BILAGA
RIKTLINJER FÖR DE BEHÖRIGA MYNDIGHETERNAS REVISIONSSYSTEM
Innehåll
|
1. |
SYFTE OCH TILLÄMPNINGSOMRÅDE |
|
2. |
BAKGRUND OCH RÄTTSLIG GRUND |
|
2.1. |
Artikel 4.6: operativa kriterier för behöriga myndigheter |
|
2.2. |
Artikel 2.6: definition av revision |
|
3. |
DEFINITIONER |
|
4. |
ALLMÄN VÄGLEDNING |
|
5. |
REVISIONSPROCESSEN |
|
5.1. |
Systematisk strategi |
|
5.2. |
Öppenhet och insyn |
|
5.3. |
Oberoende |
|
5.4. |
Oberoende granskning av revisionsprocessen |
|
6. |
GENOMFÖRANDE AV REVISIONSPROCESSEN |
|
6.1. |
Vägledande principer: a) överensstämmelse med planerade åtgärder, b) effektivt genomförande, c) ändamålsenlighet |
|
6.2. |
Revisionsrapporter |
|
6.3. |
Uppföjning av revisionsresultaten |
|
6.4. |
Revisionsöversyn och spridning av goda lösningar |
|
6.5. |
Resurser |
|
6.6. |
Revisorskompetens |
1. Syfte och tillämpningsområde
Dessa riktlinjer ger vägledning om revisionssystemen och hur de skall genomföras av behöriga nationella myndigheter. Syftet med revisionssystemen är att se till att de offentliga kontrollerna i fråga om efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen och bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd genomförs effektivt och att de är lämpliga för att uppnå målen i relevant lagstiftning, inbegripet överensstämmelse med nationella kontrollplaner.
Dessa riktlinjer syftar till att fastställa de principer som bör följas – och inte till att slå fast detaljerade metoder – för att underlätta att tillämpningen anpassas till de olika kontrollsystemen i medlemsstaterna. De metoder som väljs för att tillämpa principerna i dessa riktlinjer kan variera mellan olika behöriga myndigheter som ansvarar för offentliga kontroller i medlemsstaterna, bl.a. beroende på hur stor och komplex myndigheten är och hur många myndigheter det rör sig om.
2. Bakgrund och rättslig grund – förordning (EG) nr 882/2004
Dessa riktlinjer fastställer kriterierna för utförande av de revisioner som avses i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004. Följande utdrag ur den förordningen är relevanta i sammanhanget:
2.1. Artikel 4.6: operativa kriterier för behöriga myndigheter
”De behöriga myndigheterna skall utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och skall med beaktande av resultaten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i denna förordning. Dessa revisioner skall bli föremål för oberoende granskning och genomföras på ett sätt som tillåter insyn.”
2.2. Artikel 2.6: definition av revision
” ’revision”: en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen.”
3. Definitioner
I dessa riktlinjer gäller de definitioner som fastställs i artikel 2 i förordning (EG) nr 882/2004, artiklarna 2 och 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 (1), ISO 19011:2002 (2) och ISO 9000:2000 (3).
Följande definitioner från ISO 19011:2002 och ISO 9000:2000 bör särskilt noteras:
revisionskriterier: policy, rutiner eller krav som används som riktmärke för revisionsresultatet, dvs. den standard som revisionsobjektet bedöms mot.
revisionsplan: beskrivning av aktiviteter och arrangemang för en revision.
revisionsprogram: en eller flera revisioner planerade att utföras under en viss tidsperiod och för ett visst ändamål.
revisionsgrupp: en eller flera revisorer som genomför en revision, om så erfordras med stöd av tekniska experter.
organisation som revideras: den organisation som är föremål för revisionen.
revisor: person med kompetens att utföra en revision.
korrigerande åtgärd: åtgärd för att eliminera orsaken till en konstaterad avvikelse eller annan icke önskvärd situation.
förebyggande åtgärd: åtgärd för att eliminera orsaken till en potentiell avvikelse eller annan icke önskvärd situation.
teknisk expert: person som tillför särskild sakkunskap eller expertis till revisionsgruppen.
