MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - På väg mot en rättsligt bindande FN-konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet

SAMMANFATTNING

Syftet med detta meddelande är att tillkännage Europeiska kommissionens stöd till en rättsligt bindande FN-konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet och att förklara varför Europeiska gemenskapen måste delta aktivt i utarbetandet av ett sådant instrument.

I en särskild FN-kommitté som inrättades genom FN:s resolution 56/168 har diskussioner inletts om att överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet.

Även om det inte råder någon tvekan om att de allmänna standarderna för mänskliga rättigheter gäller funktionshindrade finns det många bevis på att funktionshindrade har stora svårigheter att komma i åtnjutande av dessa rättigheter. Detta har uttryckligen erkänts på internationell nivå. Iakttagandet av jämlikhetsprincipen, som utgör kärnan i alla instrument som rör mänskliga rättigheter, innebär att man erkänner att funktionshindrade har rätt att åtnjuta alla internationellt garanterade fri- och rättigheter utan att de diskrimineras på grund av funktionshinder. Detta bör vara mervärdet i en ny rättsligt bindande FN-konvention som kompletterar de befintliga instrument som gäller mänskliga rättigheter. Specifika konventioner har visat sig kunna komplettera befintliga instrument som rör mänskliga rättigheter och ge dem ett mervärde.

Tonvikten på diskriminering ansluter helt till Europeiska gemenskapens rättighetsbaserade syn på funktionshinder, vilket innebär att funktionshindrade ska kunna åtnjuta sina rättigheter på samma villkor som den övriga befolkningen. Den ansluter också till policyutvecklingen på grundval av artikel 13 i EG-fördraget, som gör det möjligt för gemenskapen att ta initiativ för att bekämpa diskriminering på grund av funktionshinder. Gemenskapen har redan utnyttjat dessa nya bestämmelser, särskilt när det gäller arbete och sysselsättning.

Ett aktivt deltagande från gemenskapens sida i det internationella arbetet med att utarbeta effektiva mekanismer för att bekämpa diskriminering av funktionshindrade skulle vara ett naturligt komplement till Europeiska handikappåret. Det skulle också sända en tydlig signal till det internationella samfundet om den betydelse som gemenskapen fäster vid att främja funktionshindrades rättigheter.

Kommissionen kommer därför inom kort att lägga fram en rekommendation för rådet i syfte att ge kommissionen i uppdrag att förhandla inom ramen för kommande möten i den särskilda FN-kommittén och att föra dessa förhandlingar på Europeiska gemenskapens vägnar.

1. INLEDNING

I en särskild FN-kommitté som inrättades genom FN:s resolution 56/168 har diskussioner inletts om att överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet [1]. Kommissionen välkomnar denna debatt på internationell nivå, som i hög grad ansluter sig till Europeiska gemenskapens politik mot diskriminering enligt artikel 13 i EG-fördraget och till de viktigaste mål som medlemsstaterna kommit överens om för Europeiska handikappåret 2003.

[1] http://www.un.org/esa/socdev/enable/ disA56168e1.htm

Syftet med detta meddelande är att redogöra för Europeiska kommissionens uppfattning om en eventuell internationell konvention som är rättsligt bindande.

I meddelandet beskrivs bakgrunden till denna fråga inom FN. Meddelandet diskuterar synen på mänskliga rättigheter för funktionshindrade och redogör för det potentiella mervärdet av en rättsligt bindande FN-konvention. Kommissionen anser att det främsta syftet med en sådan konvention bör vara att lyfta fram tillämpningen av allmänna standarder för mänskliga rättigheter i förhållande till funktionshindrade och göra denna tillämpning mer direkt relevant och tydlig. Konventionen bör inte innebära att nya lagar antas, utan bör följa befintliga standarder för tillämpning av de mänskliga rättigheterna och avpassas till den specifika situationen för funktionshindrade så att de kan tillvarata sina rättigheter på ett bättre sätt.

Utifrån Europeiska gemenskapens erfarenhet av arbete mot diskriminering och tillämpning av direktiv 2000/78/EG om likabehandling i arbetslivet, som innehåller särskilda bestämmelser avseende funktionshindrade, ges i meddelandet en översikt över de vägledande principer som den planerade konventionen bör innehålla. I meddelandet tillkännager kommissionen också sin avsikt att aktivt bidra till utarbetandet av en sådan konvention med hänsyn till gemenskapens befogenheter när det gäller att motverka diskriminering.

