Livro Verde - O futuro das regras de origem nos regimes comerciais preferenciais /* COM/2003/0787 final */
LIVRO VERDE - O FUTURO DAS REGRAS DE ORIGEM NOS REGIMES COMERCIAIS PREFERENCIAIS ÍNDICE O FUTURO DAS REGRAS DE ORIGEM NOS REGIMES COMERCIAIS PREFERENCIAIS Resumo e introdução Objectivos do Livro Verde Estrutura e conteúdo do Livro Verde Um vasto processo de consulta 1. A origem preferencial numa encruzilhada 1.1. As regras de origem preferenciais no contexto do comércio internacional e das políticas comuns 1.2. Gestão e controlo do cumprimento das regras de origem preferenciais 1.2.1. A difícil gestão dos instrumentos de cooperação administrativa 1.2.2. Verificação da origem preferencial aquando da exportação: uma segurança ilusória 1.2.3. Dificuldades de funcionamento corrente na cooperação administrativa e no tratamento dos pedidos de controlo a posteriori 1.2.4. Dependência recíproca das partes quanto às acções que podem empreender em função da qualidade e dos resultados da cooperação administrativa 1.2.5. Um procedimento incerto de resolução de litígios 1.3. Consequências económicas e financeiras de fraude ou não cumprimento administrativo das obrigações inerentes aos regimes preferenciais 2. Procura de novos equilíbrios nas trocas comerciais preferenciais 2.1. Definição e quadro de gestão das regras de origem adaptados aos objectivos dos regimes preferenciais e ao seu contexto internacional 2.2. Melhoria da protecção contra os prejuízos económicos e financeiros resultantes de uma má aplicação dos acordos 2.3. Melhor partilha das responsabilidades na concessão e no controlo das preferências 3. Opções possíveis em relação à certificação, declaração e controlo das regras de origem preferenciais 3.1. Certificação da origem preferencial na exportação 3.1.1. Melhorar o sistema actual de estabelecimento da prova de origem 3.1.2. Instituir a certificação só pelo exportador 3.1.3. Generalizar uma fórmula intermédia de exportadores "autorizados" ou "registados" 3.2. Declaração da origem preferencial na importação e responsabilidade do importador 3.2.1. Agir em relação à dívida e à respectiva cobrança 3.2.2. Agir em relação à responsabilidade e à definição do risco comercial do importador 3.2.2.1. No caso de se manter a certificação da origem pelas autoridades do país de exportação 3.2.2.2. Em caso de certificação da origem unicamente pelo exportador (registado/autorizado ou não) 3.3. Controlo da origem preferencial 3.3.1. Reforçar os controlos junto do importador 3.3.2. Assegurar os controlos junto do exportador 3.3.2.1. No caso de se manter a certificação da origem pelas autoridades do país de exportação 3.3.2.2. Em caso de certificação da origem unicamente pelo exportador (registado/autorizado ou não) a) Directamente pelo país de importação b) Através da assistência do país de exportação ao país de importação ANEXO 1 Importações preferenciais da Comunidade Europeia (1998-2001) ANEXO II Inventário dos regimes preferenciais - Zonas e tipos de acumulação de origem (Situação em 1/09/2003) Resumo e introdução No âmbito das regras do GATT, a União Europeia aplica direitos aduaneiros preferenciais a produtos importados de numerosos países, quer ao abrigo de acordos internacionais quer de forma unilateral. Estes regimes comerciais apenas fazem sentido se as preferências pautais assim concedidas se aplicarem aos produtos efectivamente obtidos nesses países, ou seja, aos produtos que deles sejam "originários". As regras de origem asseguram esta relação entre produtos e países beneficiários das preferências. Elas só têm valor se corresponderem às condições reais da produção e do comércio e às necessidades que os regimes preferenciais procuram satisfazer. Sucede que o quadro actual de determinação, gestão e controlo da origem preferencial já se não afigura totalmente adequado nem a essas necessidades, nem à evolução quantitativa e qualitativa da economia internacional. Essa evolução requer, nomeadamente, para além da verificação da boa aplicação das regras [1], a reavaliação da sua pertinência económica, o aumento da fiabilidade do sistema para acautelar os interesses financeiros da Comunidade e o restabelecimento da divisão equilibrada de responsabilidades entre os operadores beneficiários das preferências e as autoridades responsáveis pelos controlos. [1] Na sua Comunicação sobre a gestão dos regimes pautais preferenciais, de 23.07.1997 (COM(97) 402 final), a Comissão privilegiou, numa primeira abordagem, a investigação do funcionamento mais eficaz destes regimes. Ver igualmente, na sequência desta comunicação, as Conclusões do Conselho "Mercado Interno" de 18 de Maio de 1998, bem como a Resolução do Parlamento Europeu de 22 de Outubro de 1998 (JO C 341 de 9.11.1998). Objectivos do Livro Verde As regras de origem preferenciais necessitam de ser revistas até mesmo numa perspectiva conceptual, tendo nomeadamente em conta o nível dos direitos que poderão resultar do novo ciclo de negociações comerciais multilaterais, o papel que as regras de origem preferenciais deverão desempenhar nos acordos de comércio livre e a política de acesso aos mercados e de apoio ao desenvolvimento sustentável. Devem igualmente ser definidos procedimentos de gestão e mecanismos de controlo e salvaguarda que assegurem a utilização leal dos regimes preferenciais, a fim de preservar os meios económicos e de assegurar a protecção dos interesses financeiros em jogo em relação aos abusos. O objectivo do presente Livro Verde é ajudar a Comissão a formular orientações que permitam concretizar estes objectivos, tendo em conta os vários interesses em jogo e o contributo previsto dos participantes nos regimes preferenciais. Estrutura e conteúdo do Livro Verde O Livro Verde apresenta uma panorâmica do contexto económico, legal e financeiro dos regimes comerciais preferenciais [2] e das regras de origem que constituem o respectivo corolário. Dele consta um levantamento das dificuldades e das limitações ligadas mais especificamente à variedade, à complexidade e à aplicação concreta das actuais regras e procedimentos em matéria de origem preferencial. [2] Consultar, no Anexo I, a parte e a evolução das importações preferenciais da Comunidade no conjunto das suas importações e, no Anexo II, os regimes preferenciais aplicados pela Comunidade, bem como o quadro jurídico das regras de origem correspondentes. Expõem-se em seguida as várias vias com vista a uma melhor adequação, por um lado, das regras de origem e dos objectivos que se pretende que sirvam, e, por outro, entre tais regras e os respectivos procedimentos de aplicação. A Comissão definiu três domínios em que considera necessário encontrar um novo equilíbrio: - a definição das condições de aquisição da origem e do respectivo quadro jurídico, a fim de que as regras de origem desempenhem melhor o seu papel e contribuam para o bom funcionamento de regimes cada vez mais orientados para um maior acesso ao mercado e para o desenvolvimento sustentável; - o controlo da sua aplicação leal, em real benefício do comércio legítimo e da preservação dos interesses financeiros da União; - a instituição de procedimentos que assegurem uma óptima divisão de tarefas e responsabilidades entre os operadores e as autoridades; em relação a este último ponto, colocam-se problemas particulares, com destaque para as várias opções que poderão ser assumidas nas três vertentes que se seguem: certificação do carácter originário aquando da exportação, declaração de origem aquando da importação e controlo da origem. No que respeita à certificação, é necessário optar quer pela tentativa de melhoramento do funcionamento do sistema actual, que atribui um papel preponderante às autoridades aduaneiras do país de exportação, quer pela transferência dessa responsabilidade apenas para o exportador, quer ainda por uma fórmula intermédia que consiste em autorizar apenas os exportadores aprovados ou registados junto das autoridades competentes a procederem à certificação da origem. O leque de opções e os melhoramentos a introduzir em relação às duas outras vertentes vão depender muito da fórmula adoptada em matéria de certificação. De facto, a responsabilidade do importador, a capacidade de controlo das autoridades competentes do país de importação e os mecanismos de cooperação administrativa entre as partes a implementar terão uma envergadura que variará em função do grau de responsabilidade conferido aos exportadores e às autoridades aduaneiras do país de exportação. O Livro Verde procura, portanto, identificar o leque de opções possíveis com vista à elaboração, após o processo de consulta, de um "modelo de processo" que abranja de forma coerente e global estas três vertentes. Um vasto processo de consulta A Comissão pretende incentivar as partes interessadas a completarem a análise e provocar nelas reacções criativas em relação às questões levantadas e às opções apresentadas, ou até mesmo propostas alternativas. Os operadores do comércio internacional, assim como as administrações competentes dos Estados-Membros, dos países candidatos e dos países terceiros parceiros da União no quadro dos regimes preferenciais são, na sua qualidade de actores destes regimes, os destinatários do presente Livro Verde. A Comissão propõe-se igualmente alargar este debate às instituições da União. Para reunir as contribuições decorrentes do presente Livro Verde e alimentar um debate estruturado com as partes interessadas, a Comissão agradece que estas enviem comentários por escrito, antes de 1 de Março de 2004 , para o seguinte endereço: Direcção-Geral «Fiscalidade e União Aduaneira» Política Aduaneira - Regras da Origem TAXUD/B/4 Comissão Europeia B-1049 BRUXELAS Recomenda-se vivamente que utilizem para esse efeito o endereço de correio electrónico que se segue: Nos textos enquadrados a cinzento que se seguem aos pontos principais, apresenta-se uma série de perguntas que permitem aprofundar a reflexão e estruturar a análise das contribuições. 1. A origem preferencial numa encruzilhada A problemática da origem preferencial não se circunscreve às consequências, nomeadamente orçamentais, do funcionamento deficiente dos procedimentos e mecanismos de cooperação administrativa destinados a assegurar o respeito pelas regras de origem. Ela inscreve-se igualmente no contexto mais vasto da evolução do comércio internacional e da aplicação das políticas comuns em matéria de comércio, indústria e desenvolvimento. As regras de origem encontram-se hoje claramente numa encruzilhada. [ENTR] 1.1. As regras de origem preferenciais no contexto do comércio internacional e das políticas comuns As preferências pautais são estabelecidas a fim de desenvolver as trocas comerciais entre parceiros e de contribuir para o seu desenvolvimento económico e social sustentável. Constituem uma vantagem imediata para os operadores implicados na transacção abrangida pela preferência. O exportador beneficia de um melhor acesso ao mercado do país de importação e o importador pode abastecer-se a menor custo, garantindo simultaneamente ao seu fornecedor uma remuneração suficiente para o seu produto. A "Agenda de Desenvolvimento de Doha" (ADD) de Novembro de 2001 deveria conduzir a uma maior liberalização do comércio, à procura de um melhor acesso aos mercados e à integração da dimensão do desenvolvimento sustentável no comércio internacional. Este novo ciclo de negociações comerciais multilaterais poderia conduzir a uma nova redução dos direitos aduaneiros e das preferências, limitando assim grandemente as margens ainda disponíveis. Neste contexto, o benefício a esperar tanto da integração económica regional, na acepção do artigo XXIV do GATT, como dos regimes preferenciais autónomos dependerá cada vez mais das condições de produção impostas por esses acordos ou regimes para que os produtos possam ser considerados originários e beneficiem das preferências. Além disso, a negociação na OMC abrangerá igualmente o conjunto das regras relativas ao regionalismo, o que inclui as regras de origem preferenciais. As regras de origem preferenciais constituem um instrumento da política