COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU - Tributação dos dividendos das pessoas singulares no mercado interno.

1. Introdução

Na comunicação [1] que acompanha o estudo sobre a fiscalidade das empresas [2], a Comissão propõe definir orientações relativas a acórdãos importantes do TJCE e coordenar a sua execução através de comunicações. Nesta comunicação, é especialmente salientado o acórdão Verkooijen [3] sobre a tributação dos dividendos dada a sua importância para a concepção dos regimes fiscais dos Estados-Membros.

[1] Comunicação da Comissão sobre a fiscalidade das empresas, COM(2001) 582 final intitulada «Para um mercado interno sem obstáculos fiscais».

[2] SEC(2001) 1681, «A fiscalidade das empresas no mercado interno», um documento de trabalho da Comissão apresentado em 23 de Outubro de 2001; pode ser consultado no sítio web da Comissão no endereço seguinte: http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/publications/official_doc/sec/sec.htm

[3] Processo C-35/98 Verkooijen [2000] Colectânea I-4071.

O relatório Ruding de 1992 já havia salientado que «a forma como os Estados-Membros atenuam actualmente a dupla tributação dos rendimentos das empresas distribuídos a pessoas singulares accionistas sob forma de dividendos constitui uma fonte de discriminação contra os fluxos de investimento transfronteiras» e que «esta discriminação tende a fragmentar os mercados de capitais na Comunidade» [4]. A eliminação desta discriminação é essencial para o aumento da competitividade dos mercados financeiros da UE e para o reforço da liquidez do mercado, para uma afectação mais racional dos capitais e para uma escolha mais vasta para os investidores, que são objectivos fundamentais do plano de acção relativo aos serviços financeiros. [5]

[4] Relatório do comité de peritos independentes sobre a fiscalidade das empresas (Relatório Ruding), Março de 1992, páginas 207-208.

[5] COM(1999) 232 final de 11 de Maio de 1999.

Um mercado único mais eficaz no que respeita às acções contribuirá igualmente para atingir o objectivo de Lisboa de transformar a União Europeia «na economia baseada no conhecimento mais competitiva e mais dinâmica do mundo até ao final da década». Por último, contribuirá para que os cidadãos enfrentem os efeitos da evolução demográfica nos regimes de pensão, conferindo-lhes um maior conforto na velhice, uma vez que poderão obter rendimentos mais elevados neste tipo de mercado.

A referida comunicação centra-se na tributação dos dividendos recebidos por pessoas singulares accionistas que são investidores em títulos, uma vez que, na prática, este é o sector mais problemático [6]. Define orientações sobre as implicações do direito comunitário nos sistemas de tributação dos dividendos dos Estados-Membros, a fim de ajudar estes últimos a assegurar a compatibilidade dos referidos sistemas com as exigências do mercado interno. Além disso, analisa os efeitos económicos dos sistemas de integração que são conformes aos princípios do Tratado no que respeita à livre circulação de capitais.

[6] Os investidores em títulos não pretendem influenciar a gestão da sociedade de que detêm títulos. A tributação de dividendos recebidos pelas sociedades é, em grande medida, abrangida pela directiva sobre as sociedades-mãe e sociedades afiliadas (Directiva 90/435/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mães e sociedades afiliadas de Estados-Membros diferentes, JO L 225, de 20 de Agosto de 1990) que prevê uma isenção de retenção na fonte sobre o pagamento de dividendos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação e um crédito ou uma isenção de imposto para a sociedade que os recebe.

2. A tributação dos dividendos no mercado interno

2.1. A tributação dos dividendos

2.1.1. Aspectos gerais

Quando se considera a tributação dos dividendos, devem ser distinguidos diferentes níveis de tributação. O primeiro, da sociedade, diz respeito à tributação dos lucros. O segundo, do accionista, divide-se em duas partes:

a) A eventual retenção na fonte sobre os dividendos a cargo da sociedade em nome do accionista, no momento da distribuição dos dividendos.

b) O imposto sobre o rendimento das pessoas singulares que incide sobre o accionista individual que recebe os dividendos.

2.1.2. Dupla tributação económica

Ocorre dupla tributação económica quando é tributado duas vezes o mesmo rendimento nas mãos de dois contribuintes diferentes. No caso dos dividendos, esta situação pode ocorrer quando, por um lado, a sociedade é tributada a título do imposto sobre as sociedades e, por outro, o accionista é tributado a título do imposto sobre o rendimento aplicável aos lucros distribuídos, ou seja, os dividendos.

2.1.3. Dupla tributação internacional ou jurídica

Ocorre dupla tributação internacional ou jurídica quando dois Estados tributam o mesmo contribuinte sobre o mesmo rendimento. No caso dos dividendos, pode ocorrer dupla tributação internacional ou jurídica quando, por um lado, o accionista é sujeito a retenção na fonte sobre os dividendos que lhe são pagos num Estado e, por outro, ao imposto sobre o rendimento noutro Estado. Os lucros distribuídos das sociedades podem ser objecto de uma dupla tributação, tanto económica, como jurídica.

O Modelo de Convenção Fiscal sobre o Rendimento e o Património da OCDE estabelece directrizes amplamente aceites com vista à eliminação da dupla tributação internacional ou jurídica dos dividendos. Em conformidade com o seu artigo 10º, os dividendos são tributáveis no Estado de residência do accionista mas igualmente no Estado de origem. Porém, a taxa de imposto aplicada pelo Estado de origem não pode ser superior a 15% se o accionista for uma pessoa singular. Nas suas convenções fiscais bilaterais, os Estados-Membros podem estabelecer uma taxa de imposto menos elevada ou não tributar no Estado de origem (o que também podem fazer, unilateralmente, fora do âmbito da convenção).

Os artigos 23º A e 23º B do modelo de convenção da OCDE estabelecem métodos para eliminar a dupla tributação. Estes artigos, em conjugação com o artigo 10º, têm o efeito de, no caso das pessoas singulares, o Estado de residência ser autorizado a tributar os dividendos provenientes do outro Estado. Porém, deve imputar no montante de imposto que lhe é devido a título dos dividendos o imposto cobrado pelo Estado de origem dos dividendos [7]. Nenhum Estado-Membro formulou qualquer reserva sobre esta parte do modelo da OCDE.

[7] Ponto 49 do comentário dos artigos 23º A e 23º B do modelo de convenção fiscal da OCDE.

O modelo da OCDE prevê unicamente um crédito normal e não um crédito integral. No caso do crédito normal, o Estado de residência limita o crédito ao imposto que lhe é devido a título dos dividendos. Assim, se o Estado de residência não tributar os dividendos, ou os tributar a uma taxa menos elevada do que o Estado de origem, o modelo da OCDE não obriga o Estado de residência a pagar a parte da retenção na fonte no estrangeiro que excede o imposto cobrado pelo Estado de residência.

