de uma missão destinada a reunir elementos factuais em Agosto de 2003 cujos resultados determinarão a sua eventual adesão na qualidade de membro de pleno direito.

28. No entanto, o anúncio da perspectiva da abertura das negociações relativas ao EACE com os restantes países dos Balcãs Ocidentais pode, de per se, contribuir positivamente para a dinâmica conducente à evolução da situação legal, política e do sector da aviação, permitindo o início efectivo de tais negociações.

29. Consequentemente, a Comissão recomenda ao Conselho que o seu mandato de 1996 para a abertura de negociações sobre um Espaço de Aviação Comum Europeu seja adaptado de forma a incluir os países dos Balcãs Ocidentais.

4. Países mediterrânicos

4.1. Necessidade de uma política comunitária de aviação relativamente ao Mediterrâneo

30. Os países vizinhos envolvidos no processo de Barcelona constituem outro grupo de países que deve ser abordado no quadro das relações externas no domínio da aviação entre a Comunidade alargada e os seus vizinhos.

31. No sector da aviação, a Comunidade é, sem dúvida, o principal parceiro da Tunísia (em 2000, 77,5% do tráfego total de passageiros teve como destino/ partida a Comunidade) e de Israel (52,2%). Apesar de os países do Próximo e Médio Oriente serem, em conjunto, parceiros mais importantes no domínio da aviação, a Comunidade ainda é dos principais parceiros do Líbano (31%), da Jordânia (30%) e da Síria (22%) [14].

[14] Fonte: Eurostat, série Statistics in Brief, Theme 7, 10/2002 "Transport by Air in the MED countries, 1998-2000". Dados disponíveis na base de dados "New Chronos" do Eurostat.

32. Por conseguinte, a celebração de acordos abrangentes com os países envolvidos no processo de Barcelona poderá promover o crescimento económico de todas as partes. Os efeitos positivos que tais acordos podem ter no desenvolvimento do turismo são um instrumento evidente de tal crescimento económico [15].

[15] Segundo as mesmas fontes, em 2000, os turistas da UE representaram, no mínimo, 45% do número total de turistas em Marrocos, na Turquia, no Egipto, em Israel e na Tunísia. A grande maioria destes turistas entrou nesses países por via aérea.

33. É necessário reunir mais elementos relativos ao saber-fazer legal, administrativo e económico para realizar as avaliações necessárias destinadas a avançar para a celebração de acordos abrangentes com todos os países em causa. No entanto, como acima referido, diversos países envolvidos nas parcerias euro-mediterrânicas já manifestaram a sua disponibilidade para negociar a abertura do mercado.

34. O objectivo da Comissão consiste em celebrar acordos no domínio da aviação (muito semelhantes) com todos os seus parceiros mediterrânicos. A experiência proporcionada por essas negociações e o funcionamento dos referidos acordos poderão então oferecer as bases de uma abordagem (sub)regional [16]. A longo prazo, poderá até considerar-se a criação de um espaço comum da aviação euro-mediterrânico, como amplamente sugerido na recente comunicação da Comissão sobre o desenvolvimento de uma rede euro-mediterrânica de transportes [17].

[16] Convém referir que Marrocos, o Egipto, a Jordânia e a Tunísia estão envolvidos no designado "processo de Agadir", com o objectivo de criar uma zona de comércio livre entre si.

[17] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o desenvolvimento de uma rede euro-mediterrânica de transportes, de 24.6.2003 (COM(2003)376).

4.2. Conceber o instrumento adequado para tal política: acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação

4.2.1. Necessidade de um instrumento específico

35. Como acima referido, a Comunidade pretende realizar, no final dos períodos transitórios aplicáveis, através do Acordo do Espaço de Aviação Comum Europeu, um verdadeiro mercado único da aviação para todos os seus signatários. Esse mercado único é criado, fundamentalmente, através do alargamento do acervo comunitário no domínio da aviação a todos os países envolvidos. Tal alargamento implica a atribuição de funções específicas às instituições comunitárias (à Comissão, no que se refere às questões de concorrência, ou ao Tribunal de Justiça), assim como a um comité conjunto (especialmente no que se refere à legislação comunitária no domínio da aviação adoptada após a entrada em vigor do Acordo do EACE).