comercial. Inicialmente, o seu papel consistia em contribuir para a abertura, com ou sem reciprocidade, do mercado comunitário às importações de países parceiros, embora de forma suficientemente controlada para assegurar um nível adequado de protecção dos interesses comunitários em causa. Dada a restruturação e a deslocalização de várias indústrias, bem como o reduzido nível médio dos direitos aplicados pela Comunidade, esta política está cada vez mais orientada para uma dinâmica global de facilitação das trocas comerciais mundiais e de acesso equitativo das exportações da Comunidade aos mercados dos países terceiros. É provável que, em certos sectores, as regras de origem preferenciais definidas pela Comunidade nos anos 70 não estejam adaptadas a uma tal abordagem. As regras de origem preferencial inscrevem-se também no objectivo de apoio ao desenvolvimento sustentável e de integração dos países em desenvolvimento no comércio mundial, dado facultarem aos produtos destes últimos um melhor acesso ao mercado comunitário, gerando simultaneamente um valor acresdcentado suficiente nos países em causa. A experiência e o Anexo I comprovam, no entanto, que os esforços desenvolvidos pela Comunidade para satisfazer os seus objectivos de desenvolvimento [3] deparam frequentemente com o obstáculo que consiste na impossibilidade de os países em desenvolvimento potencialmente beneficiários deles tirarem todo o partido, sendo seguramente a dificuldade em se conformarem com determinadas regras de origem uma das múltiplas razões que podem explicar este fenómeno [4]. Frequentemente, a estrutura de produção e as possibilidades de investimento ou a organização administrativa desses países não lhes permitem satisfazer as condições impostas. Isso pode também dever-se à complexidade de algumas das regras a respeitar, à dificuldade de certos operadores as assimilarem e aos custos que representam as formalidades necessárias. Trata-se então de avaliar qual a forma de desenvolvimento que se pretende favorecer através de uma preferência pautal na importação e de definir as regras de origem e os procedimentos mais adaptados para o efeito e para os interesses em jogo). [3] Novos acordos preferenciais, maior papel para as preferências, iniciativa "Tudo Excepto as Armas" em prol dos países menos avançados, etc. [4] Alguns organismos não governamentais, como o Centre for European Policy Studies (CEPS, documento de trabalho n° 183 "Making EU Trade Agreements Work - the role of rules of origin", acima mencionado, Março de 2002) ou a OXFAM (relatório "Rigged Rules and Double Standards - trade, globalisation and the fight against poverty", acima mencionado, 2002) salientaram a necessidade de uma reavaliação do impacto dos regimes preferenciais e das regras de origem no desenvolvimento. Tais dificuldades podem, aliás, favorecer a tendência em relação à não observância das regras de origem, uma situação desfavorável para a Comunidade, em que, na prática, desfrutam da preferência operadores que não respeitam as regras ou beneficiam de forma "passiva" da sua aplicação fraudulenta ou simplesmente incorrecta, ou da impreparação das autoridades dos países de exportação. A diversidade dos regimes preferenciais e dos seus objectivos, ilustrada no Anexo II, requer um certo número de limitações em relação à concepção e gestão das regras de origem. Apesar dos progressos alcançados desde há vários anos em matéria de harmonização e simplificação, as regras de origem preferenciais, tanto materiais (critérios de aquisição do carácter originário) como de procedimento (prova e controlo da origem), permanecem complexas. O grau de uniformidade já atingido neste domínio é ocultado pela multiplicidade dos regimes, cujo número e diversidade continuam a aumentar. Esta complexidade é ainda acentuada pelas condições de aplicação da acumulação de origem, com vista a uma maior integração económica a nível regional [5]. Por último, a harmonização já alcançada limita paradoxalmente a liberdade de que a Comunidade designadamente a Comissão, dispõe para assegurar e negociar, a pedido dos seus operadores ou dos seus Estados-Membros, a "manutenção" e a adaptação permanentes das regras às necessidades da indústria, do comércio e das políticas comuns. [5] A acumulação da origem permite que o exportador, ao determinar o carácter originário de um produto exportado, possa considerar como originárias do país de exportação as matérias originárias de um país parceiro (acumulação bilateral) ou de vários países parceiros (acumulação diagonal ou total). Em relação às várias formas de acumulação da origem, consultar o Anexo II. Questões relativas ao ponto 1.1: 1. No contexto de uma redução importante do nível dos direitos que poderá resultar das negociações da ADD, os direitos preferenciais reduzidos terão ainda algum interesse para os operadores, face aos custos e formalidades resultantes da manutenção das actuais regras e procedimentos em matéria de origem? 2. As regras de origem preferenciais estão - globalmente, por sector económico, por país ou grupo de países beneficiários - adaptadas aos objectivos actuais das políticas comunitárias nos domínios comercial, industrial, agrícola e do desenvolvimento? 3. Não existem outras razões (penúria de investimentos na produção, estruturas e procedimentos administrativos internos, condições sanitárias ou fitossanitárias, etc.) para além da complexidade ou do carácter estrito das regras de origem que expliquem a reduzida taxa de utilização das preferências estabelecidas para certos países ou grupos de países beneficiários? Porque é que a acumulação da origem não é mais utilizada, designadamente por certos grupos de países em desenvolvimento? 4. A não observância das regras de origem está essencialmente ligada à complexidade e ou/ao desconhecimento dessas regras, à impossibilidade de as respeitar quando se quer exportar, ou à vontade deliberada de cometer fraude? Esta não observância é facilitada pela limitação da possibilidade de vigilância da boa aplicação das regras de origem preferenciais? 5. A actual multiplicidade e diversidade dos regimes preferenciais permite garantir que as regras de origem correspondentes contribuam de forma adaptada e evolutiva para os objectivos visados por esses regimes? 1.2. Gestão e controlo do cumprimento das regras de origem preferenciais A diversidade dos regimes preferenciais limita igualmente a capacidade da Comunidade e, designadamente, da Comissão, de os aplicar e controlar a sua utilização de modo exaustivo, assegurando nomeadamente a vigilância do bom funcionamento dos regimes, da boa aplicação das regras e do respeito das obrigações das autoridades das partes contratantes, tal como sublinhado pelo Tribunal de Justiça. 1.2.1. A difícil gestão dos instrumentos de cooperação administrativa A própria aplicação dos regimes preferenciais implica um intercâmbio contínuo de informações indispensáveis para a gestão das regras de origem. A cooperação administrativa inerente a estas regras baseia-se efectivamente na certificação e nos controlos efectuados pelas autoridades competentes, o que implica nomeadamente que as partes conheçam os carimbos utilizados e os nomes e endereços dessas autoridades e que tais informações sejam regularmente actualizadas. Em relação a numerosos países, este mecanismo não funciona bem, o que levanta dificuldades repetitivas aquando da importação e implica inúmeras chamadas de atenção a países com interesses e níveis de desenvolvimento económico e administrativo frequentemente muito díspares. Se não existissem resultados neste domínio, a única solução deveria ser então suspender ou retirar as preferências no que se refere ao país em falta. 1.2.2. Verificação da origem preferencial aquando da exportação: uma segurança ilusória O sistema actual de certificação do carácter originário dos produtos assenta no princípio da verificação directa pelas autoridades do país de exportação aquando da emissão do certificado. Na realidade, as exigências dos fluxos comerciais impedem que as autoridades possam verificar de modo exaustivo cada operação de exportação do ponto de vista da origem preferencial dos produtos. Como para a maior parte das outras declarações referentes às mercadorias, a origem é essencialmente controlada a posteriori e de forma não sistemática, mas aleatória ou dirigida. A intervenção das autoridades logo desde a primeira fase da certificação cria, portanto, uma falsa impressão de segurança, tanto para o país de importação como para o importador. 1.2.3. Dificuldades de funcionamento corrente na cooperação administrativa e no tratamento dos pedidos de controlo a posteriori Os regimes preferenciais criam entre as partes vínculos de estreita parceria baseada na repartição de tarefas e na confiança mútua no que se refere ao respeito dos compromissos (cf. acórdãos "Les Rapides Savoyards" [6] e "Huygen" [7]). Por esta razão, os pilares do sistema são a certificação do carácter originário pelas autoridades do país de exportação (directa ou indirectamente, por "habilitação" de um "exportador autorizado") e a cooperação administrativa entre as partes. A confiança não só das partes mas também dos seus operadores no sistema assenta nestes dois elementos. O procedimento de controlo a posteriori da origem preferencial pelo próprio país de exportação a pedido do país de importação constitui assim uma passagem obrigatória para quem pretende recusar uma preferência em casos diferentes daqueles em que o certificado apresentado é inaplicável. [6] Acórdão de 12 de Julho de 1984, Processo 218/83. [7] Acórdão de 7 de Dezembro de 1993, Processo C-12/92. 1.2.4. Dependência recíproca das partes quanto às acções que podem empreender em função da qualidade e dos resultados da cooperação administrativa A cooperação administrativa no controlo da origem preferencial deve em princípio permitir confirmar ou infirmar a autenticidade das provas de origem e do carácter originário dos produtos exportados. A concessão ou a recusa definitiva da preferência pautal solicitada pelo importador vai depender do processo de controlo aplicado, da atitude do país de exportação e dos resultados do procedimento de cooperação. Este princípio aplica-se especialmente no caso dos sistemas convencionais, em que existem mecanismos de resolução de litígios em matéria de origem que excluem a contrario a retirada unilateral das preferências. Além disso, nos termos do direito comunitário, a inoperância das autoridades que intervêm no processo de certificação e de verificação da origem, ou seja, o fracasso da cooperação administrativa, pode conduzir à não cobrança efectiva dos direitos devidos [8]. [8] Baseando-se na configuração actual destes regimes, que assenta na cooperação e na responsabilidade comum das partes, os tribunais comunitários baseiam-se assim na partilha actual de responsabilidades entre as partes e na necessária cooperação administrativa entre as autoridades para atribuir uma cada vez maior responsabilidade às autoridades públicas encarregadas da gestão e do controlo do regime preferencial, o que conduz a uma maior protecção do importador, que é em princípio devedor dos direitos resultantes de uma recusa de preferência não justificada, quando essa responsabilidade não é assumida correctamente. A este propósito, ver, nomeadamente o acórdão do TPI de 10 de Maio de 2001 relativo aos "televisores a cores da Turquia" (processos apensos T-186/97 "Kaufring AG", e.a.), bem como o ponto 1.3. 