Além do mais, os artigos 10º e 23ºA e 23º B do modelo da OCDE analisam os mecanismos de imputação do imposto directamente cobrado sobre os dividendos pelo Estado de origem, ou seja, a retenção na fonte efectuada pela sociedade em nome do accionista, e não os que dizem respeito à imputação do imposto subjacente, ou seja, o imposto sobre o rendimento das sociedades, tal como no caso dos sistemas de imputação [8].

[8] Ponto 1 do comentário dos artigos 23° A e 23° B.

Por último, importa assinalar que o sistema de imputação previsto no modelo da OCDE é aplicável independentemente do sistema de tributação dos dividendos em vigor (sistema clássico, sistema cedular, imputação, isenção, ver infra).

2.2. Sistemas de tributação dos dividendos

Os sistemas dos Estados-Membros têm em comum o facto de aplicarem um imposto sobre o rendimento ao nível da sociedade. Para além das discrepâncias em termos de matéria colectável e da taxa, existem diferenças no método de tributação dos dividendos recebidos pelas pessoas singulares accionistas. Todos os Estados-Membros foram obrigados a decidir se regulamentariam ou não a dupla tributação económica que pode resultar do efeito conjugado do imposto sobre o rendimento das sociedades e do imposto sobre o rendimento. Os sistemas de alguns Estados-Membros poderão, inicialmente, ter sido concebidos sobretudo para situações internas, o que implica que, na prática, possam não corresponder a um dos quatro tipos descritos a seguir já que combinam elementos dos diversos sistemas.

2.2.1. Sistema clássico

No sistema clássico, a sociedade é uma entidade completamente distinta dos seus accionistas, facto coerente com a sua personalidade jurídica própria. Por conseguinte, no âmbito do sistema clássico, os lucros são sujeitos ao imposto sobre as sociedades ao nível da empresa e os lucros distribuídos, ou seja, os dividendos, são tributados ao nível do accionista no âmbito do seu rendimento global à taxa marginal em vigor. Por conseguinte, o sistema clássico conduz a uma dupla tributação económica total.

2.2.2. Sistema cedular

Nos sistemas cedulares, os lucros de uma sociedade são igualmente sujeitos ao imposto sobre as sociedades mas os dividendos recebidos pelas pessoas singulares accionistas são tributados a título de uma categoria distinta de rendimentos. Este sistema divide-se em três subtipos.

Taxa de imposto cedular única

Os dividendos recebidos pelas pessoas singulares, na qualidade de investidores em títulos são sujeitos a uma taxa única específica que, regra geral, varia entre 15% e 30%, ou seja, é consideravelmente inferior à taxa marginal máxima do imposto sobre o rendimento, que, regra geral, varia entre 40% e 60%. Na prática, a taxa de imposto cedular única é frequentemente escolhida a fim de que a pressão fiscal conjugada do imposto sobre as sociedades e do imposto cedular corresponda à taxa marginal máxima do imposto sobre o rendimento. Tal significa que o imposto sobre as sociedades e o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares investidoras em títulos no escalão mais elevado de rendimento aplicados aos seus dividendos, nunca excedem a taxa marginal máxima do imposto sobre o rendimento. Outra consequência é que, para um empresário nacional que obtenha lucros suficientes, a escolha do exercício da sua actividade enquanto profissão independente ou enquanto sociedade constituída seja neutra em termos fiscais (como no caso do sistema de imputação, ver parágrafo seguinte). Para os contribuintes do escalão inferior de rendimento, um sistema com uma taxa de imposto cedular única não atinge uma neutralidade total, ou seja, a pressão fiscal conjugada do imposto sobre as sociedades e do imposto cedular é superior ao imposto que teriam pago com base na taxa marginal sobre o rendimento que lhes é aplicável. Porém, para a maioria dos contribuintes, a pressão fiscal conjugada é inferior à do sistema clássico e para os accionistas no escalão mais elevado de rendimento o sistema elimina totalmente a dupla tributação.

Taxas de imposto cedular múltiplas

Neste sistema, um Estado-Membro aplica uma taxa diferente de imposto cedular para cada taxa marginal do imposto sobre o rendimento. Com taxas cedulares múltiplas, um Estado-Membro pode obter resultados idênticos aos de um sistema de imputação. As taxas cedulares distintas podem ser escolhidas de forma a que, para cada escalão de rendimento, a pressão fiscal conjugada do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre o rendimento seja igual à taxa marginal do imposto sobre o rendimento, tal como no sistema de imputação. Na prática, para os países com taxas marginais múltiplas do imposto sobre o rendimento, o sistema poderia ser simplificado através da aplicação de apenas duas taxas de imposto cedular.

Método da tributação de 50% dos dividendos

Neste sistema, só 50% dos dividendos recebidos pelos accionistas são sujeitos à taxa marginal de imposto sobre o rendimento em vigor. Com este método, a pressão conjugada do imposto sobre o rendimento das sociedades e do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares sobre os dividendos poderia igualmente corresponder à taxa marginal máxima do imposto sobre o rendimento, ou seja, este sistema poderia conduzir ao mesmo resultado do sistema de imputação para os contribuintes de rendimentos elevados.

Seria obviamente possível conceder aos contribuintes de baixos rendimentos uma isenção superior a 50% relativamente aos dividendos. Porém, na prática, os Estados-Membros que aplicam este sistema escolheram o método de tributação de 50% dos dividendos (Alemanha, Luxemburgo e Portugal; França anunciou que o adoptará até 1 de Janeiro de 2005).

Direito de opção

Normalmente, a regulamentação nacional prevê um direito de opção no âmbito do qual os contribuintes de baixos rendimentos podem optar pela tributação dos dividendos o que determina a aplicação do imposto sobre o rendimento à taxa normal, ou seja, a aplicação do sistema clássico, se tal permitir reduzir a carga fiscal em relação ao sistema cedular.

2.2.3. Sistema de imputação

O sistema de imputação baseia-se no método do «conduit», em que a sociedade é considerada como um «conduit» e o imposto sobre as sociedades aplicável ao lucro corresponde a um pagamento por conta do imposto sobre o rendimento relativamente aos dividendos dos accionistas. Neste sistema, a sociedade e o accionista são tributados separadamente mas, a nível do accionista, os dividendos são, em primeiro lugar, incluídos no imposto sobre as sociedades pago pela sociedade sobre o referido rendimento e, posteriormente, é concedido um crédito sobre uma parte ou a totalidade desse montante que é imputado ao imposto sobre o rendimento que incide sobre os dividendos. Por conseguinte, a imputação pode ser inferior ou igual a 100%. Se o crédito corresponder ao montante do imposto sobre as sociedades pago pela sociedade sobre os dividendos, este sistema permite eliminar a dupla tributação económica para os accionistas, independentemente do nível de rendimento.

2.2.4. Sistema de isenção

Por último, os dividendos podem ser isentos de imposto sobre o rendimento.

