Komission päätös,

tehty 27 päivänä marraskuuta 2002,

matkanjärjestäjille Kreikassa maksettavia palkkioita koskevasta järjestelmästä

(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 4488)

(Ainoastaan kreikankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

(2003/262/EY)

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1),

sekä katsoo seuraavaa:

I MENETTELY

(1) Saksan valtiovarainministeriö tiedusteli 26 päivänä syyskuuta 2001 päivätyllä kirjeellään, jonka komissio vastaanotti 1 päivänä lokakuuta 2001, Kreikassa mahdollisesti sovellettavasta matkanjärjestäjiä koskevasta palkkiojärjestelmästä. Saksan viranomaiset pyysivät erityisesti komissiota ilmoittamaan, voidaanko katsoa, että kyseinen järjestelmä on valtiontukea, ja onko Kreikka ilmoittanut sen.

(2) Komissio pyysi Kreikan pysyvälle edustustolle 24 päivänä lokakuuta 2001 lähettämällään kirjeellä nro D/54388 tietoja kyseisestä palkkiojärjestelmästä, jotta se voisi arvioida järjestelmän valtiontukia koskevien sääntöjen perusteella. Kreikan viranomaiset vastasivat pyyntöön 21 päivänä marraskuuta 2001 Kreikan pysyvän edustuston lähettämällä kirjeellä, jonka komissio vastaanotti 27 päivänä marraskuuta 2001, sekä kahdenvälisessä kokouksessa 11 päivänä helmikuuta 2002. Koska Kreikan viranomaisten ilmoituksen mukaan kyseessä oleva järjestelmä tuli voimaan ennen kuin komissio oli ottanut siihen kantaa, se kirjattiin ilmoittamattomien tukien rekisteriin.

(3) Komissio ilmoitti Kreikalle 26 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä SG(2002) D/229610, että tutkittuaan tiedot, jotka Kreikan viranomaiset olivat toimittaneet kyseisestä matkanjärjestäjiä koskevasta palkkiojärjestelmästä, se on päättänyt Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan sekä Euroopan talousyhteisöstä tehdyn sopimuksen 61 ja 62 artiklan nojalla aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Samassa yhteydessä komissio kehotti Kreikkaa esittämään huomautuksensa ja kyseisen toimenpiteen arvioimisen kannalta hyödylliset tiedot kuukauden kuluessa edellä mainitun kirjeen vastaanottamisesta.

(4) Komission päätös muodollisen menettelyn aloittamisesta matkanjärjestäjiä koskevan palkkiojärjestelmän johdosta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa edellä mainitusta toimenpiteestä kuukauden kuluessa edellä mainitusta julkaisupäivämäärästä.

(5) Kreikan viranomaiset toimittivat huomautuksensa komissiolle 7 päivänä kesäkuuta 2002 päivätyllä Kreikan pysyvän edustuston kirjeellä, jonka komissio vastaanotti 13 päivänä kesäkuuta 2002.

(6) Komissio ei ole saanut huomautuksia asianomaisilta.

II KUVAUS TOIMENPITEESTÄ, JOTA KOSKEVAN MENETTELYN KOMISSIO ON ALOITTANUT

(7) Kreikan matkailujärjestön (EOT) presidentin päätöksellä 503820/18-10-01 täytäntöönpannun järjestelmän ehtojen mukaan matkanjärjestäjille, jotka tuovat ulkomaisia turisteja Kreikkaan lokakuun puolivälistä marraskuun loppuun sekä maaliskuun alusta huhtikuun puoliväliin ulottuvilla ajanjaksoilla, maksetaan 40 euron palkkio matkustajaa kohden. Kyseisestä järjestelmästä julkaistiin kiinnostuksenilmaisupyyntö Kreikan matkailualan yrityksille ja järjestelmää sovelletaan vuoden 2001 syksystä vuoden 2004 kevääseen. Järjestelmän soveltaminen voidaan lisäksi ulottaa koskemaan koko sesongin ulkopuolista kautta, mikäli tämä voidaan perustella maahan tuotujen matkailijoiden määrällä.

