MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Öffentliche Finanzen in der WWU - 2002 {SEK(2002) 518}

Finanzpolitik in der jüngsten Vergangenheit: eine Reaktion auf den konjunkturellen Abschwung ...

Das Jahr 2001 erwies sich für die Finanzpolitik als die schwierigste Phase in der dreijährigen Geschichte der WWU, da der globale Abschwung den ersten tatsächlichen Belastungstest für den multilateralen Überwachungsrahmen der WWU, insbesondere unter Haushaltsgesichtspunkten, darstellte. Das Haushaltsdefizit für das Euro-Gebiet erreichte 1,3 % des BIP gegenüber 0,7 % im Vorjahr. Trotz der ersten Umkehr des Prozesses der Haushaltskonsolidierung seit 1993 und Kritik an der offensichtlichen Nichtachtung der Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) gibt es mehrere Gründe für die Annahme, dass der Rahmen für die haushaltspolitischen Aspekte der multilateralen Überwachung gut auf den konjunkturellen Abschwung reagiert hat.

Erstens hatten die Mitgliedstaaten Spielraum für den Einsatz der automatischen Stabilisatoren, um den negativen Schock abzufedern. Dies war insbesondere in Ländern der Fall, die bereits einen ausgeglichenen Haushalt oder einen Überschuss erreicht hatten. Die automatischen Stabilisatoren wurden auch in Ländern eingesetzt, die den Übergang zu einem nahezu ausgeglichenen Haushalt entsprechend dem Ziel des SWP noch nicht vollständig vollzogen hatten. Die Defizite in Deutschland und Portugal begannen jedoch zu steigen und sich dem BIP-Referenzwert von 3 % anzunähern.

Zweitens haben die Länder keine unabgesicherte Expansionspolitik betrieben. Die Finanzbehörden gerieten unter erheblichen Druck, die Konsolidierungsverpflichtungen weniger streng zu handhaben und als Reaktion auf den globalen Abschwung eine aktive Nachfragepolitik zu betreiben. Das strukturelle Haushaltsdefizit von 1,5 % des BIP im Jahre 2001 blieb gegenüber dem Vorjahr nahezu unverändert: dies zeigt, dass die Abweichung gegenüber dem tatsächlichen Haushaltssaldo im Wesentlichen die Folge des Einsatzes der automatischen Stabilisatoren war. Festzustellen ist, dass trotz des Abschwungs die tatsächlichen Haushaltssalden in Belgien, Dänemark und Italien unverändert blieben und sich in Griechenland, Spanien, Österreich und Schweden verbesserten.

Drittens konnten die Mitgliedstaaten die geplanten Steuerreformen zur Beseitigung der Verkrustungen auf der Angebotsseite fortsetzen, obwohl verschiedene Kreise behaupteten, dass der SWP die Handlungsfreiheit der Behörden durch willkürliche und unflexible Vorschriften unnötig beschränken würde. Die Haushaltsvorschriften der WWU heben hervor, dass diese Steuerreformen mit angemessenen Maßnahmen auf der Ausgabenseite einhergehen müssen, da sich Steuersenkungen selten selbst tragen. Diese Maßnahmen sind entscheidend, um die Tragfähigkeit der Steuerreformen zu gewährleisten und dürften somit ihre Auswirkungen auf Investitionen und Verbrauch verstärken.

Die Bestätigung der Verpflichtung gegenüber den Regeln und dem Geist der SWP trug zu einer ausgewogenen Politik bei, die sowohl das Wachstum förderte, als auch die Preisstabilität gewährleistete. Während die Finanzpolitik weitestgehend neutral blieb, wurden die monetären Bedingungen wesentlich einfacher. Eine derartige Politik ist nicht nur aus konjunkturpolitischer Sicht angemessen, sondern auch mittel- und langfristig, wenn man die Notwendigkeit zur Förderung von Privatinvestitionen und potentiellem Wachstum sowie zur Vorbereitung des Haushalts auf die Belastungen durch die Bevölkerungsalterung bedenkt. Die jüngsten kurzfristigen Indikatoren weisen auf eine Wende der europäischen Wirtschaft hin, und somit könnten sich expansionistische Maßnahmen nachträglich als prozyklisch herausgestellt haben. Diese Beurteilung der Leistung des haushaltspolitischen Überwachungsrahmens muss mit Vorsicht betrachtet werden, da der jüngste Konjunkturabschwung weder besonders schwer noch dauerhaft war. "Nahezu ausgeglichene oder in Überschuss befindliche" Haushaltspositionen sind noch nicht in allen Ländern zu verzeichnen. Ein schnelles Erreichen dieser Ziele ist der beste Weg um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten über ausreichend Spielräume verfügen, falls in Zukunft eine starke Rezession eintreten sollte.

