18.3.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 63/6

(1)

Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljen različic programa Estonije za konvergenco, ki zajema obdobje od leta 2008 do leta 2012.

(2)

Estonsko gospodarstvo trenutno doživlja globoko recesijo. Številni zunanji dejavniki, predvsem vse globlja svetovna finančna kriza in vse šibkejše zunanje povpraševanje, so v letu 2008 ob tem, da so pripomogli k ublažitvi zunanjih in notranjih neravnovesij, še pospešili že zaznavane spremembe pri domačem povpraševanju in krčenje gospodarstva. Rast plač, ki je tudi v javnem sektorju krepko presegla raven rasti produktivnosti, je v preteklih letih, ki jih je zaznamovala visoka rast, pripomogla k izgubi konkurenčnosti, trg dela pa je bil prepozno prilagojen recesiji. Zdi se, da se je rast plač s koncem leta 2008 ustalila. Glede na okvir ureditve valutnega odbora so se monetarni in kreditni pogoji leta 2008 zaostrili, in sicer zaradi večjega zaznavanja tveganja v državi in stalne rasti vrednosti realnega efektivnega deviznega tečaja. Stanje javnih financ se je po šestih letih nominalnih presežkov občutno poslabšalo, s pričakovanim primanjkljajem v višini okoli 2 % BDP v letu 2008 in nadaljnjim poslabšanjem v letih 2009 in 2010. Ker neravnovesja v državi terjajo prilagoditve, so oblasti predvidele fiskalno konsolidacijo, da bi omejile fiskalno poslabšanje, olajšale proces prilagajanja in pomagale ohraniti zaupanje v trg.

(3)

V makroekonomskem scenariju tega programa je ocenjeno, da bo BDP v letu 2008 upadel za 2,2 %, medtem ko je za leto 2009 napovedano nadaljnje zmanjšanje za 3,5 %. Nato naj bi si BDP opomogel in se dvignil na 2,6-odstotno rast v letu 2010 ter povprečno letno rast v višini 4,9 % v letih 2011 in 2012. Ta scenarij, ocenjen ob upoštevanju trenutno razpoložljivih informacij (2), temelji na ugodnih predpostavkah glede rasti v letih 2009 in 2010, kar odraža optimistično oceno rasti izvoznega trga, pri čemer pa niso v celoti upoštevane informacije, ki kažejo na nadaljnje poslabšanje gospodarskih kazalnikov in kazalnikov zaupanja. Projekcije programa glede inflacije se zdijo realne, upad domačega povpraševanja in razmere na svetovnih trgih bi lahko dodatno vplivale na padec cen. Zunanja bilanca naj bi se po programskem scenariju izboljšala nekoliko počasneje, kot predvideva vmesna napoved služb Komisije iz januarja 2009, predvsem zaradi ugodnejših pričakovanj v zvezi z domačim povpraševanjem in različnimi predpostavkami glede zunanjih cen.

(4)

V vmesni napovedi služb Komisije iz januarja 2009 je bil javnofinančni primanjkljaj v letu 2008 ocenjen na 2,0 % BDP, pri čemer je bila napoved iz predhodne posodobitve programa za konvergenco 1,3 % BDP. Poslabšanje je predvsem posledica izrazitega upada prihodkov v primerjavi s prvotnimi ocenami, in sicer zaradi precejšnjega poslabšanja makroekonomskega položaja v primerjavi s projekcijami iz predhodne posodobitve konvergenčnega programa. Upad prihodkov se je do neke mere izravnal z zmanjšanim obsegom izdatkov v primerjavi s predhodnim ciljem, potem ko je bil sredi leta 2008 sprejet restriktiven rebalans proračuna, s katerim so bili izdatki krepko okleščeni.