(8) Kreikan viranomaisten mukaan kyseisen toimenpiteen tarkoituksena on tasoittaa matkailukysyntää Kreikan eri paikkakunnilla siten, että matkailu lisääntyisi varsinaisen matkailukauden ulkopuolella. Kreikan viranomaisten mukaan järjestelmän soveltaminen aiheuttaisi kuluttajahintojen laskua, minkä vuoksi ne katsovat, ettei kyseinen järjestelmä olisi matkanjärjestäjille myönnettyä tukea. Tässä yhteydessä Kreikan viranomaiset ilmoittivat kuitenkin, ettei palkkioita ole vielä maksettu.

(9) Ottaen huomioon kyseisen matkanjärjestäjiä koskevan palkkiojärjestelmän ominaispiirteet komissio huomautti ensinnäkin, että hyötyä saavien yritysten mahdollisia etuja voidaan tarkastella kahdella tasolla: matkanjärjestäjien tasolla ja Kreikan matkailualan toimijoiden tasolla.

(10) Komissio toteaa tässä yhteydessä erityisesti, että kun kyseistä toimenpidettä tarkastellaan matkanjärjestäjien tasolla, ei näytä olevan taattua, että kaikki matkanjärjestäjät pystyvät hyötymään kyseisistä palkkioista ja että palkkioiden myöntäminen ei riipu käytetystä liikennevälineestä. Kyseinen järjestelmä vaikuttaakin olevan suunnattu yksinomaan matkanjärjestäjille (package tour operators), jotka tarjoavat pakettimatkoja markkinoilla, joiden ne olettavat olevan tuottoisia. Toisaalta, koska toimivaltaisten viranomaisten ja kyseisten matkanjärjestäjien välillä ei näytä olevan minkäänlaista sopimusta, ei myöskään näytä olevan taattua, että palkkioiden myöntäminen johtaa vastaavasti matkailijoilta perittyjen hintojen laskemiseen. Tämän vuoksi tässä vaiheessa ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että kyseessä oleva järjestelmä antaa tietyille yrityksille suoria taloudellisia etuja.

(11) Tarkasteltaessa kyseistä toimenpidettä Kreikan matkailualan toimijoiden tasolla, komissio huomauttaa erityisesti, kuten se totesi Sisilian alueellisen lain N:o 25/93 työllisyyttä Sisiliassa edistävistä erityistoimenpiteistä komission päätöksessä 25/93(3), matkailualan yritykset hyötyisivät joka tapauksessa välillisesti kysynnän lisääntymisestä mainittujen palkkioiden myöntämisen ansiosta. Komissio katsoo tässä vaiheessa, että tällaiset palkkiot vahvistavat matkailualan yritysten rahoitusasemaa ja toimintamahdollisuuksia verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saa palkkioita.

(12) Ottaen huomioon nämä tekijät ja sen, että tukien myöntäminen olisi jatkuvaa ja pienentäisi yritysten juoksevia menoja, komissio katsoo toistaiseksi, että kyseessä olevat tuet on luokiteltava toimintatuiksi. Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaan(4) juoksevien menojen kattamiseen käytettävät tuet (toimintatuet) ovat periaatteessa kiellettyjä, lukuun ottamatta alueilla, joihin sovelletaan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta "edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja että tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään" (edellä mainittujen suuntaviivojen 4.15 kohta). Lisäksi suuntaviivojen mukaan "jäsenvaltion on osoitettava haittojen olemassaolo ja arvioitava niiden suuruus, ja toimintatuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja alenevaa".

