ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 4/90 για τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (90/C 298/01)

(Παρατηρήσεις βάσει του άρθρου 206α, παράγραφος 4, της συνθήκης ΕΟΚ)

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1. Εισαγωγή

1.1. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1985 () που αφορά τα μεσογειακά ολοκληρωμένα προγράμματα καθορίζει ως στόχο των προγραμμάτων αυτών τη βελτίωση των κοινωνικοοικονομικών διαρθρώσεων ορισμένων νότιων περιοχών της Κοινότητας, στην Ελλάδα, στην Ιταλία και στη Γαλλία. Ο αναφερθείς στόχος συνίσταται στο να δοθεί η δυνατότητα στις περιοχές αυτές να προσαρμοστούν με τους καλύτερους δυνατούς όρους στη νέα κατάσταση που δημιουργήθηκε με την προσχώρηση της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στην Κοινότητα.

1.2. Σύμφωνα με τους όρους του κανονισμού, οι προβλεπόμενες ενέργειες, μέγιστης διάρκειας επτά ετών, αφορούν ιδίως παραγωγικές επενδύσεις, τα έργα υποδομής, καθώς και την αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Οι ενέργειες αυτές πρέπει να ενισχύουν ή να συμπληρώνουν εκείνες τις ενέργειες που ήδη καλύπτονται από τα υφιστάμενα διαρθρωτικά ταμεία, τα οποία εξακολουθούν να εφαρμόζονται κανονικά στις εξεταζόμενες περιοχές. Τα μεσογειακά ολοκληρωμένα προγράμματα πρέπει να εκπονούνται από τις αρχές, περιφερειακές ή άλλες, που ορίζει το κάθε κράτος μέλος και υποβάλλονται στην Επιτροπή προς εξέταση και συγχρηματοδότηση.

1.3. Στο άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 προβλέπεται ότι η χρηματοδοτική συνδρομή της Κοινότητας για την υλοποίηση των ΜΟΠ εξασφαλίζεται με

- συμμετοχή των διαρθρωτικών ταμείων (Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, τμήμα «προσανατολισμού» του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων), που ανέρχεται σε 2 500 εκατ. ECU 7

- πρόσθετη επιβάρυνση του προϋπολογισμού που ανέρχεται σε 1 600 εκατ. ECU και πραγματοποιείται από τις πιστώσεις ενός ειδικού κονδυλίου του προϋπολογισμού που ονομάζεται «ολοκληρωμένα μεσογειακά προγράμματα - πρόσθετη εισφορά» 7

- δυνατότητες χορήγησης δανείων από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ), από τους ίδιους πόρους της και από τους πόρους του νέου κοινοτικού μέσου, συνολικού ποσού που εκτιμάται σε 2 500 εκατ. ECU.

Από τα 4 100 εκατ. ECU των πόρων του προϋπολογισμού, τα 2 000 εκατ. ECU πρέπει να χορηγηθούν υπέρ των ΜΟΠ που έχουν υποβληθεί από την Ελλάδα.

1.4. Το κυριότερο χαρακτηριστικό των ΜΟΠ είναι μια προγραμματισμένη και πολυετής προσέγγιση των εθνικών και κοινοτικών παρεμβάσεων στις εν λόγω περιοχές, που εκφράζεται με την εκπόνηση αναπτυξιακών προγραμμάτων τα οποία αποτελούνται από αλληλένδετες και συμπληρωματικές ενέργειες σχετικές με το σύνολο των τομέων οικονομικής δραστηριότητας. Πρόθεση είναι να δημιουργηθεί η ολοκλήρωση ενός συνόλου εφαρμοζόμενων εθνικών και κοινοτικών μέσων με σκοπό να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά τους.

1.5. Το ποσοστό κοινοτικής παρέμβασης για τη χρηματοδότηση των ενεργειών ΜΟΠ (συνδρομή των διαρθρωτικών ταμείων και πρόσθετη εισφορά μαζί) δεν μπορεί να υπερβαίνει το 70 % του συνολικού κόστους του σχεδίου ή της ενέργειας. Η υπέρβαση του ποσοστού αυτού μπορεί να γίνει στην περίπτωση της Ελλάδας για έργα υποδομής που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον και που λαμβάνουν μερική χρηματοδότηση μέσω δανείων. Αντίθετα, στην περίπτωση της Γαλλίας και της Ιταλίας, η κοινοτική παρέμβαση δεν μπορεί να υπερβαίνει περισσότερο από 10 μονάδες το ανώτατο όριο που εφαρμόζεται από τα ταμεία και, αν η παρέμβαση αυτή καλύπτεται μόνο από το ειδικό κονδύλιο του προϋπολογισμού που αναφέρεται στη δεύτερη παύλα του σημείου 1.3 παραπάνω, δεν μπορεί να υπερβαίνει το ανώτατο όριο που ισχύει για το ΕΤΠΑ.

1.6. Εξάλλου, η εκτέλεση των ΜΟΠ, πρέπει να γίνεται στο κατάλληλο γεωγραφικό επίπεδο και να αποτελεί αντικείμενο συμβάσεων προγραμμάτων μεταξύ των ενδιαφερομένων μερών (Επιτροπής, κρατών μελών, περιφερειακών αρχών ή οποιασδήποτε άλλης αρχής που ορίζεται από το κράτος μέλος) που να καθορίζουν τις αντίστοιχες υποχρεώσεις. Για κάθε ΜΟΠ, μια επιτροπή παρακολούθησης, της οποίας η σύσταση γίνεται με κοινή συμφωνία μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους, βοηθά τις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εκτέλεση του προγράμματος.

1.7. Η παρούσα έκθεση προκύπτει από ελέγχους που έχει διενεργήσει το Συνέδριο τόσο στις υπηρεσίες της Επιτροπής όσο και σε πολλές περιοχές των τριών ενδιαφερομένων κρατών μελών (Κρήτη, Κεντρική και Ανατολική Ελλάδα, LANGUEDOC-ROUSSILLON, Τοσκάνη, Καλαβρία). Αποτελεί συνέχεια ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 13ης Ιουνίου 1985, με το οποίο ζητήθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο να υποβάλει, ύστερα από τρία χρόνια εφαρμογής των ΜΟΠ, ειδική έκθεση για την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων αυτών ().

1.8. Ένα πρώτο μέρος της παρούσας έκθεσης εξετάζει την εκπόνηση και το περιεχόμενο των ίδιων των αποφάσεων και παρουσιάζει τη σημασία των αρχικών αδυναμιών για τη μεταγενέστερη διαχείριση των προγραμμάτων 7 ένα δεύτερο μέρος αφιερώνεται στην αρχική φάση εκτέλεσης.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2. Πρώτο μέρος: αποφάσεις ΜΟΠ

2.1. Γενική κατάσταση των αποφάσεων ΜΟΠ

2.1.1. Η γενική κατάσταση των 29 ΜΟΠ παρουσιάζεται στον πίνακα 1 παρακάτω, ο οποίος αναφέρει για κάθε πρόγραμμα την ημερομηνία υποβολής στην Επιτροπή, την ημερομηνία απόφασης της Επιτροπής, την καλυπτόμενη περίοδο, την ημερομηνία της σύμβασης, τα συνολικά ποσά εξόδων και κοινοτικών συνδρομών, καθώς και τις προβλέψεις δανείων, όπως διαμορφώνονται στις 31 Δεκεμβρίου 1989.

2.1.2. Οι προβλέψεις εξόδων, συνδρομών και δανείων κατά χώρα παρουσιάζονται ως εξής στις 31 Δεκεμβρίου 1989 (σε εκατ. ECU)

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Όσον αφορά τα δάνεια ΕΤΕ, παραπέμπουμε τον αναγνώστη στις εξηγήσεις που δίνονται στο σημείο 2.7 παρακάτω.

2.1.3. Οι προβλέψεις εξόδων και συνδρομών προκύπτουν από διάφορες σειρές αποφάσεων, εφόσον εξάλλου έχει εγκριθεί διαφορετικός τύπος χρηματοδοτικού προγραμματισμού για καθεμία από τις τρείς χώρες. Για τα γαλλικά ΜΟΠ, η συνδρομή (360,6 εκατ. ECU) χορηγήθηκε αρχικά μόνο για τα έτη 1986-1988 7 για τη μεταγενέστερη περίοδο, ελήφθησαν νέες αποφάσεις κατά τα τέλη του 1989 που περιλάμβαναν συνδρομή 422 εκατ. ECU. Τα ελληνικά ΜΟΠ έλαβαν από την αρχή συνδρομή για ολόκληρη την περίοδο 7 εντούτοις, τα μέτρα δεν ήταν αναλυτικά παρά μόνο για τα έτη 1986-1988 (1985-1987 στην περίπτωση της Κρήτης) πράγμα που οδήγησε για τα επόμενα έτη στην απαίτηση για επανεξέταση 7 αυτή πραγματοποιήθηκε επίσης το 1989 και είχε ως αποτέλεσμα μια συμπληρωματική συνδρομή ύψους 159,2 εκατ. ECU. Για τα ιταλικά ΜΟΠ, οι χρηματοδοτήσεις προβλέπονται για ολόκληρη την περίοδο, με τη δυνατότητα όμως συμπληρωματικών μέτρων για τα οποία απομένει να ληφθεί απόφαση.

2.1.4. Η συνολική χορηγηθείσα συνδρομή ύψους 3 779,8 εκατ. ECU αντιστοιχεί στο 92,2 % του συνολικού ποσού των 4 100 εκατ. ECU, που προβλέπεται από το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85. Στις 31 Δεκεμβρίου 1989 απέμενε ένα αποθεματικό ύψους 320,2 εκατ. ECU, ήτοι 307,8 για τα συμπληρωματικά μέτρα των ιταλικών ΜΟΠ και 12,4 εκατ. ECU που απέμεναν να χορηγηθούν για τα ελληνικά ΜΟΠ.

2.1.5. Στις προθεσμίες που κυμαίνονταν από 6 μέχρι 18 μήνες, μεταξύ της έγκρισης του κανονισμού (ΕΟΚ) 2088/85 και της υποβολής προγραμμάτων από τα κράτη μέλη, προστέθηκαν οι περίοδοι για την εξέταση και την έγκριση των προγραμμάτων αυτών. Προέκυψε έτσι μια καθυστερημένη έναρξη της εκτέλεσης της ενέργειας, ένδειξη της οποίας ήταν η μικρή χρησιμοποίηση, κατά τα οικονομικά έτη 1985 μέχρι 1987, των πιστώσεων προϋπολογισμού του ειδικού κονδυλίου 551 (βλ. σημείο 3.1 παρακάτω), και η οποία αντισταθμίστηκε μόνο κατά ένα μικρό μέρος με την αναδρομικότητα των αποφάσεων.

2.1.6. Γενικά κάθε ΜΟΠ υποδιαιρείται σε 50 περίπου μέτρα, τα οποία είναι συγκεντρωμένα σε πολλά υποπρογράμματα που αντιστοιχούν, σε γενικές γραμμές, στις πράξεις στους τομείς της γεωργίας, του τουρισμού, της βιομηχανίας και βιοτεχνίας, των εσωτερικών περιοχών και των έργων υποδομής. Επιπλέον, ένα υποπρόγραμμα είναι αφιερωμένο στις ενισχύσεις για την επίτευξη της οργάνωσης και της διαχείρισης του ίδιου του ΜΟΠ.

2.1.7. Κάθε μέτρο περιλαμβάνει ένα μεταβλητό αριθμό σχεδίων ή άλλων πράξεων, τα οποία γενικά δεν είναι διαφοροποιημένα μέσα στο πρόγραμμα και των οποίων η επιλογή ή ο καθορισμός ανήκουν στις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εκτέλεση του ΜΟΠ. Για κάθε μέτρο, υπάρχουν τεχνικά δελτία με πληροφορίες για την προβλεπόμενη πορεία της ενέργειας (περιεχόμενο, χρονοδιάγραμμα, θέση, ενδιαφερόμενα μέρη), το σχέδιο χρηματοδότησης και την αξιολόγηση (δείκτες υλικής παρακολούθησης και, σε πολλές περιπτώσεις, δείκτες κοινωνικοοικονομικής επίπτωσης).

2.1.8. Για κάθε μέτρο, το πρόγραμμα αναφέρει το προβλεπόμενο συνολικό κόστος, κατανεμημένο γενικά κατά έτος, το ποσό και την προέλευση της κοινοτικής χρηματοδότησης, το ποσοστό της εθνικής δημόσιας χρηματοδότησης, καθώς και την ιδιωτική χρηματοδότηση. Σε κάθε μέτρο χορηγείται η συνδρομή ενός, ή και πολλών κοινοτικών ταμείων, ή η συνδρομή του κονδυλίου του προϋπολογισμού 551, που ενεργεί μόνο ή σε συνδυασμό με τα ταμεία. Σχετικά με τους πόρους του κονδυλίου αυτού, στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 προβλέπεται ότι μπορούν να χρησιμοποιηθούν ιδίως για να γίνει υπέρβαση των ορίων που καθορίζονται από τις διατάξεις που διέπουν τα ταμεία, ή για παρέμβαση πέραν των γεωγραφικών ορίων ή των ποιοτικών και ποσοτικών περιορισμών που ισχύουν για τα ταμεία αυτά.

2.2. Αυτονομία λειτουργίας των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων

2.2.1. Σύμφωνα με τις χρηματοδοτικές πηγές, το σύνολο των κοινοτικών συνδρομών που προβλέπονται στα προγράμματα κατανέμονται στις 31 Δεκεμβρίου 1989 (σε εκατ. ECU) ως εξής:

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.2.2. Στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 ορίζεται, στο άρθρο 3, ότι η χρησιμοποίηση των διαφόρων ταμείων γίνεται με την τήρηση των κανόνων που διέπουν τα ταμεία αυτά, ιδίως σε ό,τι αφορά τα κριτήρια επιλεξιμότητας και προτεραιότητας, καθώς και τα ποσοστά χρηματοδοτικής συμμετοχής. Στο άρθρο 12 του ίδιου κανονισμού καθορίζεται ότι, εφόσον η χρηματική συνδρομή εξασφαλίζεται από τα ταμεία, η συνδρομή αυτή χορηγείται σύμφωνα με τη μορφή που προβλέπεται από τις διατάξεις που διέπουν καθένα από τα ταμεία αυτά. Στο άρθρο 14 προστίθεται ότι οι αναλήψεις υποχρεώσεων στα πλαίσια του προϋπολογισμού, οι προκαταβολές και οι πληρωμές πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις λεπτομέρειες που ισχύουν για κάθε χρηματοδοτικό μέσο (για τις λεπτομέρειες που εφαρμόζονται στο κονδύλιο του προϋπολογισμού 551 παραπέμπουμε στο σημείο 3.2 παρακάτω).

2.2.3. Με τις συνθήκες αυτές, η συμβολή των ταμείων στην εφαρμογή των ΜΟΠ πραγματοποιήθηκε με τη διατήρηση της πλήρους αυτονομίας της λειτουργίας των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων. Κατά συνέπεια, η ολοκλήρωση, μολονότι καλύπτει πολύ ποικίλες καταστάσεις που μπορεί να κυμαίνονται από το συντονισμό των δραστηριοτήτων μέχρι την απλή αμοιβαία ενημέρωση των διοικήσεων διαχείρισης, δεν επιτυγχάνει ποτέ, στο σχεδιασμό και στην εκτέλεση των ΜΟΠ, το χαρακτήρα μιας ιεράρχησης των μέσων που εξυπηρετούν έναν ίδιο στόχο.

