Communication de la Commission C(2003) 4582 du 1er décembre 2003 sur le secret professionnel dans les décisions en matière d'aides d'État

(2003/C 297/03)

1. INTRODUCTION

(1) La présente communication expose les modalités du traitement que la Commission entend réserver aux demandes présentées par les États membres, en qualité de destinataires des décisions en matière d'aides d'État, afin que certaines parties de celles-ci soient considérées comme couvertes par le secret professionnel et comme ne devant donc pas apparaître dans la version publiée.

(2) Il convient à cet effet de préciser deux points, à savoir:

a) la nature des informations susceptibles d'être couvertes par le secret professionnel, et

b) la procédure à mettre en oeuvre en vue du traitement des demandes en ce sens.

2. CADRE JURIDIQUE

(3) Aux termes de l'article 287 du traité, "les membres des institutions de la Communauté, les membres des comités ainsi que les fonctionnaires et agents de la Communauté sont tenus, même après la cessation de leurs fonctions, de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les éléments de leur prix de revient".

(4) Cette obligation est également reflétée dans les articles 24 et 25 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1).

(5) En vertu de l'article 253 du traité, "les règlements, les directives et les décisions adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil ainsi que lesdits actes adoptés par le Conseil ou la Commission sont motivés et visent les propositions ou avis obligatoirement recueillis en exécution du présent traité".

(6) L'article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement (CE) n° 659/1999 stipule en outre, en ce qui concerne les décisions d'ouverture de la procédure formelle d'examen, que "la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d'une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun. [...]".

3. DÉTERMINATION DES INFORMATIONS POUVANT ÊTRE COUVERTES PAR LE SECRET PROFESSIONNEL

(7) La Cour de justice a établi que, si l'article 287 du traité vise surtout les renseignements recueillis auprès d'entreprises, l'expression "notamment" montre qu'il s'agit d'un principe général qui s'applique aussi à d'autres informations confidentielles(2).

(8) Il s'ensuit que le secret professionnel couvre aussi bien des secrets d'affaires que d'autres informations confidentielles.

(9) Il n'y a aucune raison pour que l'interprétation des notions de secret d'affaires et d'autres informations confidentielles soit différente de celle donnée à ces termes dans le contexte des procédures relatives aux ententes et aux concentrations. Le fait que les destinataires des décisions prises par la Commission dans le cadre de ces procédures soient des entreprises, alors que les décisions liées aux procédures en matière d'aides d'État s'adressent aux États membres, ne constitue pas un obstacle à une approche uniforme en ce qui concerne la détermination des informations pouvant constituer des secrets d'affaires ou d'autres informations confidentielles.

3.1. Secrets d'affaires

(10) Les secrets d'affaires ne peuvent concerner que des informations ayant trait à une entreprise et possédant une valeur économique réelle, ou potentielle, et dont la divulgation ou l'utilisation pourrait présenter une valeur économique pour d'autres entreprises. À titre d'exemples représentatifs, citons les méthodes d'évaluation des coûts de fabrication et de distribution, les secrets de fabrication (plan, formule, procédé ou équipement secret ayant une valeur commerciale, utilisé en vue de la fabrication, de la préparation, de la composition ou de la transformation de produits et pouvant être considéré comme le produit final d'une innovation ou d'efforts considérables) et les procédés de fabrication, les sources d'approvisionnement, les quantités produites et vendues, les parts de marché, les fichiers clients et distributeurs, les stratégies commerciales, la structure du prix de revient, la politique des ventes et les informations relatives à l'organisation interne de l'entreprise.

(11) Il apparaît que, en principe, les secrets d'affaires ne peuvent viser que le bénéficiaire de l'aide (ou un tiers) et ne peuvent concerner que les informations transmises par l'État membre (ou un tiers). En conséquence, les déclarations de la Commission elle-même (faisant état, par exemple, de doutes quant à la faisabilité d'un plan de restructuration) ne peuvent être couvertes par le secret professionnel.

(12) Le simple fait que la divulgation d'informations puisse nuire à l'entreprise ne constitue pas en soi une raison suffisante pour estimer que ces informations devraient être considérées comme des secrets d'affaires. Ainsi, une décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen dans le cas d'une aide à la restructuration peut jeter le doute sur certains aspects du plan de restructuration à la lumière des informations qu'elle a reçues. Une telle décision pourrait (en outre) affecter le crédit dont jouit cette entreprise. Cela ne déboucherait toutefois pas nécessairement sur la conclusion que les informations sur lesquelles cette décision s'appuie doivent être considérées comme des secrets d'affaires.