(5)

Javnofinančna bilanca za leto 2009 predvideva primanjkljaj v višini 1,7 % BDP v primerjavi s primanjkljajem v višini 3,2 % BDP, ki so ga v vmesni napovedi predvidele službe Komisije. Cilj kratkoročne fiskalne politike je ponovna vzpostavitev zaupanja v trg in omejitev odstopanj od referenčne vrednosti iz Pogodbe, saj je cilj države ta, da prevzeme euro. Rast izdatkov v prvotnem proračunu za leto 2009 pa naj bi po pričakovanjih presegla nominalno rast BDP, predvsem zaradi povečanja pokojnin, ki so posledica veljavne formule usklajevanja pokojnin. S sprejetjem restriktivnega rebalansa proračuna v februarju 2009 naj bi rast izdatkov v čim večji meri uskladili z napovedano nominalno gospodarsko rastjo. Proračunska strategija za leto 2009 vključuje tudi nekatere ukrepe za povečanje prihodkov in odlog predhodno načrtovanih znižanj davkov do leta 2010. Na splošno je pričakovati, da bo fiskalna naravnanost v letu 2009, merjena s spremembo strukturnega salda (to je ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), restriktivna, vključno z rebalansom proračuna, sprejetim februarja 2009, ki določa zaostrovanje fiskalne politike nad 3 % BDP v letu 2009 v skladu z ocenami nacionalnih organov.

(6)

Program vsebuje srednjeročno proračunsko strategijo, katere namen je doseči strukturni presežek in s tem preseči trenutni srednjeročni cilj, ki je opredeljen kot strukturno uravnotežen proračun (3). Pričakuje se, da se bo nominalni javnofinančni primanjkljaj v letu 2010 zmanjšal na 1,0 % BDP in prešel v presežek v višini 0,1 % BDP v letu 2011 in 0,2 % BDP v letu 2012. Prilagoditev naj bi temeljila na izdatkih, katerih rast naj bi bila (s posebnimi ukrepi) pod ravnjo nominalne rasti BDP v vseh letih po 2010. Rast prihodkov naj bi si delno opomogla po gospodarskem preobratu, upoštevajoč nižje davke, ki jih veljavna zakonodaja predvideva za obdobje 2010–2012.

(7)

Proračunski rezultati se lahko poslabšajo, zlasti v letih 2009 in 2010, saj makroekonomski scenarij temelji na ugodnih predpostavkah glede rasti. Vendar pa je po nedavnem sprejetju restriktivnega rebalansa proračuna tveganje manjše. Tudi predviden preobrat javnofinančnega primanjkljaja v presežek od leta 2011 se lahko izkaže kot velik izziv, upoštevajoč pomanjkanje informacij v programu, kar zadeva ukrepe v podporo davčni konsolidaciji na podlagi izdatkov.

(8)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je med najnižjimi v EU in naj bi po programu takšen tudi ostal, tudi če upoštevamo vpliv nedavne spremembe pravila o usklajevanju pokojnin. Trenutna raven bruto dolga je v Estoniji zelo nizka, zato bi ohranitev stabilnih javnih financ v skladu s proračunskimi načrti v programskem obdobju pripomogla k omejitvi tveganj za dolgoročno vzdržnost javnih financ, ki so trenutno na nizki ravni.

(9)

Proračunski okvir temelji na pravilu predhodne nominalne bilance ali presežka javnih financ. Čeprav pravilo nima pravne osnove, so ga v letih pred zdajšnjo recesijo običajno spoštovali brez izjem. V zadnjih letih je vlada prilagodila izvajanje tega pravila tako, da se v večji meri upoštevajo ciklične razmere v gospodarstvu, saj so bili nekateri proračuni na vrhuncu cikla sprejeti z vnaprejšnjimi presežki. Vseeno pa okvir načrtovanja odhodkov ostaja pomanjkljiv, saj so se prvotni cilji glede odhodkov v proračunskih rebalansih sistematično povečevali, in sicer na podlagi prihodkov, ki so bili v prejšnjih boljših gospodarskih časih višji od pričakovanih. Krepitev srednjeročnega okvira izdatkov in vedno večja učinkovitost izdatkov sta zato izjemno pomembni v sedanji gospodarski recesiji in bi lahko ublažili vpliv nižjih prihodkov na javne finance. V skladu s konvergenčnim programom namerava vlada preiti na sestavljanje proračuna na osnovi uspešnosti in poslovnih dogodkov, sprva v obliki pilotnih projektov, da bi okrepili postopek načrtovanja proračuna na srednji rok.