2.3. Αποφάσεις ΜΟΠ και αποφάσεις ειδικές για κάθε ταμείο

2.3.1. Η διαδικασία προετοιμασίας των αποφάσεων και χορήγησης των ενισχύσεων αποδείχθηκε πολύπλοκη, εφόσον περιλαμβάνει μια συνολική φάση του ΜΟΠ, που εμπίπτει ειδικότερα στην αρμοδιότητα της γενικής διεύθυνσης «συντονισμός των διαρθρωτικών μέσων» και μία μεμονωμένη φάση ειδικά για την υπηρεσία διαχείρισης του κάθε ταμείου. Η μεμονωμένη αυτή φάση διέφερε προφανώς από το ένα Ταμείο στο άλλο, λαμβανομένης υπόψη της αυτόνομης λειτουργίας κάθε χρηματοδοτικού μέσου.

2.3.2. Για το τμήμα ΕΤΠΑ, η απόφαση ΜΟΠ ολοκληρώθηκε μέσα σε μια προθεσμία που κυμαίνεται από δύο βδομάδες μέχρι τέσσερις μήνες, με την έγκριση ενός

αντίστοιχου εθνικού προγράμματος κοινοτικού ενδιαφέροντος (ΕΠΚΕ), έγκριση η οποία επομένως ανταποκρίθηκε κυρίως σε νομοθετικές απαιτήσεις.

2.3.3. Για το τμήμα «προσανατολισμού» του ΕΓΤΠΕ, τα σχέδια ή άλλες πράξεις, έστω κι αν προσδιορίζονταν και καθορίζονταν μέσα στα ΜΟΠ, αποτέλεσαν αντικείμενο χωριστής διαδικασίας εξέτασης και λήψης απόφασης η οποία συχνά παρατεινόταν περισσότερο από ένα χρόνο μετά την έγκριση του ολοκληρωμένου προγράμματος.

2.3.4. Τέλος, για το Κοινωνικό Ταμείο, η διάκριση των πράξεων στο ΜΟΠ ήταν πολύ ασαφής και ο καθορισμός των σχεδίων πραγματοποιείται βασικά, κάθε χρόνο, κατά τη διάρκεια της συνήθους διαδικασίας εξέτασης και λήψης απόφασης για τη συνδρομή του Ταμείου. Όσον αφορά τα δάνεια, παραπέμπουμε στο σημείο 2.7 παρακάτω.

2.3.5. Έτσι, η έγκριση των ΜΟΠ δεν οδήγησε στην επιδίωξη καλύτερα ενοποιημένων μορφών και λεπτομερειών εξέτασης και έγκρισης. Η συλλογή των δημοσιονομικών πληροφοριών των ΜΟΠ και η επεξεργασία τους ποικίλλουν ανάλογα με τα μέσα και αφορούν πότε στοιχεία κατά σχέδιο και πότε στοιχεία για το σύνολο ενός μέτρου. Η κατάσταση ποικίλλει πολύ από το ένα ταμείο στο άλλο, και οι υπηρεσίες της Επιτροπής που διαχειρίζονται το Κοινωνικό Ταμείο και το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός δεν διαθέτουν ειδικούς φακέλους για τις παρεμβάσεις ΜΟΠ. Εξάλλου, μερικές φορές είναι δύσκολο σε κοινοτικό επίπεδο αλλά ακόμη και σε εθνικό επίπεδο, να καθοριστούν οι πράξεις που αποτελούν μέρος της ολοκληρωμένης προσέγγισης. Πράγματι, τα πληροφοριακά στοιχεία τα οποία πρέπει να δίνουν τη δυνατότητα για διάκριση των ενεργειών ΜΟΠ και μη ΜΟΠ, οι οποίες αφορούν το ίδιο είδος δραστηριότητας και οι οποίες συνυπάρχουν μέσα στην ίδια ζώνη και μερικές φορές μέσα στο ίδιο μέτρο, δεν είναι πάντοτε διαθέσιμα.

2.4. Αύξηση των ενισχύσεων υπέρ των περιφερειών ΜΟΠ

2.4.1. Στο άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 προβλέπεται ότι οι αυξήσεις σε πραγματικές τιμές που εφαρμόζονται στα διαρθρωτικά ταμεία κατά την περίοδο 1986-1992 θα βοηθήσουν στη χρηματοδότηση των ΜΟΠ, αλλά χωρίς να επηρεάσουν αρνητικά τις μεταφορές από τα ταμεία αυτά προς άλλες περιφέρειες που έχουν προτεραιότητα ή ευημερούν λιγότερο. Η αύξηση των συνδρομών στις περιφέρειες ΜΟΠ θα έπρεπε να ήταν μεγαλύτερη από την αύξηση των διαρθρωτικών ταμείων, λαμβανομένης ιδίως υπόψη της συμβολής του πρόσθετου κονδυλίου του προϋπολογισμού.

2.4.2. Είναι λυπηρό που τα διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία για το κάθε ταμείο είναι ελάχιστα ομοιόμορφα και ανεπαρκώς κατανεμημένα σε περιφέρειες για να είναι δυνατή μια ακριβής σύγκριση των συνολικών χορηγηθεισών συνδρομών, πριν και κατά τη διάρκεια της περιόδου ΜΟΠ, στις διάφορες δικαιούχους περιφέρειες των παρεμβάσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα. Η Επιτροπή έχει καταρτίσει ορισμένα στοιχεία και τα έχει παραθέσει σε παράρτημα στην έκθεση δραστηριότητας ΜΟΠ για το 1987. Εντούτοις, τα στοιχεία αυτά είναι πάρα πολύ ελλιπή για να χρησιμεύσουν ως βάση για έγκυρες συγκρίσεις.

2.4.3. Ακριβέστερες διασταυρώσεις στοιχείων μπορούν να γίνουν μόνο όσον αφορά την Ελλάδα και, ως ένα βαθμό, την Ιταλία, χώρες για τις οποίες τα προγράμματα ΜΟΠ καλύπτουν το σύνολο ή ένα πολύ ευρύ τμήμα της εθνικής επικράτειας. Για τις δύο αυτές χώρες, η εξέλιξη των αναλήψεων υποχρεώσεων των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων (συμπεριλαμβανομένου του κονδυλίου 551), συγκρινόμενη με την αντίστοιχη εξέλιξη για το σύνολο της Κοινότητας, με τη σύνθεση των δέκα, διαμορφώνονται ως εξής:

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.4.4. Για τις εν λόγω περιφέρειες, η εφαρμογή των ολοκληρωμένων προγραμμάτων δεν εμπόδισε λοιπόν μια ορισμένη στασιμότητα του ποσού των ενισχύσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα κατά την περίοδο που ακολούθησε τη διεύρυνση των Κοινοτήτων. Αύξηση μεγαλύτερη από την εξέλιξη για την Κοινότητα των δέκα παρατηρείται μόνο από το 1988 για την Ελλάδα. Για την Ιταλία, η εξέλιξη των αναλήψεων υποχρεώσεων των κοινοτικών διαρθρωτικών Ταμείων, μαζί με το κονδύλιο 551, παρέμεινε αισθητά κατώτερη από την αύξηση των αντίστοιχων αναλήψεων για το σύνολο της Κοινότητας των δέκα.

2.5. Προετοιμασία των προγραμμάτων

2.5.1. Η προετοιμασία των προγραμμάτων στα κράτη μέλη και η εξέτασή τους στο κοινοτικό επίπεδο έγιναν μέσα σε δύσκολες συνθήκες. Τα ΜΟΠ συνεπάγονταν μια διατομεακή διαχείριση με καινοτόμο χαρακτήρα. Εξάλλου, όπως φαίνεται από τις παρακάτω παραγράφους, υπήρχε μερικές φορές έλλειψη αποτελεσματικότητας στην ενημέρωση και στην οργάνωση που εφαρμόζονταν.

2.5.2. Οι ελπίδες των περιφερειών δεν είχαν πάντοτε σχέση με τη χρηματοδοτική πραγματικότητα. Το σύνολο των αιτήσεων που υπέβαλαν τα κράτη μέλη προέβλεπε συνολική δαπάνη ύψους 14 246 εκατ. ECU και μια κοινοτική συνδρομή στα πλαίσια του προϋπολογισμού ύψους 6 112 εκατ. ECU, σε σχέση με μια εκτίμηση ύψους 4 100 εκατ. ECU που καθορίστηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85.

2.5.3. Επομένως χρειάστηκε να δοθούν νέες διαστάσεις στις προτάσεις που υποβλήθηκαν και να ληφθεί απόφαση για ουσιαστική μείωση των προτεινόμενων ενεργειών. Η μείωση έχει συχνά προστεθεί σε μια ανάλογη προσαρμογή που ήδη πραγματοποιήθηκε μεταξύ του περιφερειακού επιπέδου και του κεντρικού επιπέδου των κρατών μελών: στην Ιταλία το σύνολο των αρχικών προτάσεων των περιφερειών, που είχαν συμπεριλάβει αιτήσεις για κοινοτικές ενισχύσεις σχεδόν 5 δισεκατομμυρίων ECU, είχαν ήδη μειωθεί κατά το ήμισυ ενόψει της διαβίβασής τους στην Επιτροπή.

2.5.4. Έτσι προέκυψαν διαδοχικές εργασίες εξέτασης σε άλλα διοικητικά επίπεδα, μερικές φορές για να γίνει αυτό που έπρεπε να είχε ήδη γίνει.

2.5.5. Βέβαια θα ήταν δύσκολο να πραγματοποιηθεί από την αρχή προσωρινή χορήγηση σε κάθε ΜΟΠ.

Πράγματι, στο άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 ορίζεται ότι, για τη χορήγηση της κοινοτικής συνδρομής, λαμβάνονται επίσης υπόψη διάφορα στοιχεία που αφορούν τις ποιοτικές απόψεις των προγραμμάτων και την έκταση της καταβαλλόμενης εθνικής προσπάθειας.

2.5.6. Εντούτοις, ο καθορισμός ενδεικτικών ανώτατων ορίων θα είχε δώσει τη δυνατότητα να αποφευχθεί η εκπόνηση προγραμματισμών ελάχιστα ρεαλιστικών και θα είχε ανταποκριθεί καλύτερα στις περιορισμένες δυνατότητες της Επιτροπής, η οποία είχε κληθεί να εξετάσει συγχρόνως 29 ΜΟΠ. Ο καθορισμός τέτοιων ποσών θα ήταν ενδεδειγμένος ακόμη περισσότερο που, στην πράξη, η μέριμνα σχετικά με τις διαθέσιμες πιστώσεις αποτέλεσε το βασικό στοιχείο για τον καθορισμό της συνδρομής, πολύ περισσότερο από την ίδια την αξία των προγραμμάτων. Πάντως, η ύπαρξη ενός αποθεματικού έδινε τη δυνατότητα για μεταγενέστερες διευθετήσεις, εφόσον δεν χορηγήθηκαν όλες οι συνδρομές από την αρχή των προγραμμάτων.

2.5.7. Η πολυπλοκότητα των εργασιών εξέτασης είχε ως αποτέλεσμα να παραταθεί η διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης των ΜΟΠ. Μολονότι, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85, οι διάφορες προτάσεις προγράμματος υποβλήθηκαν πράγματι στην Επιτροπή από τα κράτη μέλη πριν από το τέλος του 1986, οι αποφάσεις έγκρισης και η υπογραφή συμβάσεων κατανεμήθηκαν στη συνέχεια σε δύο χρόνια, μέχρι το Νοέμβριο του 1988.

2.5.8. Οι αποφάσεις έγκρισης των ΜΟΠ ίσχυσαν αναδρομικά στην ημερομηνία υποβολής του προγράμματος από το κράτος μέλος στην Επιτροπή και μάλιστα πέρα από την ημερομηνία αυτή στην περίπτωση ορισμένων ελληνικών προγραμμάτων, τα οποία ανέφεραν μια ημερομηνία που πρότεινε το κράτος μέλος. Οι περίοδοι αναδρομικότητας κατέστησαν δυνατή τη μείωση ορισμένων δυσχερειών από τις καθυστερήσεις, αλλά δεν συνέβαλαν στη σαφήνεια των καταστάσεων και οδήγησαν εξάλλου στο να ευνοηθεί η υλοποίηση κατηγοριών σχεδίων λιγότερο εξαρτημένων από την κοινοτική χρηματοδότηση.

2.6. Έννοια της αλληλεπίδρασης και συμπληρωματικότητας των ενισχύσεων

2.6.1. Ο στόχος αλληλεπίδρασης και συμπληρωματικότητας απέβλεπε στο να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα των ενισχύσεων με καλύτερη διάταξη των πράξεων που χρηματοδοτούν τα διάφορα κοινοτικά μέσα. Ο στόχος αυτός είχε γίνει διαφορετικά αντιληπτός από τις ενδιαφερόμενες κοινοτικές, εθνικές και τοπικές αρχές. Έχει επιτευχθεί πρόοδος όσον αφορά την καλύτερη αμοιβαία γνώση των δραστηριοτήτων των διαφόρων υπηρεσιών διαχείρισης, αλλά η αναζήτηση μορφών παρεμβάσεων με τις οποίες θα μπορούσαν να παρουσιαστούν καλύτερα συνεργίες και να ενισχυθεί ο συντονισμός, η συμπληρωματικότητα και η ιεράρχηση των εφαρμοζόμενων μέσων σημείωσε πολύ μικρή πρόοδο.

2.6.2. Ο βασικός όγκος των προγραμμάτων, ιδίως από ποσοτική πλευρά, βασίζεται στην παράθεση και συνέχιση ενεργειών που προϋπήρχαν. Έχουν καταβληθεί προσπάθειες στο κοινοτικό επίπεδο και στο κεντρικό επίπεδο των κρατών μελών για να βελτιωθεί η διάταξη των ενεργειών αυτών και να καθιερωθούν νέες απόψεις. Οι προσπάθειες όμως αυτές έχουν βασικά συγκεκριμενοποιηθεί σε πολλές συνεδριάσεις, συζητήσεις, ενημερώσεις, που αποτελούν εξέλιξη της εταιρικής σχέσης, αλλά των οποίων η πραγματική επίδραση στις συνθήκες της διαχείρισης αυτής καθεαυτήν δεν έχει ακόμη εξασφαλιστεί.

2.6.3. Ακόμη και στο κοινοτικό επίπεδο, δεν έχουν ληφθεί υπόψη στην εκπόνηση των ΜΟΠ όλες οι ενέργειες που αφορούν την ίδια ζώνη. Για το ΕΤΠΑ, αυτό συνέβη στην περίπτωση των κανονισμών STAR και VALOREN () οι οποίοι αγνοήθηκαν, έστω κι αν αφορούν τους ίδιους δικαιούχους με τα ΜΟΠ. Το ίδιο συμβαίνει επίσης, στο γεωργικό τομέα, με τις αντισταθμιστικές αποζημιώσεις για τις ορεινές ζώνες ή τις άλλες μειονεκτούσες ζώνες, ή στον κοινωνικό τομέα, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 815/84 () που αποσκοπεί στο να χρηματοδοτηθούν στην Ελλάδα ιατρικά κέντρα και κέντρα επαγγελματικής κατάρτισης ανάλογης φύσης με ορισμένες επενδύσεις που εμφανίζονται στα προγράμματα ΜΟΠ.

2.6.4. Ακόμη και για τα παραδοσιακά Ταμεία, τα ΜΟΠ δεν έχουν συγκεντρώσει το σύνολο των πράξεων που αφορούν την ίδια ζώνη. Εξακολούθησαν να παρέχονται στις ζώνες που αποτελούσαν αντικείμενο ολοκληρωμένου προγράμματος χρηματοδοτήσεις που δεν συμπεριλαμάνονταν στα ΜΟΠ, και μερικές φορές για ποσά μεγαλύτερα από εκείνα των ΜΟΠ. Δεν είναι σπάνιο η ίδια πράξη ή το ίδιο έργο υποδομής (δρόμοι, υδραυλικά έργα,... ) να λαμβάνει την ίδια εποχή μια κοινοτική ενίσχυση ΜΟΠ και μια παραδοσιακή κοινοτική ενίσχυση χωρίς να εξετάζεται στα πλαίσια της ολοκληρωμένης προσέγγισης.