2. BAKGRUND

Debatten inom FN angående en särskild konvention om funktionshindrades rättigheter är inte ny. Handikappfrågor har tagits upp vid ett flertal tillfällen i FN:s historia. Under 1970-talet antogs två deklarationer - en om förståndshandikappades rättigheter ("Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons" - DRMRP) [2] och en annan om funktionshindrades rättigheter ("Declaration on the Rights of Disabled Persons" - RDP) [3] som de första instrumenten där mänskliga rättigheter för funktionshindrade uttryckligen erkändes. Trots att dessa deklarationer var viktiga som första steg mot en ökad medvetenhet om funktionshindrades rättigheter, kritiserades de för att vara grundade på en föråldrad medicinsk och samhällelig syn på funktionshinder.

[2] Proklamerad i generalförsamlingens resolution 2856 (XXVI) av den 20 december 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[3] Proklamerad i generalförsamlingens resolution 3447 (XXX) av den 9 december 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

I två andra instrument som antogs i slutet av 1980-talet - "Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care" (PPPMI) [4] och "Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet" (StRE) [5] - lades tonvikten vid lika möjligheter. Alla dessa instrument har varit betydelsefulla för att framhäva de funktionshindrades rätt till oberoende och självbestämmande och har ökat förståelsen för de allmänna konventionerna om mänskliga rättigheter när de gäller funktionshindrade. Inget av dessa instrument är bindande för FN:s medlemsstater och de innehåller heller inga bestämmelser om övervakning av funktionshindrades rättigheter.

[4] Generalförsamlingens resolution 46/119, 46 UN. GAOR Supp. (nr 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[5] Antagen av FN:s generalförsamling, 48:e sammanträdet, resolution 48/96, bilaga, av den 20 december 1993 http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

Mot denna bakgrund lade Mexikos regering i december 2001 fram FN-resolution 56/168, som innehöll en uppmaning till att överväga en konvention om mänskliga rättigheter för funktionshindrade och till att omedelbart inrätta en särskild kommitté för detta ändamål. Kommittén skulle överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet. Med stöd av det tredje utskottet (för sociala frågor) antogs denna resolution i FN:s generalförsamling utan omröstning.

Den 21 februari 2002 antog därefter FN:s kommission för social utveckling en resolution som välkomnar FN-resolution 56/168 om en allmän internationell konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet. Efter denna antog FN:s kommission för mänskliga rättigheter resolution 2002/61 [6] den 26 april 2002.

[6] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

Därefter höll den särskilda kommittén sitt första sammanträde mellan den 29 juli och den 9 augusti 2002. I sina rekommendationer till FN:s generalförsamling har den särskilda kommittén bland andra uppmanat regionala utskott, mellanstatliga organisationer och icke-statliga organisationer att till den särskilda kommittén lämna förslag och eventuella frågor som bör övervägas i förslagen till en konvention.

3. MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER I FRÅGA OM FUNKTIONSHINDER

FN uppskattar att över en halv miljard människor är funktionshindrade till följd av en psykisk, fysisk eller sensorisk funktionsnedsättning och att deras tillvaro oftast begränsas av fysiska, tekniska eller sociala hinder oavsett i vilken del av världen de bor. Majoriteten av funktionshindrade finns i utvecklingsländerna, där de också är fattiga och där det råder brist på grundläggande social service och utbildning. Funktionshindrade är ingen homogen grupp. Det finns många olika typer av funktionsnedsättning och frågor som hör samman med dessa. Funktionsnedsättningar kan vara synliga eller dolda, grava eller lätta, enkla eller multipla, kroniska eller återkommande. Det kan röra sig om en funktionsnedsättning som är psykisk/kognitiv eller som avser rörlighet/smidighet eller hörsel, tal och syn. När funktionshindrade rör sig i en miljö som inte kan anpassas till konsekvenserna av deras funktionsnedsättning hindras de att utöva sina rättigheter och att åtnjuta lika möjligheter på samma villkor som andra människor.