... bei weiterer Verbesserung des finanzpolitischen Rahmens der WWU

Anfang 2002 konzentrierte sich die Aufmerksamkeit im Wesentlichen auf die konjunkturpolitische Reaktion angesichts des Abschwungs und auf die Verfahren im Umgang mit dem Abweichen von den haushaltspolitischen Zielen, insbesondere auf die Debatte, ob eine frühzeitige Warnung an Deutschland und Portugal gerichtet werden sollte. Allerdings darf die Zahl der wichtigen Maßnahmen nicht übersehen werden, die die Qualität und den Umfang der haushaltspolitischen Überwachung erhöhen und die der Kommission und dem Rat für die politische Bewertung zur Verfügung stehenden Analysemöglichkeiten verbessern. Obwohl dies technisch erscheint, handelt es sich hierbei um wichtige Fortschritte zur Verbesserung der Kohärenz und der Effizienz des finanzpolitischen Rahmens der WWU.

Erstens hat der ECOFIN-Rat im Juli 2001 den Verhaltenskodex im Hinblick auf Form und Inhalt der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (aus dem Jahre 1998) neugefasst und dabei die dreijährigen Erfahrungen mit der WWU berücksichtigt. Die Mitgliedstaaten haben diesen Kodex auf die kürzlich aktualisierten Programme angewendet. Der neugefasste Kodex sieht eine gemeinsame Einreichung der Programme vor, deren Haushaltsziele auf gemeinsam vereinbarten externen makroökonomischen Annahmen beruhen. Er erläutert ferner, was unter dem angemessenen mittelfristigen Ziel eines 'nahezu ausgeglichenen oder in Überschuss befindlichen Haushalts' für jeden Mitgliedstaat zu verstehen ist. Schließlich erweitert er dem Umfang der Programme auf Abschnitte über die Qualität und Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen entsprechend den Schlussfolgerungen von Lissabon. Das wichtigste Ergebnis der Anwendung des neuen Kodex ist wahrscheinlich die verbesserte Fähigkeit, die Auswirkungen der in den nationalen Programmen dargestellten Haushaltspolitik für das Euro-Gebiet insgesamt zu berücksichtigen. Dies war besonders wertvoll angesichts des hohen Maßes an Unsicherheit im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Situation Ende 2001 und Anfang 2002. Mit der Zeit erlaubt dies auch, dass die Dimension des Euro-Gebiets in der nationalen Haushaltspolitik eine zunehmend größere Rolle spielt.

Zweitens hat der Wirtschaftsabschwung gezeigt, wie wichtig es ist, konjunkturbereinigte Haushaltssalden bei der Prüfung der Haushaltspositionen der Mitgliedstaaten aufmerksam zu betrachten. Obwohl die Beurteilung der Auswirkungen der Konjunktur auf die Haushaltspositionen schwierig ist und Unsicherheiten unterliegt, ist es wichtig, dass alle am Überwachungsprozess Beteiligten eine gemeinsame Sichtweise der zugrunde liegenden Haushaltsentwicklungen haben. Unter anderem erfolgt die konjunkturelle Anpassung der Haushaltssalden, wenn die konjunkturpolitische Mindestsicherheitsmarge unter dem Referenzwert von 3 % des BIP und die Einhaltung des Ziels eines "nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts" entsprechend dem Stabilitäts- und Wachstumspakt beurteilt werden. Um die Einheitlichkeit zu gewährleisten, wurde zwischen Kommission und Rat weitgehende Einigung über ein Verfahren zur Messung der konjunkturbereinigten Haushaltssalden erzielt, das auf einem Produktionsfunktionsansatz zur Abschätzung der Produktionslücken beruht.