2.6.5. Στο περιφερειακό και τοπικό επίπεδο οι έννοιες σχετικά με την αλληλεπίδραση και τη συμπληρωματικότητα των ενισχύσεων δεν έχουν εκφραστεί σε επιχειρησιακό επίπεδο με σαφείς στόχους και με προτεραιότητες. Στην πράξη, στο τοπικό επίπεδο, ο στόχος της δαπάνης (έργα υποδομής, βιομηχανικές επενδύσεις, έρευνα και καινοτομία... ) είναι εκείνος στον οποίο αποβλέπει το εθνικό καθεστώς που είναι επιλέξιμο για την κοινοτική συνδρομή. Γενικά, πρόκειται για τομεακούς στόχους οι οποίοι μέχρι σήμερα έχουν επηρεαστεί μόνο σε μικρό βαθμό από τη διαδικασία των ολοκληρωμένων προγραμμάτων.

2.6.6. Η επιθυμία να αυξηθεί η αλληλεπίδραση και η συμπληρωματικότητα των ενισχύσεων αποτελεί ένα φιλόδοξο σκοπό και, σε πολλές περιπτώσεις, η επίτευξή του υπονοεί μια εξέλιξη των συνηθειών και νοοτροπιών των υπηρεσιών διαχείρισης. Στην παρούσα κατάσταση των πραγμάτων, η διαδικασία έδωσε τη δυνατότητα για καλύτερη ευαισθητοποίηση όσον αφορά το πρόβλημα των αλληλεπιδράσεων, αλλά η απόδοση στην πράξη παραμένει περιορισμένη.

2.7. Συνδρομές και χορηγούμενα δάνεια

2.7.1. Για τα χορηγούμενα δάνεια της ΕΤΕ, οι μέγιστες δυνατότητες είχαν εκτιμηθεί σε 2 500 εκατ. ECU για επτά χρόνια σύμφωνα με το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85. Οι προβλέψεις χρησιμοποίησης, οι οποίες στις 31 Δεκεμβρίου 1989 παρουσιάζονται στα προγράμματα για συνολικό ποσό ύψους 1 537,9 εκατ. ECU, είναι πολύ ποικίλου χαρακτήρα. Για τα ελληνικά ΜΟΠ, πρόκειται για συνολικές προβλέψεις οι οποίες όμως έχουν παρατεθεί στα σχέδια χρηματοδότησης, που αναφέρουν το ποσοστό των προγραμμάτων που πρέπει να χρηματοδοτηθεί με δάνεια. Αντίθετα, για τα γαλλικά και ιταλικά ΜΟΠ, οι προβλέψεις χορήγησης δανείων παρουσιάζονται μόνο ως συνολικά ποσά, που δεν αναφέρονται στα σχέδια χρηματοδότησης, και δεν υπάρχει σχέση μεταξύ του κόστους του κάθε προγράμματος και του ποσοστού που πρέπει να χρηματοδοτηθεί με τα δάνεια, ενώ το ευεργέτημα της δανειοδότησης δεν περιορίζεται στα σχέδια που καλύπτονται από τη συνολική χρηματοδότηση του προγράμματος.

2.7.2. Η έκθεση δραστηριότητας ΜΟΠ 1988 της Επιτροπής παρουσιάζει ενδεικτικά μια συνολική πρόβλεψη χρησιμοποίησης των δανείων ύψους 1 542 εκατ. ECU, από τα οποία 180 εκατ. ECU προορίζονται για τη Γαλλία (για την πρώτη φάση των προγραμμάτων μόνο), 655 εκατ. ECU για την Ελλάδα και 707 εκατ. ECU για την Ιταλία. Η πραγματική χρησιμοποίηση στις 31 Δεκεμβρίου 1988 ήταν σαφώς κατώτερη εφόσον ανερχόταν για τη Γαλλία σε 58,5 εκατ. ECU έναντι των 180 που προβλέπονταν και για την Ελλάδα σε 35,1 εκατ. ECU, έναντι πρόβλεψης για 254 για την περίοδο 1986-1988, ενώ για την Ιταλία είχε διατεθεί για συνολικά δάνεια ποσό ύψους 40,3 εκατ. ECU. Επομένως, ο ρόλος των δανείων στα προγράμματα ΜΟΠ αποδεικνύεται πολύ μικρός.

2.7.3. Τα ΜΟΠ θα μπορούσαν να είχαν παράσχει την ευκαιρία για καλύτερη ολοκλήρωση των κοινοτικών διαχειρίσεων σε θέματα συνδρομών και δανείων, αλλά στην πράξη δεν σημειώθηκε καμιά πρόοδος στην κατεύθυνση αυτή. Η συμπερίληψη, έστω και περιστασιακή, των δανείων μέσα στα προγράμματα έχει τυπικό χαρακτήρα και δεν εκφράζεται με κοινή προσέγγιση στον καθορισμό των αντίστοιχων κριτηρίων χορήγησης συνδρομών και δανείων, ούτε στην επιδίωξη λύσεων που να συνεπάγονται τον καλύτερο συνδυασμό των δύο χρηματοδοτικών πηγών.

2.7.4. Εξάλλου, πολλά δάνεια χορηγούνται στα πλαίσια προϋπαρχόντων συστημάτων συνολικών δανείων, των οποίων η διαχείριση ασκείται από εθνικούς ή περιφερειακούς χρηματοδοτικούς οργανισμούς οι οποίοι συχνά αγνοούν αν μια χρηματοδοτούμενη πράξη περιλαμβάνεται ή όχι σε ένα ΜΟΠ. Τέτοια συνολικά δάνεια δύσκολα συμβιβάζονται με την έννοια του ολοκληρωμένου προγράμματος ΜΟΠ.

2.8. Προβλεπόμενες περίοδοι εκτέλεσης των προγραμμάτων

2.8.1. Ένα χρονοδιάγραμμα καθορίζει για κάθε μέτρο την προβλεπόμενη ετήσια κοινοτική δαπάνη, τόσο σε αναλήψεις υποχρεώσεων όσο και σε πληρωμές. Το χρονοδιάγραμμα αυτό καλύπτει, τουλάχιστον, την πρώτη φάση εκτέλεσης των ΜΟΠ (1986 μέχρι 1988), διότι, όπως έχει ήδη αναφερθεί, για τη μεταγενέστερη περίοδο η κατάσταση ποικίλλει ανάλογα με το κράτος μέλος.

2.8.2. Τα χρονικά δεδομένα που εμφανίζονται στο πρόγραμμα έχουν μια πολύ σχετική σημασία εφόσον η περίοδος επιλεξιμότητας καθορίζεται για κάθε ταμείο από τους κανόνες που διέπουν ειδικά το ταμείο αυτό. Κατά συνέπεια, η περίοδος αυτή μπορεί να μην αντιστοιχεί στη διάρκεια του ΜΟΠ, η οποία εφαρμόζεται ιδίως, στην πράξη, στις χρηματοδοτήσεις του κονδυλίου 551 του προϋπολογισμού, των οποίων ο ρόλος εξετάζεται σε ένα μεταγενέστερο μέρος της παρούσας έκθεσης.

2.8.3. Για το σύνολο των γαλλικών και ελληνικών προγραμμάτων, και λαμβανομένων υπόψη των μεγάλων περιόδων αναδρομικότητας που έχουν ήδη αναφερθεί στο σημείο 2.5.8, η σύμβαση, η οποία είναι η πράξη με την οποία οι ενδιαφερόμενες αρχές έχουν δεσμευθεί να εκτελέσουν το ΜΟΠ, δεν έχει υπογραφεί παρά ενάμιση χρόνο σχεδόν μετά την έναρξη της περιόδου εκτέλεσης. Εν τω μεταξύ, η εκτέλεση, εφόσον μπόρεσε να γίνει, πραγματοποιήθηκε χωρίς να διέπεται ρητά από την αρχή από τις διατάξεις ΜΟΠ. Ανάλογες καθυστερήσεις και περιπτώσεις αναδρομικής εφαρμογής βρίσκονται στη μετάβαση για τη δεύτερη φάση η οποία, ενώ προβλεπόταν αντίστοιχα για την 1η Ιανουαρίου 1988 και την 1η Ιανουαρίου 1989 όσον αφορά αφενός το πρόγραμμα Κρήτης και αφετέρου τα υπόλοιπα ελληνικά και γαλλικά προγράμματα, οριστικοποιήθηκε μόνο κατά τα τέλη του 1989, η δε μετάβαση έγινε εν τω μεταξύ πρακτικά.

2.8.4. Ούτε και η λήξη της διάρκειας των συμβάσεων έχει καθοριστεί ομοιόμορφα. Για τα ιταλικά και γαλλικά προγράμματα, η σύμβαση λήγει «όταν διαπιστώσει η Επιτροπή ότι περατώθηκε η χορήγηση των συνδρομών από τον προϋπολογισμό της Κοινότητας», ενώ για τα ελληνικά προγράμματα λήγει «με την εκκαθάριση των αναλήψεων υποχρεώσεων στα πλαίσια του ΜΟΠ». Οι δύο τύποι είναι διφορούμενοι και δεν συνδέουν τη λήξη της σύμβασης με την καλή εκτέλεση των πράξεων του προγράμματος.

2.8.5. Από την άποψη της κάλυψης από τον προϋπολογισμό, το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 καθορίζει ότι οι ετήσιες χορηγήσεις των ταμείων από τον προϋπολογισμό εξασφαλίζουν τη χρηματοδοτική συνδρομή των ταμείων « από το 1986 έως και το 1992». Το άρθρο 19 του ίδιου κανονισμού προσθέτει ότι ο κανονισμός αυτός «λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 1993, ημερομηνία λήξης της ανάληψης δαπανών στα πλαίσια των ΜΟΠ». Δεν υπάρχει καμιά διάταξη για την περίοδο μετά το 1993, ιδίως όσον αφορά τις πιστώσεις και τις προθεσμίες πληρωμής, πράγμα το οποίο αποδεικνύει κάποια αδράνεια όσον αφορά την πρόβλεψη των δυσκολιών που μπορούν να παρουσιαστούν στη φάση εκτέλεσης των αποφάσεων.

2.8.6. Εξάλλου, για τις προθεσμίες που αναφέρονται στη προηγούμενη παράγραφο υπάρχει κίνδυνος να μην έχουν πρακτική συνέπεια για τις αναλήψεις υποχρεώσεων που επιβαρύνουν τα ταμεία, εφόσον γι' αυτά η διάρκεια ισχύος των συνδρομών υπόκειται στους κανόνες λειτουργίας του κάθε ταμείου. Αντίθετα, για τις χορηγήσεις του κονδυλίου 551 του προϋπολογισμού, δεν προβλέπεται καμιά ανάλογη προθεσμία από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 για την εγγραφή στον προϋπολογισμό.

2.8.7. Ένας πολύ πιο αυστηρός καθορισμός των περιόδων εκτέλεσης και των συνεπειών από ενδεχόμενη υπέρβασή τους πιθανόν θα είχε συμβάλει στο να τεθεί καλύτερα υπό έλεγχο η εφαρμογή των ΜΟΠ. Η εμπειρία των πρότυπων προπαρασκευαστικών ενεργειών, που εξετάζονται στο ακόλουθο σημείο της παρούσας έκθεσης, δείχνει ότι δεν πρέπει να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος, στο τέλος της περιόδου που προβλέπεται για την εκτέλεση των ΜΟΠ, υποχρεώσεις που επιβαρύνουν το τμήμα της συνολικής χρηματοδότησης που δεν έχει ακόμη χρησιμοποιηθεί να εξακολουθούν να αναλαμβάνονται σε επίπεδο διαφόρων ταμείων χωρίς να είναι συγκεντρωμένες στην εκτέλεση του ολοκληρωμένου προγράμματος.

2.9. Εμπειρία των πρότυπων προπαρασκευαστικών ενεργειών για τα ΜΟΠ

2.9.1. Η Κοινότητα, για να συμβάλει στην επίλυση των δυσχερειών που ενυπήρχαν στο σχεδιασμό και στην υλοποίηση των ΜΟΠ, είχε προβεί κατά τη διάρκεια των οικονομικών ετών 1983 και των επόμενων σε διάφορες μελέτες και υιοθέτησε ένα σύνολο πειραματικών πράξεων που ονομάζονται πρότυπες προπαρασκευαστικές ενέργειες για τα ΜΟΠ.

2.9.2. Κατά κανόνα, οι πρότυπες ενέργειες θα έπρεπε να είχαν κλείσει το 1985, σε εύλογο χρόνο ώστε τα διδάγματά τους να μπορέσουν να χρησιμοποιηθούν επωφελώς κατά την προετοιμασία των ΜΟΠ. Πράγματι, για 16 ενέργειες επί συνόλου 25, η οικονομική κατάσταση δεν είχε ακόμη εκκαθαριστεί στα τέλη του 1989 και οι ενέργειες που είχαν θεωρηθεί ότι είχαν λήξει, το 1988 και 1989, έληξαν βάσει δικαιολογητικών που κοινοποίησαν οι αρμόδιες περιφερειακές αρχές μόνο για τις δαπάνες του ειδικού κονδυλίου του προϋπολογισμού που έχει ανοιχτεί στον προϋπολογισμό για μια πρόσθετη εισφορά (κονδύλιο 550). Μια τέτοια διαδικασία αποτελεί την ίδια την άρνηση του ολοκληρωμένου χαρακτήρα της πρότυπης ενέργειας. Η ενέργεια αυτή θεωρείται πράγματι ότι έχει κλείσει χωρίς να είναι διαθέσιμα τα απαραίτητα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την υλοποίηση των διαφόρων συνθετικών στοιχείων της ενέργειας που χρηματοδοτήθηκαν από το κάθε ταμείο.

2.9.3. Οι ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών διαχείρισης της Επιτροπής σχετικά με τις πρότυπες ενέργειες ήταν σχεδόν ανύπαρκτες και το Ελεγκτικό Συνέδριο υπογράμμισε στην ειδική έκθεση που αφιέρωσε στην ολοκληρωμένη προσέγγιση () ότι η διαχείριση των ενεργειών αυτών είχε περιοριστεί ολοένα και περισσότερο στη διαχείριση των πιστώσεων μόνο του ειδικού συμπληρωματικού κονδυλίου.

2.9.4. Είτε πρόκειται για την ολοκλήρωση των παρεμβάσεων, είτε για τη λήψη στοιχείων από διάφορες κοινοτικές, εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές αρχές, την ακρίβεια και την ανταλλαγή πληροφοριών, τη χρονική διάρκεια και την τήρηση των διαδικασιών και των προθεσμιών, την πολυπλοκότητα του συστήματος λήψης αποφάσεων, καθώς και το χρηματοδοτικό σύστημα προκαταβολών, επιστροφής και κάλυψης προϋπολογισμού, οι πρότυπες προπαρασκευαστικές ενέργεις κατέδειξαν ένα σύνολο δυσχερειών που είναι μοιραίο να επανεμφανιστούν, με μια ευρύτερη διάσταση, στη διαχείριση των ΜΟΠ.

2.9.5. Εντούτοις, οι δυσχέρειες αυτές δεν οδήγησαν καθόλου στη βελτίωση των όρων της ολοκληρωμένης διαχείρισης, με την έγκριση των αναγκαίων διατάξεων σε εύλογο χρόνο και σε κατάλληλα επίπεδα. Τα μέτρα που έπρεπε να ληφθούν στο επίπεδο των ΜΟΠ πολύ συχνά είχαν ανατεθεί στις επιτροπές παρακολούθησης χωρίς να διαθέτουν οι ίδιες πραγματικά μέσα δράσης για να τροποποιήσουν αισθητά την κατάσταση.

