COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativa à oportunidade de prosseguir um programa de acção destinado a melhorar os sistemas de fiscalidade do mercado interno

1. A necessidade de prosseguir um programa moderno

O programa Fiscalis [1] foi aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 1998 enquanto programa quinquenal de acção comunitária destinada a melhorar os sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno. O programa Fiscalis foi objecto de uma avaliação intercalar, efectuada com base em relatórios provisórios apresentados pelos Estados-Membros. Com base nesta avaliação e em conformidade com o disposto no artigo 12º da Decisão Fiscalis, a Comissão deve apresentar uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a oportunidade de prosseguir o programa, acompanhada, se for caso disso, de uma proposta adequada.

[1] Decisão nº 888/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de acção comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno (programa Fiscalis), JO L 126 de 28.4.1998, p. 1.

A avaliação intercalar [2] do programa Fiscalis concluiu que o programa tem um impacto encorajador a curto prazo, sendo considerado um instrumento valioso e imprescindível de apoio à política fiscal da UE. Os Estados-Membros apoiaram firmemente o programa.

[2] SEC(2001) 1328.

Dado que a avaliação se baseia nos resultados respeitantes aos primeiros três anos do programa, é desde já possível não só verificar mas também medir o seu impacto a curto prazo. O programa contribuiu para divulgar uma quantidade significativa de conhecimentos e de experiência junto dos participantes no que respeita a temas específicos, permitiu melhorar o controlo e a luta contra a fraude dos sistemas de fiscalidade indirecta e possibilitou que os funcionários adoptassem novas práticas administrativas em cooperação com outras administrações fiscais. O relatório revelou que o programa, que também proporcionou a base jurídica para o financiamento de um elevado número de acções comunitárias de apoio informático, contribuiu para uma melhor utilização e repartição dos sistemas de controlo fiscal existentes. Trata-se de instrumentos fundamentais no que respeita ao controlo do IVA e dos impostos especiais de consumo a nível intracomunitário. O programa também contribuiu para novos projectos de informatização no domínio dos impostos especiais de consumo. A sua abertura aos países candidatos também permitiu que estes últimos beneficiassem desde já da sua participação em seminários e intercâmbios. As actividades desenvolvidos no âmbito do programa constituem um investimento rentável, pelo que devem ser prosseguidas. Devido ao seu êxito, dever-se-iam manter não só a maioria das actividades do actual programa mas também a sua estrutura geral.

A prossecução do programa é, por conseguinte, necessária não só para o controlo do IVA a nível da Comunidade, mas também para facilitar a adesão dos novos Estados-Membros. O conhecimento das disposições necessárias em matéria de cooperação administrativa em tempo útil antes da adesão, contribuirá para facilitar a adaptação dos sistemas administrativo e de controlo dos novos Estados-Membros, permitindo-lhes enfrentar o novo desafio constituído pela sua participação num mercado interno sem fronteiras. Um elemento importante no que respeita à criação de novas capacidades administrativas para estes países será a possibilidade de os funcionários das respectivas administrações fiscais poderem participar plenamente no programa, o que servirá os objectivos gerais da Comunidade a nível do alargamento.

No entanto, simultaneamente é necessário ter em conta os novos desenvolvimentos no domínio da política fiscal, bem como os desenvolvimentos de carácter geral a nível da Europa. Por exemplo, as novas tecnologias desempenham um papel significativo na modernização dos sistemas fiscais e das administrações fiscais e abrem possibilidades de melhorar a eficácia, criando, além disso, um ambiente propício a uma melhor cooperação entre os Estados-Membros. Um novo programa deveria tirar partido desta evolução. Por conseguinte, a proposta respeita a um programa sensivelmente reorganizado e modernizado (Fiscalis 2007) que tem por objectivo continuar a proporcionar o melhor apoio possível aos trabalhos da Comunidade no domínio fiscal.

