COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol

2001/0305 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol

1- HISTORIQUE

Date de transmission de la proposition au PE et au Conseil (document COM(2001) 784 final - C[5-0700/2001] -2001/0305(COD)): // 21 décembre 2001

Date de l'avis du comité économique et social européen : // 17 juillet 2002

Date de l'avis du Parlement européen, première lecture : // 24 octobre 2002

Date de transmission de la proposition modifiée : // 4 décembre 2002

Date d'adoption de la position commune : // 18 mars 2003

2- OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

Le règlement (CEE) n° 295/91 du 4 février 1991 établissait des règles relatives à un système de compensation applicable aux passagers refusés à l'embarquement d'un vol régulier. Quand bien même il s'agissait d'un grand pas en avant pour la protection des passagers confrontés à un refus d'embarquement, ce règlement n'a pas permis de ramener le nombre de passagers concernés à un niveau raisonnable; il ne couvrait pas non plus les annulations de vols imputables aux transporteurs ni les retards importants, en dépit des graves désagréments causés.

Afin de combler ces lacunes, la Commission a adopté une proposition de nouveau règlement destiné à remplacer le règlement (CEE) n° 295/91. En ce qui concerne le refus d'embarquement, il s'agissait en premier lieu de réduire la fréquence de la pratique, en incitant les transporteurs à trouver des volontaires acceptant de renoncer à leur réservation en échange de certains avantages, au lieu d'empêcher des passagers d'embarquer. Les autres objectifs étaient d'indemniser totalement les passagers qui se voyaient effectivement refusés à l'embarquement, de leur permettre d'annuler leur vol ou de poursuivre leur voyage dans des conditions satisfaisantes, et d'assurer une prise en charge adéquate des passagers attendant un vol ultérieur.

Pour ce qui est des annulations, la proposition visait à empêcher les annulations de vols pour raisons commerciales et, en pareilles circonstances, à réduire les désagréments causés aux passagers. À cet effet, il convenait d'encourager les compagnies aériennes à annoncer à l'avance les annulations et à convenir avec les passagers des conditions dans lesquelles ces derniers accepteraient de renoncer à leur réservation. Faute de se plier à cette procédure, les compagnies devraient indemniser les passagers et leur offrir une assistance comme s'ils avaient été refusés à l'embarquement. Enfin, la proposition reconnaissait certains droits aux passagers subissant des retards importants, en leur permettant d'annuler leur vol ou de poursuivre leur voyage dans des conditions satisfaisantes.

Le champ d'application de la proposition était plus large que celui du règlement 295/91, puisqu'il englobait les vols réguliers et les vols non réguliers (charters). Les passagers effectuant des circuits à forfait bénéficiaient ainsi de la même protection que les autres.

3- OBSERVATIONS SUR LA POSITION COMMUNE

Le Conseil a apporté des modifications de portée générale à la proposition de la Commission, qui sont acceptables parce qu'elles permettraient d'atteindre les objectifs fixés.

La première modification concerne la responsabilité eu égard aux obligations énoncées par le règlement. Dans sa proposition initiale, la Commission avait fait porter la responsabilité par le transporteur ou l'organisateur avec lequel les passagers avaient passé un contrat, pour des raisons de clarté et de simplicité. En première lecture, le Parlement avait préconisé la responsabilité partagée entre ces parties et le transporteur assurant le vol dans certaines circonstances. La Commission avait refusé cette modification qui aurait créé une incertitude juridique et aurait semé la confusion chez les passagers. Le Conseil a adopté une solution simple (Article 3, paragraphe 4 de la position commune) en vertu de laquelle toutes les obligations relatives à l'indemnisation des passagers et à l'assistance sont du ressort du transporteur qui assure le vol. Il s'agit d'une solution pratique, car le transporteur qui assure effectivement le vol est généralement le mieux placé pour faire en sorte que les vols se déroulent conformément au planning, et il dispose de personnel et d'agents dans les aéroports pour venir en aide aux passagers. Le système est également direct et simple, et donc facile à comprendre par les passagers.