3. Δεύτερο μέρος: αρχική φάση υλοποίησης των ΜΟΠ

3.1. Κοινοτικές αναλήψεις υποχρεώσεων και πληρωμές

3.1.1. Στους πίνακες αριθ. 2 και αριθ. 3 συνοψίζονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν μέχρι το τέλος του 1989 σχετικά με τις κοινοτικές συνδρομές που χορηγήθηκαν στα ΜΟΠ. Στο τέλος του 1986, οι αναλήψεις υποχρεώσεων έφθαναν τα 33,1 εκατ. ECU. Στο τέλος του επόμενου έτους, ανέρχονταν σε 441,33 εκατ. ECU, ήτοι στο 86 % του ποσού που είχε προβλεφθεί για τις 31 Δεκεμβρίου 1987. Στα τέλη του 1988, έφθασαν σε σωρευτικό ποσό ύψους 1 077,31 εκατ. ECU, ήτοι σε ποσοστό λίγο χαμηλότερο από το 91 % των αναλήψεων υποχρεώσεων που είχαν προβλεφθεί για την ημερομηνία αυτή από τα προγράμματα. Στο τέλος του 1989 το σύνολο των αναλήψεων υποχρεώσεων ανέρχεται σε 1 546,86 εκατ. ECU, ήτοι στο 77 % της αντίστοιχης πρόβλεψης.

3.1.2. Όσον αφορά τις πληρωμές, το ποσό ανερχόταν στις 31 Δεκεμβρίου 1986 σε 14,86 εκατ. ECU και στις 31 Δεκεμβρίου 1987 σε 235,72 εκατ. ECU, ήτοι στο 81 % των πληρωμών που είχαν προβλεφθεί για την τελευταία ημερομηνία 7 στις 31 Δεκεμβρίου 1988 ανήλθε σε 606,04 εκατ. ECU και στις 31 Δεκεμβρίου 1989 σε 949,89 εκατ. ECU, ήτοι στο 80 % και 72 % αντίστοιχα των συνολικών πληρωμών που είχαν προβλεφθεί στα διάφορα ΜΟΠ για το τέλος του 1988 και το τέλος του 1989.

3.1.3. Οι προβλέψεις, τόσο σχετικά με τις αναλήψεις υποχρεώσεων όσο και τις πληρωμές, είναι εκείνες που καθορίζονται κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων και οι οποίες εμφαίνονται στα χρονοδιαγράμματα των διαφόρων συμβάσεων. Κατά συνέπεια, η σύγκριση μεταξύ των προβλέψεων αυτών και των υλοποιήσεων δεν δείχνει, κατά τρόπο ενδεικτικό, τη χρονική καθυστέρηση που σημειώθηκε κατά την εκκίνηση των ΜΟΠ. Η καθυστέρηση αυτή απεικονίζεται στην υποχρησιμοποίηση των πιστώσεων του προϋπολογισμού του κονδυλίου 551, κυρίως κατά τη διάρκεια των δύο πρώτων οικονομικών ετών της εγγραφής τους (1985 και 1986 για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων, 1986 και 1987 για τις πιστώσεις πληρωμών - βλ. πίνακα αριθ. 4).

3.1.4. Ο πίνακας αριθ. 4 δείχνει ότι, από συνολικό ποσό πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων ύψους 360 εκατ. ECU που είχαν ανοιχθεί στους προϋπολογισμούς του 1985 και του 1986 για το κονδύλιο 551, ποσό 30 εκατ. ECU μεταβιβάστηκε σε άλλα κονδύλια του προϋπολογισμού, 104,5 εκατ. ECU ακυρώθηκαν και 210 εκατ. ECU υφίσταντο κατά το τέλος του 1986, ενώ η χρησιμοποίηση ανερχόταν μόνο σε 15,5 εκατ. ECU. Όσον αφορά τις πιστώσεις πληρωμών του ιδίου κονδυλίου, από συνολικό ποσό ύψους 285,7 εκατ. ECU που είχαν ανοιχθεί στους προϋπολογισμούς του 1986 και 1987, οι μεταβιβάσεις ανήλθαν σε 100 εκατ. ECU, οι ακυρώσεις σε 6,5 εκατ. ECU, οι πληρωμές, στις 31 Δεκεμβρίου 1987 σε 111,5 εκατ. ECU και 67,7 εκατ. ECU μεταφέρθηκαν στο 1988.

3.1.5. Στις 31 Δεκεμβρίου 1989, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές αντιπροσώπευαν αντίστοιχα 37,7 % και 23,2 % περίπου της συνολικής συνδρομής ύψους 4 100 εκατ. ECU που προέβλεπε ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 για το σύνολο της περιόδου των ΜΟΠ. Η κατανομή τους μεταξύ των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων έχει ως εξής (σε εκατ. ECU):

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.1.6. Το 1989, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές για τα ΜΟΠ, που έφθασαν συνολικά σε 469,6 εκατ. ECU και 343,9 εκατ. ECU, σημειώνουν μείωση σε σχέση με το προηγούμενο έτος, κατά το οποίο είχαν ανέλθει σε 636,0 και 370,3 εκατ. ECU. Η κατάσταση είναι εξαιρετικά ανησυχητική όσον αφορά τα ιταλικά ΜΟΠ, για τα οποία, κατά την περίοδο που διέρρευσε από την έναρξη των ΜΟΠ μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1989, αναλήφθηκαν και πληρώθηκαν συνολικά μόνο 193,9 εκατ. ECU και 91,6 εκατ. ECU αντίστοιχα.

3.2. Επίπτωση του τρόπου ανάληψης υποχρέωσης και πληρωμής

3.2.1. Τα ποσοστά εκτέλεσης των πληρωμών, σε σχέση με τις αντίστοιχες αναλήψεις υποχρεώσεων των προγραμμάτων, επηρεάζονται από τον τρόπο λογιστικής καταχώρισης που εφαρμόζονται για το κονδύλιο του προϋπολογισμού 551 καθώς και για τα προγράμματα ΕΤΠΑ, ενώ τα στοιχεία σχετικά με τα δύο αυτά χρηματοδοτικά μέσα αντιπροσώπευαν, στις 31 Δεκεμβρίου 1989, το 74 % περίπου των αναλήψεων υποχρεώσεων και το 73 % των πληρωμών.

3.2.2. Οι ισχύουσες διατάξεις προβλέπουν πράγματι, τόσο για το κονδύλιο 551 όσο και για τα προγράμματα ΕΤΠΑ, διαδικασία λογιστικής καταχώρισης των αναλήψεων υποχρεώσεων με βάση τις συνολικές ετήσιες δόσεις που καθορίστηκαν από τα προγράμματα, καθώς και τη δυνατότητα σημαντικών πληρωμών ως προκαταβολές, οι οποίες μπορούν να φθάσουν το 50 % της ανάληψης υποχρέωσης για το κονδύλιο 551 και μέχρι 80 %, σε ορισμένες περιπτώσεις, για το ΕΤΠΑ. Το καθεστώς των προκαταβολών το οποίο εκτείνεται στο σύνολο των διαρθρωτικών ταμείων από το 1989, έχει ως αποτέλεσμα, κυρίως κατά την έναρξη της εκτέλεσης, τα ποσά που έχουν καταχωριστεί λογιστικά να διαφέρουν μερικές φορές αισθητά από την πραγματική κατάσταση προόδου των επενδύσεων επιτόπου.

3.2.3. Στο τέλος του 1989, από συνολικό ποσό πληρωμών ύψους 339,6 εκατ. ECU που βάρυναν το κονδύλιο 551, μόνον ποσό ύψους 85,2 εκατ. ECU, ήτοι 25 %, αντιστοιχούσε σε ετήσιες δόσεις που είχαν εξοφληθεί, ενώ το υπόλοιπο αποτελούνταν από προκαταβολές. Για το τμήμα ΕΤΠΑ, το ποσοστό ξεπερνούσε μόλις το 56 %, από σύνολο πληρωμών ύψους 356,4 εκατ. ECU.

3.2.4. Η διαδικασία ανάληψης υποχρέωσης κατά ετήσιες δόσεις έχει ήδη επανειλημμένα επικριθεί από

το Συνέδριο, ιδίως στην ειδική έκθεσή του σχετικά με τις ενέργειες εκτός ποσοστώσεων (). Η διαδικασία αυτή οδηγεί στην κατάρτιση οικονομικών εγγράφων που δεν λαμβάνουν υπόψη το σύνολο των δαπανών για τα εγκεκριμένα προγράμματα, εφόσον λαμβάνονται υπόψη μόνον οι ετήσιες δόσεις των προγραμμάτων αυτών, ανάλογα με την πορεία της εκτέλεσής τους.

3.2.5. Η ανωμαλία της παρούσας κατάστασης σχετικά με τη λογιστική καταχώριση των αναλήψεων υποχρεώσεων απεικονίζεται επίσης στην περίπτωση των περιφερειών ΜΟΠ οι οποίες, από την 1η Ιανουαρίου 1989, μετά την αναδιάρθρωση των διαρθρωτικών ταμείων, δεν θεωρούνται πλέον ως «περιφέρειες με καθυστερημένη ανάπτυξη» (όπως το Λάτιο, καθώς και οι περιοχές των γαλλικών ΜΟΠ, εκτός από την Κορσική). Λαμβανομένων υπόψη των προγραμμάτων που εφαρμόζονται επί του παρόντος, η Επιτροπή εξακολουθεί, μετά την 1η Ιανουαρίου 1989, να καταχωρίζει λογιστικά για τις περιοχές αυτές, αναλήψεις υποχρεώσεων, σε βάρος του ΕΤΠΑ, τις οποίες θεωρεί ότι είναι σχετικές με την «ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών», όταν η περιφέρεια είναι επιλέξιμη για τέτοιο στόχο, ή τις οποίες ταξινομεί «εκτός περιοχών» όταν η περιφέρεια δεν είναι επιλέξιμη για κανένα στόχο του ΕΤΠΑ. Στην πραγματικότητα, πρόκειται για υποχρεώσεις οι οποίες εκπληρώθηκαν πριν από την 1η Ιανουαρίου 1989 και για τις οποίες, κατά την εποχή εκείνη, θα έπρεπε να είχε γίνει λογιστική καταχώριση των αντίστοιχων αναλήψεων υποχρεώσεων.

3.3. Δυσχέρειες των επιτροπών παρακολούθησης και της εφαρμογής του συστήματος παρακολούθησης

3.3.1. Στο σύστημα παρακολούθησης των πράξεων κατέχει σημαντική θέση η επιτροπή παρακολούθησης που συνιστάται για κάθε πρόγραμμα. Η επιτροπή παρακολούθησης συνεδριάζει στην περιοχή που αφορά το πρόγραμμα 7 η σύνθεσή της καθορίζεται στη σύμβαση του προγράμματος και περιλαμβάνει ιδίως έναν υπεύθυνο για κάθε υποπρόγραμμα, έναν εκπρόσωπο της Επιτροπής και, αν είναι σκόπιμο, της ΤΕ 7 η επιτροπή, για την εκτέλεση των καθηκόντων της βασίζεται στις διοικητικές δομές της περιοχής.

3.3.2. Η επιτροπή αυτή είναι το βασικό όργανο συνάντησης των διαφόρων φορέων που συμμετέχουν στην υλοποίηση του ΜΟΠ και, για το λόγο αυτό, διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στα πλαίσια της ανταλλαγής πληροφοριών καθώς και της διαχείρισης, τόσο σχετικά με το σύνολο του προγράμματος όσο και με καθένα από τα μέτρα που το συνθέτουν. Επομένως, η επιτροπή πρέπει να δίνει άμεση ώθηση και να προωθεί την ορθή εκτέλεση του ΜΟΠ, να διατυπώνει γνωμοδοτήσεις και να υποβάλλει προτάσεις.

3.3.3. Εντούτοις, οι επιτροπές παρακολούθησης, οι οποίες σχεδιάστηκαν ως φορείς συμβουλευτικοί και υποβολής προτάσεων, δεν διαθέτουν πάντα τα μέσα ούτε τις εξουσίες ώστε να γνωρίζουν, κατά τρόπο επαρκώς ακριβή και πλήρη, την πρόοδο των ενεργειών και να επηρεάζουν πραγματικά, πέρα από τις συζητήσεις, τη δραστηριότητα των διαφόρων φορέων που αφορούν. Η εκτέλεση των ΜΟΠ εμπίπτει στην αρμοδιότητα πολλών υπηρεσιών και, συχνά, εξαρτάται διαδοχικά από πολλά επίπεδα αρχών, η συμμετοχή των οποίων στις εργασίες των επιτροπών αποδεικνύεται γενικά άνιση.

3.3.4. Τα κυκλώματα πληροφόρησης και η διαβίβαση εγγράφων μεταξύ αυτών των αρχών και των υπηρεσιών εξαρτώνται συχνά από τις συνήθειες, τις περιστάσεις, ακόμη δε και τις κανονιστικές διατάξεις που διέπουν τους εν λόγω οργανισμούς και καθορίζουν το είδος, την περιοδικότητα και το περιεχόμενο των αιτιολογήσεων που πρέπει να παρέχονται. Τέτοιες διαδικασίες, ακόμη και όταν είναι ασυμβίβαστες προς τις απαιτήσεις των ΜΟΠ, είναι βραδείες ως προς την εξέλιξή τους και επηρεάζονται πολύ λίγο από τις εργασίες των επιτροπών παρακολούθησης, ακόμη και όταν οι εν λόγω επιτροπές ευνοούν την πραγματοποίηση εξέτασης και συλλογισμών από κοινού. Μετά τις αρχικές συνεδριάσεις, διάφορες επιτροπές άρχισαν να συναντώνται κατά διαστήματα, τη στιγμή κατά την οποία έπρεπε, αντίθετα, να ενισχυθεί η προσπάθεια συντονισμού. Τα πρακτικά των συνεδριάσεων δείχνουν την αυξανόμενη δυσχέρεια να γίνονται γνωστές και να προοδεύουν οι υλοποιήσεις, ακόμη και στις περιπτώσεις που η αιτία αυτών των δυσχερειών έχει εξατομικευτεί.

3.3.5. Η επιτροπή παρακολούθησης, ως φορέας όπου πρέπει να συγκεντρώνονται οι πληροφορίες που προέρχονται από τις διάφορες υπηρεσίες που ασκούν τη διαχείριση, έχει επωμισθεί ένα σημαντικό καθήκον στα πλαίσια της λειτουργίας του συστήματος το οποίο ονομάζεται σύστημα «παρακολούθησης» (DE MONITORAGE). Οι συμβάσεις στα πλαίσια προγράμματος προβλέπουν σχετικά ότι στο τέλος κάθε τριμήνου οι διάφοροι αρμόδιοι για τα υποπρογράμματα καταρτίζουν κατάσταση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών. Ανάλογη κατάσταση πρέπει να διαβιβάζεται στην επιτροπή παρακολούθησης στο τέλος κάθε εξαμήνου, όπου θα καταδεικνύονται, για κάθε μέτρο, οι διαφορές σε σχέση με τις προβλέψεις και θα αιτιολογούνται οι σημαντικές αποκλίσεις. Επίσης, στο σύστημα «παρακολούθησης» θα πρέπει να περιλαμβάνονται φυσικοί δείκτες της κατάστασης προόδου καθώς και εκτίμηση της οικονομικής και κοινωνικής επίπτωσης των υλοποιήσεων.