1.2.5. Um procedimento incerto de resolução de litígios Quando está previsto em matéria de origem no contexto convencional ou, por vezes, autónomo (PTU), este procedimento visa resolver litígios ocorridos no âmbito do controlo a posteriori das provas da origem ou relativos, de um modo mais geral, à interpretação das regras de origem. No entanto, é pouco utilizado e, de qualquer modo, os resultados são decepcionantes. Com efeito, estes litígios surgem em geral pelo facto de o país de exportação ter de se pronunciar sobre o carácter não originário de produtos cujo carácter originário ele próprio anteriormente certificou, permitiu certificar ou não controlou devidamente, a pedido dos seus próprios exportadores. Além disso, não havendo acordo entre as partes, é necessário recorrer aos mecanismos gerais previstos no acordo. Questões relativas ao ponto 1.2: 6. Há condições para assegurar, em qualquer momento, a aplicação correcta dos regimes preferenciais pelos nossos parceiros comerciais? É possível aumentar/reorientar a nossa capacidade de vigilância na matéria, tendo em vista a utilização adequada dos regimes e no interesse dos operadores comunitários ? Como? 7. Concorda, no todo ou em parte, com esta análise dos limites do sistema actual de cooperação administrativa em matéria de origem preferencial? 1.3. Consequências económicas e financeiras de fraude ou não cumprimento administrativo das obrigações inerentes aos regimes preferenciais No estado actual das disposições e da jurisprudência comunitária em matéria de origem preferencial e de dívida aduaneira resultante de uma recusa das preferências, ela própria relacionada com o reconhecimento do carácter não originário dos produtos em causa, estas consequências podem-se resumir do seguinte modo: - em virtude do direito comunitário em matéria de dispensa de pagamento, reembolso ou não registo de liquidação a posteriori da dívida aduaneira [9], um importador considerado de "boa fé" [10] pode ser exonerado do pagamento da dívida aduaneira em virtude de um risco comercial considerado "anormal"; é o que sucede quando tal importador está confrontado com um erro das autoridades competentes na certificação ou no controlo da origem preferencial, ou em circunstâncias especiais que não impliquem nenhuma negligência da sua parte nesta matéria; [9] Tendo em conta as disposições do código aduaneiro comunitário (Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho) relativas ao não registo de liquidação a posteriori (nº 2, alínea b), do artigo 220º) ou à dispensa ou ao reembolso (artigo 239º) dos direitos de importação. [10] Tal "boa fé" não pode, no entanto, ser invocada caso a Comissão tenha publicado no JOUE um "aviso aos importadores". Ver, a este propósito, a Comunicação COM(2000)550 final de 8 de Setembro de 2000 (JO C348 de 5.12.2000) que precisa as condições de informação dos operadores económicos e das administrações dos Estados-Membros sobre os regimes pautais preferenciais em caso de «dúvida fundamentada» quanto à origem dos produtos. - o orçamento comunitário suporta as perdas financeiras correspondentes; - esta situação constitui uma ameaça para o equilíbrio das preferências, a lealdade das trocas comerciais e a concorrência; - o resultado é um sistema perverso, em que uma parte suporta o prejuízo económico e financeiro de um erro cometido pela outra parte. Questões relativas ao ponto 1.3: 8. Concorda com esta análise? Estas consequências são ou não inerentes ao sistema e deve ser o contribuinte a suportar os seus custos? 9. Qualquer que seja a amplitude do fenómeno, o facto de se conceder o benefício de uma preferência para produtos que não preenchem as condições, mesmo a um importador de "boa fé", com base nos princípios da equidade e de protecção da confiança legítima, não é de molde a comprometer a credibilidade dos regimes preferenciais? 2. Procura de novos equilíbrios nas trocas comerciais preferenciais O contexto comercial e pautal em mutação e os problemas estruturais de funcionamento dos regimes preferenciais impõem a procura de novos equilíbrios a nível: - dos critérios de determinação e do quadro de aplicação das regras de origem; - dos mecanismos de salvaguarda e protecção dos interesses económicos e financeiros das Partes Contratantes em relação ao objectivo de promoção do comércio preferencial legítimo; - da responsabilidade dos diferentes intervenientes nos procedimentos de certificação, declaração e controlo da origem preferencial. Embora tenham sido analisados em separado para facilitar a análise, todos estes aspectos não devem ser encarados isoladamente. Os procedimentos de gestão e controlo, bem como o grau de protecção contra os riscos a aplicar, dependem, portanto, muito do grau de exigência e da complexidade das regras. Será, portanto, necessária, uma abordagem global para assegurar a coerência do exercício e garantir a qualidade dos seus resultados. 2.1. Definição e quadro de gestão das regras de origem adaptados aos objectivos dos regimes preferenciais e ao seu contexto internacional O quadro económico e jurídico de concepção e aplicação das regras de origem preferenciais deveria ser reexaminado à luz dos elementos que se seguem: - as regras de origem preferencial deveriam ser reexaminadas quanto ao fundo (critérios) tendo em vista adaptá-las ao contexto internacional e aos objectivos dos regimes preferenciais da Comunidade; - deveriam responder a determinados interesses económicos, comerciais e de desenvolvimento, correspondendo aos objectivos das políticas comuns e às exigências da OMC; - deveria ser desenvolvida uma estratégia de assistência técnica em matéria de regimes e regras de origem preferencial, nomeadamente recorrendo ao Fundo da OMC em favor da assistência técnica ao desenvolvimento. Esta estratégia deve atender, quando a assistência é financiada a partir do orçamento comunitário da cooperação para o desenvolvimento, às prioridades estabelecidas nos documentos de estratégia por país para o período em causa; - deveria ser elaborada uma abordagem "mais integrada" a nível regional do quadro jurídico e institucional das regras de origem, através da aplicação de convenções regionais que reúnam num acto único as regras de origem preferencial correspondentes às diferentes zonas de acumulação da origem. Questões relativas ao ponto 2.1: 10. Num contexto de redução tendencial dos direitos aduaneiros, a reorientação das regras de origem preferencial principalmente para o acesso dos produtos comunitários aos mercados terceiros e o acesso dos produtos dos países em desenvolvimento ao mercado comunitário parece compatível com a manutenção de capacidades de produção e de exportação comunitárias que garantam o crescimento e o emprego? 11. A que condições poderiam ser adaptadas as regras de origem próprias de um determinado produto ou sector, nomeadamente no contexto de acordos recíprocos, a fim de facilitar as exportações comunitárias sem ameaçar a produção comunitária correspondente ou os fornecedores comunitários das matérias-primas utilizadas? 12. A que condições poderiam ser adaptadas as regras de origem próprias de um determinado produto ou sector a fim de contribuir para o desenvolvimento do país de exportação, sem ameaçar a produção comunitária correspondente? Para que forma de desenvolvimento e que tipos de actividades económicas nos países beneficiários deveriam contribuir as regras de origem? 13. É necessário aperfeiçoar esta abordagem de acordo com os sectores industriais ou agrícolas em causa e como? Existem, a esse respeito, interesses diferentes das grandes empresas e das PME? 14. Como assegurar a coerência de uma estratégia de assistência técnica financiada a nível mundial numa perspectiva principal de desenvolvimento e numa parceria entre a Comunidade e determinados países ou grupos de países? É concebível que a Comunidade organize a prestação de assistência técnica mediante pedido? Como utilizar de maneira óptima os programas e instrumentos de financiamento da assistência técnica existentes ou a criar? Como assegurar que a assistência técnica seja programada e realizada precisamente onde e quando é mais necessária? 15. O reagrupamento das regras de origem e das suas modalidades de gestão em instrumentos jurídicos únicos, estabelecidos, por exemplo, por um grande grupo regional de países que aplicam entre si regras idênticas e a acumulação de origem, ofereceria maior transparência aos participantes e a garantia de uma melhor aplicação? 2.2. Melhoria da protecção contra os prejuízos económicos e financeiros resultantes de uma má aplicação dos acordos Esta protecção visa garantir uma aplicação leal e correcta dos regimes no interesse mútuo da Comunidade e dos seus parceiros comerciais. Com efeito, a existência de fraudes ou o não respeito das condições ligadas à concessão de um tratamento preferencial pode criar um prejuízo não só em detrimento dos interesses estritamente financeiros do país que concede a preferência, como também em detrimento dos interesses económicos legítimos desse país ou dos seus parceiros, confrontados com uma concorrência falseada. Assegurar uma tal protecção pressupõe: - Uma maior capacidade da Comunidade de prevenção e de reacção face aos problemas de fraude ou de aplicação incorrecta das regras de origem preferenciais [11]. Para ser eficaz, tal protecção implica, no que respeita à Comunidade, uma repartição clara do trabalho e das responsabilidades entre a Comissão e as administrações dos Estados-Membros responsáveis pelo controlo da observância das regras de origem quer pelos operadores, quer pelos países beneficiários das preferências; pressupõe igualmente uma melhor coordenação e harmonização dos controlos a efectuar, bem como a afectação dos meios necessários para esse efeito. [11] A Comissão já desenvolveu esta capacidade de reacção em vários processos, alguns dos quais (produtos importados das colónias implantadas nos territórios ocupados por Israel, açúcar importado dos países dos Balcãs Ocidentais) deram lugar à publicação no JO de avisos aos importadores. - Uma cláusula de suspensão das preferências, por fraude, outras irregularidades e/ou falta de cooperação administrativa, a integrar progressivamente numa base de reciprocidade nos acordos preferenciais [12]. Este instrumento será utilizado em caso de problemas repetitivos com consequências negativas em relação à aplicação do regime e ao respeito dos seus objectivos. Terá um carácter preventivo e dissuasivo em relação a quem abuse do regime ou não assegure a sua vigilância. [12] Certos acordos (Croácia, ARJ da Macedónia e, dentro em breve, Argélia e Líbano) incluem uma cláusula específica que permite a uma parte tomar «medidas adequadas» em caso de fraude e/ou de não respeito pela outra parte de obrigações ligadas ao acordo. Já existe uma cláusula que prevê explicitamente a possível suspensão das preferências em tais casos no contexto de regimes preferenciais autónomos (SPG e Balcãs Ocidentais). Este tipo de cláusula foi introduzido pela primeira vez no novo acordo CE-Chile e a Comissão negociará a sua introdução nos outros acordos preferenciais. - Uma cláusula de responsabilidade financeira de uma parte contratante que não cumpre as suas obrigações na aplicação de um acordo preferencial e que, por esse motivo, causa um prejuízo à outra parte. Esta cláusula deve ser concebida não como um instrumento de retorsão à disposição de uma Parte, mas sim como um elemento essencial para a aplicação leal dos acordos por todas as Partes. Estes instrumentos devem, além disso, poder ser aplicados num contexto em que as regras e os procedimentos a respeitar, bem como as obrigações respectivas das partes, sejam bem definidos e, se necessário, redefinidos para restabelecer um melhor equilíbrio do sistema. Questões relativas ao ponto 2.2: 16. Como é possível assegurar, no contexto jurídico actual, uma reacção rápida aos problemas de fraude ou de aplicação incorrecta identificados em matéria de regimes preferenciais, a fim de proteger simultaneamente os interesses económicos e financeiros em jogo? 17. Em que é que a introdução nos acordos preferenciais de cláusulas de suspensão das preferências e de responsabilidade financeira pode contribuir para uma melhor protecção dos interesses em causa? Poderão elas ter âmbito não apenas financeiro? 