I dessa riktlinjer används följande definitioner:
revisionsorgan: det organ som utför revisionen. Det kan vara en intern enhet eller ett utomstående organ.
revisionsprocess: den verksamhet som beskrivs i avsnitt 5.1 (Systematisk strategi).
revisionssystem: en kombination av ett eller flera revisionsorgan som utför en revision av en eller flera behöriga myndigheter.
produktionskedja: hela produktionskedjan med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan enligt definitionen i artikel 3.16 i förordning (EG) nr 178/2002.
4. Allmän vägledning
När en kombination av revisionssystem införs i en medlemsstat bör mekanismer inrättas för att se till att revisionssystemen omfattar all kontrollverksamhet enligt förordning (EG) nr 882/2004, inbegripet djurhälsa och djurskydd och alla faser av foder- och livsmedelsproduktionskedjan, även när det gäller de berörda organens eller kontrollorganens verksamhet.
Särskilt gäller följande: när kontrolluppgifter delegeras till ett kontrollorgan och den behöriga myndigheten har valt att göra en revision istället för en kontroll av kontrollorganet, bör det organet enligt avtalet vara skyldigt att godta revisionskraven och villkoren i dessa.
Utöver de särskilda riktlinjerna i detta dokument ges även allmän vägledning i ISO 19011:2002.
5. Revisionsprocessen
5.1. Systematisk strategi
Det krävs ett systematiskt synsätt för planering, genomförande, uppföljning och ledning av revisioner. Revisionsprocessen bör därför
|
— |
vara resultatet av en öppen planeringsprocess där riskbaserade prioriteringar fastställs i linje med den behöriga myndighetens ansvarsområden enligt förordning (EG) nr 882/2004, |
|
— |
med lämplig riskbaserad frekvens och under en period av högst fem år ingå i ett revisionsprogram som säkerställer adekvat täckning av alla relevanta verksamheter och alla relevanta behöriga myndigheter inom de sektorer som omfattas av förordning (EG) nr 882/2004, |
|
— |
stödjas av dokumenterade revisionsförfaranden och uppgifter för att säkerställa konsekvens mellan revisorer och för att visa att en systematisk strategi har använts, |
|
— |
omfatta förfaranden som syftar till att producera revisionsresultat, bl.a. att kartlägga efterlevnad respektive bristande efterlevnad och för att utarbeta, godkänna och distribuera revisionsrapporter, |
|
— |
omfatta förfaranden som syftar till att granska revisionsslutsatserna för att fastställa starka och svaga sidor i kontrollsystemet, sprida goda lösningar och säkerställa övervakningen av korrigerande och förebyggande åtgärder, |
|
— |
övervakas och ses över för att se till att revisionsprogrammets mål uppnås och för att fastställa vad som kan förbättras. |
Om en medlemsstat planerar att genomföra mer än ett revisionsprogram, bör åtgärder vidtas för att säkerställa en effektiv samordning av programmen och en smidig revisionsprocess för alla relevanta behöriga myndigheter. Revisionsprogrammet (eller revisionsprogrammen) bör också täcka alla relevanta nivåer av den behöriga myndighetens organisation.
5.2. Öppenhet och insyn
För att visa att revisionsprocessen präglas av öppenhet och insyn bör de dokumenterade förfarandena särskilt innehålla en klart fastställd planeringsprocess för revisionen, revisionskriterier samt mekanismer för godkännande och distribution av revisionsrapporten.
Ledning och genomförande av revisionsprocessen bör präglas av öppenhet gentemot alla relevanta aktörer. Särskilt viktigt är att det råder fullständig öppenhet mellan revisionsorganet och revisionsobjektet. Att se till att revisionsprocessen uppfattas som öppen av andra berörda parter underlättar spridningen av information, särskilt när det gäller gemensamt utnyttjande av goda lösningar inom och mellan behöriga myndigheter.
Medlemsstaterna bör således, med beaktande av nationella krav av juridisk och annan natur, vidta lämpliga åtgärder för att skapa öppenhet och insyn i revisionssystemet. Medlemsstaterna bör därför överväga att främja metoder som förbättrar insynen i revisionsprocessen. Exempel på sådana metoder visas i tabell 1. Medlemsstaterna bör när de fattar beslut om sådana åtgärder sträva efter att uppnå jämvikt mellan dels behovet av öppenhet och insyn, dels risken att revisionssystemets förmåga att uppnå målen undergrävs. För att i största möjliga utsträckning utnyttja de fördelar som öppenhet ger bör man också eftersträva balanserad rapportering, dvs. en lämplig kombination av konstaterad efterlevnad (positiva resultat) och områden som behöver förbättras (negativa resultat).