3.3.6. Αυτό το σύστημα, το οποίο χάρη στην πληροφορική θα έπρεπε να καθιστά δυνατή την παρακολούθηση σχεδόν αυτοστιγμεί από όλους τους παρεμβαίνοντες, μέχρι τώρα δεν υλοποιήθηκε παρά μόνο εν μέρει. Τα προγράμματα πληροφορικής που τέθηκαν στη διάθεση των περιοχών για την «παρακολούθηση» έπρεπε να προσαρμοστούν, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ουσιαστικές ή οργανωτικές τοπικές ανάγκες, γεγονός το οποίο καθυστέρησε ή περιόρισε τη χρησιμοποίησή τους. Εξάλλου, το μέρος της παρακολούθησης που αφορούσε τη φυσική πρόοδο ή την οικονομική και κοινωνική επίπτωση των υλοποιήσεων απομένει να πραγματοποιηθεί εξ ολοκλήρου και, κατά συνέπεια, μέχρι στιγμής δεν δόθηκε συνέχεια στην υποχρέωση να συγκεντρώνονται και να διαβιβάζονται στοιχεία σχετικά με το θέμα αυτό.

3.4. Χαρακτήρας ανεπαρκώς αξιόπιστος των διαθέσιμων στοιχείων

3.4.1. Σχετικά με το σύνολο των προγραμμάτων για τα οποία το Συνέδριο πραγματοποίησε ελέγχους επιτόπου, τα διαθέσιμα στοιχεία τα οποία καταρτίστηκαν χειρογράφως ή μέσω πληροφορικής, αποδείχτηκαν μη ικανοποιητικά. Ο αριθμός και η ποικιλία των μέτρων τα οποία έχουν σχέση με διάφορα επίπεδα διαχείρισης, η διάρκεια των καθυστερήσεων και των περιόδων αναδρομικής ισχύος, η δυνατότητα, κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης, τροποποίησης, στα πλαίσια ορισμένων ορίων και όρων, της επιλογής και του περιεχομένου των προς χρηματοδότηση σχεδίων, συμβάλλουν στη διαμόρφωση στοιχείων που δεν είναι αρκετά αξιόπιστα ή που καλύπτουν ανομοιογενείς έννοιες.

3.4.2. Για τα σχέδια ύδρευσης και οδοποιίας στην Κεντρική και Ανατολική Ελλάδα, δεν κατέστη δυνατό, κατά τους ελέγχους που διενήργησε επιτόπου το Συνέδριο, να γίνει συμφωνία των στοιχείων που διαβιβάστηκαν από την επιτροπή παρακολούθησης και τις αρμόδιες υπουργικές υπηρεσίες με τις λογιστικές των οικείων αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίες θεωρείτο ότι τις αιτιολογούσαν. Το ίδιο συνέβη για ορισμένες κατηγορίες δαπανών που προορίζονταν για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις, οι οποίες αφορούσαν τις ίδιες περιοχές. Όσον αφορά εργασίες συνεχούς ή επαναληπτικού χαρακτήρα, το μέγεθος και η διάρκεια των έργων που λαμβάνονται υπόψη μπορεί να διαφέρει σύμφωνα με τις αρχές ή να γίνονται σχετικά μη τεκμηριωμένες εκτιμήσεις.

3.4.3. Πάλι σχετικά με την Ελλάδα, οι έλεγχοι επιτόπου που διενεργήθηκαν από το Συνέδριο οδήγησαν στο να παρατηρηθεί η περίπτωση ποσών που θεωρούνταν ότι είχαν καταβληθεί ενώ επρόκειτο για προκαταβολές που είχαν καταβληθεί σε λιμενική αρχή και είχαν παραμείνει αχρησιμοποίητες για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο του ενός έτους κατά το χρόνο διενέργειας του ελέγχου (λιμένας Χανίων: 20 εκατ. δραχμές στις 31.12.1986, 29,2 στις 31.12.1987). Σχετικά με σχέδια στον τομέα της καινοτομίας, το συνολικό κόστος θεωρήθηκε ως δημόσια δαπάνη, σχετικά με την οποία βαρύνει την Κοινότητα απόδοση δαπάνης κατά 70 %, ενώ το 30 % των εξόδων χρηματοδοτούνταν από δικαιούχους ιδιωτικές εταιρείες (Κρήτη: το 30 % ποσού ύψους 22,9 εκατ. δραχμών για το 1986 και το 1987. Ανάλογες δαπάνες εντοπίζονται για τα άλλα οικονομικά έτη και τα άλλα ελληνικά ΜΟΠ). Σχετικά με ένα σχέδιο που αφορούσε την κατασκευή και τον εξοπλισμό εργαστηρίων, αποδείχτηκε ότι σημαντικό μέρος των δαπανών αφορούσε τη λειτουργία του τελευταίου (Κρήτη: 128,7 εκατ. δραχμές από τα 344,8 εκατ. δραχμές). Σε διάφορα ελληνικά ΜΟΠ, στα πλαίσια των εξόδων της θέσης σε εφαρμογή και πιο συγκεκριμένα των «δαπανών σχετικά με την ενημέρωση των τελικών δικαιούχων», το Συνέδριο επισήμανε την αγορά ενός ραδιοφωνικού αναμεταδότη (3,9 εκατ. δραχμές), έξοδα επισκευής αυτοκινήτου (0,6 εκατ. δραχμές), ακόμη δε και τη χορήγηση επιδοτήσεων. Σε άλλη περίπτωση, στην Ιταλία, μία επενδυτική δαπάνη (2 000 εκατ. LIT) αντιστοιχούσε στην πραγματικότητα στην απόκτηση περιφερειακής συμμετοχής στο μετοχικό κεφάλαιο ενός οργανισμού, προκειμένου να εξυγιανθεί η οικονομική δομή του.

3.4.4. Τα διαθέσιμα έγγραφα στο κοινοτικό επίπεδο δεν καθιστούν δυνατό να γίνονται σχετικές εξακριβώσεις. Όσον αφορά τους ελέγχους επιτόπου που πραγματοποιεί η Επιτροπή, είναι πολύ περιορισμένοι 7 τόσο οι υπηρεσίες-διατάκτες της Επιτροπής όσο και οι υπηρεσίες των κρατών μελών δεν οργανώνουν ελέγχους κατά ομάδες των διαφόρων διαχειριστικών φορέων. Για τις δαπάνες που καταλογίστηκαν στο κονδύλιο 551, και μέχρι τις αρχές του 1990, διενεργήθηκαν καθεαυτό επιτόπιοι έλεγχοι από το δημοσιονομικό ελεγκτή της Επιτροπής, αλλά όχι από τις υπηρεσίες διαχείρισης. Εξάλλου, σημειώθηκαν σημαντικές τροποποιήσεις σχετικά με την εκχώρηση αρμοδιότητας στις γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής για το συντονισμό των ΜΟΠ, ο οποίος ανατέθηκε στην ΓΔ ΧΧΙΙ «Συντονισμός των διαρθρωτικών μέσων» μέχρι το τέλος του 1988, ενώ αυτός ο συντονισμός, από το 1989 και μετά, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της ΓΔ XVI «Περιφερειακή πολιτική».

3.4.5. Το Συνέδριο παρατήρησε επίσης ότι, για τα γαλλικά ΜΟΠ, οι δαπάνες, οι οποίες αναφέρεται ότι πραγματοποιήθηκαν κατά τα τέλη του 1988, είχαν στην πραγματικότητα υπολογιστεί από την Επιτροπή βάσει ποσοστών που αφορούσαν τις προβλέψεις σχετικά με τις υλοποιήσεις. Τέτοιες μέθοδοι, σε συνδυασμό με την ποικιλία των καταστάσεων, με τις διάφορες φάσεις κοινοποίησης των εγγράφων, με το γενικό χαρακτήρα των εν λόγω εγγράφων, με τα κενά που εμφανίζει ο έλεγχος, με τα χρονικά διαστήματα που διαρρέουν μεταξύ του χρόνου της διαχείρισης επιτόπου και του χρόνου της εξέτασης αυτής της διαχείρισης στο επίπεδο της Επιτροπής, δεν συμβάλλουν στη διαμόρφωση δεδομένων με ακρίβεια.

3.5. Πρόσθετη εισφορά του ειδικού κονδυλίου του προϋπολογισμού

3.5.1. Η πρόσθετη εισφορά του κονδυλίου 551, η οποία αντιπροσωπεύει το 40 % περίπου της συνολικής κοινοτικής συνδρομής, αποτελεί σημαντική ιδιομορφία του προγραμματισμού των ΜΟΠ εφόσον, ως παράγων συμπληρωματικού χαρακτήρα, είναι τέτοιος ώστε να αυξάνεται η ενοποίηση και η αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων.

3.5.2. Η πρόσθετη εισφορά χορηγήθηκε, μέχρι ποσοστό 70 % περίπου (95 % στη Γαλλία και την Ιταλία), μόνο για πράξεις οι οποίες, λόγω της φύσης τους ή της γεωγραφικής θέσης τους, δεν μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από τα άλλα χρηματοδοτικά μέσα. Η υπόλοιπη εισφορά, κυρίως στην Ελλάδα, χορηγήθηκε συμπληρωματικά στις συνδρομές ενός ή περισσότερων Ταμείων, είτε για να αυξηθεί το ποσοστό συμμετοχής, είτε για να καλυφθούν κατηγορίες εξόδων διαφορετικές από εκείνες που είναι επιλέξιμες για τις παραδοσιακές χρηματοδοτήσεις.

3.5.3. Κατά το στάδιο της λήψης αποφάσεων στα πλαίσια προγράμματος, επιζητήθηκε κάποια ενοποίηση με τη διευθέτηση των μέσων. Εντούτοις, κατά τη φάση της εκτέλεσης, μια τέτοια ανησυχία μειώθηκε κατά πολύ. Οι πληρωμές από το κονδύλιο 551, οι οποίες μέχρι σήμερα έλαβαν κυρίως τη μορφή συνολικών προκαταβολών, έγιναν ανεξάρτητα από τα Ταμεία. Εξάλλου, δεν εξακριβώθηκε κατά πόσο οι προκαταβολές που καταβλήθηκαν χρησιμοποιήθηκαν πράγματι για τα μέτρα που έπρεπε να χρηματοδοτηθούν από το κονδύλιο 551 και οι έλεγχοι που διενήργησε επιτόπου το Συνέδριο, στην Ιταλία, αποκάλυψαν την περίπτωση προκαταβολών (4,9 εκατ. ECU στις 31 Δεκεμβρίου 1988), οι οποίες χορηγήθηκαν κυρίως για παραγωγικές επενδύσεις και οι οποίες είχαν κυρίως χρησιμοποιηθεί για εργασίες δασικής προστασίας.

3.5.4. Η αύξηση του ποσοστού επιδότησης, η επέκταση των επιλέξιμων περιοχών και η μείωση των προϋποθέσεων που απαιτούνται για να τύχει κανείς κοινοτικής συνδρομής, συνεπάγονται επίσης κινδύνους και μπορούν ιδίως να αντιβαίνουν στο γενικό στόχο ο οποίος συνίσταται σε μεγαλύτερη συγκέντρωση της ενίσχυσης. Τέτοιες τροποποιήσεις, περιορισμένης διάρκειας, μπορούν να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στη λειτουργία των Ταμείων. Για παράδειγμα, συνδρομές για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, χορηγούμενες στη Γαλλία, και οι οποίες βαρύνουν τις πιστώσεις του κονδυλίου 551, σε δικαιούχους που δεν πληρούν τους όρους που απαιτούνται από το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός για την παραχώρηση τέτοιων προνομίων, υπάρχει κίνδυνος να καταστήσουν λιγότερο ελκυστικό το παραδοσιακό καθεστώς, ακόμη και όταν θα έχουν πάψει να υφίστανται τα προσωρινά μέτρα του ΜΟΠ. Αυτό έχει ως απόρροια μια κατάσταση που δεν είναι αρκετά ομοιογενής και σχετικά με την οποία απαιτείται προσεκτική επαγρύπνηση.

3.5.5. Μεταξύ των δυνατών χρήσεων των συγκεκριμένων πόρων του κονδυλίου του προϋπολογισμού 551, το άρθρο 12, παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 προέβλεπε τη δυνατότητα «χορήγησης επιστρεπτέων ενισχύσεων που έχουν ως στόχο τη χρηματοδότηση επενδύσεων στον παραγωγικό τομέα». Οι διατάξεις αυτές μέχρι σήμερα δεν έχουν εκτελεστεί.

3.6. Δυσχέρειες χρηματοδότησης

3.6.1. Κατά την εκτέλεση των ΜΟΠ αντιμετωπίστηκαν μη ευκαταφρόνητες οικονομικές δυσχέρειες. Μολονότι οι κοινοτικές προκαταβολές είχαν καταβληθεί εντός των κανονικών προθεσμιών μετά τις ημερομηνίες λήψης των αποφάσεων, η καθυστέρηση και η αναδρομική ισχύς της έγκρισης των εν λόγω αποφάσεων είχαν γενικά ως συνέπεια να έχει διαρρεύσει στην πράξη ο πρώτος χρόνος του προγράμματος και ακόμη, μερικές φορές, ένας δεύτερος χρόνος πριν από τη λήψη των πρώτων κοινοτικών χρηματοδοτήσεων. Εξάλλου, τα οικονομικά κυκλώματα για τη διαβίβαση των συνδρομών στο περιφερειακό επίπεδο έχουν κατά γενικό κανόνα τελείως αντικανονική διάρκεια, η οποία ξεπερνά το εξάμηνο.

3.6.2. Στην Ελλάδα, η εκτέλεση των ΜΟΠ πραγματοποιήθηκε μέσα σε ένα γενικό πλαίσιο απορρόφησης του ελλείμματος του προϋπολογισμού του κράτους μέλους και, κατά συνέπεια, αυστηρής μείωσης των πιστώσεων, κυρίως αν λαμβάνεται υπόψη η ετήσια υποτίμηση της δραχμής. Όμως, η πρόσθετη κοινοτική προσπάθεια που αντιπροσωπεύουν τα ΜΟΠ, προϋποθέτει κάποια αύξηση των αντίστοιχων εθνικών χορηγήσεων που πρέπει να διατίθενται στα σχέδια. Όπως έχουν τα πράγματα επί του παρόντος, το άμεσο αποτέλεσμα της θέσης σε εφαρμογή των ΜΟΠ σ' αυτό το κράτος μέλος ομοιάζει μάλλον με μεταφορά στα πλαίσια του προϋπολογισμού, χωρίς να συνεπάγεται πραγματική αύξηση των υλοποιήσεων στον τομέα των διαρθρωτικών επενδύσεων, δεδομένου ότι το πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων του κράτους μέλους, κατά τη διάρκεια της περιόδου 1985-1988, δεν αυξήθηκε παρά μόνο κατά ποσοστό συγκρίσιμο με την υποτίμηση της δραχμής.

3.6.3. Στην Ιταλία, εμφανίστηκαν επίσης σημαντικές δυσχέρειες χρηματοδότησης για τις περιοχές πλην των περιοχών του MEZZOGIORNO. Αυτό συνέβη διότι δεν υπήρχε σαφής προσδιορισμός της προέλευσης των μη κοινοτικών δημόσιων χρηματοδοτήσεων που ήταν αναγκαίες για την εκτέλεση των ΜΟΠ. Οι εν λόγω περιοχές θεωρούν ότι πρέπει να πρόκειται για πρόσθετα έκτακτα μέσα που θα τίθενται στη διάθεσή τους από τον εθνικό προϋπολογισμό. Αντίθετα, η κεντρική αρχή κρίνει ότι, τουλάχιστον για ένα μεγάλο μέρος, τα μέσα πρέπει να παρακρατούνται από τις συνήθεις χορηγήσεις που παρέχονται για τη χρηματοδότηση των περιφερειακών προϋπολογισμών.