36. Contudo, as diferenças nos enquadramentos legais, administrativos e económicos do sector da aviação de cada parceiro mediterrânico potencialmente envolvido são incontestavelmente muito mais vincadas do que as diferenças no quadro do EACE. Em segundo lugar, as negociações no domínio da aviação com os parceiros mediterrânicos não serão conduzidas num cenário de adesão numa data determinada. Em terceiro lugar, a gestão de um "mercado único de aviação euro-mediterrânico", com as estruturas de "pilar único" que implica, representaria um ónus administrativo que a Comissão é actualmente incapaz de assegurar plenamente. Por fim, e talvez acima de tudo, convém registar que, através da cooperação pan-europeia no domínio da aviação acima mencionada, a Comunidade não partilha as regras relativas à segurança técnica, à segurança pessoal e à gestão do tráfego aéreo (ATM). Nestas matérias, só são relevantes as disposições da ICAO para as relações da Comunidade com os parceiros mediterrânicos, tal como com todos os países terceiros.

37. Por todos esses motivos, iniciar as negociações com vista à celebração de acordos no domínio da aviação com os países mediterrânicos com base no alargamento da legislação comunitária nesse domínio e nas instituições comunitárias não constitui a melhor forma de proceder. A Comissão propugna uma abordagem baseada nos acordos no domínio da aviação mais clássicos, se possível de pendor regional, e sem excluir relações mais estreitas de cooperação em domínios de interesse comum.

4.2.2. Necessidade de coerência flexível

38. Na comunicação "Europa alargada" citada na introdução da presente comunicação, constata-se que "as diferenças existentes em termos de avanço das reformas e desenvolvimento económico, levam a crer que os países vizinhos progredirão a ritmos diferentes ao longo da próxima década". Tendo isto presente, a Comissão entende que a política comunitária da aviação relativamente aos seus parceiros mediterrânicos deverá caracterizar-se por uma certa flexibilidade, especialmente no que se refere aos períodos transitórios.

39. A Comissão considera que não seria desejável que a Comunidade se limitasse a pretender estabelecer uma mera rede de relações distintas com os países terceiros. A fragmentação das relações no domínio da aviação só poderá ser evitada através da conclusão de acordos eventualmente abertos nesse domínio com todos os parceiros envolvidos. Além disso, tal abordagem poderá igualmente facilitar as operações entre diferentes parceiros mediterrânicos, aumentando dessa forma as hipóteses de integração (sub)regional. Por conseguinte, as negociações com diferentes países deverão conduzir a alguma coerência.

4.2.3. Necessidade de "acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação" - Principais características

40. A Comissão considera que a sua política mediterrânica no domínio da aviação deverá basear-se num novo tipo de acordos: os acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação. Estes enquadram-se na abordagem tradicional dos acordos abertos no domínio da aviação ("Open Aviation Agreements" - OAA) que regulam um conjunto de aspectos relativos essencialmente à abertura do mercado, com carácter de reciprocidade, e à eliminação de barreiras económicas ao comércio e investimento. Segundo esta abordagem, cada parte será responsável principalmente pela aplicação do acordo no seu território e no que respeita aos seus cidadãos. Além disso, os acordos deverão prever um nível de controlo para garantir o cumprimento das obrigações assumidas, assim como a informação sobre o sistema de cada país e o controlo desses sistemas para evitar distorções de concorrência.

41. Em todos os acordos deverão incluir-se disposições rigorosas sobre a segurança técnica que tenham plenamente em conta os procedimentos e as normas aplicáveis no território da Comunidade, assim como os desenvolvimentos em curso nesse território (incluindo através da criação da Agência Europeia de Segurança Aérea). O mesmo é válido no que se refere à segurança pessoal.

42. Quanto à gestão do tráfego aéreo, os acordos deverão garantir a abertura da via para a harmonização e integração logo que a legislação comunitária prevista sobre a criação do céu único europeu for adoptada.

43. Pode ser incluído um capítulo relativo ao desenvolvimento da aviação e/ou à assistência (técnica) para os quais poderá ser feita referência aos fundos existentes (MEDA...), assim como ao quadro global das relações entre a UE e os parceiros mediterrânicos [18].

[18] Ver, em especial, o capítulo relativo ao "financiamento" na comunicação sobre o desenvolvimento de uma rede euro-mediterrânica de transportes.