2.3. Melhor partilha das responsabilidades na concessão e no controlo das preferências Os procedimentos em matéria de origem preferencial, associados às regras aplicáveis na importação de produtos para a Comunidade, deveriam reflectir melhor o papel respectivo de cada um dos intervenientes nos regimes preferenciais: - os operadores económicos são simultaneamente os melhores conhecedores da realidade económica e industrial das suas transacções comerciais e os beneficiários imediatos dos regimes preferenciais. Podem, portanto, ter em conta os fenómenos de integração das cadeias de abastecimento, de produção e de distribuição na definição das suas responsabilidades e a dimensão preferencial nos seus contratos comerciais. O importador não compra de olhos fechados e dispõe de todos os dados (ou deveria exigi-los ao seu fornecedor) relativos à produção, às características e, por conseguinte, à origem das mercadorias, no sentido industrial do termo. Em geral, é ele próprio que gere, na qualidade de pessoa que encomenda as mercadorias, o abastecimento ou até mesmo a produção de acordo com as suas necessidades, muitas vezes no âmbito de uma estrutura (de grupo) integrada; - as administrações públicas são os gestores dos regimes preferenciais e devem assegurar o "controlo" das trocas comerciais que dão lugar à preferência, o controlo do cumprimento dos acordos e a resolução dos litígios. Em matéria de origem, como em relação a qualquer outro elemento (valor ou quantidade, classificação pautal) que tenha um impacto na fixação dos direitos, coloca-se a questão de saber qual deve ser o grau adequado de envolvimento destas administrações na determinação inicial da origem preferencial. Assim, na certificação, declaração e controlo das regras de origem poderiam ser tidas em conta as consequências da evolução verificada a nível internacional em matéria de organização da produção, de comercialização dos produtos e de disponibilidade de informação em relação a esta matéria. As autoridades de um país já não têm capacidade para assimilar sozinhas, aquando da exportação, todos os elementos necessários para a determinação do carácter originário de certos produtos. Questões relativas ao ponto 2.3: 18. Como se integra a existência de uma preferência pautal em relação a um produto (o que afecta o seu preço) nas condições de uma transacção comercial internacional? Como pode o comprador/importador precaver-se contra o risco de que esta preferência venha a ser recusada aquando da importação ou ulteriormente, após um controlo que revele que o produto não é elegível para a preferência ou não é originário? 19. Quais os protagonistas dos regimes preferenciais que melhor são capazes de estabelecer a origem de um produto? 20. O papel principal das autoridades deve ser estabelecer o carácter originário dos produtos ou verificar se ele foi estabelecido correctamente? 3. Opções possíveis em relação à certificação, declaração e controlo das regras de origem preferenciais Uma vez definidas as regras de origem, os procedimentos de aplicação desempenham um papel fundamental no bom funcionamento dos mecanismos preferenciais. De facto, a concessão ou a recusa da preferência baseia-se na determinação correcta do carácter originário. Para garantir esta determinação é necessário poder estabelecê-la a partir de fontes e dados integrais e estar em condições de verificar a exactidão das informações utilizadas. Sucede que os procedimentos actuais em matéria de origem não satisfazem plenamente este duplo objectivo. A presente secção destina-se, portanto, a expor as modalidades possíveis de acção relativamente a três elementos fundamentais da gestão e do controlo das regras de origem: - a certificação da origem preferencial no país de exportação beneficiário das preferências; - a declaração da origem preferencial na importação e a responsabilidade do importador beneficiário dos direitos preferenciais; - a verificação da exactidão da declaração e da certificação. A escolha a efectuar em relação a cada um destes elementos está intimamente relacionada com as opções feitas relativamente aos outros elementos, uma vez que os procedimentos de certificação têm nomeadamente repercussões muito importantes na responsabilidade do importador e no objecto ou formas do controlo a aplicar. É, portanto, essencial não avaliar a pertinência das opções apresentadas não isoladamente, mas, pelo contrário, na sua globalidade, como um conjunto de procedimentos destinados a assegurar a boa aplicação do tratamento preferencial, da emissão da prova de origem às consequências de um controlo que ponha eventualmente em causa o carácter originário do produto em questão e que conduza à recusa da preferência. O presente documento não pretende abordar exaustivamente este ponto e o processo de consulta poderá sugerir outras opções a ter em conta. 3.1. Certificação da origem preferencial na exportação A certificação é o elemento fundamental de qualquer sistema preferencial. Ela constitui simultaneamente a base do pedido e da concessão da preferência e o elemento sobre que vai incidir o controlo. Actualmente, é assegurada quer directamente pela autoridade aduaneira ou governamental (certificados), quer pelo exportador, que deve ser autorizado pela administração caso efectue operações que excedam um certo limiar em valor (declaração na factura). Em ambos os casos, a prova da origem preferencial é estabelecida sob a responsabilidade da administração do país de exportação. Já analisámos os limites deste sistema híbrido. Qualquer que seja a opção que acabe por ser escolhida em matéria de certificação, só poderá ter pleno efeito se os operadores implicados tiverem um bom conhecimento das regras e procedimentos aplicáveis e das obrigações ligadas à sua aplicação, bem como da sua responsabilidade em caso de incumprimento destas obrigações. As empresas desejosas de tirar partido dos regimes preferenciais conformando-se às regras devem, portanto, poder dispor de toda a informação necessária. Em relação à certificação, há três opções possíveis: 3.1.1. Melhorar o sistema actual de estabelecimento da prova de origem Modalidades - Desenvolver acções de formação e de informação sobre o teor e o funcionamento das regras de origem, a emissão dos certificados e a verificação correspondente do carácter originário ou a autorização e o controlo da utilização que deles é feita pelos exportadores autorizados a efectuar a declaração na factura. - Reforçar a vigilância, acooperação administrativa e a assistência mútua, inclusive mediante a realização de inquéritos conjuntos in loco. - Reforçar a capacidade de identificação e de reacção a situações de fraude ou de aplicação incorrecta das regras (cf. ponto 2.2). - Responsabilizar as autoridades dos países beneficiários através da aplicação das cláusulas de suspensão das preferências e, se for caso disso, de responsabilidade financeira, em caso de incumprimento das regras e de falta de cooperação administrativa. Benefícios - Esta acção asseguraria um melhor conhecimento pelas autoridades e pelos operadores dos países beneficiários das regras a aplicar e uma melhor utilização das preferências. - Permitiria melhorar o funcionamento da cooperação administrativa e dos controlos. Limitações - É a abordagem seguida até agora, através de acções de formação, de assistência técnica ou de medidas de controlo e de inquérito que se presume deveriam responsabilizar as autoridades dos países de exportação e assegurar uma melhor utilização das preferências. Ela implica uma mobilização de meios importantes. - Contudo, revelou já as suas limitações, tanto em termos de garantia do bom funcionamento dos regimes preferenciais como numa perspectiva de protecção dos interesses financeiros das partes. Os recursos não permitem um controlo integral e permanente da aplicação dos regimes, dados o número de países beneficiários e a evolução permanente dos quadros jurídicos. - Independentemente dos esforços empreendidos nesse sentido, há um risco de repetição de situações persistentes de incumprimento com repercussões inevitáveis a nível da desresponsabilização dos operadores e da possibilidade de (não) cobrança na importação para a Comunidade. 3.1.2. Instituir a certificação só pelo exportador Modalidades - Confiar exclusivamente ao exportador a certificação do carácter originário dos produtos que exporta, como elemento da sua relação comercial com o importador, sem prejuízo dos controlos efectuados pelas autoridades competentes tendo em vista o cumprimento das regras de origem. - Utilizar um formulário normalizado de certificado que inclua - com vista a controlos ulteriores - todos os dados necessários para a identificação do exportador, dos produtos e das condições de produção nas quais se baseia o carácter originário, que o exportador preencheria e enviaria (eventualmente por via electrónica) ao importador. Benefícios - Esta opção confia o exercício da certificação à pessoa que está em melhores condições para a efectuar, mesmo que sujeita ao controlo subsequente das autoridades. - Ela permite uma melhor distribuição das tarefas e das responsabilidades entre o sector privado que beneficia das preferências, seja como comprador, seja como vendedor dos produtos beneficiários, e as autoridades públicas encarregadas de garantir a legalidade e a conformidade de tais transacções. - Esta opção permite libertar as autoridades de uma tarefa que não estão em condições de assegurar na fase da exportação e que apresenta, além disso, a nível comunitário, o inconveniente de desresponsabilizar o importador. - Por outro lado, não devia exercer nenhum efeito dissuasivo sobre os exportadores que desejam beneficiar das preferências, na medida em que estes já têm, de qualquer modo, de se comprometer, através de uma declaração no pedido de certificado (ou a fim de obterem uma autorização de exportador autorizado), a respeitar as regras de origem preferenciais relativas aos produtos em causa. - Por último, do ponto de vista da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, esta abordagem apresenta a vantagem de já não fazer depender a cobrança dos direitos devidos em caso de recusa de uma preferência do comportamento das autoridades do país de exportação. Limitações - Esta opção suprime o "filtro" que constitui, em princípio, o visto das autoridades governamentais (desde que a prova seja um certificado e não uma declaração na factura) e o risco de fazer aumentar, sem a intervenção prévia das autoridades do país de exportação e o registo dos certificados emitidos, as certificações fraudulentas em detrimento do país de importação e dos importadores. - Poderia conduzir a uma utilização abusiva ou fraudulenta dos contingentes pautais preferenciais abertos para certos produtos, nomeadamente agrícolas, prejudicando assim os próprios interesses dos países beneficiários com os quais seria conveniente encontrar fórmulas de vigilância conjunta. - Reduz igualmente as possibilidades de controlo a posteriori, uma vez que o exportador já não está identificado e pode desaparecer de um dia para o outro. Faz recair unicamente sobre o importador a responsabilidade financeira de uma falsa certificação. 3.1.3. Generalizar uma fórmula intermédia de exportadores "autorizados" ou "registados" Modalidades - Suprimir a certificação pelas autoridades e confiar esta tarefa aos exportadores identificados para esse efeito pelo país de exportação. - Escolher entre uma fórmula de autorização, que implique uma auditoria (baseada nomeadamente na estrutura de gestão, saúde financeira e longevidade da empresa) e uma autorização prévia, bem como um acompanhamento da aplicação, e uma fórmula de registo, que se limitaria a inventariar - para facilitar os controlos ulteriores - os exportadores que podem certificar a origem preferencial. Benefícios - Esta abordagem oferece as vantagens da segunda opção (supressão da certificação pelas autoridades), mantendo simultaneamente um quadro mínimo em que os exportadores deveriam intervir. - As autoridades competentes do país de exportação são assim responsáveis pelas condições em que emitem a autorização e controlam a sua utilização. - Esta opção poderia contribuir para uma maior segurança dos importadores e para garantir que os controlos pudessem ser efectuados em relação a operadores com "longevidade" suficiente. Limitações - Manter uma autorização prévia pode apresentar os mesmos inconvenientes que a certificação directa, se as autorizações não forem correctamente concedidas e se a sua utilização não for controlada pelo país de exportação. - A fórmula do registo dos exportadores limita este risco, mas devia ser associada à introdução de um sistema de informação apropriado. 