3.6.4. Το πρόβλημα δεν επιλύθηκε, φαίνεται δε ακόμη ότι ούτε καν αντιμετωπίστηκε, κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων και αποτέλεσε σοβαρό πρόσκομμα κατά την έναρξη των ενεργειών, λαμβανομένων υπόψη επίσης των καθυστερήσεων κατά την έγκριση των εθνικών και περιφερειακών προϋπολογισμών. Η κατανομή σύμφωνα την οποία το 55 % βαρύνει τις περιοχές και το 45 % το κράτος αποφασίστηκε τελικά μόλις κατά τα τέλη του 1989.

3.7. Αποτελεσματικότητα των ΜΟΠ

3.7.1. Ένας από τους στόχους της χρηματοδότησης, κατά γενικό κανόνα, κατά πρόγραμμα και συγκεκριμένα των ΜΟΠ, συνίσταται στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της ενίσχυσης και, κατά συνέπεια, προβλέφθηκαν διαδικασίες αξιολόγησης για να εξακριβώνονται τα αποτελέσματα των παρεμβάσεων. Δεδομένου ότι οι αποφάσεις όσον αφορά τις ενέργειες και τα σχέδια που πρόκειται να υλοποιηθούν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των εθνικών και περιφερειακών αρχών, η δραστηριότητα των κοινοτικών υπηρεσιών θεωρείται ότι αφορά περισσότερο και εστιάζεται στη γνώση των τροποποιήσεων που προκαλούν οι ενέργειες και τα σχέδια αυτά και στην επίπτωσή τους σχετικά με την ανάπτυξη.

3.7.2. Για κάθε μέτρο στα πλαίσια των ΜΟΠ, το πρόγραμμα συνεπάγεται τουλάχιστον μια σκιαγράφηση δεικτών επίπτωσης. Πρόκειται για στοιχεία που συχνά περιορίζονται στη φυσική πλευρά των υλοποιήσεων, τα οποία όμως, αν διευκρινιστούν και συμπληρωθούν, μπορούν να παράσχουν μια πρώτη προσέγγιση για την εκτίμηση των αποτελεσμάτων. Εντούτοις, στο πρακτικό επίπεδο και όπως αναφέρθηκε ήδη στο σημείο 3.3.6, η συγκέντρωση τέτοιων στοιχείων δεν οργανώθηκε ακόμη και, επομένως, το σύστημα δεν εφαρμόζεται, στερώντας κατ' αυτό τον τρόπο την Επιτροπή και τις διοικήσεις των κρατών μελών από ένα βασικό μέσο πληροφόρησης όσον αφορά την υλοποίηση των πράξεων.

3.7.3. Κάθε ΜΟΠ προέβλεπε επίσης το διορισμό ενός ανεξάρτητου αξιολογητή, ο οποίος θα υποδεικνύεται με κοινή συμφωνία από τους εταίρους του προγράμματος και θα είναι επιφορτισμένος να καταρτίζει κάθε χρόνο έκθεση σχετικά με την υλοποίηση των μέτρων και τα αποτελέσματά τους. Όσον αφορά τα ελληνικά ΜΟΠ, οι αρχές αξιολόγησης ορίστηκαν το Μάρτιο, τον Απρίλιο και το Μάιο του 1989 και, για τα γαλλικά ΜΟΠ, ο διορισμός έγινε κλιμακωτά από τον Αύγουστο του 1988 μέχρι τον Ιούνιο του 1989. Για τα ιταλικά ΜΟΠ, ορίστηκαν επτά αξιολογητές κατά το 1989 και, στις 31 Δεκεμβρίου 1989, απέμεναν να οριστούν άλλοι οκτώ. Κατά την τελευταία αυτή ημερομηνία, μια πρώτη έκθεση ήταν διαθέσιμη για τα ελληνικά ΜΟΠ και για ορισμένα γαλλικά ΜΟΠ.

3.7.4. Η χρονική καθυστέρηση που σημειώθηκε μέχρι να οριστούν οι αξιολογητές, σε σχέση με την ημερομηνία εκκίνησης των προγραμμάτων, στέρησε το σύστημα από ένα μέρος της χρησιμότητάς του, κυρίως όσον αφορά τις δυσχέρειες της αρχικής περιόδου και τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν εγκαίρως, ώστε να καταστεί δυνατό να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές για τη συνέχιση των εργασιών. Από την εξέταση των πρώτων εκθέσεων, φαίνεται ότι πρέπει να δίδεται ιδιαίτερη προσοχή στο περιεχόμενο των εγγράφων, ώστε να υπάρχει επαγρύπνηση σχετικά με το αν ανταποκρίνονται πράγματι προς το στόχο της αξιολόγησης και δεν εμφανίζουν την τάση να περιορίζονται σε ανάλυση της δημοσιονομικής διαχείρισης.

3.7.5. Το Συνέδριο ασχολήθηκε ιδιαίτερα, ιδίως κατά τη διενέργεια των ελέγχων του επιτόπου, με την εξέταση κατά πόσο η υλοποίηση των προγραμμάτων πραγματοποιήθηκε κάτω από προϋποθέσεις που ανταποκρίνονταν στους στόχους που είχαν προβλεφθεί. Οι διαπιστώσεις που έγιναν σχετικά με το θέμα αυτό δείχνουν ότι τα νέα μέτρα ή τα μέτρα εκείνα που συνεπάγονται πιο καινοτόμες πλευρές αναπροσανατολισμού, αντιμετωπίζουν συχνά δυσχέρειες οι οποίες υπάρχει κίνδυνος να θέσουν υπό αμφισβήτηση τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Η πρόοδος των ενεργειών είναι σημαντικότερη για τις παραδοσιακές υποδομές, ενώ τα συνοδευτικά μέτρα που έχουν προγραμματιστεί με την ολοκληρωμένη προσέγγιση προχωρούν με βραδύ ρυθμό.

3.7.6. Σημαντικά αρδευτικά σχέδια στην Κρήτη είχαν ως στόχο τη στροφή προς άλλες καλλιέργειες, προκειμένου να μειωθεί η παραγωγή ελαιολάδου, η οποία ήταν πλεονασματική στην αγορά, προς όφελος ανταγωνιστικών παραγωγών οπωροκαλλιέργειας ή φυτοκομίας, που μπορούν να έχουν καλύτερες δυνατότητες διάθεσης στις εμπορικές αγορές. Οι αγωγοί ύδατος και τα αρδευόμενα αγροτεμάχια που εξετάστηκαν από το Συνέδριο, χρησίμευαν κυρίως στους ελαιώνες, γεγονός το οποίο υπάρχει κίνδυνος να έχει αποτέλεσμα αντίθετο από εκείνο που επιζητούσε το πρόγραμμα. Σχετικά με τις φυτείες αβοκάντο, οι οποίες υπολογίζονταν αρχικά ότι θα ξεπερνούσαν τα 2 000 εκτάρια για την περίοδο 1986-1992, οι προβλέψεις μειώθηκαν μεταγενέστερα κατά 40 % περίπου 7 κατά τα τέλη του 1987, οι υλοποιήσεις υπολογίζονταν ότι ανέρχονταν σε 40 εκτάρια περίπου και οι προοπτικές εξακολουθούσαν να μην είναι αρκετά ενθαρρυντικές.

3.7.7. Στην Κρήτη επίσης, ένα από τα μέτρα του προγράμματος προέβλεπε ενισχύσεις για την κατασκευή ή τον εκσυγχρονισμό ξενοδοχείων σε μη κορεσμένες περιοχές, οι οποίες παρείχαν τουριστικές δυνατότητες. Όμως, τα σχέδια που εξέτασε το Συνέδριο δεν βρίσκονταν παρά μόνο περιστασιακά σε περιοχές της ενδοχώρας ώστε να συμβάλλουν στην ανάπτυξη νέων μορφών δραστηριότητας 7 οι περισσότερες από αυτές βρίσκονταν στις παραλίες, σε περιοχές όπου υπάρχει ήδη μια από τις πιο έντονες τουριστικά δραστηριότητες και όπου υπάρχει κίνδυνος να επιτείνουν τις βραχυπρόθεσμες κερδοσκοπικές τάσεις που εμφανίζει αυτό το είδος επένδυσης.

3.7.8. Σχετικά με μια εγκατάσταση επεξεργασίας ελαιούχων σπόρων και πιττών που προορίζονται για ζωοτροφές, η οποία είχε κατασκευαστεί στο LANGUEDOC-ROUSSILLON, το πρόγραμμα προέβλεπε ότι οι προς επεξεργασία ελαιούχοι σπόροι πρέπει να προέρχονται από την τοπική παραγωγή ή τουλάχιστον την κοινοτική. Αυτό απαιτείται για να μην αυξάνονται οι εισαγωγές στην Κοινότητα και λαμβάνοντας επίσης υπόψη τη μέριμνα να μη γίνεται αθέμιτος ανταγωνισμός των σημαντικών δυνατοτήτων επεξεργασίας που υπάρχουν ήδη στα περίχωρα, όπου επεξεργάζονται κυρίως εισαγόμενα προϊόντα. Κατά το χρόνο που πραγματοποιήθηκε η επίσκεψη του Συνεδρίου, η παραγωγή ελαιούχων σπόρων δεν παρείχε προοπτική αύξησης στην περιοχή και όλα οδηγούσαν στη θεώρηση ότι η χρησιμοποίηση της επένδυσης δεν μπορούσε να γίνει τηρώντας τους όρους που είχαν προβλεφθεί αρχικά.

3.7.9. Τα μέτρα υπέρ των μικρομεσαίων επιχειρήσεων περιλαμβάνουν ενισχύσεις για την ανάπτυξη, μεταξύ των οικονομικών παραγόντων, νέων μορφών οικονομικών σχέσεων, όπως το «FRANCHISING» ή το «FACTORING». Διάφορες περιοχές της Ιταλίας ανέθεσαν και επιφύλαξαν τη θέση σε εφαρμογή αυτών των ενισχύσεων σε δημόσιους παραπεριφερειακούς οργανισμούς. Μια τέτοια πρωτοβουλία υπάρχει κίνδυνος να ενισχύσει μάλλον τη σύσταση ενός προστατευμένου τομέα οικονομικών πράξεων, παρά να συμβάλει στη γενική ανάπτυξη της αγοράς χάρη σε αυξημένη προσφυγή σε νέες μορφές οικονομικών δραστηριοτήτων προσφερόμενες στους διάφορους οικονομικούς παράγοντες.

3.7.10. Ένα από τα μέτρα του ελληνικού ΜΟΠ για τη «πληροφορική», αποσκοπούσε στη σύσταση ενός δικτύου πληροφορικής που ενδιέφερε ορισμένες εκατοντάδες γεωργικών συνεταιρισμών. Το πρόγραμμα προέβλεπε επίσης, με τη συνδρομή του Κοινωνικού Ταμείου, την αντίστοιχη εκπαίδευση του προσωπικού για τη χρησιμοποίηση των εξοπλισμών. Στο συνεταιρισμό που επισκέφθηκε το Συνέδριο, το υλικό παρέμενε αχρησιμοποίητο πολλούς μήνες μετά την παράδοση, διότι δεν υπήρχε προσωπικό που να έχει εκπαιδευτεί όπως απαιτείται για την εκμετάλλευσή του. Για να θεραπευθεί αυτή η έλλειψη εκπαίδευσης δεν είχε προβλεφθεί η λήψη κανενός άμεσου μέτρου. Όταν ενημερώθηκε ο κεντρικός φορέας, στον οποίο είχε ανατεθεί η υλοποίηση του μέτρου, σχετικά με τη διαπίστωση αυτή, διευκρίνισε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, για να βρεθεί μια πρόσκαιρη λύση για την κατάσταση αυτή, είχε προσπαθήσει να φροντίσει για τη μεταφορά του μη χρησιμοποιούμενου εξοπλισμού σε άλλους οργανισμούς που θα μπορούσαν να τον χρησιμοποιήσουν, αυτό όμως είχε ως αποτέλεσμα να προκύψει δικαστική διαφορά σχετικά με την κυριότητα των εξοπλισμών.

4. Συμπεράσματα

4.1. Τα ΜΟΠ αποτέλεσαν αναμφισβήτητα χρήσιμο πλαίσιο αναφοράς, επαφών και ενημέρωσης και κατέστησαν δυνατό να ευαισθητοποιηθούν περισσότερο οι αρμόδιες για τη διαχείριση υπηρεσίες σχετικά με την ανάγκη αύξησης της αποτελεσματικότητας των ενισχύσεων, να πραγματοποιήσουν σκέψεις σχετικά με τους στόχους που πρέπει να επιτυγχάνονται και να καταβάλλουν προσπάθειες προς την κατεύθυνση αυτή.

4.2. Τα προγράμματα μαρτυρούν ότι επιδιώκεται κάποια διευθέτηση, συμπληρωματικότητα και ακόμη καινοτομία ώστε να ξεπεραστεί μια παρουσίαση που δεν θα ήταν παρά μόνο μια απλή παράθεση μέτρων που προϋπήρχαν. Η ενοποίηση όλων των μέσων που έχουν τεθεί σε εφαρμογή, προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά τους, αποτελούσε έναν από τους βασικούς στόχους των ΜΟΠ. Εντούτοις, μέσα από το πρίσμα αυτό οι τροποποιήσεις εξακολουθούν να είναι μηδαμινές, ιδίως όσον αφορά τη σχέση μεταξύ των Ταμείων και μεταξύ των συνδρομών των εν λόγω Ταμείων και των δανείων που χορηγεί η ΕΤΕ.

4.3. Τέτοιες ανεπάρκειες δεν αντισταθμίστηκαν, ούτε καν εν μέρει, από την ταχεία εκκίνηση ενεργειών, εφόσον τα ΜΟΠ τέθηκαν σε εφαρμογή με σημαντικές καθυστερήσεις. Εξάλλου, κατά το 1989 εμφανίζεται νέα επιβράδυνση στη δημοσιονομική εκτέλεση και πρέπει να σημειωθεί ότι η διάρκεια των περιόδων εκτέλεσης έχει προβλεφθεί κατά τρόπο ασαφή και, από ορισμένες πλευρές, αντιφατικό.

4.4. Ένα μέρος των προβλημάτων ερμηνεύεται από την πολυπλοκότητα του συστήματος των ΜΟΠ, με επάλληλες διαδικασίες και με υπερβολικά μεγάλο αριθμό προγραμμάτων και μέτρων, σύστημα οι δυσχέρειες εφαρμογής του οποίου φαίνεται ότι είχαν υποεκτιμηθεί. Η επιλογή περισσότερου περιορισμένου αριθμού μέτρων θα επέτρεπε να συγκεντρώνονται καλύτερα οι παρεμβάσεις και να εξακριβώνονται καλύτερα τα αποτελέσματα. Μια τέτοια επιλογή θα ενδεικνυόταν ακόμη περισσότερο διότι, κατά την έννοια της Επιτροπής, τα ΜΟΠ δεν αντικαθιστούν τη διαχείριση των διαφόρων παραδοσιακών μέσων, δεδομένου ότι τα εν λόγω μέσα εξακολουθούν τις πράξεις τους στις ίδιες περιοχές με εκείνες στις οποίες αποσκοπούν τα προγράμματα ΜΟΠ και ανεξάρτητα από τα εν λόγω προγράμματα.

4.5. Κατά τη φάση της υλοποίησης, οι αναμενόμενες πρόοδοι από τα ΜΟΠ δεν είναι, μέχρι τώρα, αρκετά ευδιάκριτες, διότι το σύστημα που είχε προβλεφθεί εφαρμόστηκε πολύ πλημμελώς. Η παρακολούθηση των πράξεων είναι βραδεία, ανομοιογενής, και, μέχρι τώρα, οι διαχειριστικές υπηρεσίες της Επιτροπής ασκούν ανεπαρκή εποπτεία. Πρέπει να πραγματοποιηθούν σημαντικές πρόοδοι ώστε να αποκτηθεί, εγκαίρως, επαρκής γνώση των σχεδίων και των χρηματοδοτούμενων πράξεων, ιδίως σχετικά με την ακριβή φύση τους και τη γεωγραφική τοποθέτησή τους.