(10)

Estonske oblasti so za stabilizacijo finančnega sektorja z 9. oktobrom 2008 povišale kritje za zajamčene vloge v kronski protivrednosti z 20 000 EUR na 50 000 EUR, stopnjo zajamčenih vlog pa povišale na 100 %. Poleg tega je bil v parlament decembra 2008 poslan sveženj zakonskih predlogov, s katerimi bi krizno vodenje postalo bolj prožno, vključno z vzpostavitvijo hitrega postopka za državne intervencije.

(11)

V skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, ki ga je Evropski svet sprejel decembra 2008, je Estonija kot država, ki se sooča s precejšnjimi zunanjimi in notranjimi neravnovesji, svojo proračunsko politiko zasnovala tako, da bodo ta neravnovesja odpravljena. Splošno restriktivna fiskalna naravnanost, načrtovana za leti 2009 in 2010, je ob upoštevanju dejavnikov, ki bi lahko ogrozili proračunske rezultate, in težav pri zagotavljanju novih virov financiranja pod sprejemljivimi pogoji, ki so posledica izogibanja tržnim tveganjem, je tako ustrezen odziv. V kontekstu nacionalnega programa reform so estonske oblasti uvedle številne strukturne reforme z nevtralnim ali omejenim kratkoročnim vplivom na proračun, predvsem ukrepe v podporo trgu dela in vlaganjem, medtem ko je manj poudarka na ukrepih v podporo industrijskim sektorjem in kupni moči gospodinjstev. Sprejetje posodobljenega Zakona o trgu delovne sile in tekoča reforma Zakona o javni službi sta ukrepa v podporo trgu dela, njun namen pa je povečati prilagodljivost na trgu in hkrati zvišati stopnje nadomestil za brezposelnost ter razširiti obseg upravičencev in s tem okrepiti varnost. Povezana sta s srednjeročnim načrtom reform in priporočilom za posamezne države, ki ga je Komisija v skladu z lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta predlagala 28. januarja 2009.

(12)

Fiskalna naravnanost bo v obdobju 2009–2011 restriktivna, v letu 2012 pa postala nekoliko bolj ekspanzivna. Čeprav se v vseh letih, z začetkom leta 2009, upošteva varnostna rezerva pred običajnimi cikličnimi nihanji, to zaradi globoke recesije morda ne bo dovolj za preprečitev prekoračitve 3-odstotnega praga v letih 2009 in 2010. Vendar pa so s sprejetjem restriktivnega rebalansa proračuna v februarju 2009 proračunski rezultati manj ogroženi. Če upoštevamo vsa tveganja, se lahko zgodi, da načrtovan preobrat v presežek ne bo dosežen leta 2011, kot je bilo načrtovano v programu. Poleg tega je treba prilagoditve podpreti z ukrepi. V okviru članstva Estonije v ERM II in potrebe po izboljšanju stroškovne konkurenčnosti gospodarstva bodo potrebni popravki prejšnje visoke rasti plač.

(13)

Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenčne programe, vsebuje program nekaj pomanjkljivosti glede obveznih in neobveznih podatkov (4).

(i)

na kratki rok izvaja konsolidacijo javnih financ in s tem obdrži javnofinančni primanjkljaj pod mejo 3 % BDP ter sprejme ustrezne ukrepe, s katerimi bo zagotovila srednjeročno konsolidacijo;

(ii)

izvaja preudarno politiko plač v javnem sektorju in podpre prilagajanje gospodarstva ter okrepi konkurenčnost;

(iii)

okrepi srednjeročni proračunski okvir, predvsem z izboljšanjem načrtovanja in učinkovitosti izdatkov.