A este respeito e comparativamente à Decisão Fiscalis, a proposta contém as seguintes melhorias:

- Em primeiro lugar, os objectivos do programa estarão directamente ligados aos objectivos da política fiscal;

- O programa será alargado por forma a abranger a fiscalidade directa;

- O programa corresponderá melhor às necessidades especiais dos países candidatos, dado que foi inserido um objectivo específico para satisfazer as suas necessidades específicas. Será possível incluir novas actividades para satisfazer tais necessidades;

- É adoptada uma abordagem concertada para os sistemas de comunicação e de troca de informações de natureza fiscal, uma vez que ambos serão integrados no programa;

- Estão previstas regras mais estruturadas em matéria de avaliação.

2. Objectivos gerais do programa

O principal objectivo da Decisão Fiscalis, bem como do programa paralelo no domínio fiscal (Alfândegas 2002), era o funcionamento eficaz do mercado interno, pelo que foi aprovada ao abrigo do artigo 100º-A (actualmente artigo 95º) do Tratado. A presente proposta tem o mesmo objectivo geral mas foi alterada por forma a satisfazer as necessidades dos novos desenvolvimentos em matéria de política fiscal na Comunidade. O objectivo geral consiste em melhorar o funcionamento dos sistemas fiscais no mercado interno, através de um reforço da cooperação entre os países participantes, as suas administrações e funcionários, em identificar domínios, tais como a legislação e práticas administrativas, que dificultam esta cooperação e em encontrar soluções para tais situações. Por conseguinte, a base jurídica deve ser o artigo 95º do Tratado.

Importa referir que a fraude fiscal cria uma distorção significativa no funcionamento do mercado interno, uma vez que prejudica o comércio legítimo, afecta de forma negativa o emprego e diminui a confiança nos sistemas fiscais da Comunidade. Por conseguinte, um dos objectivos do programa é a protecção dos interesses financeiros comunitários e nacionais contra a fraude.

Essa tarefa incumbe essencialmente aos Estados-Membros. No entanto, os Estados-Membros só podem lutar eficazmente contra a fraude através da cooperação e da assistência mútua. O funcionamento do mercado interno será gravemente afectado caso não sejam tomadas as medidas necessárias em matéria de controlo eficaz e de luta contra a fraude. O programa Fiscalis 2007 destina-se, por conseguinte, a contribuir para um melhor funcionamento do mercado interno, apoiando os esforços da Comunidade e dos Estados-Membros tendo em vista a criação de uma rede de administrações fiscais colaborando entre si como se de uma única administração fiscal europeia se tratasse, a fim de enfrentar o desafio representado pela fraude para a qual a própria noção de fronteiras desapareceu completamente.

3. O programa tem os seguintes objectivos gerais:

No âmbito do novo programa, é necessário ter em conta os desenvolvimentos ocorridos em matéria de política fiscal desde o início do programa Fiscalis, tanto a nível da Comunidade como dos Estados-Membros. O relatório de avaliação também salienta a existência de uma necessidade específica de articular os objectivos do programa com as políticas fiscais desenvolvidas pelos Estados-Membros em cooperação com a Comissão e com os trabalhos de natureza operacional por elas desencadeados. Trata-se de uma exigência que é bem-vinda. Uma vez que os objectivos de política podem ter de vir a ser adaptados, a Comissão propõe um sistema que permite uma maior flexibilidade para reflectir tais mudanças.

3.1. Objectivo geral no domínio do IVA

No domínio do IVA, a Comissão desenvolve, desde há muito esforços no sentido de tentar introduzir no sistema melhorias consideradas necessárias tendo em vista a sua plena adaptação às necessidades do mercado único. Em 2000, a Comissão propôs uma nova estratégia essencialmente destinada a melhorar globalmente o funcionamento do actual sistema do IVA. Para aplicar esta estratégia, a Comissão fixou quatro objectivos principais: simplificação e modernização das regras em vigor (incluindo a adaptação das administrações fiscais à era do comércio electrónico), uma aplicação mais uniforme das regras em vigor e uma nova abordagem no que respeita à cooperação administrativa. Estes objectivos devem constituir o fundamento para a parte IVA do novo programa.