Tabell 1
Exempel på metoder som förbättrar insynen i revisionsprocessen
|
Revisionsorganets metoder |
Revisionsobjekt |
Inom den behöriga myndigheten |
För flera behöriga myndigheter (inom medlemsstaterna) |
Offentliga aktörer och andra berörda parter |
|
Tillgång till dokumenterade förfaranden inom revisionsorganet |
|
|
|
|
|
Samråd om planering av revisionsprogram |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av revisionsprogram |
|
|
|
|
|
Framläggande av revisionsplan |
|
|
|
|
|
Möjlighet att föra fram synpunkter om utkastet till revisionsrapport |
|
|
|
|
|
Distribution av slutlig version av revisionsrapport |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av revisionsobjektets synpunkter på utkastet till rapport |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av slutlig version av revisionsrapport |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av sammanfattningar av slutlig version av revisionsrapporter och årsrapport |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av revisionsobjektets handlingsplan |
|
|
|
|
|
Offentliggörande av resultat av uppföljning |
|
|
|
|
|
Anm.: Medlemsstaterna bör välja de metoder (första spalten) och tillämpningsområden (övriga spalter) som är tillämpliga. |
||||
5.3. Oberoende
Revisionsorganen bör inte utsättas för några påtryckningar av kommersiell, ekonomisk, hierarkisk, politisk eller annan natur som kan påverka deras bedömning eller resultatet av revisionen. Revisionssystemet, revisionsorganet och revisorerna bör vara opartiska och oberoende i förhållande till den verksamhet som revisionen avser. Det bör heller inte föreligga någon intressekonflikt. Revisorerna bör inte utföra revision av områden eller verksamheter som de är direkt ansvariga för.
Alla relevanta behöriga myndigheter bör vidta skyddsåtgärder för att tydligt skilja mellan revision och kontrollverksamhet (dvs. ledning och övervakning av de offentliga kontrollsystemen) i fråga om ansvar och redovisningsskyldighet.
Om revisionsgruppen utfärdar rekommendationer för korrigerande och förebyggande åtgärder, bör revisionsobjektet välja de metoder som skall användas. Revisionsgruppens aktiva deltagande i uppföljningen bör vara begränsat till att bedöma handlingsplanens lämplighet och de korrigerande och förebyggande åtgärdernas verkan. Revisionsobjekten bör inte kunna hindra revisionsprogrammet eller resultaten och slutsatserna av revisionen. De bör ges möjlighet att yttra sig om utkastet till rapport och deras synpunkter bör beaktas av revisionsorganet. När synpunkterna tas i beaktande bör detta ske med öppenhet och insyn.
Följande punkter kan bidra till att revisionsorganets och revisionsgruppens oberoende ställning skyddas i revisionsprocessen:
|
— |
Ett tydligt, dokumenterat uppdrag med de befogenheter som behövs för att utföra revisionerna bör tillhandahållas. |
|
— |
Varken revisionsorganet eller revisionsgruppen bör delta i ledning eller övervakning av de kontrollsystem som revisionen avser. |
|
— |
När det gäller externa revisioner, bör revisionsorganet och revisionsgruppen stå utanför revisionsobjektets organisationsstruktur och vara oberoende av denna. |
|
— |
När det gäller interna revisioner bör följande allmänna principer tillämpas för att säkerställa oberoende och skapa insyn:
|
Oberoende revisionsorgan bör stå utanför eller vara åtskilda från revisionsobjektets ledning. Interna revisionsenheter bör rapportera till den högsta ledningen inom organisationsstrukturen.
Om den tekniska expertis som krävs för att utföra revisionen endast finns inom en behörig myndighet, skall åtgärder vidtas för att säkerställa revisionlagets oberoende ställning. Om kontrollverksamheten organiseras regionalt, kan ett utbyte av tekniska experter arrangeras för att säkerställa deras oberoende.
5.4. Oberoende granskning av revisionsprocessen
Revisionsprocessen bör granskas av en oberoende person eller ett oberoende organ för att kontrollera att de fastställda målen uppnåtts. Den oberoende granskaren bör ha den auktoritet och expertis och de resurser som krävs för att utföra uppgiften på ett effektivt sätt. Den oberoende granskningen kan organiseras på olika sätt beroende på verksamheten eller den behöriga myndigheten. Varje organ eller kommitté som inrättas för att utföra en oberoende granskning av revisionsprocessen bör ha en eller flera oberoende personer som ledamöter. Dessa oberoende personer bör ha tillgång till revisionsprocessen och bör ha befogenheter att bidra fullt ut till denna. Åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med eventuella brister i revisionsprocessen som konstaterats av den oberoende personen eller det oberoende organet.