De befintliga rättsliga ramarna

I de viktigaste instrumenten om mänskliga rättigheter - inklusive den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och de internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter - tillkännages att de mänskliga rättigheterna gäller alla och att var och en har rätt att åtnjuta dessa rättigheter utan någon som helst åtskillnad. Rätten till fullt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna utan åtskillnad gäller även funktionshindrade. Utmaningen består i att se till att denna rätt erkänns och beaktas fullt ut.

Iakttagandet av jämlikhetsprincipen, som utgör kärnan i alla instrument som rör mänskliga rättigheter, förutsätter att man ser till att funktionshindrade kan utöva sina rättigheter på samma villkor som andra människor. Trots betydande framsteg under de senaste fem åren finns det fortfarande en del problem som hindrar funktionshindrade från att vara delaktiga i samhället i full utsträckning. En central fråga är därför om funktionshindrade ges ett tillräckligt skydd i befintliga internationella instrument som gäller mänskliga rättigheter.

Den politiska viljan att säkerställa funktionshindrades rättigheter

Det internationella samfundet har understrukit sitt stöd till principen om att de mänskliga rättigheterna också gäller funktionshindrade. I punkt 63 i Wiendeklarationen och handlingsplanen från Världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien [7] anges exempelvis följande:

[7] Världskonferens om mänskliga rättigheter, Wien, 14-15 juni 1993: http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.En?OpenDocument

"Världskonferensen om mänskliga rättigheter bekräftar att alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är universella och därmed också omfattar funktionshindrade utan åtskillnad. Alla människor är födda jämlika och har samma rätt till liv och välfärd, utbildning och arbete, oberoende liv och aktiv delaktighet i hela samhället. All direkt diskriminering eller annan negativt diskriminerande behandling av funktionshindrade är därför en kränkning av hans eller hennes rättigheter. Världskonferensen om mänskliga rättigheter uppmanar regeringarna att om nödvändigt anta eller ändra lagstiftning för att se till att funktionshindrade åtnjuter dessa och andra rättigheter".

Bevis på diskriminering

Enligt den internationella rätt som gäller mänskliga rättigheter har funktionshindrade samma mänskliga rättigheter som alla andra, men i verkligheten är det så att de i praktiken inte åtnjuter sina rättigheter i full utsträckning. Problemet är väl dokumenterat på internationell nivå.

Den särskilda rapportören till FN:s kommission för mänskliga rättigheter [8] tog upp följande i sin rapport om mänskliga rättigheter och funktionshinder:

[8] Rapport om mänskliga rättigheter och funktionshinder av Leandro Despouy: http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dispaperdes0.htm

"I de flesta länder sker kränkningar av mänskliga rättigheter för funktionshindrade i form av omedveten diskriminering, bland annat även genom att människor själva [sic] skapar och upprätthåller hinder som gör att funktionshindrade inte fullt ut kan vara delaktiga i det sociala, ekonomiska och politiska livet i sina samhällen. De flesta regeringar tycks ha en snäv tolkning av mänskliga rättigheter gentemot funktionshindrade och anser att de endast behöver avstå från att vidta åtgärder som missgynnar funktionshindrade. Till följd av detta försummas funktionshindrade när det gäller mänskliga rättigheter och lagstiftning".

Byrån för den särskilda rapportören om funktionshinder vid FN:s kommission för social utveckling [9] har anordnat ett seminarium om mänskliga rättigheter och funktionshinder för att utarbeta riktlinjer för en mer effektiv kartläggning och rapportering av brott mot och kränkningar av de mänskliga rättigheterna för funktionshindrade. Vid detta seminarium rapporterades sådana brott och kränkningar.