En deuxième lieu, à l'article 7, le Conseil a adopté des montants d'indemnisation très inférieurs à ceux proposés par la Commission, à savoir, 250, 400 et 600 EUR. La Commission aurait préféré des montants plus élevés, mais elle reconnaît que ceux adoptés par le Conseil représentent une augmentation substantielle par rapport aux montants prévus par le règlement actuel, et les juge suffisants pour inciter les transporteurs à trouver des volontaires au lieu d'empêcher des voyageurs d'embarquer, et à annoncer à l'avance les annulations de vols.

La troisième modification concerne les droits et obligations en cas d'annulation de vols. La proposition de la Commission avait pour but d'inciter les transporteurs à informer les passagers à l'avance en cas d'annulation d'un vol et à convenir avec eux d'autres modalités. Le Parlement a accepté ce principe, mais a recommandé d'en limiter l'application aux vols annulés moins de sept jours avant la date de départ prévue, ce que la Commission a accepté. Dans sa position commune (Article 5, paragraphe 1, point c)), le Conseil a suivi cette approche pour l'indemnisation (mais pas pour les autres droits) tout en ajoutant une deuxième condition, en vertu de laquelle les passagers ne peuvent prétendre à une indemnisation que s'ils n'ont pas été informés un nombre précis de jours à l'avance et qu'ils ne se sont pas vus proposer un réacheminement leur permettant d'atteindre leur destination avec un retard maximum spécifié. Cela permettrait de lier plus étroitement la compensation aux difficultés et désagréments occasionnés par les annulations de vols.

Enfin, le Conseil a adopté des droits plus étendus pour les passagers subissant un retard important. La Commission avaient proposé que ces passagers se voient offrir le choix entre le remboursement du billet et un réacheminement. Le Parlement avait toutefois estimé que cela risquait de semer la confusion et d'entraîner de nouveaux retards, et avait recommandé que les passagers obtiennent le droit à une prise en charge (repas et hébergement) lorsque le retard n'est pas dû à un cas de force majeure. La Commission avait accepté cette idée dans sa proposition modifiée. À l'article 6 de sa position commune, le Conseil a accordé ces deux droits aux passagers, ce qui renforce encore leur protection.

La Commission avait accepté en totalité ou en partie vingt-deux des quarante amendements proposés par le Parlement européen en première lecture. Sur ces vingt-deux amendements, le Conseil en a repris dix-sept, littéralement ou dans le principe, dans sa position commune.

4- OBSERVATIONS DÉTAILLÉES DE LA COMMISSION

4.1 Amendements acceptés par la Commission et repris intégralement ou en partie dans la position commune

La numérotation ci-après renvoie aux considérants et aux articles de la position commune.

Amendement 8, en partie. Dans le considérant 14, le Conseil énumère les circonstances qui peuvent exempter les transporteurs des diverses obligations leur incombant en cas d'annulation ou de retard. La liste est similaire à celle proposée par le Parlement et reprise par la Commission dans le considérant 8bis de sa proposition modifiée. Toutefois, le Conseil n'a pas suivi le Parlement qui évoquait la "force majeure", et a utilisé l'expression "circonstances exceptionnelles qui n'auraient pas pu être évitées même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises."

Amendements 9 et 10. L'article 2, paragraphes i) et j) définit les notions de "refus d'embarquement" et de "volontaire". Les conditions auxquelles les passagers doivent satisfaire pour bénéficier du système de compensation prévu par le règlement sont précisées à l'article 3.

Amendement 11. L'article 5, paragraphe 1, point c) limite le droit à indemnisation aux passagers dont le vol a été annulé et qui n'en ont pas été informés un certain temps avant le départ prévu (voir ci-dessus observation concernant la 3e modification de portée générale). La position commune ne mentionne pas les systèmes de réservation informatisés car tous les vols ne sont pas réservés de cette manière.