6. Genomförande av revisionsprocessen
6.1. Vägledande principer: a) överensstämmelse med planerade åtgärder, b) effektivt genomförande, c) ändamålsenlighet
För att uppfylla kraven i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 bör revisionssystemet täcka följande tre punkter enligt artikel 2.6:
|
a) |
Kontroll av överensstämmelse med planerade åtgärder för att säkerställa att de offentliga kontrollerna utförts som planerat och att den personal som utför kontrollerna följer eventuella anvisningar eller vägledningar som getts. Det kan till stor del ske genom dokumentgenomgång, men kan också kräva kontroller på plats. Revisionsgruppen behöver goda allmänna kunskaper om revision och måste ha de kunskaper som krävs för att uppnå detta revisionsmål. |
|
b) |
Kontroll av effektivt genomförande av planerade åtgärder. För att bedöma åtgärdernas verkan, dvs. i vilken utsträckning de planerade resultaten uppnåtts, måste även det operativa genomförandet på plats behandlas. Man bör göra en bedömning av kontrollernas kvalitet och enhetlighet och utföra revision på plats. Revisionsgruppen behöver relevant teknisk expertis för att kunna uppnå detta revisionsmål. |
|
c) |
Revisionssystemet bör också försöka bedöma om de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen i förordning (EG) nr 882/2004, särskilt den samlade fleråriga nationella kontrollplanen. Man bör bedöma de offentliga kontrollernas lämplighet, t.ex. när det gäller hur ofta de utförs och vilka metoder som används, med beaktande av produktionskedjans struktur, produktionsmetoder och produktionsvolymer. Revisionsgruppen bör ha mycket goda kunskaper i systemrevision och bör ha tillgång till den tekniska expertis som behövs för att uppnå detta revisionsmål. |
För att fastställa om de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen i punkt c bör följande beaktas:
Revisionskriterierna bör innehålla strategiska mål på grundval av förordning (EG) nr 178/2002 och förordning (EG) nr 882/2004 (inbegripet den samlade fleråriga nationella kontrollplanen ) och nationell lagstiftning.
Det primära fokus för revisionerna bör vara kontrollåtgärder vid kritiska kontrollpunkter i produktionskedjan. Betoningen bör ligga på att bedöma om planerade åtgärder kan ge tillräckliga garantier när det gäller a) slutprodukternas säkerhet och b) överensstämmelse med övriga krav i foder- och livsmedelslagstiftningen och med bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Revisionerna bör därför i möjligaste mån utföras utan hänsyn till administrativa gränser.
6.2. Revisionsrapporter
Revisionsrapporterna bör innehålla tydliga slutsatser som dragits på grundval av revisionsresultaten och bör, i förekommande fall, även innehålla rekommendationer.
|
— |
Slutsatserna bör behandla överensstämmelse med planerade åtgärder, effektiviteten i genomförandet samt de planerade åtgärdernas ändamålsenlighet med tanke på de fastställda målen, beroende på vad som är tillämpligt. De bör grunda sig på objektiva faktaunderlag. När det gäller att dra slutsatser om de planerade åtgärdernas lämplighet i förhållande till de fastställda målen kan man få fram faktaunderlag genom att sammanställa och analysera resultaten från flera revisioner. Slutsatserna bör i sådana fall gå utöver de enskilda organen, enheterna och myndigheterna. |
|
— |
Rekommendationerna bör avse det eftersträvade slutresultatet, och inte de åtgärder som skall vidtas för att korrigera bristande efterlevnad. Rekommendationerna bör grunda sig på rimliga slutsatser. |
6.3. Uppföljning av revisionsresultaten
Där så krävs bör en handlingsplan utarbetas och tillhandahållas av revisionsobjektet. Den bör innehålla korrigerande och förebyggande åtgärder som skall vidtas för att komma till rätta med eventuella brister som konstaterats i samband med revisionen eller revisionsprogrammet samt tidsramar för dessa åtgärder. Revisionsgruppen bör göra en bedömning av handlingsplanens lämplighet och kan senare delta i arbetet med att kontrollera dess genomförande.