[9] "Let the World Know" - Seminarium om mänskliga rättigheter och funktionshinder, Stockholm, 5-9 november 2000: http://www.un.org/esa/socdev/enable/ stockholmnov2000.htm

"Inclusion International" - en icke-statlig organisation - lämnade in ett skriftligt uttalande [10] till FN:s kommission för mänskliga rättigheter där man framhöll följande:

[10] Kommissionen för mänskliga rättigheter, 57:e sessionen - http://www.unhchr.ch/Huridocda/ Huridoca.nsf/TestFrame/dbe1af0a89688693c12569eb00453f88?Opendocument

"I praktiken marginaliseras funktionshindrade fortfarande. Det är det framför allt personer med intellektuella funktionshinder som löper stor risk att spärras in på omänskliga institutioner. De får ofta ingen utbildning, förvägras normala sociala kontakter, utestängs från meningsfull och avlönad sysselsättning och försätts i ständig fattigdom ... deras medborgerliga och politiska rättigheter kränks ofta och de utsätts för fysiska övergrepp."

Erfarenheterna på internationell nivå återspeglas på europeisk nivå. I samband med de årliga europeiska handikappdagar som stöds ekonomiskt av Europeiska gemenskapen har handikapporganisationer rapporterat om fall där funktionshindrade har nekats likabehandling på grund av sitt funktionshinder. Rapporten "Invisible Citizens", som utarbetades i samband med 1995 års europeiska handikappdag, innehöll en granskning av funktionshindrades ställning i Europa ur ett rättsligt perspektiv och en mycket konkret beskrivning av den diskriminering som funktionshindrade dagligen utsätts för [11].

[11] I dokumentet rapporterades fall där en resebyrå av en domstol i en medlemsstat ålades att betala ersättning till en grupp av icke funktionshindrade eftersom de var tvungna att bo på samma hotell som funktionshindrade turister. Andra typiska exempel på diskriminering är funktionshindrade som inte släpps in på restauranger eftersom de "tillhör fel klientel".

Europeiska handikappforumet, som är den största handikapporganisationen i Europa, publicerade 1999 resultatet av en undersökning om våld mot och diskriminering av funktionshindrade i organisationens alla medlemsländer [12]. I rapporten hänvisas till undersökningar som visar att funktionshindrade drabbas av många incidenter och utsätts för våld och diskriminering i många olika former.

[12] Europeiska handikappforumet, positionsdokument 99/5, "Report on violence and discrimination against disabled people" - http://www.edf-feph.org/en/publications/ publi/publi.htm

Europaparlamentet har vid flera tillfällen tagit upp funktionshindrades ogynnsamma situation och den diskriminering de utsätts för i hela unionen [13], och har starkt betonat behovet av att utveckla politiken på sådana områden som utbildning och sysselsättning. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har tagit upp den svåra situationen för funktionshindrade. Europeiska regionkommittén har också tagit upp den utestängning och diskriminering som funktionshindrade utsätts för i medlemsstaterna. Dessa problem har också konstaterats i kandidatländer.

[13] Se särskilt "Betänkande om handikappade personers rättigheter", A4-0391/96 (Föredragande: Mary Banotti).

Europarådet har nyligen publicerat en rapport om att skydda funktionshindrade vuxna och barn från utnyttjande [14]. I rapporten understryks att funktionshindrades grundläggande mänskliga rättigheter fortfarande kan kränkas, även när det gäller att tillgodose sådana grundläggande behov som mat, värme, hygien och personlig integritet.

[14] EUROPARÅDETS FÖRLAG, ISBN 92-871-4919-4, EUROPARÅDET, JULI 2002.

4. EU:S RÄTTIGHETSBASERADE SYN PÅ FUNKTIONSHINDER

Europeiska unionen har gjort betydande framsteg när det gäller att erkänna behovet av att säkerställa att funktionshindrade på ett effektivt sätt kan åtnjuta alla sina mänskliga rättigheter på lika villkor. I meddelandet från 1996 om lika möjligheter för funktionshindrade personer [15] tydliggjorde kommissionen att det gamla medicinska synsättet nu håller på att ge vika för ett socialt synsätt som lägger mycket större vikt vid att kartlägga och undanröja hinder för lika möjligheter och full delaktighet i livets alla aspekter för funktionshindrade.

[15] KOM(96) 406 slutlig, 30.7.1996.