44. Por fim, a Comissão propõe a inclusão de uma "cláusula da nação mais favorecida" limitada aos seus parceiros mediterrânicos. Através dessa cláusula, a Comunidade e o parceiro mediterrânico comprometem-se a fazer os possíveis para oferecer as medidas de liberalização que aplicam entre si a todos os outros parceiros mediterrânicos já partes num acordo euro-mediterrânico no domínio da aviação semelhante. Se estes aceitarem a oferta, ficam evidentemente obrigados a oferecer as mesmas condições à Comunidade e ao primeiro. Caso contrário, não haverá reciprocidade e a "extensão" deixa de existir. Por um lado, esta abordagem respeitaria as relações bilaterais difíceis já existentes entre alguns parceiros mediterrânicos e, por outro, criaria uma dinâmica significativa de maior "abertura multilateral na aviação".

4.2.4. Negociações para a celebração de um acordo euro-mediterrânico no domínio da aviação com Marrocos

45. Devido à sua situação geral política e económica, à importância do seu mercado da aviação, ao nível de desenvolvimento do seu sector da aviação e à vontade manifestada de abrir negociações com a Comunidade no domínio da aviação [19], a Comissão considera que, entre seus os vizinhos magrebinos, Marrocos é o país que oferece as melhores hipóteses de as negociações sobre um acordo abrangente no domínio da aviação se saldarem por um resultado positivo.

[19] Declaração feita pelo Ministro das Infraestruturas e dos Transportes na terceira reunião do Comité de Associação UE-Marrocos (Rabat, 21 de Outubro de 2003).

46. Sendo o destino de mais de 70% das suas exportações e estando na origem de mais de 65% das suas importações, a Comunidade é, sem dúvida, o principal parceiro comercial de Marrocos [20]. No que se refere à aviação, o tráfego entre a Comunidade e Marrocos caracterizou-se por um crescimento constante nos últimos 5 anos [21] [22]. O tráfego resultante do turismo desempenha, evidentemente, um papel crucial nessas relações: em 2000, 49,8% da totalidade dos turistas em Marrocos era proveniente da UE, representando mais de 80% das noites passadas nesse país por não-residentes [23]. A grande maioria destes turistas comunitários entrou no país por via aérea. Além disso, as viagens relacionadas com a imigração ("visita de amigos e familiares") garantem fluxos adicionais de tráfego [24].

[20] Dados do Eurostat e do FMI referentes a 2000.

[21] Segundo os dados do Eurostat, em 2000, o número de lugares anualmente disponíveis em voos regulares e não regulares ultrapassou, pela primeira vez, o limiar de 4 milhões.

[22] Dos cerca de 7 milhões de passageiros que entraram ou saíram de Marrocos por via aérea em 2001 (excluindo os passageiros em trânsito e os da aviação geral), cerca de 1,7 milhões viajaram em voos internos e os restantes 5 milhões em voos internacionais. Destes, 80% tinham partido da Comunidade, metade dos quais de França (dados retirados do sítio na Web do Ministério das Infraestruturas e dos Transportes de Marrocos).

[23] Documento técnico nº 527 do Banco Mundial "Transport Policies for the Euro-Mediterranean Free-Trade Area".

[24] Com mais de um milhão de nacionais a residir no estrangeiro e a aterrar anualmente nos aeroportos marroquinos, este fenómeno é responsável por mais de um terço de todas as chegadas nos aeroportos marroquinos (dados do Eurostat relativos a 2001 - Turismo nos países mediterrânicos).

Os três principais intervenientes no sector da aviação marroquino

Ministério das Infraestruturas e dos Transportes

Em Marrocos, o Ministério das Infraestruturas e dos Transportes é responsável pelos principais aspectos da aviação. É o organismo competente para o licenciamento, as nomeações e a concessão de autorizações no domínio do transporte aéreo e o principal responsável pela acção legislativa e reguladora nessa matéria, incluindo no que respeita à gestão do tráfego aéreo (ATM), à segurança pessoal e à segurança técnica (domínios nos quais também é responsável pela investigação dos acidentes). O Ministério representa igualmente o sector marroquino da aviação a nível internacional, incluindo nas negociações sobre os acordos de serviços aéreos.

A Autoridade Aeroportuária Nacional

A Autoridade Aeroportuária Nacional (NAA) é a agência estatal que gere os principais aeroportos marroquinos (17, dos quais 7 gozam de estatuto internacional e 3 servem mais do que 1 milhão de passageiros por ano) que, em 2001, registaram um tráfego superior a 7 milhões de passageiros (incluindo cerca de 200 000 passageiros em trânsito e 90 000 passageiros da aviação geral) [25].