2.3. Os efeitos dos diferentes sistemas

O exemplo seguinte ilustra o efeito dos vários métodos aplicados em situações internas com uma taxa de imposto sobre as sociedades de 33,3%, uma taxa marginal de imposto sobre o rendimento de 50%, e, se for caso disso, um crédito de imputação integral ou uma taxa de imposto cedular de 25%. Estas taxas são escolhidas de forma a que a taxa efectiva sobre os dividendos, ou seja, a pressão fiscal conjugada do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre o rendimento, seja igual à taxa marginal máxima do imposto sobre o rendimento. Na prática, foi o que fizeram os Estados-Membros para conseguir a neutralidade fiscal entre as actividades exercidas por trabalhadores independentes e no âmbito das sociedades.

Para evitar qualquer equívoco, importa salientar que as taxas utilizadas neste exemplo não possuem valor normativo; o único objectivo do exemplo é ilustrar os diferentes efeitos dos quatro sistemas.

Exemplo 1: Os efeitos dos vários sistemas de tributação dos dividendos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O sistema clássico não permite atenuar a dupla tributação económica: os lucros são, em primeiro lugar, tributados em imposto sobre as sociedades ao nível da empresa e, posteriormente, após a sua distribuição, tributados em imposto sobre o rendimento ao nível do accionista.

Os sistemas cedulares, nomeadamente o método de tributação de 50% dos dividendos, podem ser concebidos (como no exemplo) para obter o mesmo resultado, em termos de dividendos líquidos, do que o sistema de imputação. Na prática, ambos podem eliminar a dupla tributação económica, embora os sistemas cedulares o consigam fazer sem os cálculos suplementares necessários para os sistemas de imputação [9]. Nos dois sistemas, a tributação efectiva (ou seja, o imposto sobre as sociedades e o imposto sobre o rendimento) sobre os dividendos pode ser idêntica à taxa marginal de imposto sobre o rendimento, pelo menos no caso dos contribuintes de rendimentos elevados. Desta forma se garante a neutralidade em termos fiscais da escolha entre o exercício de uma actividade independente ou no âmbito de uma sociedade, ou seja, partindo-se do pressuposto que todos os lucros são distribuídos, o contribuinte paga um imposto idêntico, quer exerça a sua actividade através de uma entidade com personalidade jurídica própria, sujeita ao imposto sobre as sociedades, quer exerça a sua actividade enquanto empresário independente. No primeiro caso, o lucro é sujeito ao imposto sobre as sociedades à taxa de 33,3% e ao imposto sobre o rendimento à taxa de 16,7%, num total de 50% (no âmbito do sistema de imputação), ou ao imposto sobre as sociedades à taxa de 33,3% e à taxa de imposto cedular de 16,7%, novamente num total de 50%. Se em vez de se constituir uma sociedade, se optar pelo exercício de uma actividade independente, o contribuinte paga simplesmente o imposto sobre o rendimento de 50%, de forma que a sua carga fiscal total é idêntica no sistema de imputação e no sistema cedular.

[9] Por sua vez, os sistemas de taxa de imposto cedular única ou de tributação de 50% dos dividendos não permitem atenuar completamente a dupla tributação dos dividendos para os contribuintes com rendimentos menos elevados, enquanto o sistema de imputação atinge sempre este objectivo.

No sistema de isenção, a carga fiscal total é logicamente idêntica à taxa do imposto sobre as sociedades, uma vez que os dividendos não são sujeitos a nenhum imposto sobre o rendimento.

2.4. Sistemas utilizados nos Estados-Membros

Para efeitos da presente comunicação, é feita uma distinção entre três situações: os dividendos internos são distribuidos por uma sociedade de um Estado-Membro a um accionista no mesmo Estado-Membro. Os dividendos entrados são distribuidos a um accionista residente num Estado-Membro por uma sociedade estabelecida noutro Estado-Membro e os dividendos saídos são distribuidos por uma sociedade estabelecida no Estado-Membro em causa a um accionista residente noutro Estado-Membro.

Quadro 1: Dividendos internos: Resumo dos sistemas de tributação dos dividendos dos Estados-Membros e dos Estados aderentes no que respeita às pessoas singulares accionistas que recebem dividendos internos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A Itália, a Finlândia e o Reino Unido não constam do quadro supra, uma vez que aplicam sistemas opcionais ou mistos. A Itália autoriza os investidores em títulos a escolher entre o sistema de imputação ou uma taxa de imposto cedular de 12,5%. A Finlândia combina o sistema de imputação e o sistema cedular de forma a que, na prática, este equivalha a um sistema de isenção. O Reino Unido aplica um sistema de imputação em conjugação com um sistema cedular com duas taxas diferentes o que, para os contribuintes de baixos rendimentos, equivale a um sistema de isenção.

A Irlanda é o único Estado-Membro que aplica um sistema clássico aos dividendos internos. É um caso interessante, tendo em conta a baixa taxa de imposto sobre as sociedades de 12,5%. Graças a ela, a dupla tributação económica decorrente da pressão fiscal conjugada do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre o rendimento aplicável aos dividendos internos permanece relativamente reduzida.

Cinco Estados-Membros aplicam um sistema de imputação aos dividendos internos, incluindo a Itália, a Finlândia e o Reino Unido. A Irlanda, a Alemanha e Portugal estavam no mesmo caso mas passaram a aplicar outro sistema. A Grécia é o único Estado-Membro que aplica um sistema de isenção.

A maioria dos Estados-Membros (onze), incluindo a Itália, a Finlândia e o Reino Unido, aplicam o sistema cedular sob alguma forma aos dividendos internos. Malta é o único país aderente que aplica um sistema de imputação aos dividendos internos recebidos pelas pessoas singulares accionistas. Dois países aderentes aplicam o sistema de isenção e sete aplicam o sistema cedular sob alguma forma. Poderá ser oportuno assinalar que, recentemente, também os EUA adoptaram um sistema cedular [10].

[10] A uma taxa de 15% (5% para os contribuintes no escalão de rendimento mais baixo), ver o Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act, de 22 de Maio de 2003.

Situação actual

A Itália anunciou que suprimirá o sistema de imputação. Os dividendos recebidos pelas pessoas singulares detentoras de títulos serão sujeitos a uma taxa de imposto cedular de 12,5% [11]. França anunciou que substituiria o sistema de imputação por um sistema de tributação de 50% dos dividendos a partir de 1 de Janeiro de 2005. O TJCE foi instado sobre o tratamento fiscal dos dividendos entrados pela Finlândia [12] e pela Áustria [13] na sequência de questões prejudiciais colocadas pelos tribunais nacionais. A Finlândia está a ponderar a abolição do sistema de imputação [14]. A Áustria já aprovou legislação a fim de transpor para a sua legislação o direito comunitário nesta matéria [15].

[11] Decreto legislativo de 12 de Septembro de 2003. As alterações devem entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2004.

[12] Processo C-319/02, Manninen.

[13] Processo C-315/02, Lenz.

[14] Ver o resumo em inglês de um vasto relatório de um grupo de trabalho criado pelo Ministério das Finanças finlandês no sítio http://www.vm.fi/resource/fi/ 27616.pdf, p. 197.

[15] Budgetbegleitgesetz 2003.