Drittens wurde eine starke Ausweitung der haushaltspolitischen Überwachung der EU durch die erste systematische Beurteilung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen im Lichte der Bevölkerungsalterung erzielt. Diese erfolgte auf der Grundlage der Ende 2001 eingereichten aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. Die Analyse zeigt die möglichen Risiken für das Entstehen von Unausgewogenheiten in den Haushalten vieler Mitgliedstaaten und verweist darauf, wie wichtig es ist, die in ihren Programmen festgelegten mittelfristigen Ziele zu erreichen und zu bewahren.

Die Bedeutung des Frühwarnsystems

Eine kritische Phase im haushaltspolitischen Überwachungsprozess wurde im Januar 2002 erreicht, nur Wochen nach Einführung der Euro-Banknoten und -Münzen, als die Europäische Kommission empfahl, an Deutschland und Portugal eine frühzeitige Warnung entsprechend dem SWP zu richten. Beide Länder verfehlten die in ihren Stabilitätsprogrammen für 2001 festgesetzten Ziele erheblich (mehr als 1 % des BIP), und es bestand eindeutig die Gefahr, dass die Defizite den Referenzwert für the Haushaltsdefizit von 3 % des BIP erreichen würden. Angesichts dieser eindeutigen Abweichung von den vereinbarten Zielen handelte die Kommission, um die Glaubwürdigkeit der rechtlichen und politischen Verpflichtungen des Paktes zu wahren. Aufgrund der Diskussionen im ECOFIN-Rat über die vorläufige Empfehlung der Kommission für eine frühzeitige Warnung gaben Deutschland und Portugal eindeutige politische Verpflichtungen ab, die im Kern dem Anliegen der Kommission entsprachen: daher beschloss der Rat, das Verfahren einzustellen. Beide Länder bekräftigten ihren Willen, einen Verstoß gegen den Referenzwert von 3 % des BIP zu vermeiden, den Prozess der Haushaltskonsolidierung fortzuführen und ihre mittelfristigen Ziele bis 2004 zu erreichen. Gleichzeitig verwies der Rat erneut auf die Bedeutung des Frühwarnsystems innerhalb des Gesamtrahmens für die haushaltspolitische Überwachung und bestätigte, dass die Kommission gemäß den Bestimmungen des Paktes gehandelt hatte.

Künftig muss die Glaubwürdigkeit des Regelungsrahmens für die Koordinierung der Haushaltspolitik besonders berücksichtigt werden. Ein wichtiger Unterschied besteht hier zwischen dem Verfahren des Frühwarnsystems und seinem Ergebnis. Es ist wichtig, die Auffassung in der Öffentlichkeit zu vermeiden, dass die Vorschriften unter schwierigen Umständen geändert oder zumindest umgangen werden können. Die Verpflichtung gegenüber dem Gesamtrahmen für die haushaltspolitische Überwachung wurde vom Rat bestätigt, ebenso wie die Bedeutung des SWP. Das Frühwarnsystem kann und wird weiterhin angewendet werden, wenn sich die Notwendigkeit ergibt. Um die Glaubwürdigkeit des SWP zu wahren, müssen die Verpflichtungen Deutschlands und Portugals vollständig eingehalten werden. Positiv zu vermerken ist, dass diese Verpflichtungen ernstgenommen werden. Nach der Vereinbarung des ECOFIN Rates vom Februar 2002 ist in Deutschland ein nationaler Stabilitätspakt zwischen Bund und Ländern vereinbart worden.

Blick in die Zukunft: Verwirklichung des Ziels des Stabilitäts- und Wachstumspakts ...

Die Wahrung der Glaubwürdigkeit des SWP setzt auch voraus, dass Kommission und Rat fähig sind, aus diesen ersten Erfahrungen mit dem Frühwarnsystem zu lernen. Da der SWP die erste wirkliche Belastungsprobe überstanden hat, und die wirtschaftliche Situation auf Besserung hoffen lässt, besteht kein Anlass zur Selbstzufriedenheit. Wichtige Haushaltsprobleme müssen gelöst werden.