3.2. Declaração da origem preferencial na importação e responsabilidade do importador Todos deveriam concordar que conceder uma preferência pautal a produtos que não tenham o carácter originário exigido para essa preferência não é legítimo nem em termos económicos nem em termos orçamentais. Há, além disso, um princípio geral, estabelecido em direito, segundo o qual um declarante se compromete quanto à exactidão dos dados e à autenticidade dos documentos fornecidos em apoio da sua declaração. Se não respeitar esta obrigação, faz uma declaração falsa, que pode expô-lo quer a ser devedor de uma dívida aduaneira para os direitos sonegados, quer mesmo a sanções. No entanto, no que se refere à origem preferencial, o carácter obrigatório desta declaração (com vista à concessão da preferência) e as suas repercussões na obrigação de o importador pagar os direitos devidos por causa de uma eventual recusa da preferência, no caso de os produtos não serem originários, serão naturalmente diferentes consoante a opção escolhida para a natureza e as modalidades de estabelecimento da prova de origem. 3.2.1. Agir em relação à dívida e à respectiva cobrança Modalidades - Sem interferir nos sistemas actuais de certificação e de cooperação administrativa, suprimir qualquer referência à confiança legítima do devedor ou à equidade, em matéria de cobrança da dívida constituída em resultado de uma recusa da preferência. ou, em alternativa, - Precisar as condições a satisfazer pelo importador/devedor (nomeadamente a nível das suas relações com o exportador) para poder justificar a não cobrança a posteriori ou a dispensa do pagamento/reembolso. Benefícios - A primeira opção tornaria mais claro o carácter "objectivo" da dívida aduaneira, privando o devedor de base legal para a não cobrança a posteriori ou o reembolso/dispensa do pagamento ligados a um comportamento administrativo faltoso e/ou à boa fé do operador (eliminação do "risco administrativo"). - A segunda, menos radical, teria em vista encontrar um novo equilíbrio entre o "risco comercial" e o "risco administrativo", permitindo invocar o primeiro contra o devedor que solicita o não registo de liquidação/reembolso/dispensa do pagamento e reduzindo o impacto do segundo. Limitações - Estas opções, caso se inscrevessem no quadro legal e processual actual em matéria de origem, poderiam ser entendidas como tentativas de limitar pela via regulamentar o alcance do que se afigura serem os princípios gerais defendidos pelo juiz comunitário, que apelam à protecção da confiança legítima e à equidade. - Estes princípios não se limitam às dívidas aduaneiras constituídas em matéria de origem preferencial e é provável que, em situações análogas, os tribunais usem a sua autoridade para restabelecer o direito à dispensa do pagamento/reembolso/não registo de liquidação. 3.2.2. Agir em relação à responsabilidade e à definição do risco comercial do importador 3.2.2.1. No caso de se manter a certificação da origem pelas autoridades do país de exportação Modalidades - Impor compromissos e obrigações suplementares ao importador que solicita uma preferência (declaração especial que atesta o respeito das regras de origem, cláusula "origem" no contrato com o exportador, etc.). - Alterar/reforçar as disposições de aplicação do código em matéria de declaração aduaneira e/ou as regras de origem preferencial (exigência sistemática de uma declaração específica do importador). Benefícios - Esta opção reforçaria o compromisso do importador em matéria de declaração da origem e a sua obrigação de diligência relativamente ao seu co-contratante-exportador, já que a sua relação comporta uma parte de "risco comercial". Limitações - Em direito comunitário, o declarante já é responsável pelo que declara, incluindo a origem preferencial: apesar disso, a conservação do papel da autoridade na certificação da origem perpetuaria um alto "risco administrativo", que pode justificar o não registo de liquidação/reembolso/dispensa do pagamento. 3.2.2.2. Em caso de certificação da origem unicamente pelo exportador (registado/autorizado ou não) Modalidades - Garantir a responsabilidade do importador em matéria de declaração de origem preferencial baseada numa relação comercial directa e exclusiva com o exportador; - Precisar o compromisso do importador quando este declara sob a sua responsabilidade a origem preferencial, com base no certificado e nas informações recebidas do exportador; prever uma obrigação de detenção destas informações e de fornecimento de elementos complementares a pedido, em caso de dúvidas quanto à origem; - Prever um mecanismo de inversão do ónus da prova da origem preferencial, oferecendo ao país de importação a possibilidade de recusar a preferência se não puder confirmar a origem do produto na sequência de um controlo ou na ausência de cooperação do país de exportação. Benefícios - Esta abordagem surge como complementar, a nível do importador e tendo em vista os controlos da origem preferencial, do papel conferido ao exportador na certificação desta origem. Restabelece igualmente o papel dos operadores na troca preferencial. Limitações - Esta opção poderia ser entendida pelos importadores como um reforço da sua responsabilidade. 3.3. Controlo da origem preferencial O controlo da origem preferencial dos produtos deve ser efectuado simultaneamente pelo importador, que declara a origem e solicita a aplicação da taxa preferencial do direito, e pelo exportador, que comprova as condições para a sua certificação. Em ambos os casos, a escolha das modalidades da referida certificação terá impacto no carácter e nos resultados das verificações efectuadas e afigura-se indispensável o reforço dos controlos na importação. 3.3.1. Reforçar os controlos junto do importador Modalidades - Desenvolver, a nível comunitário, mecanismos e critérios para definir a incidência dos controlos das declarações da origem preferencial e orientar as averiguações junto do importador e, se for caso disso, do exportador. Reforçar nesta base os controlos na importação. Assegurar a responsabilização do importador. Benefícios - Identificar, a nível da importação, as operações que apresentam riscos em termos de aplicação dos regimes pautais preferenciais. - Inverter, a favor da alfândega, o ónus da prova com vista à concessão da preferência. - Orientar os pedidos de assistência ao país de exportação e os controlos junto dos exportadores. Limitações - Dificuldades de qualquer abordagem coordenada a nível comunitário. 3.3.2. Assegurar os controlos junto do exportador 3.3.2.1. No caso de se manter a certificação da origem pelas autoridades do país de exportação Modalidades - Fazer funcionar os procedimentos actuais de controlo a posteriori e de cooperação administrativa Benefícios - Não seria necessária nenhuma alteração legislativa. Limitações - As limitações do sistema actual foram amplamente expostas. 3.3.2.2. Em caso de certificação da origem unicamente pelo exportador (registado/autorizado ou não) a) Directamente pelo país de importação Modalidades - Prever as bases jurídicas e processuais que permitam o controlo directo do exportador pelo país de importação, por questionário ou no domicílio, do tipo do Acordo Norte-Americano de Comércio Livre ("ALENA" ou "NAFTA"). Benefícios - Um tal controlo possibilitaria a pesquisa directa "na fonte" das informações que permitem confirmar ou infirmar as dúvidas relativas à origem declarada. Limitações - São previsíveis dificuldades de acesso ao exportador por razões de ordem linguística e jurídica. b) Através da assistência do país de exportação ao país de importação Modalidades - Assistência mútua e mecanismos de cooperação específicos para permitir ao país de importação obter do país de exportação o controlo da origem dos produtos exportados e ser associado a estas operações caso seja necessário. - O controlo efectuado no âmbito desta assistência deveria permitir estabelecer que os produtos declarados como sendo originários o são efectivamente. Sem uma confirmação positiva e satisfatória, o país de importação pode recusar a preferência com base nos elementos de que dispõe. - Os procedimentos de assistência e de controlo a aplicar e as possibilidades de recurso dos operadores deveriam ser objecto de uma descrição mais circunstanciada do que a disponível actualmente. Benefícios - Esta nova forma de assistência e de cooperação nos controlos envolveria as partes no controlo da sua correcta aplicação pelos operadores. - Responsabilizaria igualmente o país de exportação e os operadores que correriam o risco de a preferência ser recusada na importação caso não cooperassem. Limitações - Isto implica a elaboração de regras específicas pormenorizadas para a execução da cooperação tendo em vista os controlos. - Tal facto pressupõe mais uma vez a colaboração por parte do país de exportação. - Os direitos dos operadores devem ser salvaguardados neste procedimento. Questões relativas ao ponto 3: 21. O que pensa das várias opções apresentadas em relação aos três elementos do procedimento e à análise dos seus benefícios e limitações? 22. Em seu entender, que conjunto de opções constituiria o procedimento mais equilibrado e coerente para estabelecer a origem preferencial de um produto, verificar a realidade e proteger os interesses económicos e financeiros em jogo? 23. Poderiam existir outras opções ou conjuntos de opções? ANEXO 1 Importações preferenciais da Comunidade Europeia (1998-2001) O objectivo do presente anexo é transmitir ao leitor do Livro Verde uma ideia geral do que representam as importações para a Comunidade das mercadorias beneficiárias de medidas pautais preferenciais. Sem pretender efectuar uma verdadeira análise estatística, formularam-se algumas observações a partir dos resultados apresentados. O ponto 1 expõe a parte global das importações preferenciais nas importações mundiais e a sua evolução durante quatro anos. O ponto 2 apresenta a repartição dessas importações pelas várias categorias de regimes preferenciais referidas no anexo II. O ponto 3 descreve a parte respectiva dessas importações, consoante os regimes preferenciais e os sectores económicos em causa. Por último, o ponto 4 apresenta certas precisões quanto às fontes, à terminologia e à metodologia utilizadas. Salienta igualmente as limitações do exercício. É aconselhável tomar conhecimento delas antes de examinar os pontos precedentes. 