3. Análise jurídica

3.1. Aspectos gerais

3.1.1. Introdução

O artigo 14º do Tratado define o mercado interno como um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do Tratado. O artigo 56º do Tratado CE desenvolve a questão da livre circulação de capitais.

Uma vez que não existe harmonização, o domínio da fiscalidade directa permanece essencialmente da competência dos Estados-Membros. Todavia, estes devem exercer essa competência no respeito do direito comunitário [16].

[16] Acórdão Verkooijen, ponto 32, que remete para o processo C-80/94 Wielockx [1995] Colectânea I-2493, ponto 16, Processo C-264/96 ICI [1998] Colectânea I-4695, ponto 19, Processo C-311/97 Royal Bank of Scotland [1999] Colectânea I-2651, ponto 19.

O processo Verkooijen é o mais pertinente no que respeita à tributação dos dividendos de carteiras de títulos. Neste processo, os factos eram relativamente simples: a legislação dos Países Baixos previa uma isenção até ao limite de 1000 guilders na tributação dos dividendos. Porém, esta era aplicada exclusivamente aos dividendos internos e não aos dividendos entrados. O Tribunal decidiu que tal não era conforme ao disposto no Tratado CE. Vários elementos do processo são analisados mais pormenorizadamente a seguir.

3.1.2. Livre circulação de capitais

Os artigos 56º e 58º do Tratado CE sobre a livre circulação de capitais são os mais pertinentes para as questões relativas à tributação dos dividendos, uma vez que, na prática, a maior parte das pessoas singulares accionistas titulares de acções estrangeiras não têm uma influência certa nas decisões da sociedade que lhes permita determinar as respectivas actividades [17].

[17] O TJCE decidiu que exercem o direito de estabelecimento na acepção do artigo 43º do Tratado CE os accionistas titulares de acções estrangeiras que lhes conferem uma influência certa sobre as decisões dessa sociedade e lhes permite determinar as respectivas actividades, ver Processo C-251/98 Baars [2000] Colectânea I-2787, ponto 22.

Nos termos do artigo 56º «são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros». O artigo 56º propriamente dito não contém uma definição do conceito de «movimento de capitais». A esse respeito, deve remeter-se para a nomenclatura do Anexo I da Directiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, para a execução do artigo 67º do Tratado CEE [18]. Embora o recebimento de dividendos não seja mencionado explicitamente no referido anexo como «movimentos de capitais», pressupõe necessariamente a participação em empresas novas ou existentes, referida no título I, ponto 2, da nomenclatura. O recebimento de dividendos pode igualmente estar ligado à «aquisição, por residentes, de títulos estrangeiros negociados na bolsa [19]». Por conseguinte, o TJCE decidiu que o facto de um nacional de um Estado-Membro residente no seu território receber dividendos de acções de uma sociedade com sede noutro Estado-Membro é abrangido pela Directiva 88/361 [20]. Consequentemente, o recebimento de dividendos é abrangido pelo artigo 56º do Tratado CE.

[18] JO 1988 L 178/5. É expressamente indicado que a nomenclatura não é limitativa da noção de movimento de capitais. O estatuído no artigo 67º do Tratado CEE corresponde agora ao artigo 56º do Tratado CE.

[19] Ponto 2, letra A, do título III do Anexo I.

[20] Ver acórdão Verkooijen pontos 28 a 30.

3.1.3. Restrições e justificações

A fim de determinar se uma determinada disposição do direito nacional é compatível com o artigo 56º do Tratado CE, deve ser estabelecido se aquela restringe a livre circulação de capitais e, se tal for o caso, se a restrição se justifica.

Duas questões, desenvolvidas na jurisprudência do TJCE, permitem determinar se existe uma restrição à livre circulação de capitais na acepção do artigo 56º do Tratado.

- É a referida disposição de molde a dissuadir os residentes de um Estado-Membro de investir o seu capital em empresas estabelecidas noutros Estados-Membros? [21]

[21] Para este efeito, processo C-484/93 Svensson and Gustavsson v Ministre du Logement et de l'Urbanisme [1995] Colectânea I-3955, ponto 10, processo C-222/97 Trummer and Mayer [1999] Colectânea I-1661, ponto 26 e processo C-439/97 Sandoz v Finanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich und Burgenland [1999] Colectânea I-7041, ponto 19.

- Poderá a disposição do Estado-Membro constituir um obstáculo para as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros possam obter capitais nesse Estado-Membro [22]?

[22] Acórdão Verkooijen, ponto 35.

Se a resposta a uma destas perguntas for afirmativa, a disposição constitui uma restrição ao movimento de capitais.

No processo Verkooijen, o TJCE decidiu que o facto de se subordinar a concessão de uma vantagem fiscal em matéria de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares accionistas, como a isenção dos dividendos, à condição de estes provirem de sociedades com sede no território nacional constitui uma restrição aos movimentos de capitais [23].

[23] Acórdão Verkooijen, ponto 36.

3.1.4. Nºs 1 e 3 do artigo 58º

Depois de estabelecida a existência de uma restrição, deve verificar-se se esta se justifica.

Uma das principais excepções ao artigo 56º está prevista no nº 1, alínea a), do artigo 58º, que confere aos Estados-Membros o direito «de aplicarem as disposições pertinentes do seu direito fiscal que estabeleçam uma distinção entre contribuintes que não se encontrem em idêntica situação no que se refere ao seu lugar de residência ou ao lugar em que o seu capital é investido».

Além disso, nos termos do nº 1, alínea b), do artigo 58º, os Estados-Membros podem tomar «todas as medidas indispensáveis para impedir infracções às suas leis e regulamentos, nomeadamente em matéria fiscal».

Porém, as excepções do nº 1 do artigo 58º são limitadas pelo nº 3 do artigo 58º que estipula especificamente que as disposições nacionais referidas no nº 1 do artigo 58º «não devem constituir um meio de discriminação arbitrária, nem uma restrição dissimulada à circulação de capitais e pagamentos, tal como definida no artigo 56º».

Importa salientar que o nº 1 do artigo 58º constitui uma excepção ao princípio fundamental da livre circulação de capitais, pelo que deve ser objecto de uma interpretação restritiva [24].

[24] Processo C-54/99 Igreja de Cientologia [2000] Colectânea I-1335, ponto 17; Conclusões do Avogado-Geral Tizzano no processo C-516/99 Schmid [2002] Colectânea I-4573, ponto 44.

A possibilidade reconhecida aos Estados-Membros, no artigo 58º, de estabelecer uma distinção entre pessoas que não se encontrem na mesma situação figura na jurisprudência do TJCE [25]. Segundo a referida jurisprudência , tais disposições podem ser compatíveis com o direito comunitário se (1) aplicáveis a situações não comparáveis objectivamente ou (2) se justificadas por razões imperiosas de interesse geral. Todavia, estas disposições não podem, de qualquer modo, ser mais restritivas do que o necessário para atingir o objectivo pretendido, ou seja, devem respeitar o princípio da proporcionalidade [26].