|
— |
En handlingsplan ger revisionsgruppen möjlighet att bedöma om de föreslagna korrigerande och förebyggande åtgärderna är tillräckliga för att följa rekommendationerna i revisionsrapporten. I handlingsplanerna bör ingå riskbaserade prioriteringar och tidsplaner för genomförande av de korrigerande och förebyggande åtgärderna. En rad handlingsplaner av olika slag kan godtas och det är revisionsobjektet som väljer mellan de olika möjligheter som står till buds. |
|
— |
De korrigerande och förebyggande åtgärderna bör inte vara begränsade till särskilda tekniska krav, utan bör där så krävs innefatta systemövergripande åtgärder (t.ex. kommunikation, samarbete, samordning, översyner och rationalisering av kontrollprocesser). En grundorsaksanalys av eventuell bristande överensstämmelse bör utföras av revisionsobjektet för att fastställa vilka korrigerande och förebyggande åtgärder som bör vidtas. Eventuella motstridiga uppfattningar mellan revisionsobjektet och revisionsgruppen bör lösas. |
|
— |
Slutförande: Mekanismer bör inrättas för att se till att handlingsplanerna är lämpliga och att korrigerande och förebyggande åtgärder blir färdiga inom rimlig tid. Revisionsobjektet och revisionsgruppen bör enas om förfaranden som syftar till att kontrollera slutförandet av handlingsplanen. |
6.4. Revisionsöversyn och spridning av goda lösningar
Revisionsresultatens konsekvenser för andra sektorer och regioner bör beaktas, särskilt i medlemsstaterna där kontrollarbetet delegeras till en rad behöriga myndigheter eller decentraliseras. Särskilt viktigt är att exempel på goda lösningar sprids. Därför bör rapporterna göras tillgängliga för andra sektorer och regioner inom medlemsstaterna samt för kommissionen. Revisionsresultaten bör också beaktas när man planerar revisionsprogrammet och i samband med översynen av den samlade fleråriga nationella kontrollplanen.
6.5. Resurser
Medlemsstaterna bör se till att de behöriga myndigheterna har de befogenheter och resurser och det bemyndigande som krävs för att inrätta, tillämpa och upprätthålla ett effektivt revisionssystem.
När den personal och andra relaterade resurser som behövs för att leda, övervaka och se över revisionsprocessen anslås bör man beakta att revision skall utföras av alla behöriga myndigheter och deras kontrollverksamhet under en period av högst fem år. Allmän vägledning om vilka resurser som krävs för revisionen ges i ISO 19011. Revisionsgruppens sammansättning kan variera med tanke på revisionsprogrammets (-programmens) mål och räckvidd, så att man tillgodoser behoven av revisorer med allmänna kunskaper och tekniska kunskaper samt tekniska experter. Man bör vara noga med att säkerställa revisionsgruppens objektivitet och oberoende, särskilt om tekniska experter behöver anlitas. Därför kan det vara lämpligt att växla revisorer och/eller revisionsgrupp.
6.6. Revisorskompetens
De kunskaper i revision som krävs och urvalskriterierna bör fastställas under följande rubriker:
|
— |
Allmänna kunskaper – revisionsprinciper, revisionsförfaranden och revisionsmetoder samt ledarskaps-/organisationsfärdigheter |
|
— |
Särskilda tekniska kunskaper |
|
— |
Personliga egenskaper |
|
— |
Utbildning |
|
— |
Arbetslivserfarenhet |
|
— |
Utbildning i och erfarenheter av revisioner |
Det är nödvändigt att införa en mekanism för att se till att revisorerna är konsekventa och att deras kunnande upprätthålls. Vilka kunskaper som krävs beror på vilket område inom kontroll- eller övervakningssystemet som revisionsgruppen inriktar sig på. När det gäller teknisk expertis och det kunnande revisorerna behöver besitta, bör man också beakta utbildningsbehoven för den personal som utför offentliga kontroller (kapitel 1 i bilaga II till förordning (EG) nr 882/2004).
(2) ”Vägledning för revision av kvalitets- och/eller miljöledningssystem”, publicerad av Internationella standardiseringsorganisationen den 1 oktober 2002.
(3) ”Ledningssystem för kvalitet – Principer och terminologi”, publicerad av Internationella standardiseringsorganisationen, december 2000.