Det sociala synsättet på funktionshinder syftar till att uppnå full delaktighet i samhället för funktionshindrade genom att undanröja hinder för förverkligandet av lika möjligheter, full delaktighet och respekt för olikheter. Förändringar i samhällsorganisationen kan leda till att de hinder som funktionshindrade möter kan minska betydligt eller till och med undanröjas. I meddelandet noterades att "... det är mycket viktigt för Europeiska gemenskapen att förtydliga och bekräfta sin handikappstrategi i dess helhet. Kärnpunkten i denna strategi bör vara ett gemensamt engagemang av alla medlemsstater för att främja lika möjligheter, undanröja diskriminering på detta område samt erkänna funktionshindrade personers rättigheter."

I denna analys medges att funktionshindrades situation och den diskriminering de utsätts för är företeelser som skapas av samhället och inte har något direkt samband med deras funktionsnedsättning i sig. Den medicinska synen kännetecknas ofta av att den söker "problemet" med funktionsnedsättningen hos individen, medan den sociala synen innebär att "problemet" är miljörelaterat, dvs. att miljön inte är anpassad till funktionshindrade. Enligt den sociala synen skulle t.ex. orsaken till att en döv person inte kan titta på TV-program eller delta i konferenser inte vara att han eller hon är döv, utan att TV-programmen inte är textade eller att konferensen inte ges med tolkning till teckenspråk [16].

[16] Den tekniska utvecklingen kan bidra till integreringen av funktionshindrade. Det är viktigt att se till att den tekniska utvecklingen inte skapar ytterligare hinder för denna integrering.

Detta är en viktig perspektivförskjutning som får betydande konsekvenser för det sätt på vilket politik och lagar som rör funktionshinder utformas och tolkas, liksom för deras innehåll. Den tar sikte på de många hinder i den sociala miljön som funktionshindrade ställs inför när de försöker klara av det dagliga livets aktiviteter och delta i all verksamhet i samhället. Problemet ligger således inte i själva funktionsnedsättningen, utan är snarare ett resultat av strukturer, praxis och attityder som hindrar personer från att utnyttja sina resurser.

Efter detta meddelande från 1996 framhävde Europeiska unionens råd och medlemsstaterna sitt åtagande när det gäller principen om lika möjligheter [17] i samband med utvecklingen av heltäckande handikappstrategier och principen om att undvika eller undanröja alla former av negativ särbehandling enbart på grund av funktionshinder.

[17] Resolution utfärdad av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, av den 20 december 1996 om lika möjligheter för människor med funktionshinder.

Den ökade uppmärksamheten kring diskriminering på grund av funktionshinder, liksom på en del andra grunder, återspeglades i arbetet med förberedelserna av Amsterdamfördraget. Detta resulterade i att en allmän artikel om ickediskriminering fördes in i EG-fördraget [18], som gör det möjligt för gemenskapen att bekämpa diskriminering, bland annat på grund av funktionshinder. För första gången nämns funktionshinder uttryckligen i ett fördrag på EU-nivå och behovet av att bekämpa diskriminering på denna grund erkänns offentligt.

[18] Artikel 13: "Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i detta fördrag och inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, kan rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning."

På grundval av denna nya artikel i fördraget antog rådet den 27 november 2000 direktiv 2000/78/EG [19] om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Direktivet förbjuder all direkt och indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning [20]. I fråga om funktionshinder anges i detta direktiv att en avsaknad av rimliga anpassningsåtgärder på arbetsplatsen kan utgöra diskriminering. Sådana anpassningsåtgärder innefattar praktiska åtgärder för att anpassa arbetsplatsen till funktionshindrade, t.ex. anpassning av lokaler, utrustning och arbetstid för att öka deras möjligheter till sysselsättning.

[19] EGT L 303, 2.12.2000, s. 16.

[20] Diskriminering på grund av kön och etniskt ursprung eller ras behandlas i andra direktiv.

Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder syftar till att undanröja hinder för funktionshindrades deltagande i arbetslivet. Detta innebär att arbetsgivaren skall vidta lämpliga åtgärder så att funktionshindrade kan få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Målet är inte att uppnå identiska resultat för funktionshindrade och icke funktionshindrade, utan att helt enkelt se till att funktionshindrade får samma möjligheter att uppnå dessa resultat [21].

[21] "The Framework Directive for equal treatment in employment and occupation: an analysis from a disability rights perspective" (Ramdirektivet om likabehandling i arbetslivet: en analys ur perspektivet rättigheter för funktionshindrade), av Richard Whittle, European Law Review, juni 2002.

I EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades av rådets ordförande, Europaparlamentets talman och kommissionen ordförande vid Europeiska rådets möte i Nice den 7 december 2000, finns ett förbud mot all diskriminering på grund av funktionshinder (artikel 21). Som en grundläggande rättighet erkänns i stadgan också "rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet" (artikel 26).

Detta angreppssätt för att göra det möjligt för funktionshindrade att fullt ut och på lika villkor kunna åtnjuta sina rättigheter godkändes av Europeiska unionen råd i beslutet om Europeiska handikappåret 2003 [22]. Handikappåret kommer att ge Europeiska unionen ett unikt tillfälle att främja lika rättigheter och full delaktighet i samhällslivet för funktionshindrade. Det kommer att framhäva och öka kunskaperna om handikappfrågor [23]. Det förväntas fungera som en katalysator för nya politiska impulser med sikte på att uppnå samma rättigheter för funktionshindrade både på europeisk och på internationell nivå, vilket kommer att fortsätta långt efter det att handikappåret har avslutats.

[22] Rådets beslut 2001/903/EG av den 3 december 2001.

[23] Till stöd för detta kommer resultaten från den särskilda modulen för sysselsättning av funktionshindrade i 2002 års europeiska arbetskraftsundersökning att offentliggöras av Eurostat i slutet av 2003.

Kommissionen anser att detta framhävande av funktionshindrades rättigheter bör återspeglas i utvecklingen av internationella standarder för mänskliga rättigheter specifikt för funktionshindrade. Ett sådant resultat på internationell nivå skulle i sin tur öka samstämmigheten mellan EU:s interna och externa verksamhet.

I detta sammanhang noterar kommissionen det danska ordförandeskapets inlägg på Europeiska unionen vägnar vid mötet i FN:s tredje utskott den 3 oktober 2002 [24], i vilket ordförandeskapet välkomnade den starkare inriktningen på funktionshindrades rättigheter och medgav nyttan med ett internationella rättsligt bindande instrument för att främja och skydda deras rättigheter.

[24] HTTP://WWW.EU2002.DK/NEWS/ NEWS_READ.ASP?IINFORMATIONID=23164

5. MERVÄRDE AV EN NY RÄTTSLIGT BINDANDE FN-KONVENTION

Inom ramen för den övergripande FN-stadgan har följande sex särskilda konventioner om mänskliga rättigheter utarbetats och genomförts:

* Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (CCPR).

* Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (CESCR).

* Konventionen mot tortyr (CAT).

* Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW).

* Konventionen om barnets rättigheter (CRC).

* Konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (CERD).

I en undersökning som FN:s kommission för mänskliga rättigheter beställt har två renommerade experter på handikappfrågor och mänskliga rättigheter [25] försökt att klargöra betydelsen av dessa sex FN-konventioner om mänskliga rättigheter på handikappområdet. De granskade också hur systemet fungerar i praktiken på handikappområdet genom att undersöka hur de stater som är parter i konventionerna rapporterar till de traktatsövervakande organen för mänskliga rättigheter och funktionshinder samt de svar som de nuvarande traktatsövervakande organen lämnat. Undersökningen understryker en positiv förändring mot att betrakta funktionshinder som en fråga om mänskliga rättigheter samtidigt som den uppmanar till antagande av en särskild konvention som "ett stöd för att integrera handikappaspekten i FN-instrumenten om mänskliga rättigheter".

[25] Prof. Gerard Quinn och Theresa Degener, "Human Rights and Disability - the current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of disability" (Mänskliga rättigheter och funktionshinder - den nuvarande tillämpningen av och framtida möjligheter för FN-konventionerna om mänskliga rättigheter på handikappområdet), februari 2002, FN:s kommission för mänskliga rättigheter http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/ disability.doc

Under 1970- och 1980-talen började FN att medge att särskilt vissa befolkningsgrupper utsätts för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. För att säkerställa deras skydd enligt internationell lag har FN antagit specifika rättsligt bindande instrument, t.ex. konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), konventionen om barnets rättigheter (CRC) och konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (CERD). Genom dessa konventioner har dessa befolkningsgrupper fått ett rättsligt skydd i fråga om sociala, politiska och kulturella förhållanden. Konventionerna har berikat och kompletterat befintliga instrument om mänskliga rättigheter och det finns ingen anledning att tro att det inte skulle vara på samma sätt med ett rättsligt bindande instrument för funktionshindrade.