(13) Komissio katsoo, etteivät Kreikan viranomaiset ole toimittaneet sille mitään näyttöä, joka osoittaisi, että kyseisiä matkanjärjestäjille tarkoitettuja palkkioita voitaisiin perustella aluekehityksen edistämisellä ja tuen luonteella tai että niiden määrä olisi suhteessa ongelmiin, joita niiden avulla pyritään lievittämään. Ei myöskään näytä siltä, että toimintatukien alenemista koskeva ehto täyttyisi. Komissio huomauttaa lisäksi, että jos Kreikan ulkopuolelle sijoittautuneet matkanjärjestäjät saisivat osan myönnettävistä palkkioista, tukea tulisi alueille, jotka eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan soveltamisalaan. Tämän vuoksi komissio ei voi tässä vaiheessa katsoa, että matkanjärjestäjille maksettavia palkkioita koskeva järjestelmä noudattaa alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja, mikä johtaa epäilyihin sen yhdenmukaisuudesta perustamissopimuksen kanssa.

(14) Lisäksi komissio epäilee sitä, noudattaako järjestelmä yleistä vientitukien kieltoa, joka vahvistetaan uudelleen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.17 kohdassa. Mainitut palkkiot maksetaan nimittäin matkanjärjestäjille, jotka myyvät (suoraan tai välillisesti tarjottujen pakettien luonteen mukaan) matkailualalla Kreikassa toimivien yritysten (erityisesti hotellien ja ravintoloiden) kansainvälisillä markkinoilla tarjoamia tuotteita. Ottaen huomioon toimenpiteen odotetut vaikutukset (matkailijoiden määrän kasvu ja sen seurauksena matkailualalla toimivien yritysten tulojen kasvu), ei tässä vaiheessa voida sulkea pois mahdollisuutta, että järjestelmän täytäntöönpano merkitsee tukia välittäjille, jotka toimivat jakelualalla (tässä tapauksessa matkanjärjestäjille) ja tuet ovat suhteessa tuloksiin tietyn tuotteen (matkailutuotteen) viennistä.

III KREIKAN VIRANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET

(15) Kreikan viranomaiset huomauttivat muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä ensinnäkin, että Kreikassa, vaikkakin matkailuala on kehittynyt, ei ole vielä onnistuttu laajentamaan matkailukysyntää sesonkien ulkopuolelle, ja se on muita Euroopan maita riippuvaisempi matkanjärjestäjistä erityisesti, koska Kreikka sijaitsee kaukana tärkeimmistä markkinoista. Kreikan viranomaisten mukaan tämä selittää sen, että kysynnän lisäämiseen matkailukauden ulkopuolella tähtäävät toimenpiteet sisältyvät operatiiviseen kilpailukykyohjelmaan 2000-2006, jonka komissio on hyväksynyt.

(16) Kreikan viranomaiset huomauttavat tässä yhteydessä erityisesti, että Kreikan viranomaiset eivät katso matkanjärjestäjiä koskevan palkkiojärjestelmän muodostavan valtiontukea, minkä vuoksi järjestelmästä ei ole ilmoitettu komissiolle.

Tällainen järjestelmä oli ehdottoman tarpeellinen, jotta voitaisiin kilpailla Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa, koska kyseiset maat rahoittavat eurooppalaisia matkanjärjestäjiä, jotta ne voivat tarjota matkailupaketteja erittäin edullisin hinnoin.

Kreikan viranomaisten mukaan ei olisi mahdollista suosia vain tiettyjä yrityksiä, sillä kaikki kyseisen järjestelmän kelpoisuusvaatimukset täyttävät matkanjärjestäjät ovat oikeutettuja hakemaan kyseisiä palkkioita, jotka myönnetään riippumatta käytetystä liikennemuodosta (sen osalta Kreikan viranomaiset katsovat myös, että matkailupakettien hinnan lasku hyödyttää nimenomaan kuluttajia, koska ainoastaan erityisen edullinen hinta pystyy kääntämään matkailuvirran uusiin kohteisiin).

(17) Vaikka Kreikan viranomaiset uskovat, että kyseinen järjestelmä on ainoa tapa saavuttaa tavoitteet, ne vakuuttavat kuitenkin, ettei kyseisiä palkkioita ole toistaiseksi maksettu, ja toteavat samalla, että veloista, joihin matkanjärjestäjät ovat tällä välin joutuneet, huolehditaan EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 69/2001(5) säännösten mukaisesti.