[25] Casablanca (3 515 189), Marraquexe (1 393 015) e Agadir (1 098 618), segundo números relativos a 2001 do Ministério dos Transportes marroquino. Segundo a mesma fonte, ao longo do período compreendido entre 1991 e 2001, o aeroporto de Casablanca, em especial, registou um aumento significativo, tendo o seu fluxo de passageiros aumentado para mais do dobro.

Royal Air Maroc

A Royal Air Maroc (RAM), a transportadora aérea nacional, opera voos regulares internacionais com partida em Marrocos e destinos em África, na Europa e na América do Norte, bem como uma rede de voos domésticos e de voos charter. Em 2002, a companhia serviu 3,3 milhões de passageiros em 44 destinos, com uma frota de 30 aeronaves e cerca de 6 000 trabalhadores. Apesar de a privatização da companhia (até 25%) ocupar um lugar de relevo na agenda política há alguns anos, a RAM é maioritariamente de capitais públicos, detendo a Air France e a Iberia partes limitadas do capital (respectivamente, 4% e 1,3%) [26]. egundo declarações recentes do Presidente do Conselho Executivo da RAM, um dos objectivos estratégicos da companhia consiste em transformar a sua base de Casablanca numa plataforma de correspondência regional entre a África Ocidental e o resto do mundo, um nicho actualmente servido pelos aeroportos comunitários em geral e por Paris em especial. Desde 2000, a companhia é o principal accionista da Air Senegal (com 51% do capital), tendo simultaneamente recuperado rotas que eram servidas pela Air Afrique, uma companhia aérea dissolvida da África Ocidental [27].

[26] Dados retirados do sítio na Web da Royal Air Maroc.

[27] Flight International, Abril de 2002.

A importância especial da gestão do tráfego aéreo nas relações Comunidade-Marrocos no domínio da aviação

Numa perspectiva estratégica, a necessidade de estreitar as relações no domínio da gestão do tráfego aéreo (ATM) entre a Comunidade e Marrocos decorrem da posição geográfica de Marrocos. Os voos entre a Espanha e as suas ilhas Canárias, bem como a maioria dos voos entre a Comunidade e destinos na América Latina passam pela Região de Informação de Voo (FIR) de Casablanca.

A este respeito, convém registar que Marrocos foi o primeiro Estado norte-africano a celebrar um acordo bilateral com o Eurocontrol através do qual o Eurocontrol já calcula, factura, cobra e gere as taxas de rota.

É evidente que a necessidade de estreitar o mais possível as relações no domínio de ATM só pode aumentar, atendendo à realização do Céu Único Europeu e à implementação da gestão do fluxo no âmbito do sistema de Separação Vertical Reduzida. Da mesma forma, a Comunidade e Marrocos deverão avaliar a participação de Marrocos na Região Superior Europeia de Informação de Voo (EUIR) como um aspecto importante da iniciativa relativa ao Céu Único Europeu.

No que respeita quer à segurança quer à eficiência, o reforço das relações no domínio da ATM beneficiará as transportadoras comunitárias que, aparentemente, retirarão os maiores benefícios de uma aplicação o mais alargada possível das normas comunitárias.

47. Por conseguinte, a Comissão recomenda ao Conselho que a autorize a dar início a negociações sobre um acordo euro-mediterrânico no domínio da aviação entre a Comunidade Europeia e o Reino de Marrocos

4.2.5. Negociações para a celebração de um acordo euro-mediterrânico no domínio da aviação com o Líbano e a Jordânia

48. Devido à importância do seu mercado da aviação que aumenta a um ritmo acelerado, à política de aviação particularmente aberta que tem vindo a aplicar face aos países terceiros em geral e à Comunidade em especial [28], bem como à vontade manifestada de abrir negociações com a Comunidade no domínio da aviação, a Comissão considera que, entre os seus vizinhos do Mashrek, o Líbano é o país que actualmente oferece as melhores hipóteses de as negociações sobre um acordo abrangente no domínio da aviação se saldarem por resultados positivos.

[28] Veja-se o documento "Lebanon's Experience in Air Transport Liberalisation in the Middle East", ATConf/5 2003, ICAO Montreal.