Sobald der Wirtschaftsaufschwung in Fahrt gekommen ist, muss der Haushaltskonsolidierungsprozess, der entsprechend den Vorschriften des Paktes zu 'einem nahezu ausgeglichenen Haushalt' führen soll, wieder aufgenommen und verlorenes Terrain wiedergewonnen werden. In den jüngsten Fortschreibungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme bestätigen die Mitgliedstaaten, die noch ein Haushaltsdefizit aufweisen, ihre Verpflichtung, das mittelfristige Ziel des SWP bis 2003 oder 2004 zu erreichen. Darüber hinaus sollen die für die kommenden Jahre geplanten Haushaltsanpassungen durch eine Senkung der Einnahmen und Ausgaben entsprechend den in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik dargelegten Empfehlungen erreicht werden. Es ist entscheidend für die Glaubwürdigkeit des Paktes, die Haushaltsverpflichtungen einzuhalten, um die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen vorgesehenen mittelfristigen Ziele zu erreichen. Dies gilt besonders für die vier Länder, die noch ein Defizit aufweisen (Deutschland, Frankreich, Italien und Portugal).

Zweitens werden, wie die Erfahrungen zeigen, haushaltspolitische Fehler hauptsächlich in guten Zeiten begangen. Die Diskussionen im Jahre 2000, wie sie sogenannte "Wachstumsdividende" zwischen Steuersenkungen und Ausgabenerhöhungen zu verteilen ist, widerspricht, wie die Kommission damals bereits ausgeführt hat, nicht nur den Vorschriften des SWP, sondern auch der wirtschaftlichen Logik. Verbesserungen des Haushaltssaldos aufgrund günstiger wirtschaftlicher Bedingungen, wodurch Raum für Steuersenkungen oder Ausgabenerhöhungen geschaffen wird, dürfen nicht als von Dauer betrachtet werden. Die Haushaltsbeschränkungen, von denen in 2001 und 2002 vor allem die großen Länder des Euro-Gebiets betroffen waren, sind auf die verpassten Gelegenheiten in der Wachstumsphase von 1998-2000 zurückzuführen. Die größte Herausforderung für den SWP ist wahrscheinlich die Vermeidung einer Verschlechterung von strukturellen Haushaltssalden in Aufschwungphasen. Die Überwachung muss gewährleisten, dass Länder, die nach wie vor nicht die Anforderungen des Paktes erfuellen, den Aufschwung nutzen, um Ausgabenbeschränkungen zu beschleunigen, während die anderen die automatischen Stabilisatoren vollständig einsetzen. Die Finanzierung von Steuersenkungen und Ausgabenerhöhungen in Zeiten des Wirtschaftswachstums oder eine Beschleunigung von Steuersenkungen, sobald das Wachstum wieder einsetzt, ist sowohl im Hinblick auf die finanzielle Vernunft als auch auf die konjunkturpolitische Stabilisierung falsch.

Drittens muss diskutiert werden, ob eine diskretionäre Finanzpolitik wünschenswert und effizient ist. Wenn die Länder die Finanzphilosophie des SWP beachten, werden sie sich für einen strukturell weitgehend ausgeglichenen Haushalt entscheiden und den automatischen Stabilisatoren im Laufe des Konjunkturzyklus freie Hand lassen. Grund hierfür sind die bekannten Schwächen eines aktiven Finanzmanagements (Umsetzungs- und Erkennungsverzögerung, Modellunsicherheit, Maßnahmenirreversibilität usw.). Die Umstände, unter denen antizyklische, diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen (die über das Wirken der automatischen Stabilisatoren hinausgehen) sowohl wünschenswert als auch effizient sind, sind äußerst selten: Sie könnten in Betracht gezogen werden im Fall von großen, länderspezifischen Nachfrageschocks, die im Inland verursacht werden und einen starken inflatorischen oder deflatorischen Druck nach sich ziehen werden. Selbst in diesen Fällen ist jedoch das Risiko, dass eine ex ante antizyklische Politik ex post prozyklisch wird, hoch. Zudem ist der Handlungsspielraum dahingehend eingeschränkt, dass die Defizithöchstgrenze von 3 % des BIP nicht überschritten werden darf. Für zahlreiche Länder bedeutet dies, dass sie die Vorschriften des Paktes im Hinblick auf einen nahezu ausgeglichenen Haushalt überschreiten. Eine klare Vereinbarung zwischen den politischen Akteuren der WWU über die Kriterien zur Bewertung diskretionärer Finanzpolitik würde die Transparenz und Vorhersehbarkeit des Haushaltsgebarens erhöhen. Auch wenn diskretionäre Politik auf kritische, länderspezifische Erschütterungen beschränkt werden sollte, bedeutet dies nicht, dass die politische Koordinierung auf außergewöhnliche Umstände beschränkt werden sollte. Aufgrund ihrer besonderen Art ist die gelegentliche Koordinierung schlecht geeignet, um eine einheitliche makroökonomische Strategie unter normalen und außergewöhnlichen Umständen zu verfolgen. Eine politische Koordinierung - gesehen als System für eine gemeinsame Beurteilung der Wirtschaftslage zur Ausrichtung der politischen Gegenmaßnahmen und zur Überwachung ihrer Umsetzung - sollte regelmäßig, und nicht nur gelegentlich erfolgen.