IV ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ

(18) Komissio on tarkastellut huomautuksia, joita Kreikan viranomaiset ovat esittäneet kyseisen toimenpiteen johdosta aloitetun muodollisen menettelyn puitteissa.

(19) Komissio katsoo, että tarkasteltavana olevan matkanjärjestäjille tarkoitetun järjestelmän palkkiot ovat luonteeltaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa sekä Euroopan talousyhteisöstä tehdyn sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kyse on valtion varoista myönnetyistä tuista, jotka alakohtaisuutensa vuoksi suosivat tiettyjä matkailualan yrityksiä vähentäen niiden talousarvioon normaalisti sisältyviä kustannuksia ja, siltä osin kuin matkailutoiminnassa vallitsee kansainvälinen kilpailu, ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaavat vääristää kilpailua hyödyttäen tiettyjä yrityksiä.

(20) Tässä yhteydessä komissio toteaa erityisesti, että kaikkiin rakennerahastojen kautta myönnettäviin yhteisön toimenpiteitä koskeviin päätöksiin liittyy valtiontukia koskeva varaus. Tämä merkitsee sitä, ettei operatiivisen kilpailukykyohjelman hyväksyminen vapauta jäsenvaltioita asiaa koskevista velvollisuuksistaan. Komissio kiinnitti lisäksi 16 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellään Kreikan viranomaisten huomion siihen, että toteutettaessa matkailutoiminnan alueellisuuden vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä (operatiivisen kilpailukykyohjelman toimenpide 5.3) on varmistettava kilpailusääntöjen noudattaminen.

Siitä huolimatta, kuten Kreikan viranomaiset väittävät, että matkailijoiden mielenkiinto saattaisi siirtyä kolmansiin maihin, mikäli kansainvälisessä kilpailussa huonommassa asemassa olevat jäsenvaltiot eivät toteuta korvaavia toimenpiteitä, jäsenvaltioiden matkailualalla myöntämät tuet vaikuttavat todennäköisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jos ja siinä määrin kuin myönnetyt palkkiot vaikuttavat matkailijoiden tekemiin valintoihin ja saavat heidät suosimaan Kreikkaa matkailukohteena, matkailijavirrat yhteisössä muuttuvat.

Se, ettei erityyppisten matkanjärjestäjien välille tehdä eroa, ei poista toimenpiteen vaikutusta tiettyihin toimialoihin eikä siis sen valikoivaa luonnetta. Koska toimivaltaisten hallintoviranomaisten ja kyseisten matkanjärjestäjien välillä ei ole minkäänlaista asiaa koskevaa sopimusta, ei myöskään ole taattua, että palkkioiden myöntäminen johtaa vastaavasti matkailijoilta perittyjen hintojen laskemiseen. Ei siis voida sulkea pois mahdollisuutta, että mainittu järjestelmä tarjoaa välitöntä taloudellista etua tietyille yrityksille.

(21) Näin ollen ja huomioon ottaen, että kyse on jatkuvasta tuesta, joka pienentää yritysten juoksevia menoja, komissio katsoo, että kyseiset palkkiot ovat toimintatukia, ja vaikka niitä myönnettäisiin alueella, joihin voidaan vuoden 2006 loppuun asti soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa, niitä ei voida hyväksyä, jolleivät ne noudata aluetukia koskevien suuntaviivojen säännöksiä. Ne on erityisesti voitava perustella aluekehityksen edistämisen sekä niiden laadun perusteella, ja niiden määrän on oltava suhteessa ongelmiin, jotka on tarkoitus ratkaista. Niiden soveltamisajanjakson on lisäksi oltava rajoitettu, ja määrää on vähennettävä asteittain.