[25] Acórdão Verkooijen, ponto 43.

[26] Ver, por exemplo, o processo C-478/98 Comissão contra Reino da Bélgica (DEM Eurobonds) [2000] Colectânea I-7589, ponto 41 e processo C-163/94 Sanz de Lera and others [1995] Colectânea I-4821, ponto 23.

Com base no processo Verkooijen, pode concluir-se que as excepções previstas no nº 1 do artigo 58° exprimem essencialmente princípios já reconhecidos na jurisprudência [27]. Segundo o TJCE, as referidas excepções não justificavam a restrição aplicada aos dividendos entrados analisada no acórdão Verkooijen.

[27] Ver ponto 43 do acórdão Verkooijen.

3.1.5. Outras justificações

Os Estados-Membros invocam frequentemente justificações baseadas em razões imperiosas de interesse geral. Só numa ocasião o TJCE aceitou uma justificação deste tipo (o argumento da coerência no processo Bachmann analisado a seguir). Todas as alegadas justificações a seguir mencionadas foram rejeitadas pelo TJCE.

- risco de evasão fiscal: o TJCE rejeita sistematicamente esta justificação quando a legislação em causa não tem por objectivo específco excluir de um benefício fiscal os expedientes puramente artificiais [28];

[28] Processo C-324/00 Lankhorst, ainda não publicado, ponto 37, ICI, ponto 26, ver igualmente processo C-397/98 Hoechst [2001] I-1727, ponto 57.

- perda de créditos fiscais: a redução das receitas fiscais não pode ser considerada razão imperiosa de interesse geral susceptível de justificar uma medida em princípio contrária a uma liberdade fundamental [29];

[29] Acórdão Lankhorst, ponto 36, acórdão Verkooijen ponto 59, ICI ponto 28.

- necessidade de garantir a progressividade do regime fiscal: resulta da jurisprudência constante que um tratamento fiscal desfavorável contrário a uma liberdade fundamental não pode justificar-se pela existência de outras vantagens fiscais, supondo mesmo que tais vantagens existam [30];

[30] Ponto 97 do processo C-385/00 De Groot, ainda não publicado, no qual o TJCE remete para: no que respeita à liberdade de estabelecimento, o processo 270/83 Commission v France [1986] Colectânea 273, ponto 21, processo C-107/94 Asscher [1996] Colectânea I-3089, ponto 53, e Saint-Gobain, ponto 54; no que respeita à liberdade de prestação de serviços, processo C-294/97 Eurowings Luftverkehr [1999] Colectânea I-7447, ponto 44, e, no que respeita à livre circulação de capitais, processo C-35/98 Verkooijen [2000] Colectânea I-4071, ponto 61.

- existência de taxas de imposto inferiores noutros Estados-Membros [31];

[31] Ponto 44 do processo C-294/97 Eurowings [1999] Colectânea I-7449, ver igualmente processo C-270/83 Commission/France [1986] p. 273, ponto 21 e processo C-107/94 Asscher [1996] I-3089, ponto 53.

- inexistência de harmonização da legislação sobre fiscalidade directa: na falta de harmonização a nível comunitário, os Estados-Membros devem, porém, respeitar o direito comunitário [32];

[32] Ponto 34 do processo C-18/95 Terhoeve, [1999] I-345, relativo à legislação em matéria de segurança social, no qual o TJCE remete para o processo C-120/95 Decker v Caisse de Maladie des Employés Privés [1998] Colectânea I-1831, pontos 22 e 23, e processo C-158/96 Kohll v Union des Caisses de Maladie [1998] Colectânea I-1931, pontos 18 e 19.

- eficácia do controlo fiscal/dificuldades administrativas [33];

[33] Ver, por exemplo, o processo C-80/94 Wielockx [1995] Colectânea I-2493 e o processo C-250/95 Futura [1997] Colectânea I-2471.

- ausência de tratamento recíproco nos termos de uma convenção sobre dupla tributação: os direitos consagrados no Tratado são absolutos e não podem ser condicionados pelo teor de uma convenção fiscal [34];

[34] Ponto 26 do processo C-270/83 Avoir Fiscal [1986], p. 173.

- objectivos de natureza puramente económica: tal como a intenção de promover a economia do país, incentivando o investimento das pessoas singulares em sociedades nele estabelecidas [35];

[35] Acórdão Verkooijen, ponto 48, em que o TJCE remete para o processo C-120/95 Decker v Caisse de Maladie des Employés Privés [1998] CJE I-1831, ponto 39 e processo C-158/96 Kohll v Union des Caisses de Maladie [1998] CJE I-1931, ponto 41.

- outras vantagens para a pessoa que sofre a restrição [36].

[36] Processo C-270/83 Commission v. France [1986] CJE I-273, processo C-107/94 Asscher [1996] Colectânea I-3089, 3113, processo C-307/97 Saint Gobain [1999] Colectânea I-6163, 6181, processo C-294/97 Eurowings [1999] Colectânea I-7449, 7463.

3.2. Dividendos entrados

O presente ponto 3.2. analisa diversas situações relativas aos dividendos entrados. A conclusão é sempre a mesma: em conformidade com o Tratado CE, os Estados-Membros não podem tributar os dividendos entrados a uma taxa mais elevada do que aos dividendos internos.

3.2.1. Dividendos entrados: Isenção

Os Estados-Membros que isentam (em parte) os dividendos internos deveriam alargar esta isenção aos dividendos entrados. Esta conclusão decorre directamente do acórdão Verkooijen. [37]

[37] A França isenta os primeiros 2 440 euros de dividendos recebidos por casais que contraíram matrimónio mas os dividendos entrados são excluídos da isenção, pelo que a Comissão instaurou um processo por infracção contra França sobre esta questão, ver IP/03/990 de 10 de Julho de 2003.Acórdão Verkooijen, ponto 35.

3.2.2. Dividendos entrados: Sistema clássico contra sistema de imputação

Nos sistemas de imputação, o crédito é, regra geral, limitado aos dividendos internos. A não concessão de um crédito fiscal aos dividendos entrados, tem por consequência sujeitar o contribuinte a um imposto sobre o rendimento mais elevado para os dividendos entrados do que para os dividendos internos. O exemplo a seguir indicado ilustra a discrepância da tributação com base nas hipóteses seguintes: taxa de imposto sobre as sociedades de 30% em ambos os países, taxa marginal de imposto sobre o rendimento de 50%, imputação integral para os 30% de imposto sobre as sociedades na situação nacional e inexistência de retenção na fonte.

Exemplo 2: Efeito da não imputação para os dividendos entrados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O efeito é evidente: de um lucro inicial de 100 realizado pela sociedade, só 35 ficam nas mãos do accionista se o dividendo provier de uma sociedade estrangeira, em comparação com 50 se o lucro for realizado no mesmo país. Por este motivo, se o país de imputação aplicar o sistema clássico aos dividendos entrados, o resultado é uma dupla tributação económica integral. A questão que se põe ao nível jurídico pode agora ser reformulada: será compatível com o artigo 56º do Tratado CE a aplicação do sistema clássico por um Estado-Membro aos dividendos entrados se este aplicar um sistema de imputação aos dividendos internos? Ou seja, se um Estado-Membro adoptar medidas unilaterais para evitar a dupla tributação dos dividendos internos deverá aplicá-las igualmente a nível internacional?