(13) D'une manière générale, la Commission appliquera la liste non exhaustive des critères ci-après pour déterminer si des informations peuvent être considérées comme constituant des secrets d'affaires:

- mesure dans laquelle les informations sont connues en dehors de la société;

- mesure dans laquelle des dispositions ont été prises afin de protéger les informations au sein de l'entreprise, par exemple au moyen de clauses de non-concurrence ou d'accords de non-divulgation imposés aux salariés ou aux agents, etc.;

- valeur des informations pour l'entreprise et ses concurrents;

- efforts ou investissements consentis par l'entreprise pour obtenir les informations;

- efforts que d'autres devraient déployer pour obtenir ou copier les informations;

- degré de protection accordé à de telles informations conformément à la législation de l'État membre concerné.

(14) En principe, la Commission considérera que les informations suivantes ne sont normalement pas couvertes par le secret professionnel:

- informations disponibles publiquement, y compris celles qui ne peuvent être obtenues que moyennant paiement par le biais de services d'information spécialisés ou qui sont partagées par les spécialistes d'un secteur donné (par exemple, les informations partagées par des ingénieurs ou des médecins). De même, le chiffre d'affaires ne sera normalement pas considéré comme un secret d'affaires, étant donné qu'il s'agit d'un chiffre publié dans les comptes annuels ou porté par d'autres moyens à la connaissance du marché. Les demandes de confidentialité concernant des données non publiques relatives au chiffre d'affaires devront être motivées et appréciées au cas par cas. Le fait que les informations n'aient pas été rendues publiques n'implique pas nécessairement qu'elles puissent être considérées comme des secrets d'affaires;

- informations historiques, en particulier lorsque celles-ci datent d'au moins cinq ans;

- données statistiques ou agrégées;

- noms des bénéficiaires de l'aide, secteur d'activités, objet et montant de l'aide, etc.

(15) Toute demande de dérogation à ces principes dans des circonstances exceptionnelles doit faire l'objet d'une motivation circonstanciée et spécifique.

3.2. Autres informations confidentielles

(16) Dans les affaires d'entente et de concentration, les informations confidentielles incluent certains types d'informations communiquées à la Commission sous le sceau de la confidentialité (comme, par exemple, une étude de marché commandée par une entreprise partie à la procédure et appartenant au patrimoine de celle-ci). Il semble qu'une approche similaire puisse être retenue pour les décisions en matière d'aides d'État.

(17) Dans le domaine des aides d'État, on peut toutefois rencontrer certains types d'informations confidentielles, qui n'apparaîtraient pas nécessairement dans les procédures en matière d'entente et de concentration, ayant trait spécifiquement à des secrets d'État, ou d'autres informations confidentielles se rapportant à l'organisation de celui-ci. En règle générale, vu l'obligation qu'a la Commission d'indiquer les raisons de ses décisions et compte tenu de l'exigence de transparence, ces informations ne peuvent être couvertes par le secret professionnel que dans des circonstances très exceptionnelles. Ainsi, les informations relatives à l'organisation et aux coûts des services publics ne seront normalement pas considérées comme constituant d'"autres informations confidentielles" (bien qu'il puisse s'agir de secrets d'affaires si les critères énoncés à la section 3.1 sont satisfaits).

4. PROCÉDURE APPLICABLE

4.1. Principes généraux

(18) La principale tâche de la Commission consiste à concilier deux obligations contradictoires, à savoir celle de préserver la nécessité de motiver ses décisions en vertu de l'article 253 du traité et, partant, de veiller à ce que celles-ci fassent apparaître tous les éléments essentiels sur lesquels elles sont fondées, et celle de sauvegarder l'obligation de secret professionnel.

(19) Outre l'obligation fondamentale de motiver ses décisions, la Commission doit tenir compte de la nécessité d'appliquer de façon effective les règles en matière d'aides d'État (notamment en donnant aux États membres, aux bénéficiaires et aux parties intéressées la possibilité de présenter des observations ou de contester ses décisions) et de garantir la transparence de sa politique; la publication du contenu intégral de ses décisions doit par conséquent être reconnue comme présentant un intérêt majeur. D'une manière générale, les demandes de traitement confidentiel ne peuvent être satisfaites que lorsqu'un tel traitement est strictement nécessaire pour protéger les secrets d'affaires ou d'autres informations confidentielles requérant une protection similaire.