Amendement 12. À l'article 2, point h), la position commune introduit la définition standard d'une "personne à mobilité réduite" donnée par la Conférence européenne de l'aviation civile.

Amendement 22, en partie. L'article 11, paragraphe 1 précise que les transporteurs doivent faire embarquer en priorité les passagers à mobilité réduite, mais aussi les chiens-guides certifiés.

Amendement 25, en partie. L'article 8, paragraphe 1, point c) introduit la condition "en fonction des disponibilités" qui indique clairement que les transporteurs ne sont pas tenus d'organiser des vols à la seule intention des passagers victimes d'un refus d'embarquement ou d'une annulation.

Amendement 26. L'article 9, paragraphe 2 accorde aux passagers concernés le droit à deux communications gratuites, ce qui leur permet d'entrer en contact avec une personne sur le lieu de départ et avec une autre sur le lieu de destination, comme le prévoit l'amendement.

Amendement 27. L'article 9, paragraphe 1, point c) accorde aux passagers le droit au transport gratuit entre l'aéroport et le lieu d'hébergement.

Amendement 29, en partie. L'article 5, paragraphe 1, point c) suit le principe selon lequel le droit à compensation est limité aux vols annulés moins d'un certain temps avant le départ prévu (voir plus haut, observation concernant la troisième modification de portée générale). Cela oblige les transporteurs à expliquer aux passagers, au moment où ils les informent de l'annulation d'un vol, les autres solutions possibles pour effectuer le déplacement souhaité.

Amendement 31, en partie. À l'article 6, paragraphe 1, la position commune exempte les transporteurs de l'obligation de prise en charge des passagers, lorsqu'ils ne sont pas responsables d'un retard.

Amendement 32. L'article 11, paragraphe 2 oblige les transporteurs à prendre en charge le plus rapidement possible les passagers à mobilité réduite et les personnes les accompagnant, non seulement en cas de retard, mais aussi en cas de refus d'embarquement et d'annulation de vols.

Amendement 33, en partie. Le considérant 14 énumère les circonstances exceptionnelles dans lesquelles les transporteurs peuvent ne pas être tenus responsables des retards ou annulations.

Amendement 34. L'article 12, paragraphe 2 dispose que, sans préjudice des dispositions du droit national, les passagers ayant renoncé de leur plein gré à leur réservation ne peuvent entreprendre une action en justice pour obtenir une indemnisation complémentaire.

Amendement 36. L'article 14, paragraphe 2 stipule qu'en cas de refus d'embarquement ou d'annulation d'un vol, les transporteurs sont tenus de communiquer les coordonnées de l'organisme désigné par l'État membre pour assurer l'application de la réglementation et pour recevoir les plaintes.

Amendement 38. La première phrase de l'article 16, paragraphe 2 précise que les passagers aériens qui saisissent un organisme désigné par un État membre d'une plainte conservent leur droit d'ester en justice pour obtenir une indemnisation complémentaire.

Amendement 42. L'article 15, paragraphe 2 assure la protection des passagers dans les cas où les entreprises ont fait figurer des clauses restrictives dans les contrats, bien que cela soit interdit, et où les passagers ont accepté une indemnisation inférieure à celle prévue par le règlement.

4.2 Amendements acceptés par la Commission mais non repris dans la position commune

Il s'agit des amendements 1 et 6 dans leur intégralité et d'une partie des amendements 8, 28 et 31. Pour définir les circonstances dans lesquelles les transporteurs peuvent être exemptés de certaines obligations en cas d'annulation et de retard d'un vol, la position commune n'utilise pas l'expression "force majeure" (recommandée par le Parlement et acceptée par la Commission), mais plutôt la phrase "circonstances exceptionnelles qui n'auraient pas pu être évitées même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises."

Amendement 14, en partie. Cet amendement porte de trente à soixante minutes le délai de présentation à l'enregistrement, lorsqu'aucune heure n'est stipulée.