49. Sendo o destino de cerca de 20% das suas exportações e estando na origem de mais de 44% das suas importações (aumentando incessantemente o valor das importações e das exportações), a Comunidade é, sem dúvida, o principal parceiro comercial do Líbano [29]. O tráfego de passageiros no Aeroporto Internacional de Beirute registou um crescimento anual ininterrupto entre 1988 e 2000, a uma taxa mínima de 10% em quase todos os anos desse período [30].

[29] Dados do Eurostat e do FMI relativos a 2001.

[30] Dados compilados pela OAG. Relativamente a 1998, 5 dos 8 principais pares de cidades de Beirute envolveram aeroportos da Comunidade alargada.

Desenvolvimentos recentes no sector da aviação libanês

Em 2000, o Governo libanês decidiu aplicar uma política de céu aberto, incluindo direitos de quinta liberdade, sem reciprocidade. Será instituída uma Autoridade Autónoma da Aviação Civil na qualidade de verdadeira autoridade reguladora a qual substituirá a Direcção-Geral para a Aviação Civil que responde perante o Ministério das Obras Públicas e Transportes. A criação da Autoridade da Aviação Civil receberá assistência técnica através da afectação de fundos MEDA.

A transportadora aérea de bandeira libanesa, Middle East Airlines, tem beneficiado até agora da política de céu aberto. Depois de ter registado perdas superiores a 400 milhões de dólares em 1994-2001, a Middle East Airlines pode apresentar no ano financeiro de 2002 os primeiros lucros desde meados dos anos setenta. A outra companhia aérea de vocação internacional sediada no Líbano é a transportadora de mercadorias Trans Mediterranean Airways.

O aeroporto internacional de Beirute oferece um potencial significativo de crescimento do tráfego aéreo uma vez que a capacidade anual do aeroporto, de seis milhões de passageiros, corresponde ao dobro do actual volume de passageiros.

50. Em geral, a Jordânia está a aplicar uma política de liberalização económica e comercial para a qual as suas relações com a Comunidade adquirem ainda mais relevância, atendendo igualmente ao Acordo de Associação com a UE que entrou em vigor em 2002.

51. Em especial, o Governo pretende adoptar uma política aberta de aviação, tendo igualmente como objectivo encorajar o maior desenvolvimento do turismo. A este respeito, cumpre registar que está a ser elaborado um projecto MEDA importante para assistir a Autoridade da Aviação Civil da Jordânia na aplicação da política governamental de liberalização dos mercados e introduzir um quadro regulador abrangente no sector da aviação civil.

52. Não obstante o seu volume bastante reduzido em termos absolutos (representando cerca de metade do volume do tráfego com o Líbano), o tráfego aéreo entre a Comunidade e a Jordânia tem registado um crescimento ininterrupto que perfaz 250% no que se refere ao período compreendido entre 1991 e 2001, apesar de a actividade económica global na Jordânia ter sido particularmente afectada na sequência dos eventos de 11 de Setembro de 2001. Em 2003, dois terços da totalidade do tráfego regular entre a Comunidade e a Jordânia foi operado pela transportadora aérea nacional desse país, a Royal Jordanian [31], cuja privatização foi suspendida na sequência dos eventos de 11 de Setembro de 2001 e que continua a beneficiar de um apoio considerável do Governo da Jordânia [32]. No entanto, o elemento mais interessante é o desejo manifestado pelo Governo da Jordânia de transformar o aeroporto Queen Alia de Amman numa importante plataforma de correspondência (de carga) na parte mediterrânica do Médio Oriente.

[31] Dados compilados pela OAG relativos a 2003.

[32] Em 2002, a Autoridade da Aviação Civil da Jordânia e a Royal Jordanian chegaram a assinar um acordo concedendo à Royal Jordanian o direito exclusivo de operar voos regulares com destino e partida no Reino durante um período de quatro anos e autorizando apenas às restantes companhias aéreas do país a operação de voos charter durante o mesmo período.

53. Por conseguinte, a Comissão recomenda ao Conselho que a autorize a dar início a negociações sobre um acordo euro-mediterrânico no domínio da aviação entre a Comunidade Europeia e a República do Líbano, e a Comunidade Europeia e o Reino da Jordânia.

5. Turquia

54. A definição de uma política externa de aviação relativamente aos seus vizinhos carece de uma avaliação cuidadosa das relações com a Turquia no domínio da aviação.