(20) Les secrets d'affaires et autres informations confidentielles ne bénéficient pas d'une protection absolue: cela signifie, par exemple, qu'ils pourraient être divulgués s'ils étaient essentiels aux fins de la motivation des décisions de la Commission. Les informations nécessaires en vue de l'identification d'une mesure d'aide et de son bénéficiaire ne peuvent par conséquent pas, en principe, être couvertes par le secret professionnel. Il en va de même, normalement, des informations nécessaires afin de démontrer que les conditions de l'article 87, paragraphe 1 du traité, sont satisfaites. Toutefois, la Commission devra examiner avec soin si la nécessité de la publication l'emporte, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, sur le préjudice pouvant en résulter pour l'État membre ou l'entreprise concernée.

(21) La Commission peut seulement procéder, dans la version publique, à des suppressions par rapport à la version adoptée, en signalant de manière appropriée les passages ainsi supprimés, et ce pour des raisons de secret professionnel. Elle ne peut déplacer aucun point, ni ajouter ou modifier des phrases. Lorsqu'elle considère que certaines informations ne peuvent être divulguées, elle peut insérer une note de bas de page paraphrasant les informations en question ou indiquant une fourchette ou un ordre de grandeur si cela est nécessaire pour assurer la compréhension et la cohérence de la décision.

(22) Il ne peut être donné suite aux demandes de non-divulgation du texte intégral d'une décision ou d'une partie substantielle de celle-ci qui nuiraient à la compréhension des motifs invoqués par la Commission.

(23) En présence d'un plaignant, la Commission tiendra compte des intérêts de celui-ci en vérifiant les raisons pour lesquelles elle a pris une décision donnée, sans devoir engager une procédure devant la Cour(3). En conséquence, les demandes présentées par les États membres afin que les parties de la décision portant sur les griefs des plaignants soient couvertes par le secret professionnel devront être particulièrement bien motivées et convaincantes. Par ailleurs, la Commission ne sera en principe pas disposée à divulguer des informations supposées être de nature à être couvertes par le secret professionnel lorsqu'elle a des raisons de penser que la plainte a été déposée essentiellement en vue d'avoir accès à ces informations.

(24) Les États membres ne peuvent invoquer le secret professionnel pour refuser de communiquer à la Commission les informations que celle-ci juge nécessaires en vue de l'examen de mesures d'aides. À cet égard, il est renvoyé à la procédure visée par le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil (notamment à l'article 2, paragraphe 2, et aux articles 5, 10 et 16, de celui-ci).

4.2. Procédure

(25) Actuellement, la Commission notifie ses décisions sans délai à l'État membre concerné et donne à ce dernier la possibilité de lui indiquer, en principe dans un délai de 15 jours ouvrables, les informations qu'il considère comme étant couvertes par le secret professionnel. Ce délai peut être prorogé avec le consentement tant de la Commission que de l'État membre concerné.

(26) Si l'État membre concerné n'indique pas les informations qu'il considère comme étant couvertes par le secret professionnel dans le délai prescrit par la Commission, la décision est, en principe, publiée dans son intégralité.

(27) Lorsque l'État membre concerné souhaite que certaines informations soient couvertes par le secret professionnel, il est tenu d'indiquer les parties en cause et de fournir une justification pour chaque élément qu'il ne souhaite pas voir divulgué.

(28) La Commission examine ensuite sans délai la demande de l'État membre. Si elle n'accepte pas que certaines parties de la décision soient couvertes par le secret professionnel, elle expose les raisons pour lesquelles ces parties ne peuvent pas, selon elle, ne pas apparaître dans la version publique de la décision. Si l'État membre ne justifie pas valablement sa demande (c'est-à-dire si les motifs invoqués manquent manifestement de pertinence ou sont manifestement erronés), la Commission peut se contenter d'invoquer l'absence de justification pour justifier le fait que ces parties ne peuvent être supprimées dans la version publique de la décision.

(29) Si la Commission accepte que certaines parties soient couvertes par le secret professionnel sans, toutefois, accéder à la totalité de la demande de l'État membre, elle fait part de sa décision à celui-ci et lui présente le nouveau projet, en indiquant les parties qui ont été supprimées. Si elle accepte que les éléments désignés par l'État membre soient couverts par le secret professionnel, elle publie le texte de la décision conformément à l'article 26 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, en omettant les éléments en question. Ces omissions sont signalées dans le texte(4).

(30) L'État membre dispose d'un délai de 15 jours ouvrables à compter de la réception de la décision de la Commission motivant son refus d'accepter la non-divulgation de certaines parties pour réagir et communiquer des éléments supplémentaires étayant sa demande.

(31) À défaut de réaction de l'État membre dans le délai prescrit, la Commission publie en principe la décision, comme indiqué dans sa réponse à la demande initiale dudit État membre.