Schließlich versuchen mehrere Mitgliedstaaten die Vereinbarkeit zwischen ihren nationalen Finanzvorschriften und den EU-Haushaltsverpflichtungen zu verbessern. Der Vertrag und der Pakt überlassen es den Mitgliedstaaten, ihre eigenen Haushaltsverfahren festzulegen, um die SWP-Ziele zu erreichen. Allerdings hat die finanzielle Bedeutung der Regionalregierungen und anderer nachgeordneter Stellen im Haushaltsverfahren von Bundesstaaten und stark regionalisierten Staaten (Belgien, Deutschland, Spanien, Italien und Österreich) die Notwendigkeit deutlich gemacht, dass die Mitgliedstaaten Lösungen zur Gewährleistung einer tragfähigen Disziplin auf allen Entscheidungsebenen finden. Um dieses Koordinierungsproblem zu beseitigen, haben mehrere Mitgliedstaaten bereits Sonderabmachungen zwischen den Regierungsebenen getroffen, die man 'interne Stabilitätspakte' nennen könnte. Ein gemeinsames Merkmal dieser Pakte ist das Bemühen, die Verantwortlichkeiten für die Haushaltsdisziplin zu klären und auf die verschiedenen Ebenen zu verteilen.

... und gleichzeitiges Bemühen um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Finanzdisziplin bedeutet nicht nur, kurz- bis mittelfristig für solide öffentliche Finanzen zu sorgen, sondern erfordert ebenfalls, dass die öffentlichen Finanzen langfristig tragfähig sind, d.h. dass die gegenwärtige Haushaltspolitik nicht zu künftigen Unausgewogenheiten in den Haushalten führt oder zu führen droht, die wegen der Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt gegen die SWP-Anforderungen verstoßen. Tragfähigkeit erfordert auch, dass altersbezogene Ausgaben (Renten, Gesundheitswesen) nicht an die Stelle anderer wichtiger öffentlicher Ausgaben, z.B. für Investitionen und FuE, treten. Zudem sollten künftige Generationen von einem angemessenen öffentlichen Kapitalstock profitieren und sich nicht einer unfairen Abgabenbelastung gegenüber sehen.

Die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen enthaltenen Informationen zeigen, dass die Bevölkerungsalterung erhebliche haushaltspolitische Auswirkungen haben wird. Die öffentlichen Ausgaben dürften in den nächsten vier Jahrzehnten in den meisten Mitgliedstaaten um 4-8 % des BIP ansteigen. In einigen Ländern ist mit einem noch höheren Anstieg zu rechnen. Eine Erhöhung der öffentlichen Ausgaben aufgrund der Bevölkerungsalterung beginnt ab 2010, wenn die geburtenstarken Jahrgänge ins Rentenalter kommen. Der stärkste Anstieg wird voraussichtlich zwischen 2020 und 2035 erfolgen.

Die Analyse zeigt, dass die gegenwärtige Politik die Gefahr birgt, dass es in vielen Mitgliedstaaten zu Unausgewogenheiten in den Haushalten kommt, und sich diese Gefahren vervielfältigen werden, wenn die Länder nicht die in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen festgelegten mittelfristigen Ziele erreichen. Alle Länder werden aufgrund der Bevölkerungsalterung Haushaltsprobleme bekommen, selbst diejenigen, die eine gute Ausgangsposition zu haben scheinen, um die zunehmenden altersbezogenen Ausgaben zu bewältigen. In hochverschuldeten Ländern (Belgien, Griechenland, Italien) hängt die Tragfähigkeit davon ab, dass über mehrere Jahrzehnte große Haushaltsüberschüsse erzielt werden. Dies verdeutlicht die ständige Notwendigkeit, einem langfristig angelegten Schuldenabbau Vorrang einzuräumen. Andere Mitgliedstaaten stehen vor der Herausforderung, die Zusatzkosten angesichts der Bevölkerungsalterung tragen zu müssen und gleichzeitig andere Haushaltsziele zu verfolgen, insbesondere die Steuerlast auf vernünftigem Niveau zu halten.