Man bör på internationell nivå uttryckligen tillkännage och erkänna att funktionshindrade har rätt att åtnjuta alla internationellt garanterade fri- och rättigheter utan åtskillnad på grund av funktionshinder. Detta skulle ge hävdandet av de generella mänskliga rättigheterna en verklig innebörd samtidigt som det skulle understryka att funktionshindrade är fullvärdiga samhällsmedborgare med samma värde och med rätt att utan åtskillnad åtnjuta samma mänskliga fri- och rättigheter som andra.

Ett viktigt redskap för att uppnå jämlikhet är principen om ickediskriminering. Lika möjligheter att åtnjuta mänskliga rättigheter kan garanteras genom att man ser till att funktionshindrade inte diskrimineras på grund av sitt funktionshinder. Det rättsligt bindande instrumentet bör skydda funktionshindrade från diskriminering när det gäller utnyttjandet och åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna.

Ickediskriminering och funktionshindrades lika åtnjutande av alla mänskliga rättigheter är för närvarande den viktigaste frågan i arbetet med att förändra synen på funktionshinder och funktionshindrade i hela världen. Ickediskriminering är inbakad i jämlikhetsprincipen. Den omfattar både direkt och indirekt diskriminering.

Begreppet indirekt diskriminering är särskilt viktigt i detta sammanhang. Indirekt diskriminering föreligger när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar vissa personer i förhållande till andra. Erkännandet av indirekt diskriminering som en form av diskriminering betraktas i allmänhet som en återspegling av en vidare tolkning av begreppet jämlikhet. Liksom begreppet "faktisk jämlikhet" avser "indirekt diskriminering" främst resultatet av en typ av behandling. Förbudet mot indirekt diskriminering på grund av funktionshinder innebär att man kan överväga individuella eller miljömässiga skillnader, som i specifika situationer leder till att enskilda personer som tillhör en skyddad grupp inte ges samma möjligheter [26].

[26] The Expanding Concept of Employment Discrimination in Europe: From Direct and Indirect Discrimination to Reasonable Accommodation Discrimination, Lisa Waddington & Aart Hendriks, International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations.

Den rättsligt bindande FN-konventionen skulle användas för att anpassa tillämpningen av de mänskliga rättigheterna till personer med funktionshinder. Det främsta syftet bör inte vara att skapa nya rättigheter utan att klargöra och förtydliga de befintliga mänskliga rättigheterna. Den skulle kunna bidra till att inleda en positiv reformdynamik där det nu finns brister och ytterligare stimulera en positiv utveckling i andra hänseenden. Den skulle kunna utveckla en kunskapsbas och insikter som kan utnyttjas för en fortsatt integrering av handikappfrågor. Den skulle kunna stå i fokus för handikapprörelsen och hjälpa den att påverka politik och lagstiftning. Den bör också kunna användas till att upprätta institutionella ramar för att övervaka villkoren för de mänskliga rättigheterna för funktionshindrade i hela världen. Kort sagt bör den fastställa konkreta standarder för regeringarnas åtgärder, enligt vilka staterna skall garantera samma faktiska åtnjutande av mänskliga rättigheter för funktionshindrade och förbinda sig att införa intern lagstiftning och politik som följer gällande standarder för mänskliga rättigheter.

Mot bakgrund av ovanstående är det viktigt och värdefullt att utarbeta ett ny rättsligt bindande FN-konvention som klargör betydelsen och tillämpningen av standarder i fråga om generella mänskliga rättigheter för funktionshindrade. Det skulle sända en tydlig signal från och till det internationella samfundet samt tjäna som en politisk katalysator och ett pedagogiskt redskap för att förändra det sätt på vilket funktionshindrade åtnjuter sina rättigheter.

6. VÄGLEDANDE PRINCIPER FÖR EN RÄTTSLIGT BINDANDE KONVENTION I FRAMTIDEN

Kommissionen förespråkar en effektiv och realistisk rättsligt bindande konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet. Den bör vägledas av följande allmänna principer:

* Ett bekräftande i lag av principen om att funktionshindrade har samma grundläggande rättigheter som alla andra.