Uma tributação efectiva dos dividendos entrados superior à dos dividendos internos tem como efeito dissuadir os residentes nacionais de investir em acções de sociedades estabelecidas noutros Estados-Membros. Por conseguinte, trata-se de uma restrição aos movimentos de capitais incompatível com o artigo 56º do Tratado CE.

Além disso, o TJCE analisará igualmente se uma medida tem um efeito restritivo nas sociedades estabelecidas noutros Estados-Membros [38]. Neste caso, constitui um obstáculo à recolha de capitais no Estado-Membro em questão, visto que os dividendos que as referidas sociedades distribuam aos residentes nacionais serão tratados, em termos fiscais, de forma menos favorável do que os dividendos distribuídos por uma sociedade com sede neste Estado-Membro. Por este motivo, as respectivas acções serão menos atractivas para os investidores que residam no referido Estado-Membro do que as acções de sociedades com sede noutro Estado-Membro.

[38] Verkooijen, ponto 35.

Por conseguinte, um sistema de imputação que não é alargado aos dividendos entrados constitui uma restrição à livre circulação de capitais.

3.2.2.1. Razões imperiosas de interesse geral

Após ter sido determinada a existência de uma restrição, afigura-se necessário analisar se esta pode ser objectivamente justificada por uma razão imperiosa de interesse geral [39].

[39] Ibidem, ponto 46

Coerência

No que respeita à necessidade de manter a coerência do regime fiscal, o TJCE salientou no acórdão Verkooijen [40] que, no processo Bachmann [41], existia uma ligação directa, no caso de um único contribuinte, entre a concessão de uma vantagem fiscal e a compensação dessa vantagem por uma imposição fiscal, sendo ambas relativas ao mesmo imposto.

[40] Ibidem, ponto 28.

[41] Processo C-204/90 Bachmann [1992] Col. I-249.

No processo Verkooijen, todos os Estados-Membros que apresentaram observações alegaram que a limitação da isenção aos dividendos internos se justificava pela necessidade de manter a coerência do regime fiscal neerlandês. Na sua opinião, a isenção deve ser reservada para os accionistas que recebem dividendos internos, dado que só as sociedades neerlandesas pagam o imposto sobre as sociedades dos Países Baixos. Um Estado-Membro alegou que, se os Países Baixos concedessem a isenção aos dividendos entrados, estes poderiam escapar completamente a tributação nos Países Baixos. Outro Estado-Membro alegou que a isenção dos dividendos entrados permitiria aos accionistas obter benefícios fiscais em ambos os Estados.

Um Estado-Membro que aplique um sistema de imputação sem o alargar aos dividendos entrados pode igualmente invocar a coerência fiscal, podendo alegar que o artigo 58º se destinava especificamente a abranger o caso de um sistema de imputação deste tipo e acrescentar que, ao contrário da situação analisada no processo Verkooijen, existe uma ligação directa, num sistema deste tipo, entre a tributação dos lucros da sociedade e o crédito fiscal concedido ao accionista, que assegura um tratamento fiscal coerente dos lucros da sociedade, tanto nas suas mãos como nas do accionista. Pode ainda alegar que tal não conduz à cobrança de dois impostos distintos mas a um sistema integrado, no qual o tratamento fiscal do mesmo rendimento é efectuado pela tributação de duas entidades.

Todavia, nos processos Verkooijen [42] e Baars [43], TJCE decidiu que o argumento da coerência não era aceitável, uma vez que não existia nenhum nexo directo entre a tributação dos accionistas e o imposto sobre as sociedades aplicado às empresas, ou seja, tratava-se de dois impostos distintos a cargo de contribuintes distintos. O TJCE confirmou a referida jurisprudência no acórdão Bosal [44].

[42] Tal como no ponto 58 do acórdão Verkooijen..

[43] Ponto 40.

[44] Ponto C-168/01 Bosal, ainda não publicado, ponto 29.

Em conclusão, o argumento da coerência não pode ser validamente invocado para a não concessão de um crédito fiscal aos dividendos entrados, uma vez que, também nesta situação específica, a sociedade é tributada a título do imposto sobre as sociedades e a pessoa singular é tributada a título do imposto sobre o rendimento, daí resultando dois impostos distintos a cargo de contribuintes distintos sem qualquer nexo directo.

3.2.2.2. O princípio da proporcionalidade

Partindo do princípio que, não obstante a análise que precede, se encontrava uma justificação para defender a recusa de conceder créditos aos dividendos entrados, deve averiguar-se se esta recusa era «de molde a garantir a consecução do objectivo em causa e não ir para além do necessário para atingir esse objectivo» [45].

[45] Processo C-436/00 X, Y against Riksskatteverket, ainda não publicado, ponto 49.

Essencialmente, um sistema de imputação mais não é do que um método de cálculo para determinar a taxa de imposto sobre o rendimento aplicável a um dividendo. O objectivo dos sistemas de imputação consiste em eliminar a dupla tributação resultante do sistema clássico. Tal como já foi demonstrado, os sistemas cedulares atingem o mesmo objectivo, pelo menos no que respeita aos contribuintes de rendimentos elevados, sem introduzir a restrição constituída pela recusa de conceder créditos fiscais aos dividendos entrados. Por conseguinte, é desproporcionado manter um sistema de imputação para os dividendos internos e um sistema clássico para os dividendos entrados.

3.2.3. Dividendos entrados: sistema clássico contra sistema cedular

Poderão existir Estados-Membros que aplicam um sistema cedular aos dividendos internos e o sistema clássico aos dividendos entrados.

Tal como demonstra o exemplo 3, tal conduz a uma tributação muito superior do dividendo entrado.

Exemplo 3: Efeito da não aplicação do sistema cedular aos dividendos entrados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Estamos perante uma clara restrição à liberdade de movimentos de capitais na acepção do artigo 56º do Tratado CE.

Não parece existir qualquer justificação para tal restrição. Muitos Estados-Membros que adoptam um sistema cedular aplicam-no tanto aos dividendos internos como aos dividendos entrados. Nada impediria os outros Estados que adoptam um sistema cedular de fazer o mesmo, para além de razões orçamentais e, possivelmente, do desejo de incentivar os investidores a investir no mercado nacional. Nenhuma das justificações é aceitável nos termos do Tratado CE.

3.2.4. Dividendos entrados: crédito a título de retenção na fonte no estrangeiro

Poderá igualmente surgir um problema de dupla tributação jurídica decorrente dos créditos concedidos por retenção na fonte no estrangeiro. Os dividendos entrados são objecto de uma tributação superior à dos dividendos internos se o país, que aplica um sistema cedular ou clássico, não conceder créditos fiscais pelas retenções na fonte no estrangeiro, aplicando antes o método de dedução [46].