Angesichts dieser Herausforderung verfolgen mehrere Länder umfassende Strategien, z.B. Maßnahmen zur Erhöhung der Erwerbstätigenquote, insbesondere bei Frauen und älteren Arbeitnehmern, die Reform alterssensibler Transferprogramme und die Verpflichtung, nachhaltige Haushaltsüberschüsse zu erzielen, um einen raschen Schuldenabbau zu erreichen, bevor die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung spürbar werden. Allerdings stehen die ehrgeizigen und umfassenden Reformen einiger Mitgliedstaaten im Gegensatz zu dem wenig systematischen Vorgehen in anderen Ländern, die die Ernsthaftigkeit der politischen Herausforderung nicht erkannt haben. Mehrere Länder haben in den letzten Jahren Pensionssicherungsfonds eingerichtet, um künftige Ausgabenerhöhungen abzudecken. Obwohl dies begrüßenswert ist, ist fraglich, inwieweit damit künftige Kosten gedeckt werden können (mit Ausnahme von Irland), da die hierfür aufgebrachten Mittel begrenzt sowie Umfang und Häufigkeit der Beiträge unsicher sind. Insgesamt müssen sich die Politiker stärker dessen bewusst sein, dass es kurz- und mittelfristige Haushaltsentscheidungen sind, die die Fähigkeit der Länder, die Kosten der Bevölkerungsalterung zu tragen, bestimmen.

Die neuen Grenzen der haushaltspolischen Überwachung und Koordinierung: Berücksichtigung der "Qualität" der öffentlichen Ausgaben ...

In den vergangenen drei Jahrzehnten sind die öffentlichen Ausgaben in der EU stark gestiegen. Im Rahmen der im Maastricht-Vertrag vorgesehenen Haushaltskonsolidierung wurden sie zurückgeführt und lagen im Jahr 2001 noch bei 47 % des BIP, nachdem sie sich 1995 auf 51 % des BIP belaufen hatten. Im Durchschnitt der EU ist der öffentliche Sektor noch immer erheblich größer als in anderen Industrieländern und übersteigt denjenigen der USA um 15 Prozentpunkte. Dieses Gesamtbild verdeckt jedoch die Tatsache, dass zwischen den EU-Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede im Umfang der öffentlichen Ausgaben bestehen.

Die öffentlichen Ausgaben für die grundlegenden Aufgaben des Staates und andere Maßnahmen zur Verbesserung der Ressourcenallokation (Verteidigung, Justiz, Bildung, Gesundheitsvorsorge, F&E, Wirtschaftsförderung) sind in den vergangenen 30 Jahren bemerkenswert stabil geblieben und haben in den einzelnen EU-Ländern einen ähnlichen Umfang (zwischen 14 % und 16 % des BIP). Die unterschiedliche Höhe der Staatsausgaben in der EU und in den USA erklärt sich in erster Linie aus den Ausgaben für Sozialschutzprogramme, die eine Besonderheit des Europäischen Sozialmodells darstellen. Am stärksten sind die Sozialausgaben in den Ländern gestiegen, deren soziale Sicherungssysteme zu Anfang der 80er Jahre noch relativ unausgereift waren. Dagegen haben Länder, in denen diese Ausgaben Anfang der 80er Jahre bereits hoch waren, im vergangenen Jahrzehnt damit begonnen, ihre Mittel für Sozialleistungen zurückzuschrauben.

Aufgrund der verstärkten Budgetrestriktionen, denen die Mitgliedstaaten der WWU unterliegen, in Verbindung mit den Anstrengungen zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung als Teil der Agenda von Lissabon muss stärker darauf geachtet werden, wie die öffentlichen Gelder verwendet und wie Abgaben erhoben werden. Länderübergreifende Analysen werden jedoch durch den Mangel an zeitnahen und vergleichbaren Daten zur funktionalen Ausgabenklassifizierung erschwert. Während bei der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bereits beträchtliche Fortschritte erzielt worden sind, befindet sich daher die vom Europäischen Rat verlangte Überwachung der Qualität der öffentlichen Finanzen noch im Anfangsstadium.