* Ett bekräftande i lag av de centrala värden den gäller: jämlikhet, värdighet, frihet och solidaritet.

* Säkerställande av att funktionshindrade faktiskt åtnjuter alla mänskliga rättigheter genom att motverka all diskriminering på grund av funktionshinder, inklusive att främja likabehandling och acceptera skillnader.

Konventionen bör hänvisa till och identifiera alla mänskliga rättigheter, inklusive politiska, samhälleliga/grundläggande rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Enligt ovanstående syn på mänskliga rättigheter bör konventionen framhäva att staterna bör vidta åtgärder för att se till att funktionshindrade faktiskt kan tillvarata sina rättigheter. För att den nya internationella konventionen skall kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt är det mycket viktigt att det upprättas en kraftfull mekanism för övervakning och att det fastställs bestämmelser för kontroll av efterlevnaden.

Kommissionen anser att de nuvarande mekanismerna som införts genom konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och konventionen om barnets rättigheter kan ge en del goda uppslag till hur denna fråga kan behandlas när det gäller handikappfrågor.

I fråga om diskriminering är det nödvändigt att ta hänsyn till att funktionshindrade är olika och till att de samtidigt har gemensamma erfarenheter av diskriminering. Det är också värt att notera att erfarenheter av diskriminering på grund av funktionshinder har vissa gemensamma nämnare med erfarenheter av diskriminering på andra grunder, och att funktionshindrade naturligtvis kan diskrimineras på flera olika grunder (kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, ålder eller sexuell läggning).

Funktionshindrades delaktighet i beslut som berör dem är en grundprincip som måste återspeglas i internationell lag och politik. Alla berörda parter, först och främst handikapporganisationer och organisationer för mänskliga rättigheter samt deras företrädare, bör i full utsträckning medverka i arbetet med att utarbeta den rättsligt bindande FN-konventionen. Kommissionen välkomnar den resolution om ackreditering och medverkan av icke-statliga organisationer som lades fram av EU:s ordförandeland Danmark vid den särskilda kommitténs första möte, och rekommenderar att dessa arbetsmetoder fortsätter att tillämpas vid kommande möten. Kommissionen anser att de icke-statliga organisationernas medverkan i arbetet måste ske med full delaktighet och medverkan av de funktionshindrade själva.

7. SLUTSATSER

Mot bakgrund av ovanstående, och utan att föregripa en mer ingående diskussion, är den centrala frågan i den nuvarande diskussionen hur man skall se till att funktionshindrade inte diskrimineras när de utnyttjar eller åtnjuter alla befintliga mänskliga rättigheter.

Enligt artikel 13 i EG-fördraget ges Europeiska gemenskapen befogenhet att inom dess behörighetsområden bekämpa diskriminering, oavsett om det gäller diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Gemenskapen har redan utnyttjat dessa nya bestämmelser, särskilt när det gäller arbete och sysselsättning. Kommissionen anser att det är viktigt att Europeiska gemenskapen på internationell nivå bekräftar sin allmänna strategi i fråga om funktionshinder, vars kärna utgörs av ett gemensamt åtagande från alla medlemsstater att motverka diskriminering på denna grund.

Kommissionen avser därför att på Europeiska gemenskapens vägnar delta aktivt i arbetet med att utarbeta en framtida rättsligt bindande FN-konvention för att främja och skydda funktionshindrades rättigheter och värdighet. Kommissionen kommer också att sträva efter att säkerställa samstämmighet mellan EU:s interna och internationella verksamhet när det gäller funktionshindrade.

Kommissionen kommer därför inom kort att lägga fram en rekommendation för rådet i syfte att ge kommissionen ett förhandlingsuppdrag inom ramen för kommande möten i den särskilda FN-kommitté som inrättats för att överväga förslag till en allmän internationell konvention för att skydda och främja funktionshindrades rättigheter och värdighet, och att föra dessa förhandlingar på Europeiska gemenskapens vägnar, samtidigt som rådet utser en särskild kommitté för att bistå kommissionen med detta arbete.