1. Parte global e evolução das importações preferenciais em relação às importações mundiais 1.1. Parte das importações preferenciais nas importações mundiais em 2001 O quadro T1 indica, para 2001, a parte em valor (V) e em quantidade (Q) das importações preferenciais (preferências não SPG, SPG e total das preferências acumuladas) em relação às importações totais dos países beneficiários e às importações mundiais para a Comunidade. >POSIÇÃO NUMA TABELA> Nota: A soma das importações totais dos países não SPG e SPG não representa o total das importações dos países beneficiários de preferências, dado que certos países pertencem simultaneamente ao SPG e a outro regime preferencial. A repartição em valor, em 2001, entre importações preferenciais (SPG ou não SPG) e não preferenciais, é ilustrada no gráfico C1 que se segue: >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Globalmente, a parte de valor das importações preferenciais mantém-se relativamente baixa (cerca de 21 %). Convém, todavia, ter em conta os seguintes elementos: - Para muitos produtos, não são fixados direitos aduaneiros ou foi estabelecida uma isenção ou suspensão dos direitos de forma autónoma, ou ainda os direitos consolidados no GATT erga omnes são nulos ou muito reduzidos e/ou foram abertos contingentes pautais; - Os principais parceiros comerciais da Comunidade (Estados Unidos, Japão, etc.) são países aos quais não se aplica nenhum regime preferencial; - Um regime preferencial estabelecido com um determinado país ou grupo de países não abrange necessariamente todos os produtos: alguns podem estar excluídos do âmbito de aplicação de um acordo, ou não beneficiar de preferências pautais, embora estando abrangidos por um acordo; para alguns países beneficiários do SPG, há sectores inteiros que atingiram um nível de desenvolvimento suficiente (sectores "graduados") e que, por conseguinte, estão excluídos do tratamento preferencial, etc.; - Mesmo quando está previsto um tratamento pautal preferencial, os produtos em causa nem sempre preenchem as condições para dele beneficiar; - Apesar de as condições estarem preenchidas, os operadores do comércio internacional podem optar, numa óptica comercial, por não recorrer ao tratamento preferencial por razões de custo e dificuldades de procedimento. * A parte preferencial em valor das importações originárias de países não SPG com os quais a Comunidade estabeleceu relações preferenciais é de aproximadamente 45%, o que não é de negligenciar se se tiver em conta o facto de estes regimes raramente abrangerem todos os produtos. * No que diz respeito ao SPG, a parte preferencial em valor de cerca de 45% é determinada em relação aos produtos elegíveis para estas preferências e não em relação ao total. Com efeito, é necessário ter em conta que muitos países beneficiários do SPG são simultaneamente beneficiários de outro regime preferencial para os mesmos produtos ou para outros produtos não elegíveis para o SPG (cf. ponto 4.2). Contudo, é interessante notar: - a elevada parte das importações, preferenciais ou não, de países beneficiários do SPG em relação ao total mundial (cerca de 40%); - a baixa percentagem de produtos elegíveis para o SPG em relação ao total das importações a partir destes países (27%), o que reduz para cerca de 12% a parte das importações preferenciais SPG no total mundial; contudo, tanto no caso das importações elegíveis como no das importações preferenciais, trata-se apenas de uma média, que inclui volumes elevados de importações não elegíveis de certos países com sectores "graduados" e não reflecte a diversidade dos países ou grupos de países (PMA) beneficiários. * Tendo em conta o que foi acima referido sobre as importações de países com um "duplo regime preferencial" ("SPG" e "outro"), apenas se pode extrapolar do quadro T1 que, em 2001, parece haver uma repartição aproximativa em três partes mais ou menos equivalentes do total das importações mundiais em valor (cerca de 900 mil milhões de euros), entre as importações de países SPG, as importações de países beneficiários de um regime preferencial não SPG e as importações de países não beneficiários de um regime preferencial, correspondendo cada uma a aproximadamente 300 mil milhões de euros. 1.2. Evolução entre 1998 e 2001 1.2.1. Preferências à margem do SPG O quadro T2 e o gráfico C2 mostram a evolução, durante um período de quatro anos, das importações preferenciais e das importações totais de países beneficiários de regimes preferenciais, com exclusão do SPG, bem como a proporção das primeiras em relação às segundas. >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Verifica-se simultaneamente uma progressão do total das importações dos países beneficiários (não SPG) e uma relativa estabilidade da parte das importações preferenciais, que aumentam numa proporção bastante análoga. 1.2.2. Sistema das preferências generalizadas O quadro T3 e os gráficos C3a e C3b apresentam, para os países beneficiários do SPG, a evolução das importações preferenciais, das importações elegíveis e das importações totais, bem como a proporção de umas em relação às outras, durante um período de quatro anos. >POSIÇÃO NUMA TABELA> Nota: A relação «PREF/ELEGÍVEL» representa a taxa média anual de utilização das preferências generalizadas. >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * O aumento das importações totais em valor não esteve associado a um aumento proporcional das importações preferenciais elegíveis e preferenciais. Pelo contrário, poder-se-ia salientar que as dificuldades inerentes à concessão das preferências generalizadas (elegibilidade e cumprimento das condições de concessão) não parecem ter entravado, globalmente, a progressão das importações totais originárias dos países em desenvolvimento, quer efectuadas de acordo com o regime pautal erga omnes quer, para alguns países, no âmbito de outros regimes preferenciais, o que não significa, no entanto, que cada um dos países beneficiários do SPG tenha contribuído para esta progressão global na mesma proporção. * Os valores relativos a 2001 não tornam aparente um impacto global da iniciativa "Tudo Excepto Armas" no conjunto das importações SPG (totais, elegíveis ou preferenciais). Todavia, é necessário ter em conta que esta iniciativa só se refere aos países menos avançados (PMA) e essencialmente aos produtos agrícolas originários desses países, e que, além disso, alguns deles beneficiam igualmente de outros regimes preferenciais (ACP ou PTU). Por outro lado, a avaliação correcta de uma iniciativa tão recente pressupõe que se recue suficientemente no tempo para ter em conta o desfasamento inevitável entre a adopção da medida e o seu aproveitamento no plano económico. 2. Repartição das importações preferenciais pelos vários regimes 2.1. Repartição no que se refere ao conjunto dos regimes preferenciais No quadro T4 e nos gráficos C4a a C4c apresenta-se a parte das diferentes categorias de regimes preferenciais, incluindo o SPG, no total das importações preferenciais em 2001. >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Pode observar-se o peso dos parceiros europeus da Comunidade no total das suas importações preferenciais (a EFTA, os PECO e a Turquia representam, em conjunto, 60%), embora a parte do SPG (23%) não seja de descurar. * O alargamento, que deverá afectar 8 PECO e 2 MED, vai evidentemente alterar esta distribuição, devido à desagregação do comércio externo actual dos novos Estados-Membros em comércio interno da Comunidade, por um lado, e comércio externo da Comunidade, por outro. Contudo, do ponto de vista das importações preferenciais, atendendo ao peso actual das trocas comerciais destes países com a Comunidade e à sua elevada percentagem preferencial (cerca de 60%, de acordo com o quadro T4), é provável que o contributo das importações preferenciais actuais destes países a partir de países terceiros não compense a diminuição das importações preferenciais resultante da sua adesão à União. * Não foram incluídas nos gráficos as importações que representam menos de 1%. 2.2. Repartição pelos regimes preferenciais distintos do SPG A partir do mesmo quadro T4, os gráficos C5a e C5b permitem uma comparação da parte respectiva dos diferentes países ou grupos de países beneficiários não SPG nas importações totais e preferenciais a partir destes países em 2001. >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * À margem do SPG, a parte dos parceiros europeus ainda é mais evidente (66% das importações totais e 78% das importações preferenciais). * Não foram incluídas nos gráficos as importações que representam menos de 1%. 3. Parte das importações preferenciais nas importações totais consoante os regimes ou as categorias de produtos em causa 3.1. Parte das importações preferenciais nas importações totais consoante os regimes preferenciais em causa O quadro T4 apresenta igualmente, sob a forma de percentagem, o nível das importações preferenciais em relação às importações totais do país ou do grupo de países abrangidos pelo regime preferencial em questão. No que respeita ao SPG, distingue-se entre a taxa de importações preferenciais em relação às importações elegíveis para as preferências SPG (SPG/ELEG.: "taxa de utilização das preferências") e a taxa de importações preferenciais em relação às importações totais de países SPG (SPG/TOTAL). Esta comparação entre importações preferenciais e importações totais ou elegíveis é também ilustrada nos gráficos C3a e C3b (SPG), C6a (não SPG) e C6b (recapitulação das percentagens para todos os regimes, em valor). >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Os quadros e gráficos mostram uma grande diversidade na parte preferencial das importações, consoante o país ou grupo de países beneficiários em causa. * Verifica-se uma percentagem muito elevada de importações preferenciais no caso de grupos como a EFTA, os PECO, os MED, os Balcãs ou os países ou territórios como a Turquia ou as Ilhas Faroé, o que pode ser devido quer ao âmbito das preferências, que dizem respeito a numerosos produtos, quer ao nível dessas preferências, que pode constituir um motivo de interesse reforçado para os importadores. * Os dados relativos aos países com os quais a Comunidade concluiu uma união aduaneira revestem-se de particular interesse: - A Turquia apresenta uma percentagem muito elevada de importações preferenciais (62,35 %). Os regimes preferenciais entre a Comunidade e a Turquia referem-se, em princípio, apenas aos produtos agrícolas, aos produtos ex-CECA e, eventualmente, aos produtos industriais declarados como originários da Turquia, em virtude da acumulação pan-europeia da origem. No entanto, é provável que uma parte importante de importações indicadas como "preferenciais" (casa 36, código 3), incluindo os produtos industriais, correspondam na realidade à livre circulação no interior da união aduaneira (casa 36, código 099) e que tenham sido cometidos erros de codificação. - Inversamente, Andorra apresenta uma baixa percentagem (25,18 %), que parece corresponder à repartição das importações entre os produtos agrícolas, os únicos que são objecto de um regime preferencial, e os produtos industriais que beneficiam da união aduaneira. Contudo, também neste caso não são de excluir erros de codificação. * Em contrapartida, a parte preferencial para países como os países ACP ou a África do Sul é muito baixa, mesmo se se atender a que uma parte das importações preferenciais desses países está coberta pelo SPG. 3.2. Parte das importações preferenciais nas importações totais consoante as categorias de produtos em causa 3.2.1. Preferências à margem do SPG O quadro T5 e os gráficos C7a a C7c indicam a distribuição das importações preferenciais dos países beneficiários não SPG por categorias de produtos, em função das secções do Sistema Harmonizado (ver lista em Apêndice), bem como a parte destas importações preferenciais nas importações totais destes produtos dos referidos países. >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * As secções VI (química), XI (têxteis), XV (metais), XVI (máquinas) e XVII (transportes) representam a maior parte tanto das importações preferenciais como das importações totais dos países beneficiários não SPG. A parte reduzida da secção V (minerais) nas importações preferenciais em comparação com as importações totais deve-se unicamente ao facto de estes produtos estarem isentos de direitos e não necessitarem, por conseguinte, de nenhum tratamento preferencial. 3.2.2. Sistema das preferências generalizadas O quadro T6 e os gráficos C8a a C8c mostram a distribuição das importações preferenciais dos países beneficiários do SPG por categorias de produtos, em função das secções do Sistema Harmonizado, bem como a parte destas importações preferenciais nas importações destes produtos elegíveis para o SPG para os referidos países. >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Existe uma correlação muito nítida entre a repartição das secções das importações elegíveis e a das importações preferenciais no âmbito destas mesmas secções. As secções XI (têxteis) e XVI (máquinas) continuam a ter uma forte representação. As secções VI (química), VII (plástico e borracha), XII (calçado), XV (metais), XVII (transportes) e XVIII (produtos ópticos) permanecem significativas, representando 5% ou mais das importações. 