(32) Si l'État membre fournit des éléments supplémentaires dans le délai prescrit, ces éléments seront examinés sans tarder par la Commission. Si celle-ci accepte que les parties indiquées par l'État membre soient couvertes par le secret professionnel, le texte de la décision est publié conformément au point (29).

(33) S'il n'est pas possible d'arriver à un accord, la Commission procède à la publication de sa décision d'ouvrir sans tarder la procédure formelle d'examen. De telles décisions doivent récapituler les éléments pertinents de fait et de droit, inclure une évaluation préliminaire de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d'une aide et exposer les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun. Il va de soi que certaines informations essentielles doivent figurer dans de telles décisions, de façon à permettre aux tiers et aux autres États membres de présenter utilement leurs observations. Le devoir qu'a la Commission de fournir ces informations essentielles prime en principe toute demande de protection des secrets d'affaires ou d'autres informations confidentielles. En outre, il est dans l'intérêt du bénéficiaire ainsi que des parties intéressées d'avoir accès à une telle décision dans les plus brefs délais. Tout retard en la matière compromettrait le processus de contrôle des aides d'État.

(34) Lorsqu'il n'est pas possible de s'entendre sur des demandes visant à ce que certaines informations figurant dans des décisions de ne pas soulever d'objections ou dans des décisions de clore la procédure formelle d'examen soient couvertes par le secret professionnel, la Commission notifie à l'État membre sa décision finale, ainsi que le texte qu'elle envisage de publier, en lui accordant un nouveau délai de 15 jours ouvrables pour réagir. En l'absence de réponse jugée pertinente par la Commission, il est procédé, en principe, à la publication du texte.

(35) La Commission procède actuellement à la révision de ses formulaires de notification des aides d'État. Afin d'éviter tout échange de correspondance inutile avec les États membres et tout retard en ce qui concerne la publication de ses décisions, elle entend à l'avenir inclure dans ces formulaires une question visant à savoir si la notification contient des informations qui ne devraient pas être publiées, ainsi que les raisons justifiant leur non-publication. Ce n'est que si elle obtient une réponse positive à cette question que la Commission entamera un échange de lettres avec l'État membre sur des affaires spécifiques. De même, si la Commission demande un complément d'information, l'État membre devra indiquer, lorsqu'il fournit les informations demandées, si et pourquoi celles-ci ne doivent pas être publiées. Si la Commission utilise dans sa décision les informations ainsi désignées par l'État membre, elle communique la décision adoptée à l'État membre, en précisant les raisons pour lesquelles ces informations ne peuvent selon elle être supprimées dans la version publique, ainsi que cela est indiqué au point (28).

(36) Une fois que la Commission a déterminé le texte à publier et fait part à l'État membre de sa décision finale, il incombe à celui-ci de décider s'il va ou non recourir à l'une quelconque des procédures juridictionnelles disponibles, y compris des mesures provisoires, dans le délai prévu à l'article 230 du traité CE.

4.3. Tiers

(37) Lorsque des tiers autres que l'État membre concerné (par exemple, des plaignants, d'autres États membres, le bénéficiaire) communiquent des informations dans le cadre d'une procédure ayant trait à une aide d'État, les présentes lignes directrices s'appliquent mutatis mutandis.

4.4. Application dans le temps

(38) Les présentes lignes directrices ne peuvent et ne doivent instaurer des règles juridiques contraignantes. Elles visent simplement à fixer préalablement, dans l'intérêt d'une bonne administration, les modalités du traitement que la Commission entend réserver à la question de la confidentialité dans les procédures relatives aux aides d'État. En règle générale, si un accord ne peut être trouvé, la décision de publication peut faire l'objet d'une procédure de recours spécifique. Étant donné qu'elles ne portent que sur des points de procédure (et qu'elles exposent, dans une large mesure, les pratiques existantes), les présentes lignes directrices sont applicables avec effet immédiat, y compris en ce qui concerne les décisions de ne pas soulever d'objections(5) arrêtées avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 659/1999 auxquelles des tiers souhaitent avoir accès.

(1) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(2) Affaire 145/83, Adams/Commission, Rec. 1985, p. 3539, point 34, et affaire T-353/94, Postbank/Commission, Rec. 1996, p. II-921, point 86.

(3) Affaire C-367/95, Sytraval, Rec. 1998, p. I-1719, point 64.

(4) Au moyen de crochets ([...]) et d'une note de bas de page indiquant "information couverte par le secret professionnel".

(5) Les décisions d'ouvrir la procédure formelle d'examen et les décisions finales adoptées avant cette date ont déjà été publiées dans leur intégralité au Journal officiel des Communautés européennes. Avant la publication, les États membres pouvaient indiquer si des informations étaient couvertes par le secret professionnel.