55. A Comissão convida as autoridades turcas a dar início a negociações com base no mandato "horizontal" com vista à conclusão de um acordo comunitário que adapte plenamente ao direito comunitário os acordos bilaterais celebrados entre os Estados-Membros e a Turquia. Uma vez que a Comissão já dispõe de tal mandato, as negociações poderão começar o mais cedo possível.

56. No entanto, é desejável que as relações no domínio da aviação sejam ainda mais estreitas, através da celebração de um acordo abrangente no domínio da aviação entre a Comunidade alargada e a Turquia, quer atendendo ao estatuto da Turquia como país candidato à adesão quer numa perspectiva económica. A Comunidade é, sem dúvida, o parceiro comercial mais importante da Turquia a nível das exportações e importações, ao passo que a Turquia é actualmente o 10º maior cliente da Comunidade e o 11º maior fornecedor [33]. No que se refere à aviação, a Turquia é o destino comunitário por excelência na bacia mediterrânica e é um mercado importante no tráfego decorrente da visita a familiares. Na verdade, o tráfego entre a Comunidade e a Turquia representa mais de um terço da totalidade do tráfego de passageiros entre a Comunidade e o conjunto dos países abrangidos pela presente comunicação, em termos quer de tráfego regular quer de tráfego não-regular [34]. Devido à sua situação geográfica, a Turquia é igualmente um parceiro promissor no que se refere à carga.

[33] Dados do Eurostat relativos a 2002.

[34] Dados da OAG relativos a 2003. No que se refere aos serviços regulares, as transportadoras ocupam tradicionalmente dois terços deste mercado. No entanto, desde 2001, a repartição do mercado entre as transportadoras turcas e as comunitárias parece mais equitativa.

57. Além disso, a proximidade das relações no domínio da aviação entre a Comunidade e a Turquia justifica-se pelo facto de este país ser, indubitavelmente, um membro da "família europeia da aviação" e, nessa qualidade, membro de pleno direito de todas as estruturas intergovernamentais de cooperação no domínio da aviação na Europa (ECAC, JAA, Eurocontrol).

58. Para a Comissão, estes argumentos são suficientes para considerar que, apesar de as futuras relações com a Turquia no domínio da aviação poderem reger-se por alguns dos princípios aplicáveis aos acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação (tal como o mercado livre da aviação que estes implicam), a cooperação Comunidade-Turquia em matérias como a segurança técnica, a segurança pessoal e a gestão do tráfego aéreo pode ir mais longe. Além disso, a eventual integração da Turquia num Espaço de Aviação Comum Europeu continua em aberto.

59. Por conseguinte, a Comissão tenciona participar activamente em contactos exploratórios com as autoridades turcas para avaliar as possibilidades de celebração de um acordo entre a Comunidade e a Turquia no domínio da aviação, com vista a uma cooperação o mais abrangente possível nesse domínio.

6. Conclusões

1.1 Com base no mandato horizontal que lhe foi conferido pelo Conselho em 5 de Junho de 2003, a Comissão abre sistematicamente negociações com todos os seus países vizinhos para substituir, através de acordos comunitários, as disposições dos acordos bilaterais no domínio da aviação celebrados entre Estados-Membros e países vizinhos contrárias ao direito comunitário, na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

1.2 A Comissão prevê a conclusão de acordos abrangentes no domínio da aviação, segundo o modelo "mercado único", com os países vizinhos envolvidos na cooperação pan-europeia nesse sector. Para tal, a Comissão recomenda que o actual mandato que lhe foi conferido para a abertura de negociações sobre um Espaço de Aviação Comum Europeu seja alargado de forma a incluir os cinco países dos Balcãs Ocidentais.

1.3 A Comissão prevê a conclusão de acordos euro-mediterrânicos no domínio da aviação com os seus parceiros mediterrânicos. A Comissão recomenda que as negociações sobre esses acordos sejam iniciadas com Marrocos, o Líbano e a Jordânia.

1.4 No que se refere à Turquia, a Comissão lançará debates preliminares com vista ao estabelecimento de relações de cooperação no domínio da aviação o mais abrangentes possível, através da celebração de um acordo no domínio da aviação entre a Comunidade e a Turquia para o qual será solicitado um mandato negocial com base nos resultados dos referidos debates preliminares.