3.2.3. Caso das importações agrícolas O quadro T7 e o gráfico C9 indicam a parte das importações preferenciais nas importações dos produtos agrícolas das secções I a IV (capítulos 1 a 24) do SH em 2001. >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Comentário: * Os dados constantes dos pontos precedentes evidenciam a parte relativamente reduzida dos produtos agrícolas (secções I a IV, capítulos 1 a 24 do SH), tanto a nível das importações totais dos países beneficiários não SPG (7 %) ou das importações elegíveis dos países SPG (12 %), como das importações preferenciais destes países (resp. 8%, para os países não SPG, e 11%, para os países SPG). * A parte das importações preferenciais de produtos agrícolas em relação ao total das importações (26% em valor) é todavia superior, em proporção, à média do conjunto das importações preferenciais, calculada para todos os produtos (21%: cf. quadro T1 e gráfico C1). O mesmo se verifica em relação às importações agrícolas de países SPG (7% em vez de 5 %). 4. Fontes, terminologia e metodologia 4.1. Fontes O presente anexo foi elaborado a partir de dados estatísticos disponíveis para um período de quatro anos (1998-2001), extraídos das bases do EUROSTAT. As informações estatísticas são constituídas pelas declarações de introdução em livre prática de mercadorias na Comunidade, que indicam: - o código das mercadorias segundo a nomenclatura combinada (casa 33 da declaração); - o valor (aduaneiro) ; - a quantidade (massa líquida, na casa 38); - o país de origem (casa 16 ou 34a, consoante o caso); - o regime pautal, preferencial ou não, solicitado (casa 36 « Preferência»). Este último dado « Preferência » é codificado do seguinte modo, relativamente ao primeiro dos seus três dígitos: Código 1 // Regime pautal erga omnes (tratamento NMF, sem preferência) Código 2 // Sistema de preferências generalizadas (SPG) Código 3 // Outras preferências pautais Código 0 // Outros casos, incluindo a não cobrança de direitos aduaneiros em virtude das disposições comunitárias ou das disposições constantes de acordos de união aduaneira concluídos pela Comunidade (código de três dígitos: 099). Este dado deve ser obrigatoriamente fornecido pelo declarante, em virtude das disposições de aplicação do código aduaneiro comunitário, mesmo na ausência de qualquer preferência, e transmitido pelos Estados-Membros ao EUROSTAT em aplicação da regulamentação em matéria estatística. Todavia, detectou-se a existência de uma série de anomalias nesta matéria. A casa 36 nem sempre é preenchida da forma devida no que se refere ao regime pautal previsto em relação a determinados países (por exemplo, um código 2 « SPG » indicado para uma importação originária dos Estados Unidos ou um código 3 « Outras preferências » utilizado para importações efectuadas no âmbito de uma união aduaneira). Como os Estados-Membros não filtram os dados estatísticos antes de os transmitirem ao EUROSTAT, este tipo de anomalia mantém-se nos dados agregados a nível comunitário. No entanto, o EUROSTAT procede à eliminação das incoerências mais flagrantes no que se refere ao SPG, o que, no âmbito das importações dos países beneficiários do SPG, comporta também a selecção exclusiva das importações de produtos "elegíveis" para estas preferências para os países em causa (ver abaixo). Em certos Estados-Membros, esta casa não é preenchida, o que suscita a incerteza quanto ao regime pautal efectivamente aplicado ao produto em causa. Na presente análise, estas importações «indeterminadas » foram tratadas como «não-preferenciais » (código 1). 4.2. Terminologia e metodologia Os dados foram agrupados por país ou grupo de países que beneficiam de regimes preferenciais, autónomos ou convencionais, idênticos ou similares (SPG, ACP, PTU, EFTA, PECO, MED, Balcãs) ou por secções da nomenclatura combinada (NC), que são também as do sistema harmonizado de designação e de codificação das mercadorias (SH) (cf. a recapitulação destas secções no apêndice). Os dados são indicados em valor (valor aduaneiro expresso em milhares de euros) e em quantidade (massa líquida em toneladas). Na apresentação dos dados, deve entender-se por: - importações preferenciais, as importações para as quais foi solicitado um tratamento pautal preferencial em virtude da origem dos produtos (código 2 ou 3); as importações efectuadas ao abrigo da livre circulação de mercadorias no âmbito de uniões aduaneiras (Turquia, Andorra e São Marinho: código 099) não são, por conseguinte, consideradas importações preferenciais; - importações totais de um país ou de um grupo de países beneficiários, as importações desse país ou grupo de países, quer tenha sido ou não solicitada uma preferência; - importações não preferenciais de um país ou de um grupo de países beneficiários, a diferença entre as importações totais e as importações preferenciais desses países; - por importações mundiais, o conjunto das importações originárias do exterior da CE, ou seja, a soma das importações totais de países beneficiários e não beneficiários de preferências. No que se refere ao sistema das preferências generalizadas, deve fazer-se uma distinção suplementar entre: - as importações totais de países beneficiários do SPG, que incluem todas as importações desses países, independentemente de ter sido concedida ou não uma preferência e do regime preferencial eventualmente aplicado; - as importações elegíveis para o SPG de países beneficiários do SPG, que só abrangem os produtos para os quais foi estabelecida uma preferência SPG para o país em causa, quer tenha sido solicitada ou não; - as importações preferenciais (código 2) de países beneficiários do SPG, para as quais foi estabelecida e solicitada uma preferência; os países SPG foram tratados como um só grupo, sem subdivisão a nível dos regimes especiais, para não tornar a apresentação demasiado complexa; o regime especial em favor dos PMA (« Tudo Excepto Armas ») não foi isolado, na medida em que é ainda muito recente, especialmente no que respeita aos produtos agrícolas, para permitir medir uma evolução significativa. - a taxa de utilização das preferências generalizadas, que representa a relação entre as importações preferenciais e as importações elegíveis. Nem sempre foi possível dar uma imagem global da situação das importações preferenciais em relação às importações totais dos países beneficiários ou em relação às importações mundiais, na medida em que certos países e produtos originários desses países podem beneficiar simultaneamente de um regime preferencial próprio e do SPG. É, nomeadamente, o caso dos países ACP, dos PTU, da África do Sul, do México e da maior parte dos países mediterrânicos. Embora, em termos gerais, os exportadores desses países privilegiem o recurso ao regime preferencial que lhes é próprio, mais vantajoso do que o SPG, esta dupla inclusão significa que, no âmbito das importações totais na Comunidade a partir desses países, as importações preferenciais podem estar incluídas em parte no SPG e em parte num outro regime preferencial. As importações totais a partir desses países com um « duplo regime preferencial» são, por conseguinte, contabilizadas também no total das importações a partir de países beneficiários SPG e não SPG, o que não permite acumular os dois valores. Apêndice Conteúdo das secções do Sistema Harmonizado Secção // Título (resumido) I // Animais vivos e produtos do reino animal II // Produtos do reino vegetal III // Gorduras e óleos gordos animais e vegetais; ... ; gorduras alimentares preparadas; ceras ... IV // Produtos das indústrias alimentares ; bebidas, líquidos alcoólicos e vinagres ; tabacos ... V // Produtos minerais VI // Produtos das indústrias químicas e das indústrias conexas VII // Matérias plásticas e obras destas matérias; borracha e obras de borracha VIII // Peles, couros, peles em cabelo e respectivas obras... ; artigos de correeiro e de seleiro; artigos de viagem, ... IX // Madeira, carvão vegetal ... ; cortiças ... ; obras de esteireiro e de cesteiro X // Pastas de madeira ou de outras matérias fibrosas celulósicas ; ... ; papel e suas aplicações XI // Matérias têxteis e respectivas obras XII // Calçado, chapéus, guarda-chuvas e guarda-sóis, bengalas, chicotes, ... ; penas ... ; flores artificiais; ... XIII // Obras de pedra, gesso, cimento, ... ; produtos cerâmicos ; vidros e suas obras XIV // Pérolas ..., gemas ..., metais preciosos, ... ; joalharia falsa e de fantasia ; moedas XV // Metais comuns e respectivas obras XVI // Máquinas e aparelhos, material eléctrico e suas partes; aparelhos de registo ou de reprodução de som, ... ; de imagens e de som para televisão, ... XVII // Material de transporte XVIII // Instrumentos e aparelhos de óptica, fotografia e cinematografia, medida, verificação e precisão; instrumentos e aparelhos médico-cirúrgicos; relojoaria; instrumentos de música; ... XIX // Armas, munições e respectivas partes e acessórios XX // Mercadorias e produtos diversos XXI // Objectos de arte e de colecção; antiguidades ANEXO II Inventário dos regimes preferenciais - Zonas e tipos de acumulação de origem (Situação em 1/09/2003) Breve introdução às regras de origem preferenciais Regimes preferenciais O presente anexo indica os regimes preferenciais autónomos e convencionais (acordos que estabelecem uma zona de comércio livre) instituídos pela Comunidade. Estes regimes baseiam-se na origem dos produtos beneficiários das preferências pautais e, por conseguinte, o anexo não inclui os acordos de união aduaneira entre a Comunidade, por um lado, e a Turquia, Andorra e São Marinho, por outro. O anexo apresenta, relativamente a cada regime preferencial (país ou grupo de países beneficiários, quadro jurídico, referências de publicação no JO), o texto com as regras de origem correspondentes, bem como o tipo de acumulação de origem aplicável. Na medida em que se refere à situação actual dos regimes preferenciais, o anexo não está organizado em função do estatuto eventual de país candidato à adesão à União Europeia de alguns dos países com os quais a Comunidade concluiu acordos preferenciais. Origem de um produto As regras de origem são os meios pelos quais se determina o país de onde as mercadorias são originárias, ou seja, não de onde foram expedidas, mas onde se supõe terem sido produzidas ou transformadas, a fim de lhes serem aplicadas certas medidas pautais ou não pautais. As regras de origem preferenciais são aplicadas quando é necessário assegurar que um produto reúne as condições para beneficiar de um tratamento pautal preferencial, autónomo ou convencional, e que essa preferência só beneficia os produtos dos países a que se destina. Certos produtos são manifestamente originários de um dado país, porque são inteiramente obtidos nesse país a partir de matérias-primas locais. Na maioria dos casos, contudo, os produtos resultam de uma operação de complemento de fabrico ou de transformação no país em questão de mercadorias importadas, não originárias. Para conferir o carácter originário a um produto, essa transformação deve ser suficientemente importante para estabelecer um vínculo real entre o produto e o país. Foram, por conseguinte, estabelecidos critérios (mudança de posição pautal SH, percentagem em valor, processo específico ou combinação destes critérios) para cada categoria de produtos, a fim de determinar se as operações efectuadas num dado país sobre matérias não originárias utilizadas para a sua obtenção são suficientes para conferir a tais produtos a origem desse país. Certas operações menores (ditas "insuficientes" ou "mínimas") nunca conferem a origem. Acumulação da origem Os critérios de transformação suficiente para a determinação da origem de um produto aplicam-se, em princípio, a todas as matérias importadas de um país terceiro e utilizadas para a obtenção do produto no país de exportação. Para favorecer a integração económica regional, os sistemas de acumulação da origem permitem, todavia, não sujeitar a estes critérios as matérias originárias de países parceiros, facilitando assim as possibilidades de abastecimento a partir desses países. Desde que o produto acabado adquira o carácter originário, este último é então conferido a um ou outro dos países parceiros implicados na operação, de acordo com disposições específicas: - a acumulação bilateral ocorre entre dois parceiros e permite a um operador do país A utilizar matérias originárias do