4.6. Όσον αφορά το σύστημα αξιολόγησης, το οποίο, εξάλλου, εξαρτάται κατά πολύ από την επαρκή γνώση των πράξεων, απομένει να πραγματοποιηθεί το σύνολο των ενεργειών για τη θέση σε εφαρμογή του και για να μπορεί η εφαρμογή αυτή να γίνει με ικανοποιητικούς όρους, τόσο όσον αφορά τους δείκτες επίπτωσης όσο και τη χρησιμοποίησή τους σχετικά με ό,τι αφορά τη δραστηριότητα των αξιολογητών.

4.7. Για να υπάρξει πραγματική εταιρική σχέση μεταξύ της Επιτροπής και των περιφερειακών αρχών, απαιτείται καλύτερος προσδιορισμός των σχέσεων και πραγματική συνεργασία, αν επιθυμούμε να αποφευχθεί να υπάρχουν, μεταξύ της Κοινότητας και των τοπικών αρχών που ασκούν τη διαχείριση, προσανατολισμοί και αντιλήψεις που να αποκλίνουν, γεγονός το οποίο μπορεί να οδηγήσει μελλοντικά σε μείωση της αποτελεσματικότητας των κοινοτικών μέσων.

4.8. Μία πενταετία περίπου μετά την τελευταία διεύρυνση της Κοινότητας, σημαντικό μέρος των ενεργειών και, ιδίως, όλα τα ιταλικά προγράμματα, εξακολουθούν να βρίσκονται στη φάση της εκκίνησης, ενώ τα ΜΟΠ θα έπρεπε να συμβάλλουν στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τη διεύρυνση αυτή.

4.9. Πολλά από τα κυριότερα στοιχεία που έχουν προβλεφθεί για τη διαχείριση των ΜΟΠ, όπως η παρακολούθηση, η αξιολόγηση και η εταιρική σχέση, συναντώνται πάλι, με ορισμένες προσαρμογές, στο σύστημα που θεσπίστηκε με τη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών Ταμείων. Κατά συνέπεια, μια ταχεία λύση για τις δυσχέρειες που αντιμετωπίστηκαν στην υλοποίηση των ΜΟΠ, αποτελεί σημαντικό στοιχείο που θα ευνοήσει την επιτυχία αυτής της μεταρρύθμισης.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 27ης Σεπτεμβρίου 1990.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Aldo ANGIOI Πρόεδρος

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΣΧΟΛΙΟ

Με την έκθεση αυτή η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι η εφαρμογή των ΜΟΠ σημείωσε, σε σχέση με το περασμένο έτος, άλμα ποιοτικό και νεοτεριστικό στο πλαίσιο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων.

Οι μηχανισμοί που χρησιμοποιήθηκαν αποβλέπουν στην εξασφάλιση διαφάνειας στη διαχείριση ώστε να είναι δυνατή η αναζήτηση των κατάλληλων λύσεων στα προβλήματα που δημιουργούνται κατά τη διαχείριση. Παράλληλα, η διαφάνεια συμβάλλει και στην κατάσταση των δυσχερειών υλοποίησης, που μπορεί να επιδράσουν τα προγράμματα ΜΟΠ.

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα ΜΟΠ υπήρξαν η ευκαιρία να εφαρμοστεί πειραματικά η μέθοδος που αργότερα θεσμοθετήθηκε με την αναμόρφωση των διαρθρωτικών ταμείων, και τέθηκαν σε εφαρμογή πριν καθορισθεί και λειτουργήσει το νέο ρυθμιστικό πλαίσιο. Η πείρα κανονιστικής ρύθμισης των διαρθρωτικών ταμείων στα προβλήματα που προέκυψαν στο πλαίσιο της εφαρμογής των ΜΟΠ. Έτσι με τα ΜΟΠ παρέχονται οι απαραίτητες ενδείξεις για την υλοποίηση της αναμόρφωσης των διαρθρωτικών ταμείων.

2. Πρώτο μέρος: αποφάσεις ΜΟΠ

2.1. Γενική κατάσταση των αποφάσεων ΜΟΠ

2.1.5. Οι προθεσμίες εξέτασης των προγραμμάτων εκ μέρους της Επιτροπής μετατέθηκαν λόγω του ελλιπούς περιεχομένου ορισμένων προγραμμάτων ή λόγω καθυστερημένης απάντησης των εθνικών ή περιφερειακών φορέων στις συμπληρωματικές πληροφορίες που εζήτησε η Επιτροπή κατά τη διαδικασία εξέτασης.

Δεδομένου ότι η Επιτροπή είναι απαιτητική σε ό,τι αφορά την ποιότητα και την καινοτομία των προγραμμάτων, δεν κατέστη πάντοτε δυνατό να επιταχυνθεί η διαδικασία εξέτασης. Οι αποφάσεις της Επιτροπής ως προς το περιεχόμενο των προγραμμάτων προηγήθηκαν, μερικές φορές κατά πολλούς μήνες, της περάτωσης των τυπικών διαδικασιών (συμβάσεις του προγράμματος) και οι περιφερειακές και εθνικές αρχές έλαβαν τη σχετική ειδοποίηση στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης που διέπει την εξέταση.

2.2. Αυτονομία λειτουργίας των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων

2.2.2 2.2.3. Η Επιτροπή σημειώνει το σχόλιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς τις επιπτώσεις, σε επίπεδο ολοκλήρωσης, που έχει η αυτόνομη λειτουργία των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων όπως αυτή αναφέρεται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85. Πάντως, παρά τη δυσκολία αυτή, το πρόσθετο κονδύλιο 551 του προϋπολογισμού επέτρεψε την ευρύτερη ολοκλήρωση ενισχύοντας ή συμπληρώνοντας τα μέτρα που συνδέονται με ένα συγκεκριμένο στόχο.

2.3. Αποφάσεις ΜΟΠ και αποφάσεις ειδικές για κάθε ταμείο

2.3.2 2.3.4. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι δεν υπήρχαν κανόνες συντονισμού των Ταμείων όπως συμβαίνει στο πλαίσιο της αναδιάρθρωσης των Ταμείων, και ότι οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου απορρέουν από την κανονική εφαρμογή της ισχύουσας ρύθμισης.

2.3.5. Η ρύθμιση ΜΟΠ δεν έχει τροποποιήσει τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων που ισχύουν για κάθε Ταμείο και τα κοινοτικά μέσα, αντίθετα από τις διατάξεις που απορρέουν από την αναδιάρθρωση των Ταμείων και ισχύουν για το δεύτερο τμήμα των ΜΟΠ. Όσον αφορά τη μη ύπαρξη καλύτερα ενοποιημένων μορφών και λεπτομερειών εξέτασης και έγκρισης, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι:

- η εξέταση των προγραμμάτων τονίζει τη σπουδαιότητα μιας υπεύθυνης υπηρεσίας η οποία θα έχει ως καθοδηγητικό ρόλο,

- θεσπίστηκαν συντονιστικές δομές (τεχνική ομάδα ΜΟΠ - διυπηρεσιακή ομάδα συντονισμού),

- οι διαπραγματεύσεις σχετικά με τα προγράμματα γίνονται πάντα από κοινού με όλες τις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες,

- η παρουσίαση των μέτρων που αφορούν διαφορετικά Ταμεία γίνεται πάντα με τυποποιημένη μορφή.

Οι ενέργειες σχετικά με τα ΜΟΠ, αν και δεν διακρίνονται σε σχέδια ή δικαιούχους δεδομένου ότι η προσέγγιση αφορά ολόκληρο το πρόγραμμα, εντούτοις εξετάζονται από το ΕΚΓ και τα FEOGA-Τμήμα Προσανατολισμού όπως και αν υποβάλλονται οι φάκελοι. Εξάλλου, οι επιτροπές παρακολούθησης προβαίνουν τακτικά σε αναλύσεις του βαθμού της ουσιαστικής και οικονομικής υλοποίησης των ενεργειών που καλύπτονται από κάποιο μέτρο, πράγμα το οποίο διευκολύνει τη διάκριση των ενεργειών ΜΟΠ από τις ενέργειες μη ΜΟΠ.

2.4. Αύξηση των ενισχύσεων υπέρ των περιφερειών ΜΟΠ

Η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι οι εκθέσεις πεπραγμένων των ΜΟΠ και οι παρεμβάσεις κάθε διαρθρωτικού ταμείου, συμπληρωμένες ενδεχομένως από τις πληροφορίες που συγκεντρώνουν οι υπηρεσίες, θα μπορούσαν να καταστήσουν δυνατή την αξιολόγηση της εξέλιξης των κοινοτικών διαρθρωτικών παρεμβάσεων στις περιφέρεις ΜΟΠ.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, εκτός απ' ό,τι αφορά το κονδύλιο 551, αύξηση της συνδρομής στις περιφέρειες ΜΟΠ μεγαλύτερη από την αύξηση των διαρθρωτικών ταμείων για την Κοινότητα των Δέκα θα οδηγούσε σε μεταφορά συνδρομών των Ταμείων προς άλλες περιφέρειες που έχουν προτεραιότητα ή ευημερούν λιγότερο, πράγμα το οποίο αντίκειται στο άρθρο 11 του κανονισμού ΜΟΠ.

Όσον αφορά την Ελλάδα, η Επιτροπή διαπίστωσε εξάλλου, ότι οι παρεμβάσεις των διαρθρωτικών ταμείων εξελίχθηκαν ταχύτερα από ό,τι το σύνολο των διαρθρωτικών ταμείων, και τούτο παρά το πρόγραμμα σταθεροποίησης της Ελλάδας για την περίοδο 1985-1987 που επηρέασε το επίπεδο των εθνικών δαπανών και συνεπώς την απορρόφηση των κοινοτικών πιστώσεων.

2.5. Προετοιμασία των προγραμμάτων

2.5.1 2.5.6. Η χρηματοδοτική προσαρμογή που χρειάσθηκε να γίνει κατά την προετοιμασία και τη διαπραγμάτευση των προγραμμάτων οδήγησε σε κάποια καθυστέρηση καθώς και σε διαιτησίες. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η εξέταση των προγραμμάτων δεν αφορούσε αποκλειστικά τη χρηματοδοτική αναπροσαρμογή τους αλλά και τον επακριβέστερο προσδιορισμό των στόχων, τον καθορισμό των μέτρων που ανταποκρίνονται καλύτερα στους σχετικούς στόχους, καθώς και την ποιότητα και τον βαθμό ωριμότητας των μέτρων αυτών.

Επ' αυτής κυρίως της βάσης καθορίσθηκαν τα χρηματοδοτικά πλαίσια για κάθε ΜΟΠ. Ο καθορισμός, ήδη εξαρχής, ενός ενδεικτικού ανώτατου ορίου για κάθε πρόγραμμα, όπως ορίζεται από το Συνέδριο (σημείο 2.5.6.) θα αποδυνάμωνε το ποιοτικό εύρος των προγραμμάτων. Η ολοκληρωμένη μορφή τους διαφυλάχθηκε χάρη στη διπλή προσπάθεια αφενός συγκέντρωσης των διαθέσιμων μέσων επί ορισμένων προτεραιοτήτων και αφετέρου συγκέντρωσης σε γεωγραφικό επίπεδο.

2.5.7 2.5.8. Όσον αφορά την αναδρομικότητα των προγραμμάτων, αυτή ίσχυσε μετά την ημερομηνία υποβολής των προγραμμάτων μόνο για ορισμένες ενέργειες που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ και σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού αυτού. Στις άλλες περιπτώσεις, η αναδρομικότητα που καλύπτει την περίοδο από την υποβολή των προγραμμάτων μέχρι της έγκρισή τους, παρά το γεγονός ότι ήταν σύμφωνη προς τον κανονισμό και ιδίως προς τις διατάξεις του άρθρου 12 σε ό,τι αφορά τους κανονισμούς τους λεγόμενους «μεσογειακή δέσμη» του ΕΓΤΠΕ-Τμήμα Προσανατολισμού, δεν είχε ουσιαστική δημοσιονομική επίπτωση δεδομένου ότι η Επιτροπή μερίμνησε ώστε οι σχετικές δόσεις να αφορούν τμηματικά ποσά αντίστοιχα με την πραγματική έναρξη της εκτέλεσης των προγραμμάτων.

Η Επιτροπή ετήρησε τις πολύπλοκες διατάξεις που απορρέουν από τον κανονισμό ΜΟΠ, όπως αυτός εκδόθηκε από το Συμβούλιο έστω κι αν ορισμένες από αυτές, ιδίως σε ό,τι αφορά την εξέταση και την εφαρμογή, είχαν μη επιθυμητές επιπτώσεις κατά το τρέχον οικονομικό έτος. Με πρωτοβουλία της Επιτροπής η έγκριση της δεύτερης φάσης των ΜΟΠ θα γίνει με βάση εναρμονισμένες διαδικασίες που προκύπτουν από την αναδιάρθρωση των ταμείων.

2.6. Έννοια της αλληλεπίδρασης και συμπληρωματικότητας των ενισχύσεων

2.6.2. Η Επιτροπή σημειώνει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο αναγνωρίζει τις προσπάθειες που έχουν καταβληθεί και στο κοινοτικό επίπεδο και στο κεντρικό επίπεδο των κρατών μελών προκειμένου να βελτιωθεί η διάταξη των ενεργειών αυτών και να καθιερωθούν νέες απόψεις. Επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι στην επίτευξη αυτών των βελτιώσεων, συμπεριλαμβανομένων και βελτιώσεων σε διαχειριστικό επίπεδο, συνέβαλαν οι σχετικές συνεδριάσεις, συζητήσεις καθώς και η ανταλλαγή πληροφοριών.

2.6.3 2.6.4. Στα ΜΟΠ δεν έχουν συμπεριληφθεί όλες οι άλλες μορφές παρέμβασης για τις ενδιαφερόμενες περιφέρειες, αλλά, στο πλαίσιο των χρηματοδοτικών ορίων τους, τα ΜΟΠ έχουν απορροφήσει μια μορφή παρέμβασης παράλληλη με τις άλλες κλασικές παρεμβάσεις των διαρθρωτικών ταμείων και των κοινοτικών μέσων. Για τις συγκεκριμένες περιπτώσεις που αναφέρονται, υπενθυμίζεται ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 815/84 αφορά την ανέγερση κέντρων επαγγελματικής κατάρτισης για την πόλη των Αθηνών και τη βελτίωση των ψυχιατρείων, που δεν περιλαμβάνονταν στους στόχους των ΜΟΠ. Οι ενέργειες STAR και VALOREN έγιναν επί συγκεκριμένων και τομεακών στόχων χωρίς να υπάρχει ανάμειξη με τις ενέργειες ΜΟΠ. Γενικά τα ΜΟΠ αναφέρουν ως συναφή μέτρα άλλες ενέργειες χρηματοδοτούμενες στο πλαίσιο της κανονικής λειτουργίας των Ταμείων οι οποίες συμβάλλουν ταυτόχρονα στην επίτευξη των στόχων των ΜΟΠ. Η Επιτροπή σημειώνει ότι έχει λάβει κάθε μέτρο ώστε να υπάρχει μεν συμπληρωματικότητα των ενισχύσεων αλλά όχι διπλή χρηματοδότηση.

2.6.5 2.6.6. Η ολοκληρωμένη προσέγγιση δεν αποκλείει την αναζήτηση τομεακών στόχων, όμως στο πλαίσιο των προγραμμάτων οι στόχοι αυτοί βελτιώθηκαν τόσο σε επίπεδο ορισμού (παρεμβάσεις δημοσιονομικού χαρακτήρα) όσο και σε επίπεδο τοπικής εφαρμογής (καθορισμός ζωνών συγκέντρωσης). Είναι πράγματι αληθές ότι η επιδίωξη συμπληρωματικότητας των ενισχύσεων προϋποθέτει κάποια εξέλιξη στη νοοτροπία, που κατά τη γνώμη της Επιτροπής θα διευκολυνόταν με την ύπαρξη ενιαίας διαδικασίας λήψεως αποφάσεων και με την προσπάθεια συντονισμού σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο κατά την προετοιμασία των προγραμμάτων, προκειμένου να εξασφαλισθεί η συνοχή μέσων και προτεραιοτήτων.