Dass es so schwierig ist, eine wirksame Überwachung der Qualität der öffentlichen Finanzen zu Stande zu bringen, liegt auch an der konzeptionellen Schwierigkeit, den Begriff 'Qualität' klar zu definieren. Eine bestimmte Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben könnte als 'von hoher Qualität' betrachtet werden, da sie einen positiven Beitrag zu den Zielen der Lissabonner Strategie leistet, die darauf abzielt, aus der Europäischen Union die dynamischste und wettbewerbsfähigste wissensbasierende Wirtschaft der Welt zu machen, die sich durch Vollbeschäftigung, einen verstärkten wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und ökologische Nachhaltigkeit auszeichnet. Auf dieser Grundlage können die Mitgliedstaaten Wachstum und Beschäftigung fördern, indem sie sie öffentliche Ausgaben zugunsten von Investitionen in Human- und Sachkapital sowie Forschung und Entwicklung umschichten. Investitionen in Humankapital und Infrastruktur können erhebliche Auswirkungen auf das langfristige Wachstum haben, und man sollte sich neuer innovativer Finanzierungsansätze bedienen, einschließlich Partnerschaften zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Angemessene Ausgaben für die soziale Sicherung, gemeinsam mit einer angemessenen Abgabenpolitik, können zu sozialer Fairness beitragen und auch positive Rückwirkungen auf Wachstum und wirtschaftliche Effizienz haben.

In den 90er Jahren ist es den Ländern offensichtlich gelungen, die Zusammensetzung der öffentlichen In diesem Zusammenhang ist es erwähnenswert, dass der EU Haushalt die Ausgaben der Mitgliedstaaten in wachstumsfördernden Kategorien wie Investitionen und FuE ergänzt. Ausgaben zu verbessern und gleichzeitig den Umfang des öffentlichen Sektors zu begrenzen. Bevor daraus endgültige politische Schlussfolgerungen gezogen werden, bedarf es zwingend einer mikroökonomischen Analyse, die die spezifischen Ziele der Ausgabenprogramme, ihre Konzeption und die Beziehungen zu anderen politischen Instrumenten berücksichtigt. Dazu müssen geeignete Daten verfügbar sein, deren Ausarbeitung auf verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates als vordringliche Aufgabe eingestuft worden ist.

... und Vorbereitung auf die Erweiterung

Derzeit werden mit zwölf der dreizehn Kandidatenländer, die die EU-Mitgliedschaft anstreben, Beitrittsverhandlungen geführt. Mit dem EU-Beitritt werden für diese Länder die Vertragsbestimmungen und abgeleiteten Rechtsvorschriften (der sog. acquis der Gemeinschaft) im wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Bereich gelten. Ein wichtiges politisches Problem besteht darin, beim Beitritt den EU-Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung unter Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse und Umstände der Beitrittskandidaten einzuführen. Eine Gruppe von Kandidatenländern - insbesondere die zehn Mittel- und Osteuropäischen Länder (MOEL) - ist im Vorfeld des EU-Beitritts mit gravierenden Haushaltsproblemen konfrontiert und durchläuft anders als die anderen Beitrittskandidaten einen Transformationsprozess von der Kommando- zur Marktwirtschaft.

Alles in allem sind Zusammensetzung und relatives Niveau der Einnahmen und Ausgaben in den MOEL und in den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten ähnlich, auch wenn für einzelne Länder und haushaltspolitische Komponenten mitunter erhebliche Unterschiede bestehen. Dies ist eine bemerkenswerte Tatsache, da die MOEL nur zehn Jahre hatten, um ein völlig neues Finanzsystem einzuführen. Dass die MOEL im Schnitt über einen umfangreicheren Staatssektor verfügen als die meisten Schwellenländer, ist weitgehend auf fundamentalen wirtschaftliche Faktoren zurückzuführen. Was bleibt, ist jedoch die Notwendigkeit, die Struktur der Haushaltseinnahmen und -ausgaben neu zu bewerten, um wachstumsfreundliche Rahmenbedingungen zu fördern, welche für die Entwicklung des privaten Sektors genügend Raum und Anreize bieten.