[46] O método da dedução consiste em deduzir o imposto estrangeiro dos dividendos brutos. O resultado obtido constitui a base para o cálculo do imposto nacional sobre os dividendos.

Exemplo 4: Maior tributação dos dividendos entrados

Sistema cedular, taxa de retenção na fonte de 15%, taxa de imposto cedular de 25%

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Sistema clássico, taxa de retenção na fonte de 15%, taxa marginal de imposto sobre o rendimento de 50%

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

É evidente que uma carga fiscal mais elevada sobre os dividendos entrados constitui uma restrição na acepção do artigo 56º do Tratado CE para os contribuintes que pretendem investir em acções estrangeiras.

O Estado-Membro em questão poderá alegar que o seu sistema não é discriminatório na medida em que sujeita tanto os dividendos internos como os dividendos entrados ao mesmo tratamento em termos fiscais e que a restrição resulta da retenção na fonte no estrangeiro.

Porém, este argumento não pode ser aceite se o tratamento fiscal aplicável do Estado-Membro conferir ao outro Estado-Membro o direito de aplicar um retenção na fonte (normalmente 15%) e se o artigo 23º estipular que o Estado-Membro deve conceder um crédito relativo a esta retenção na fonte.

Nestas circunstâncias, a restrição ao livre movimento de capitais seria causado pelo próprio Estado-Membro e não pelo Estado de origem, uma vez que o modelo da OCDE e os tratados fiscais em vigor exigem que o Estado de residência efectue a dedução fiscal.

3.3. Dividendos saídos

O capítulo 3.3. analisa diversas situações relativas aos dividendos saídos. Tal como em relação aos dividendos entrados, a conclusão é que, em conformidade com o Tratado CE, os Estados-Membros não podem aplicar aos dividendos saídos uma tributação efectiva que seja superior à que incide sobre os dividendos internos.

3.3.1. Dividendos saídos: limites em matéria de tributação

O artigo 56º proíbe um Estado-Membro de conceder um tratamento mais favorável aos investimentos dos accionistas residentes do que aos investimentos dos accionistas estrangeiros. Por conseguinte, uma tributação superior dos dividendos saídos do que dos dividendos entrados constitui uma restrição à livre circulação de capitais. Deste modo, por exemplo, um Estado-Membro não pode aplicar uma retenção na fonte aos dividendos saídos e isentar os dividendos internos pois tal implicaria uma tributação superior dos dividendos saídos em comparação com os dividendos internos.

Importa salientar que não basta comparar a taxa da retenção na fonte aplicável aos dividendos internos com a taxa da retenção na fonte aplicável aos dividendos saídos. A comparação deve ser feita entre, por um lado, o efeito combinado da retenção na fonte nacional e do imposto nacional sobre os rendimentos nacionais e, por outro, a retenção na fonte aplicada aos dividendos saídos.

3.3.2. Dividendos saídos: direito de opção

Tendo em conta o processo Schumacker, se um Estado-Membro aplicar um sistema cedular e conferir aos residentes no seu território o direito de optar pela regularização no âmbito do regime do imposto sobre o rendimento à taxa normal, deve alargar esse direito aos não residentes que se encontrem numa situação comparável aos residentes. Segundo o acórdão Schumacker [47], uma pessoa singular não residente que investe em títulos estaria numa situação comparável à de um investidor residente cujos rendimentos provenham total ou quase totalmente de dividendos originários de um Estado-Membro, não dispondo no Estado-Membro de residência de rendimentos suficientes para aí serem submetidos a tributação que permita tomar em consideração a sua situação pessoal e familiar (pelo Estado-Membro de residência).

[47] Schumacker, ponto 47.

4. Efeitos económicos

O resultado da análise jurídica que precede é claro: se os Estados-Membros integrarem o imposto sobre as sociedades e o imposto sobre o rendimento utilizando o sistema de imputação ou um sistema cedular, o Tratado CE obriga-os a alargar esta integração aos dividendos entrados.

O impacto económico teórico desta integração depende essencialmente dos eventuais efeitos sobre a neutralidade fiscal. Tal como salientado no relatório Ruding, «a ausência de neutralidade fiscal relativamente à localização dos investimentos na Comunidade representa um potencial impedimento para concretizar todos os benefícios da conclusão de um mercado único. Ao conceder um tratamento preferencial aos dividendos internos, ou discriminando os investimentos em determinados Estados-Membros, um regime fiscal que não é neutro pode provocar distorções na afectação dos recursos de capitais na Comunidade. Os recursos são indevidamente atribuídos se os investimentos em capital são desviados das suas utilizações mais produtivas - ou seja, as que apresentam maiores rendimentos antes do pagamento de impostos - para localizações em que os investimentos em capital são menos produtivos mas obtêm maiores rendimentos após o pagamento de impostos em resultado de um tratamento mais favorável em termos fiscais. A ineficiência económica daí resultante traduz-se numa produtividade reduzida do capital que prejudica a competitividade da Comunidade a nível internacional e numa diminuição da produção total e abaixamento do nível de vida na Comunidade no seu conjunto» [48]. Além disso, o facto de não alargar a integração aos dividendos entrados teria igualmente efeitos de distorção ao nível das fusões e das reestruturações transfronteiras, uma vez que antes e depois destas operações são gerados dividendos em diferentes países que receberiam um tratamento diferente em termos fiscais. Por conseguinte, qualquer melhoria da situação contribuirá para o melhor funcionamento do mercado interno.

[48] Relatório Ruding, página 34.

A neutralidade fiscal é normalmente analisada em termos de neutralidade relativamente à importação de capitais (Capital Import Neutrality - CIN) e à neutralidade relativamente à exportação de capitais (Capital Export Neutrality - CEN). A CIN exige que a taxa marginal efectiva aplicada aos investidores em qualquer Estado-Membro seja idêntica, independentemente do Estado de residência. A neutralidade da exportação de capitais pressupõe que «o regime fiscal não incentiva os investidores residentes num determinado país a investir no território nacional e não no estrangeiro, ou vice versa, uma vez que os investidores residentes pagam o mesmo imposto total (nacional e estrangeiro) sobre o rendimento à escala mundial independentemente da composição nacional ou estrangeira dos referidos rendimentos» [49]. A neutralidade relativamente à importação e à exportação de capitais são frequentemente analisadas no contexto das sociedades que investem directamente noutras sociedades. Nestes casos, a neutralidade da importação de capitais é garantida através do método da isenção e a neutralidade da exportação de capitais é garantida através do método da imputação. Importa salientar que o tema da presente comunicação é outro, uma vez que esta diz respeito aos dividendos obtidos por pessoas singulares accionistas que são investidores em títulos. Porém, os conceitos de CIN e CEN poderiam igualmente ser transpostos para esta situação.