3.2. Objectivo geral no domínio da fiscalidade directa

Em consequência do Conselho Europeu de Lisboa, que fixou o objectivo estratégico de fazer da UE a economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, o funcionamento adequado dos sistemas fiscais é essencial para a eficiência tanto do mercado do trabalho como do mercado de bens, de serviços e de capitais. Este objectivo é válido no que respeita não só aos impostos indirectos, ao imposto sobre o valor acrescentado e aos impostos especiais de consumo, todos abrangidos pelo actual programa Fiscalis, mas também ao domínio da fiscalidade directa, em que praticamente não existe qualquer harmonização ou coordenação a nível comunitário.

3.3. Objectivo geral no domínio dos impostos especiais de consumo

No domínio dos impostos especiais de consumo, a estratégia da Comissão consiste em assegurar um funcionamento mais harmonioso do mercado único a par da realização dos objectivos mais vastos do Tratado que afectam a fiscalidade ambiental e outros impostos especiais de consumo. Por conseguinte, o programa deve ter como objectivos a melhoria da cooperação entre os Estados-Membros por forma a assegurar uma aplicação mais coerente das regras em vigor e o desenvolvimento de uma abordagem comum no que respeita aos aspectos jurídicos e administrativos no domínio dos impostos especiais de consumo.

3.4. Objectivo geral para os países candidatos

Nos objectivos estratégicos da Comissão 2000-2005 [3], o alargamento foi definido como uma prioridade essencial. O êxito do alargamento e a instituição de uma verdadeira política de cooperação com os novos vizinhos são uma componente essencial dos quatro principais objectivos estratégicos da Comissão para os próximos cinco anos. No programa de trabalho da Comissão para 2001 [4], a Comissão conferirá uma especial atenção à estratégia de adesão, prestando igualmente uma maior atenção à capacidade dos países candidatos no que respeita à aplicação das disposições comunitárias e às medidas por eles tomadas para o efeito. Neste domínio prioritário, a prossecução do programa constituiria uma contribuição significativa. No âmbito do processo de alargamento, será essencial assegurar que as actividades do programa proporcionem uma nova base comum tendo em vista uma adesão pacífica durante o período 2003-2008. Caso os países candidatos não pudessem participar no programa, tal facto não deixaria de ter consequências nefastas. No entanto, por forma a assegurar a aplicação efectiva do acervo em matéria fiscal por parte dos países candidatos, foi fixado um objectivo geral para o novo programa a fim de satisfazer as suas necessidades específicas, de reforçar a sua capacidade administrativa e de os ajudar a aplicar as necessárias medidas de natureza legislativa, administrativa, organizativa e técnica. O programa foi, pois, concebido por forma a constituir um elemento indispensável no processo de alargamento a esses países.

[3] COM(2000)154 final

[4] COM(2001)28 final

3.5. Objectivos específicos

A nova proposta introduzirá igualmente uma maior flexibilidade, permitindo que a Comissão e os Estados-Membros subdividam os objectivos gerais em objectivos específicos a fim de fazer face a necessidades efectivas. O Comité de gestão, que para o programa Fiscalis era o Comité Permanente de Cooperação Administrativa, conservará a mesma forma. A proposta propõe a revisão destes objectivos específicos numa base anual, por forma a assegurar a articulação entre os trabalhos desenvolvidos no âmbito do programa e os trabalhos desenvolvidos a nível da política fiscal dos Estados-Membros e da Comissão.

4. Conclusão

O primeiro programa Fiscalis melhorou a cooperação administrativa entre as administrações fiscais e os seus funcionários no mercado único e esteve na origem de uma prática de cooperação no domínio fiscal que anteriormente existia de uma forma fragmentada e não estruturada. Os sistemas informatizados de controlo financiados no âmbito do Fiscalis a fim de substituir os controlos nas fronteiras são unanimemente considerados elementos indispensáveis dos sistemas de controlo da fiscalidade indirecta. Sem eles, o controlo fiscal e a luta contra a fraude não funcionariam. É, pois, perfeitamente claro que é necessário prosseguir este programa dotando-o dos meios financeiros adequados.

No entanto, é necessário enfrentar novos desafios, tais como o alargamento da União Europeia, a adaptação das administrações fiscais à economia electrónica, etc., pelo que o novo programa deve ter em conta estas necessidades.