país B como se fossem originárias de A e vice-versa, uma vez que os critérios de determinação da origem só se aplicam às mercadorias não originárias; assim, é suficiente que a operação efectuada em A seja "mais do que mínima" para conferir a origem de A; esta forma de acumulação é aplicada em todos os acordos bilaterais concluídos pela Comunidade, bem como nos seus regimes preferenciais autónomos (SPG, Balcãs Ocidentais, PTU). - a acumulação diagonal obedece ao mesmo princípio mas intervém entre, pelo menos, três parceiros que devem ter estabelecido entre si uma rede de acordos de comércio livre com as mesmas regras de origem e prevendo este tipo de acumulação; o protótipo desta forma de acumulação é a acumulação "pan-europeia" que associa a Comunidade, os países da EFTA, os PECO e a Turquia. - a acumulação regional SPG é uma forma de acumulação diagonal que intervém no âmbito de um grupo regional de países beneficiários (a ASEAN, por exemplo) para conferir o carácter originário a produtos destinados a ser exportados para a Comunidade para aí beneficiarem das preferências generalizadas; neste caso, o carácter originário será atribuído ao país do grupo onde tenha sido efectuada uma operação que exceda uma transformação mínima e onde tenha sido atribuído um valor acrescentado pelo menos igual ao valor aduaneiro das matérias originárias dos outros países do grupo, utilizadas no fabrico. - a acumulação total, em contrapartida, baseia-se numa "acumulação de operações de complemento de fabrico", sendo o carácter originário do produto determinado por referência ao conjunto das operações de complemento de fabrico ou transformações efectuadas na zona constituída pelos países que participam na acumulação; para esse efeito, as transformações efectuadas no país A são consideradas como efectuadas no país B se o produto não originário obtido em A for objecto de uma nova operação de complemento de fabrico em B; este tipo de acumulação inscreve-se, com algumas variantes, no quadro dos regimes preferenciais ACP, PTU, Magrebe e EEE (neste último caso, o Espaço Económico Europeu constitui um só território no qual os produtos podem, nomeadamente, através da acumulação total, adquirir o carácter originário desse espaço). Regimes preferenciais baseados na origem dos produtos Acordos preferenciais // Regras de origem/acumulação Países da EFTA SUÍÇA // - Produtos industriais (01.01.1973) (Acordo de Comércio Livre de 22.07.1972, J.O.C.E. L300 de 31.12.1972) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] - Produtos agrícolas (01.06.2002) (Acordo relativo ao comércio de produtos agrícolas de 21 de Junho de 1999, J.O.C.E L114 de 30.04.2002) // Artigo 4º do Acordo Agrícola (cf. Protocolo nº 3 ACL) ISLÂNDIA (01.04.1973) (Acordo de Comércio Livre de 22.07.1972, J.O.C.E. L301 de 31.12.1972) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] NORUEGA (01.07.1973) (Acordo de Comércio Livre de 14.05.1973, J.O.C.E. L171 de 27.06.1973) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] ESPAÇO ECONÓMICO EUROPEU (CE-IS-NO-LI) (Acordo de Associação de 02.05.1992, J.O.C.E. L133 de 03.01.1994) // Protocolo nº 4 Acumulação total e diagonal « pan-europeia » [a] Países da Europa Central e Oriental HUNGRIA (01.03.1992) (Acordo Europeu de Associação de 16.12.1991, J.O.C.E. L347 de 31.12.1993) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] POLÓNIA (01.03.1992) (Acordo Europeu de Associação de 16.12.1991, J.O.C.E. L348 de 31.12.1993) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] REPÚBLICA CHECA (01.03.1992) (Acordo Europeu de Associação de 04.10.1993, J.O.C.E L360 de 31.12.1994) // Protocolo n° 4. Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] REPÚBLICA ESLOVACA (01.03.1992) (Acordo Europeu de Associação de 04.10.1993, J.O.C.E. L359 de 31.12.1994) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] BULGÁRIA (31.12.1993) (Acordo Europeu de Associação de 08.03.1993, J.O.C.E. L358 de 31.12.1994) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] ROMÉNIA (01.05.1993) (Acordo Europeu de Associação de 01.03.1993, J.O.C.E. L357 de 31.12.1994) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] ESTÓNIA (01.01.1995) (Acordo Europeu de Associação de 12.06.1995, J.O.C.E. L68 de 09.03.1998) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] LETÓNIA (01.01.1995) (Acordo Europeu de Associação de 12.06.1995, J.O.C.E. L26 de 02.02.1998) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] LITUÂNIA (01.01.1995) (Acordo Europeu de Associação de 12.06.1995, J.O.C.E. L51 de 20.02.1998) // Protocolo n° 3 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] ESLOVÉNIA (01.01.1997) (Acordo Europeu de Associação de 10.06.1996, J.O.C.E. L51 de 26.02.1999) // Protocolo n° 4 Acumulação diagonal « pan-europeia » [a] Países dos Balcãs Ocidentais MACEDÓNIA (Ant. Rep. Jugoslava da) (01.06.2001) (Acordo provisório de 09.04.2001, J.O.C.E. L124 de 04.05.2001) // Protocolo n° 4 Acumulação bilateral CROÁCIA (01.01.2002) (Acordo provisório de 29.10.2001, J.O.C.E. L330 de 14.12.2001) // Protocolo n° 4 Acumulação bilateral Países Mediterrânicos TURQUIA (produtos excluídos da união aduaneira) // - Produtos C.E.C.A. (01.01.1997) (Acordo de 25.07.1996, J.O.C.E. L227 de 07.09.1996) // Protocolo n° 1 Acumulação diagonal « pan-europeia » - Produtos agrícolas (01.01.1998) (Dec. n° 1/98 do Conselho de Associação de 25.02.1998, J.OC.E. L86 de 20.03.1998) // Protocolo n° 3 Acumulação bilateral MALTA (01.04.1971) (Acordo de Associação de 05.12.1970, J.O.C.E. L161 de 14.03.1971) // Protocolo Acumulação bilateral CHIPRE (01.06.1973) (Acordo de Associação de 19.12.1972, J.O.C.E.L133 de 21.05.1973) // Protocolo Acumulação bilateral ARGÉLIA (01.07.1976) [b] (Acordo de Cooperação de 26.04.1976, J.O.C.E. L263 de 27.09.1978) // Protocolo n° 2 Acumulação bilateral TUNÍSIA (01.03.1998) (Acordo Euro-Med. de Associação de 17.07.1995, J.O.C.E. L97 de 30.03.1998) // Protocolo n° 4 Acumulação bilateral, diagonal e total «Magrebe» MARROCOS (01.03.2000) (Acordo Euro-Med. de Associação de 26.02.1996, J.O.C.E. L70 de 18.03.2000) // Protocolo n° 4 Acumulação bilateral, diagonal e total «Magrebe» ISRAEL (01.06.2000) (Acordo Euro-Med. de Associação de 20.11.1995, J.O.C.E. L147 de 21.06.2000) // Protocolo n° 4 Acumulação bilateral AUTORIDADE PALESTINIANA (01.07.1997) (Acordo Euro-Med. Provisório de 24.02.1997, J.O.C.E. L187 de 16.07.1997) // Protocolo n° 3 Acumulação bilateral EGIPTO (01.07.1977) [b] (Acordo de Cooperação de 18.01.1977, J.O.C.E. L266 de 27.09.1978) // Protocolo n° 2 Acumulação bilateral JORDÂNIA (01.05.2002) (Acordo Euro-Med. de 24.11.1997, J.O.C.E. L129 de 15.05.2002) // Protocolo n° 3 Acumulação bilateral LÍBANO (01.03.2003) (Acordo Euro-Med. provisório de 17.06.02, J.O.C.E. L262 de 30.09.2002) // Protocolo n° 2 Acumulação bilateral SÍRIA (01.07.1977) [c] (Acordo de Cooperação de 18.01.1977, J.O.C.E. L269 de 27.09.1978) // Protocolo n° 2 Acumulação bilateral Outros países e territórios ANDORRA (produtos agrícolas excluídos da união aduaneira) (Acordo, J.O.C.E. L374 de 31.12.1990) // Apêndice do Acordo Acumulação bilateral ILHAS FAROÉ - Dinamarca (01.01.1997) (Acordo de 06.12.1996, J.O.C.E. L53 de 22.02.1997) // Protocolo n° 3 Acumulação bilateral ÁFRICA - CARAÍBAS - PACÍFICO (01.04.2003) (Acordo de Cotonou de Parceria ACP-CE-Estados-Membros, de 23 de Junho de 2000, J.O.C.E. L65 de 8.03.2003 e L83 de 1.04.2003 ; aplicação provisória a partir de 1.03.2000) // Protocolo nº 1 do Anexo V Acumulação bilateral e total « CE-ACP-PTU » [f] ÁFRICA DO SUL (01.01.2000) (Acordo de Comércio, de Desenvolvimento e de Cooperação: aplicação provisória, ,J.O.C.E. L311 de 04.12.1999) // Protocolo nº 1 Acumulação bilateral [g] MÉXICO (01.07.2000) (Dec. 2/2000 do Conselho Conjunto CE-México: aplicação provisória do Acordo de Parceria ..., J.O.C.E. L157 de 30.06.2000 e L 245 de 29.09.2000) // Anexo III da Decisão Acumulação bilateral CHILE (01.02.2003) (Aplicação provisória do Acordo de Associação, J.O.C.E. L352 de 30.12.2002 e L26 de 31.1.2003) // Anexo III do Acordo Acumulação bilateral regimes preferenciais autónomos // Regras de origem/acumulação PAÍSES E TERRITÓRIOS ULTRAMARINOS (02.12.2001) (Dec. 2001/822/CE do Conselho de 27 de Novembro de 2001, J.O.C.E. L314 de 30.11.2001 e J.O.C.E. L324 de 7.12.2001 : Apêndice II do Anexo III) // Anexo III da Decisão Acumulação bilateral e total « CE-PTU-ACP» [f] SISTEMA DAS PREFERÊNCIAS GENERALIZADAS (Reg. (CE) n° 2501/2001 do Conselho de 10.12.2001, J.O.C.E. L346 de 31.12.2001) // Artigos 66º a 97º (Reg. (CEE) n° 2454/93 da Comissão de 02.07.1993) Acumulação bilateral, regional e diagonal CE-NO-CH [h] PAÍSES DOS BALCÃS OCIDENTAIS (Albânia, Bósnia-Herzegovina, Sérvia e Montenegro) (Reg. (CE) n° 2007/2000 do Conselho de 18.09.2000, J.O.C.E. L 240 de 23.09.2000) // Artigos 67º e 98º a 123º (Reg. (CEE) n° 2454/93 da Comissão de 02.07.1993) Acumulação bilateral CEUTA E MELILHA (Protocolo n° 2 do Acto de Adesão de Espanha) // Reg. (CE) nº 82/2001 do Conselho de 5.12.2000 (J.O.C.E. L20 de 20.01.2001) Acumulação bilateral com a CE e acumulação diagonal ou total, consoante o caso, com os países parceiros da CE [i] Notas: [a] A acumulação diagonal da origem dita «pan-europeia » inclui os produtos originários da Comunidade, da Bulgária, da Suíça (incluindo o Liechtenstein), da República Checa, da Estónia, da Hungria, da Islândia, da Lituânia, da Letónia, da Noruega, da Polónia, da Roménia, da Eslovénia, da República Eslovaca e da Turquia (com excepção dos produtos agrícolas constantes do anexo I do Tratado CE) (sobre a situação dos acordos que permitem esta acumulação, ver JO C100 de 25.4.2002, p. 5) ; diz igualmente respeito aos produtos industriais dos capítulos 25 a 97 do SH, originários do Principado de Andorra, assim como aos produtos originários da República da São Marinho. [b] Novo Acordo Euro-Mediterrânico de Associação assinado mas ainda não ratificado, nem em vigor. [c] Novo Acordo Euro-Mediterrânico de Associação em fase de negociação. [d] A acumulação da origem com a África do Sul, igualmente prevista neste acordo, ainda não entrou em vigor. [e] A acumulação da origem com os Estados ACP, igualmente prevista neste acordo, ainda não entrou em vigor. [f] A acumulação bilateral SPG aplica-se entre a CE e o país beneficiário; a acumulação « diagonal » entre a CE, a Noruega ou a Suíça e o país beneficiário; e a acumulação regional aplica-se entre os países beneficiários pertencentes a um dos quatro grupos regionais de acumulação SPG (Associação das Nações do Sudeste Asiático, Mercado Comum da América Central, Comunidade Andina e Associação Sul-Asiática para a Cooperação Regional). Estes tipos de acumulação podem ser combinados numa mesma operação. [g] Estas diferentes acumulações aplicam-se, por força do Regulamento n° 82/2001, no que diz respeito às trocas comerciais entre a Comunidade e Ceuta e Melilha; mas aplicam-se igualmente, em virtude das regras de origem dos regimes preferenciais estabelecidos pela Comunidade com países terceiros, no que se refere às trocas comerciais entre esses países terceiros e Ceuta e Melilha (para a lista dos países com os quais estas diferentes acumulações são possíveis, ver JO C 108 de 4.5.2002, p.3). FICHA FINANCEIRA O presente Livro Verde não constitui uma proposta legislativa, mas sim um documento de reflexão destinado a lançar um debate. Não tem, portanto, qualquer incidência financeira. FICHA DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO IMPACTO DA PROPOSTA NAS EMPRESAS, ESPECIALMENTE NAS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS (PME) O presente Livro Verde não constitui uma proposta legislativa, mas sim um documento de reflexão destinado a lançar um debate. Não tem, portanto, qualquer impacto nas empresas, em especial nas PME. O exercício de consulta sobre o futuro das regras de origem nos regimes comerciais preferenciais que vai ser lançado graças ao Livro Verde destinar-se-á, no entanto, sobretudo aos meios económicos. As empresas individuais e as suas organizações representativas poderão contribuir para esta reflexão e exprimir as suas necessidades nesta matéria.