Amendement 31, en partie. Cet amendement remplace le choix entre un remboursement et un réacheminement par une prise en charge lors de l'attente d'un vol ultérieur, sauf si le retard est dû à un cas de force majeure. Cependant, la position commune accorde ces deux droits aux passagers (voir plus haut, dernière observation de portée générale).

Amendement 39, en partie. Cet amendement oblige la Commission à faire rapport au plus tard cinq ans après l'entrée en vigueur du règlement, au lieu du 1er janvier 2008 comme dans la proposition initiale de la Commission. La position commune fixe cette date au 1er janvier 2006.

4.3 Amendements rejetés par la Commission et non repris dans la position commune

Il s'agit des amendements 2, 3, 13 et 15. Ces amendements excluent les passagers voyageant à forfait, de sorte que le règlement ne se serait appliqué qu'aux passagers ayant acheté un vol "sec".

Amendements 4 et 21. Ces amendements exigent l'attribution des places selon des critères uniformes en cas en cas de surréservation.

Amendement 5. Cet amendement propose d'appliquer aux autres modes de transport des règles similaires à celles proposées par le règlement.

Amendement 7. Cet amendement définit la destination finale comme celle indiquée sur le coupon correspondant au dernier vol, en cas de vols successifs. Cela ne s'applique qu'aux billets émis sur papier et pas aux billets sous forme électronique qui tendent pourtant à les remplacer. En outre, cet amendement exclut du champ d'application du règlement les vols de correspondance pouvant être effectués sans difficulté.

Amendement 14, en partie. Supprime l'obligation de préciser l'heure d'enregistrement par écrit.

Amendements 16, 17, 18, 19 et 30 intégralement, et 28, 29 et 31 partiellement. Ces amendements prévoient une responsabilité partagée en ce qui concerne les obligations imposées par le règlement, en cas de partage de code entre plusieurs transporteurs, et lorsqu'un organisateur de voyages se trouve dans l'impossibilité, pour des raisons de logistique, de s'acquitter de ces obligations.

Amendement 20. Supprime la définition du prix sur la base duquel le remboursement serait calculé en cas de voyage dans une classe inférieure.

Amendement 22, en partie. Interdit aux transporteurs de refuser l'embarquement des passagers voyageant avec des enfants en bas âge.

Amendement 23. Ramène les montants d'indemnisation à 200, 400 ou 600 euros en fonction de la distance. Cet amendement autorise également la Commission à adapter ces montants tous les trois ans pour tenir compte de l'inflation.

Amendement 24. Découlant de l'amendement 23, cet amendement distingue trois catégories, définies par les distances, pour la réduction des montants d'indemnisation en cas de retard inférieur à une certaine durée. Cet amendement supprime même toute indemnisation en cas de retard inférieur à une heure.

Amendement 25, en partie. Cet amendement limite l'obligation de rembourser les billets ou de réacheminer les passagers à la période de validité du billet.

Amendement 29, en partie. Cet amendement limiterait l'application du règlement aux vols annulés moins de 48 heures avant l'heure de départ prévue.

Amendement 31. Découlant de l'amendement 23, cet amendement distingue trois catégories, définies par la distance, qui déterminent dans quels délais l'assistance doit être offerte aux passagers subissant un retard.

Amendement 33, en partie. Cet amendement limite l'obligation de prise en charge des passagers aux situations dans lesquelles les conditions locales le permettent.

Amendement 35. Cet amendement permettrait aux transporteurs de se retourner contre n'importe quelle tierce partie, même des organismes d'État.

Amendement 37. Cet amendement exige des rapports comparatifs mensuels sur les performances des compagnies aériennes.

Amendement 39, en partie. Cet amendement lie l'obligation faite à la Commission de faire rapport sur le fonctionnement du règlement et ses effets à la désignation de l'organe responsable de l'application visé à l'article 17 de la proposition de la Commission.

5- CONCLUSION

La Commission aurait préféré des montants d'indemnisation plus élevés, mais reconnaît que la position commune adoptée le 18 mars 2003 ne modifie ni les objectifs ni l'esprit de sa proposition, et peut donc lui accorder son soutien.