Grunderfordernis der haushaltspolitischen Überwachung sind verlässliche und fristgerechte Staatshaushalte. Die Erfuellung dieser Forderung hat sich für im Übergang zur Marktwirtschaft begriffene Länder als schwierig erwiesen. Im institutionellen Bereich mussten Finanzverwaltungen aufgebaut werden, und es waren weit reichende Veränderungen der Buchungs- und Erfassungsverfahren erforderlich. Die Entwicklung der Fähigkeit, zeitnahe und verlässliche Daten mit einem adäquaten Erfassungsbereich zu liefern, war eine langwierige Aufgabe, die noch nicht abgeschlossen ist, und es besteht noch Spielraum, um die Qualität der Haushaltsdaten weiter zu verbessern. Unter konzeptionellen Aspekten verschiebt der Übergang zur Marktwirtschaft die Grenzen zwischen öffentlichem und privatem Sektor, was Auswertung und Vergleich der Staatshaushalte in den MOEL in gewisser Weise erschwert. Viele der fundamentalen Probleme verringern sich jedoch mit fortschreitender Transformation, und der acquis der Gemeinschaft wird nach und nach eingeführt.

Auch bei der haushaltspolitischen Überwachung wird berücksichtigt werden müssen, dass die MOEL enorme strukturelle und institutionelle Veränderungen durchlaufen. Diese Veränderungen ergeben sich nicht nur aus dem erfolgreichen Abschluss den Übergangs von einer Kommando- zur Marktwirtschaft, sondern auch aus den mit der EU-Mitgliedschaft verbundenen Liberalisierungseffekten, der notwendigen Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur und der Verpflichtung zur Umsetzung des acquis der Gemeinschaft, mit den entsprechenden Anforderungen bezüglich des Aufbaus von Institutionen. Alle diese Veränderungen haben erhebliche Haushaltseffekte, die bei der Beurteilung der Haushaltslage zu berücksichtigt sind. Außerdem ist den Engpässen Rechnung zu tragen, die sich daraus ergeben, dass die MOEL in der Regel durch eine größere Volatilität der Produktion gekennzeichnet sind als die übrigen EU-Mitgliedstaaten, und dass es sich um kleine offene Volkswirtschaften handelt, die, um den Aufholprozess finanzieren zu können, in starkem Maße auf ausländisches Kapital angewiesen sind.

Im Jahr 2001 hat die Kommission eine neue Initiative, das sogenannte Haushaltsüberwachungsverfahren für die Beitrittsländer, lanciert, das sich stark an die EU-Mechanismen der haushaltspolitischen Koordinierung und Überwachung anlehnt, gleichzeitig jedoch den Beitrittsprioritäten der Kandidatenländer angemessen Rechnung trägt. Die Beurteilung der Haushaltspositionen im Vorfeld des Beitritts sollte daher flexibel genug sein, um den ungewissen und sich rasch verändernden Gegebenheiten in jenen Volkswirtschaften Rechnung zu tragen, die raschen Veränderungen unterworfen sind; gleichzeitig sollte sie aber auch streng genug sein, um der sehr realen Herausforderung Rechnung zu tragen, mit der die MOEL konfrontiert sind.

Folglich sind die Kandidatenländer im Vorfeld des Beitritts gehalten, der Erfuellung der Kopenhagener Kriterien gegenüber den Maastricht-Kriterien bezüglich der nominalen Konvergenz Priorität einzuräumen. Wichtigstes Anliegen im Zeitraum bis zum Beitritt ist es, mittelfristig makroökonomische Stabilität - und weniger, ein bestimmtes Haushaltsziel - zu erreichen. Die mittelfristige Haushaltspolitik sollte außerdem eine Ausgaben- und Einnahmenstruktur anstreben, die das Wirtschaftswachstum wirkungsvoll unterstützt. Obgleich der Schwerpunkt auf strukturellen und institutionellen Reformen liegt, darf man gleichzeitig die Bedeutung einer gesunden Finanzpolitik nicht aus den Augen verlieren. Wegen der Anfälligkeit der MOEL für wirtschaftliche Schocks und der äußeren Zwänge, mit denen sie konfrontiert sind, bedarf es einer besonnenen Politik. Das angemessene Defizitniveau mag von Land zu Land unterschiedlich sein und dürfte vom Tempo der Strukturreformen, von der relativen Geschwindigkeit des Wirtschaftswachstums, vom Umfang der realen Konvergenz, vom Schuldenstand und ähnlichen Faktoren abhängen.