[49] Mike Waters, «Double Taxation Relief For Companies: A Discussion Paper», ponto 3.7, the UK Inland Revenue, 10 de Março de 1999; este documento pode ser consultado no sítio web seguinte: http://www.inlandrevenue.gov.uk/consult/ dtrc.pdf

A neutralidade da exportação de capitais aplicada às pessoas singulares accionistas significaria que os seus investimentos nacionais e estrangeiros seriam objecto da mesma carga fiscal efectiva (ou seja, o efeito combinado de todos os impostos envolvidos, isto é, o imposto sobre as sociedades, a retenção na fonte e o imposto sobre o rendimento). Na prática, a neutralidade da importação de capitais não releva para a situação das pessoas singulares accionistas. Nenhum Estado-Membro nem Estado aderente isenta de imposto sobre o rendimento os dividendos entrados distribuidos a pessoas singulares accionistas. O facto de a maioria dos Estados-Membros tributarem de forma diferente os dividendos distribuídos às pessoas singulares accionistas conjugado com a hipótese de esta tributação não ser harmonizada implicará que a neutralidade da importação de capitais não possa ser atingida e que a neutralidade da exportação de capitais seja o princípio dominante nesta matéria.

Importa salientar que, dada a inexistência de uma harmonização total do imposto sobre as sociedades (que não é defendida pela Comissão), a neutralidade da exportação de capitais é, na prática, extremamente difícil ou mesmo impossível de atingir, tanto no sistema cedular, como no sistema de imputação. Para obter uma neutralidade total, os sistemas cedulares deveriam adoptar taxas diferentes consoante o Estado-Membro onde foram pagos os dividendos. A taxa deveria igualmente ter em conta os impostos subjacentes sobre as sociedades pagos por todas as subfiliais. Do mesmo modo, o cálculo dos impostos subjacentes abrangidos pelo crédito fiscal seria particularmente complexo. No que respeita aos investimentos directos das sociedades, alguns Estados-Membros calculam efectivamente os impostos subjacentes, tendo em conta os impostos pagos pelas subfiliais. Porém, no que respeita aos investidores em títulos individuais tal não se afigura viável uma vez que estes não têm qualquer controlo sobre as empresas nas quais investem, pelo que não é provável que consigam obter as informações necessárias.

Por conseguinte, na prática, uma solução pragmática seria os sistemas cedulares aplicarem a mesma taxa aos dividendos internos do que aos dividendos entrados. Nos sistemas de imputação, poder-se-ia simplesmente aplicar o mesmo crédito fiscal aos dividendos entrados e aos dividendos internos, no caso de se pretender evitar o cálculo dos impostos sobre as sociedades subjacentes pagos no estrangeiro. Tal como demonstrado no capítulo 3, os efeitos dos sistemas cedular e de imputação são equivalentes quanto a este aspecto.

Por este motivo, a taxa efectiva aplicável aos dividendos entrados nos sistemas de imposto cedular e de imputação pode ser diferente da taxa marginal sobre o rendimento a nível nacional, uma vez que o imposto sobre as sociedades estrangeiro pode ser mais ou menos elevado do que o imposto sobre as sociedades nacional. Porém, embora não se possa atingir uma neutralidade total relativamente à exportação de capitais, esta prática permitiria respeitar o princípio adoptado a nível internacional de que os lucros das empresas devem ser tributados no país em que são realizados, bem como o princípio segundo o qual, no estádio actual do direito comunitário, os Estados-Membros são livres de estabelecer a sua própria taxa e matéria colectável do imposto sobre as sociedades. Por outras palavras, neste contexto, a redução da neutralidade transfronteiras é o preço a pagar pela soberania dos Estados-Membros relativamente ao estabelecimento do imposto sobre as sociedades.

5. Conclusão

Os Estados-Membros aplicam sistemas diferentes à tributação de dividendos distribuidos a pessoas singulares. No que respeita aos dividendos internos, a maior parte dos Estados-Membros evitam ou atenuam a dupla tributação económica resultante da cobrança, sobre o mesmo rendimento, do imposto sobre as sociedades ou do imposto sobre o rendimento aplicando um sistema de imputação ou um sistema cedular.

Quando, no âmbito da aplicação dos respectivos sistemas, os Estados-Membros estabelecem uma distinção entre, por um lado, o tratamento fiscal concedido aos dividendos internos e de origem estrangeira e, por outro, aos dividendos saídos, tal pode constituir uma restrição aos investimentos transfronteiras que pode conduzir à fragmentação dos mercados de capitais na UE.

Na sua jurisprudência, o TJCE analisou esta questão à luz das disposições relativas à livre circulação de capitais. No principal processo considerado na presente comunicação, o tribunal proferiu um acórdão que estabelece claramente a incompatibilidade de uma medida que prevê um tratamento fiscal diferente para os dividendos internos e para os dividendos entrados.

Para a Comissão, da análise da jurisprudência em causa decorrem conclusões essenciais relativamente à concepção dos sistemas de tributação dos dividendos: os Estados-Membros não podem estabelecer uma tributação superior para os dividendos entrados do que para os dividendos internos. Do mesmo modo, não podem estabelecer uma tributação superior para os dividendos saídos do que para os dividendos internos.

É possível que, no momento da concepção dos regimes de tributação dos dividendos, os Estados-Membros se tenham concentrado nos seus efeitos a nível nacional, o que pode ter conduzido a restrições ilícitas sobre os dividendos entrados e os dividendos saídos. Por este motivo, os Estados-Membros deveriam reanalisar os respectivos sistemas à luz das disposições do Tratado em vigor.

Tal como salientado na presente comunicação, é possível definir métodos de desagravamento fiscal que sejam compatíveis com o Tratado, mantendo simultaneamente a possibilidade de efectuar a tributação de uma forma relativamente simples. Alguns Estados-Membros já introduziram métodos deste tipo, enquanto outros o estão a fazer actualmente. Estas alterações devem contribuir para optimizar a afectação dos recursos de capitais no mercado interno, embora o objectivo da neutralidade total ainda não tenha sido atingido devido à inexistência de uma harmonização fiscal.

No momento de decidir qual o caminho a seguir, os Estados-Membros deveriam adoptar uma abordagem coordenada, de forma a assegurar a rápida supressão dos obstáculos fiscais que ainda existem, criando desta forma um ambiente mais estável e propício aos investimentos e eliminando a incerteza gerada por eventuais conflitos legais e processos judiciais.

A Comissão pretende promover esta coordenação, tanto no interesse dos investidores individuais como das empresas, e, principalmente, a fim de assegurar a máxima eficiência do mercado interno com os efeitos positivos daí resultantes para a competitividade da União no mercado mundial.

Por conseguinte, a Comissão solicita a colaboração dos Estados-Membros, de forma a resolver rápida e eficazmente as questões analisadas na presente comunicação. Se não forem encontradas soluções apesar da lógica evidente desta abordagem, a Comissão, na qualidade de guardiã do Tratado, tomará as medidas necessárias para assegurar a conformidade efectiva com o Tratado, nomeadamente recorrendo ao TJCE em conformidade com o artigo 226º do Tratado CE.

A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social a emitirem um parecer sobre a presente comunicação.

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