(22) Kreikan viranomaiset eivät ole esittäneet komissiolle kyseisten palkkioiden asianmukaisuuden arvioimista varten uusia seikkoja, jotka osoittaisivat, että järjestelmä edistäisi aluekehitystä (erityisesti, että ne olisivat suhteessa ongelmiin, jotka on tarkoitus ratkaista, ja että niiden määriä vähennettäisiin asteittain), eivätkä ne ole esittäneet huomautuksia komission menettelyä aloittaessaan ilmaisemista epäilyistä, jotka koskivat palkkiojärjestelmän vaikutuksia matkailualan markkinoihin sekä palkkioiden mahdollista myöntämistä alueilla, jotka eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetun poikkeussäännön soveltamisalaan. Tämän vuoksi komissio katsoo edelleenkin, ettei kyseinen palkkiojärjestelmä ole mainittujen suuntaviivojen 4.15 kohdan säännösten mukainen. Komissio katsoo, etteivät edellä mainitut tuet sovellu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetun poikkeussäännön mukaisesti.

(23) Komissio toteaa myös, etteivät mainitut tuet ole minkään muunkaan perustamissopimuksen määräyksissä tarkoitetun poikkeussäännön mukaisia. Koska palkkiot ovat selkeästi luonteeltaan toimintatukia, ei voida katsoa, että ne ovat tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, joka ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta). Ne eivät ole myöskään yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea (perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohta), tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aineuttaman vahingon korvaamiseksi (87 artiklan 2 kohdan b alakohta), tukea sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut (87 artiklan 2 kohdan c alakohta), tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen (87 artiklan 3 kohdan b alakohta), tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen (87 artiklan 3 kohdan d alakohta) tai muuta tukea, josta neuvosto päättää (87 artiklan 3 kohdan e alakohta).

(24) Komissio toteaa lopuksi, ettei palkkioita ole toistaiseksi maksettu, ja ottaa huomioon Kreikan viranomaisten sitoutumisen noudattamaan kyseisten palkkioiden myöntämisessä asetuksen (EY) N:o 69/2001 säännöksiä. Näin ollen ja ottaen huomioon, että käsiteltävänä olevasta palkkiojärjestelmästä voi olla ainoastaan välillisiä ja koko Kreikan matkailualalla erittäin hajanaisia vaikutuksia, minkä ansiosta voidaan päätellä, ettei kyseisillä palkkioilla ole suoraa yhteyttä vientimääriin, komissio katsoo, ettei ole syytä soveltaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(6) 14 artiklaa, jonka mukaan sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki voidaan periä takaisin tuensaajalta.

V PÄÄTELMÄT

(25) Komissio toteaa, että Kreikka on ottanut käyttöön matkanjärjestäjille tarkoitetun palkkiojärjestelmän sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Komissio katsoo lisäksi edellä olevan tarkastelun ja erityisesti aluetuen suuntaviivojen perusteella, että kyseiset palkkiot eivät täytä edellytyksiä, joiden mukaan ne voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi,

ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Matkanjärjestäjille tarkoitettu palkkiojärjestelmä, joka otettiin käyttöön Kreikan matkailujärjestön presidentin 18 päivänä lokakuuta 2001 tekemällä päätöksellä nro 503820, ei sovellu yhteismarkkinoille.

2 artikla

Kreikan on kumottava 1 artiklassa tarkoitettu palkkiojärjestelmä.

3 artikla

Kreikan on on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.

4 artikla

Tämä päätös on osoitettu Helleenien tasavallalle.

Tehty Brysselissä 27 päivänä marraskuuta 2002.

Komission puolesta

Mario Monti

Komission jäsen

(1) EYVL C 129, 31.5.2002, s. 13.

(2) Katso alaviite 1.

(3) EYVL L 32, 5.2.1999, s. 18

(4) EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9 ja muutettuna EYVL C 258, 9.9.2000, s. 5.

(5) EYVL L 10, 13.1.2001, s. 30.

(6) EYVL L 83, 27.3.1999, s. 1.