Η αρχή αυτή προσκρούει στο μεγάλο αριθμό κέντρων λήψεως αποφάσεων και τον κατακερματισμό των ειδικών αρμοδιοτήτων σε κάθε υπηρεσία διαχείρισης.

2.7. Συνδρομές και χορηγούμενα δάνεια

Κατά την εξέταση των προγραμμάτων εξετάσθηκαν, μέτρο προς μέτρο, και οι προβλέψεις χρησιμοποίησης των δανείων που χορηγεί η ΕΤΕ. Η μεγαλύτερη κινητοποίηση της ΕΤΕ προσκρούει στις αντικειμενικές δυσκολίες που απορρέουν από τον ελκυστικό χαρακτήρα των δανείων αυτών, την κάλυψη των κινδύνων της συναλλαγματικής ισοτιμίας και την επιδότηση των εθνικών δανείων. Εξάλλου, φαίνεται πολύ φιλόδοξη η πιθανότητα να υπάρχουν διαθέσιμα δάνεια της ΕΤΕ, που αναφέρεται ενδεικτικά στον κανονισμό ΜΟΠ.

Αυτή η αίτηση δανείων στο πλαίσιο των ΜΟΠ δεν είχε θετική έκβαση για πολλούς λόγους:

- επενδύσεις εξαιρετικά μέτριων διατάσεων,

- ιδιάζων χαρακτήρας των προγραμμάτων ΜΟΠ. Αυτή προσανατολίζονται κυρίως προς ορισμένους τύπους μέτρων τοπικής ανάπτυξης (επαγγελματική κατάρτιση, ενέργειες συμβουλευτικού χαρακτήρα για τα ΜΟΠ κ.λπ) στα οποία δύσκολα θα μπορούσε να επέμβει η ΕΤΕ, λόγω του ότι δεν διακρίνεται εύκολα ο επιλέξιμος χαρακτήρας πραγματικών επενδύσεων,

- φύση των χρηματοδοτικών σχεδίων, που συνεπάγεται κανονικά σημαντικές επιδοτήσεις από τον προϋπολογισμό.

2.8. Προβλεπόμενες περίοδοι εκτέλεσης των προγραμμάτων

2.8.4 2.8.5. Η ανώτατη διάρκεια των ΜΟΠ που αναφέρεται στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 αφορά τη διάρκεια του προγραμματισμού. Έτσι το τελευταίο οικονομικό έτος, για το οποίο προβλέπεται διάθεση δυνάμει των διαρθρωτικών ταμείων ή/και του συμπληρωματικού κονδυλίου 551, είναι το έτος 1992 σύμφωνα με το άρθρο 11 του εν λόγω κανονισμού. Η προθεσμία του 1992 δεν αφορά συνεπώς τη διάρκεια των επιλέξιμων δαπανών ή τη διάρκεια των αναλήψεων υποχρεώσεων και πληρωμών. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 19 η ημερομηνία 31 Δεκεμβρίου 1993 αφορά την ανάληψη δαπανών και οι εκκαθαρίσεις θα πραγματοποιηθούν δυνάμει των ρυθμιστικών διατάξεων των Ταμείων και του ισχύοντος δημοσιονομικού κανονισμού. Εξάλλου, η Επιτροπή επιθυμεί να γνωρίσει την πρόθεσή της να μην παρατείνει τα προγράμματα. Όσον αφορά τη διάρκεια που αναφέρεται στις συμβάσεις του προγράμματος, αυτή αναφέρεται στο μηχανισμό παρακολούθησης των ΜΟΠ.

2.9. Εμπειρία των πρότυπων προπαρασκευαστικών ενεργειών για τα ΜΟΠ

Η Επιτροπή είχε ήδη την ευκαιρία να εκφράσει προς το Συνέδριο τη θέση της για τις πραπαρασκευαστικές ενέργειες. Στο σημείο αυτό επιθυμεί να υπενθυμίσει τα εξής:

(α)οι πρότυπες ενέργειες δεν πρέπει να εξομοιώνονται με τα ΜΟΠ δεδομένου ότι τα ΜΟΠ αποτελούν πειραματικές εφαρμογές ολοκληρωμένης προσέγγισης στερημένες από ειδική νομική βάση 7

(β)βάσει αυτής της εμπειρίας, έχουν αναληφθεί συγκεκριμένες πρωτοβουλίες για να αποκατασταθούν, κατά το μέτρο του δυνατού, οι ατέλειες που διαπιστώθηκαν κατά τις πρότυπες ενέργειες και συγκεκριμένα:

- σύσταση τεχνικής ομάδας ΜΟΠ στο πλαίσιο της διυπηρεσιακής ομάδας,

- χρησιμοποίηση της υποδομής της επιτροπής παρακολούθησης και των μέσων που χρησιμοποιεί (έλεγχος, αξιολόγηση),

- σύσταση μιας μικρής ομάδας ελέγχου για τα ΜΟΠ στη Γενική Διεύθυνση ΧΧ,

- αυστηρότερη και διαφανέστερη διαχείριση των προγραμμάτων.

Όσον αφορά ιδιαίτερα τη συλλογή και την επεξεργασία χρηματοδοτικών πληροφοριών, οι υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν θέσει σε εφαρμογή σε τοπικό επίπεδο, ένα σύστημα παρακολούθησης, πρόσφατα δε εκπόνησαν ένα σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών, πράγμα το οποίο, καθιστά συντονισμένη τη διαχείριση.

Για τα νέα προγράμματα και στο πλαίσιο της αναδιάρθρωσης των ταμείων, οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν για την ενίσχυση των μέσων πληροφόρησης, με βάση τις προηγούμενες εμπειρίες (πρότυπες ενέργειες και ΜΟΠ), συνίστανται κυρίως στην εφαρμογή:

- συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ υπηρεσιών με την ευθύνη της υπηρεσίας καθοδήγησης, το οποίο θα μηχανοργανωθεί και θα επιτρέψει στις υπηρεσίες διαχείρισης την πρόσβαση σε όλα τα στοιχεία που αφορούν κάθε παρέμβαση,

- συντονισμού σε επίπεδο κάθε κράτους μέλους με την ευθύνη της υπηρεσίας καθοδήγησης η οποία θα λαμβάνει κάθε μέτρο που αφορά τομείς όπως το περιβάλλον, δημόσιες συμβάσεις κ.λπ.

2.9.5. Η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με τα οποία οι δυσχέρειες που διαπιστώθηκαν δεν οδήγησαν καθόλου στη βελτίωση της κατάστασης. Όσον αφορά το σχόλιο για τις επιτροπές παρακολούθησης, η Επιτροπή αναφέρεται στις απαντήσεις της παραγράφου 3.3.

3. Δεύτερο μέρος: αρχική φάση υλοποίησης των ΜΟΠ

3.2. Επίπτωση των λεπτομερειών ανάληψης υποχρέωσης και πληρωμής

3.2.2 έως 3.2.4. Πρέπει να σημειωθεί ότι όσον αφορά τις λεπτομέρειες ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμών, οι δόσεις που έχουν εξοφληθεί ήδη είναι εκείνες που αφορούν τα πρώτα έτη εκτέλεσης των προγραμμάτων (1986 και 1987) για μικρά ποσά.

Όσον αφορά την παρατήρηση του Συνεδρίου για τη διαδικασία ανάληψης υποχρεώσεων κατά ετήσιες δόσεις, την οποία δεν συμμερίζεται η Επιτροπή, προσδιορίζεται ότι με την έγκριση των προγραμμάτων δημοσιεύονται τα διαθέσιμα ποσά συνδρομής που προβλέπονται για κάθε έτος.

Ας σημειωθεί επίσης ότι η Επιτροπή προτίθεται να προβεί στην ανάληψη υποχρεώσεων. Μετά από την αρχική ανάληψη υποχρεώσεων, που συνδέεται με την απόφαση έγκρισης, οι επόμενες αναλήψεις υποχρεώσεων αφορούν κινήσεις σε διοικητικό επίπεδο που συνδέονται με την εκτέλεση των προγραμμάτων και τις φάσεις της υλοποίησής τους. Αντίθετα οι δυσχέρειες σημειώνονται στο εθνικό επίπεδο όπου οι συνδεόμενες με τον προϋπολογισμό διαδικασίες δεν εξασφαλίζουν πάντοτε την πολυετή ανταπόκριση στα κράτη μέλη.

3.2.5. Όσον αφορά τις ανωμαλίες στη λογιστική καταχώριση των αναλήψεων υποχρεώσεων, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι σύμφωνα με τις ρυθμιστικές διατάξεις, η αναδιάρθρωση των Ταμείων δεν επηρεάζει τις ενέργειες πολυετούς διάρκειας που εγκρίθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος της. Προκύπτει συνεπώς ότι οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από τα Ταμεία και αφορούν από 1η Ιανουαρίου 1989 επιλέξιμες περιοχές σύμφωνα με τους στόχους 1,2 και 5β της διάρθρωσης, βαρύνουν τις χρηματοδοτικές υποχρεώσεις που προβλέπονται δυνάμει αυτών των στόχων λόγω του μη προσθετικού χαρακτήρα της συνδρομής των Ταμείων στην υλοποίηση των ΜΟΠ. Σε ό,τι αφορά τις ενέργειες που πραγματοποιούνται σε περιοχές μη επιλέξιμες πλέον, η χρηματοδότησή τους εξασφαλίζεται με μεταβατικά μέτρα.

3.3. Δυσχέρειες των επιτροπών παρακολούθησης και της εφαρμογής του συστήματος παρακολούθησης

3.3.3 3.3.4. Με τη θέσπιση των επιτροπών παρακολούθησης η Επιτροπή δεν επιδίωξε την επιβολή κάποιας νέας διοικητικής διάρθρωσης ούτε την τροποποίηση του ήδη υπάρχοντος διοικητικού πλαισίου. Η σύνθεση των επιτροπών παρακολούθησης και οι αρμοδιότητες που τους έχουν δοθεί τις κάνουν πολύτιμα όργανα καθοδήγησης με αρμοδιότητες όχι μόνο σε ό,τι αφορά την ώθηση των προγραμμάτων αλλά και τη λήψη αποφάσεων και την τροποποίηση των προγραμμάτων έτσι ώστε να εμπίπτουν εντός συγκεκριμένων ορίων. Με πρωτοβουλία της Επιτροπής και στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας, έχουν τεθεί στη διάθεση αυτών των επιτροπών παρακολούθησης συγκεκριμένα μέσα για την εκπλήρωση των καθηκόντων τους. Μεταξύ αυτών πρέπει να αναφερθεί ο εξοπλισμός πληροφορικής που έχει διατεθεί για τη γραμματεία κάθε επιτροπής, η εκπόνηση συστήματος παρακολούθησης και βοήθειας για τον κοινά αποδεκτό προσδιορισμό και την αποτελεσματική λειτουργία ενός φορέα αμερόληπτης αξιολόγησης των προγραμμάτων. Πέρα από αυτές τις ενέργειες η Επιτροπή έχει λάβει επίσης πρωτοβουλίες για να ενισχύσει το ρόλο και τις εξουσίες του προέδρου και των μελών των επιτροπών παρακολούθησης, κυρίως στην Ελλάδα, και για να εξασφαλίσει την κατάρτισή τους καθώς και την πληροφόρηση των τελικών δικαιούχων (αποστολές στήριξης).

2.3.5 3.3.6. Όσον αφορά τη μηχανοργάνωση των συστημάτων παρακολούθησης (monitorage) αυτή δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί εντός πολύ συντόμων χρονικών διαστημάτων και οι δυσκολίες που απορρέουν από αυτήν την κατάσταση ενισχύονται αναγκαστικά από το γεγονός ότι οι περιφέρειες ΜΟΠ είναι περιφέρειες όπου σημειώνεται σχετική καθυστέρηση.

Οι μηχανισμοί αυτοί λόγω του καινοτόμου χαρακτήρα τους και της διαφάνειας στη διαχείριση των πιστώσεων που εξασφαλίζουν, παρουσιάζουν μερικές φορές προβλήματα κατά τη λειτουργία τους.

3.4. Χαρακτήρας ανεπαρκώς αξιόπιστος των διαθέσιμων στοιχείων

3.4.1 3.4.4. Η Επιτροπή γνωρίζει ότι έχει διαπιστωθεί κατά τις επιτόπου εξακριβώσεις ότι τα δικαιολογητικά έγγραφα που διαβιβάζονται από ορισμένες επιτροπές παρακολούθησης δεν αντιστοιχούν στο περιεχόμενο των μέτρων. Επιθυμεί να παρατηρήσει ότι ο αριθμός των ελέγχων που πραγματοποιούνται για τα ΜΟΠ δεν είναι μικρότερος από εκείνους που αφορούν τις παρεμβάσεις των Ταμείων. Όσον αφορά το κονδύλιο 551 έχει δημιουργηθεί στη Γενική Διεύθυνση ΧΧ μια ιδιαίτερη μονάδα ελέγχου που έχει διενεργήσει πολλούς ελέγχους, τα αποτελέσματα των οποίων λαμβάνουν υπόψη οι υπηρεσίες διαχείρισης προκειμένου να βελτιώσουν την ποιότητα του συστήματος.

3.4.5. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ορισμένα στοιχεία σχετικά με τα γαλλικά ΜΟΠ αξιολογήθηκαν, για τις ανάγκες της έκθεσης, βάσει των προβλεπόμενων ποσοστών υλοποίησης και ότι δεν έχει γίνει η οικονομική ή λογιστική τους καταχώριση. Πρόκειται για στοιχεία που θα εκτιμηθούν αργότερα.

3.5. Πρόσθετη εισφορά του συγκεκριμένου κονδυλίου του προϋπολογισμού

3.5.3. Για την περίπτωση που αναφέρεται, η χρησιμοποίηση της συνδρομής του πρόσθετου κονδυλίου για τη χρηματοδότηση εργασιών δασικής προστασίας επιλέξιμων για το FEOGA οφείλεται σε διαχειριστικό σφάλμα που έγινε στο εθνικό επίπεδο. Τα ΜΟΠ προβλέπουν διαδικασίες ανάκτησης των ποσών για να αντιμετωπισθούν παρόμοιες καταστάσεις. Εξάλλου, τα προγράμματα περιλαμβάνουν ρήτρες προσαρμογής που επιτρέπουν τροποποιήσεις στην περίπτωση κατά την οποία το επίπεδο εκτέλεσης των διαφόρων μέτρων απέχει από τις αρχικές χρηματοδοτικές προβλέψεις.

3.5.4 και 3.5.5. Η αύξηση των ποσοστών επιδότησης επιτρέπει κάποια διακύμανση ανάλογα με την προτεραιότητα του μέτρου και τις δυνατότητες χρηματοδότησης του κράτους μέλους και του φορέα προώθησης της ενέργειας. Υπ' αυτό το πρίσμα τα ποσοστά επιδότησης κυμαίνονται μεταξύ 10 και 70 %.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι «η μείωση των προϋποθέσεων που απαιτούνται για να τύχει κανείς κοινοτικής συνδρομής» μπορεί να εξασφαλίσει την ολοκλήρωση των ενεργειών που αλληλοσυμπληρώνονται και συμβάλλουν αμεσότερα στην υλοποίηση ενός στόχου. Έτσι η Επιτροπή και οι εταίροι της έχουν διαπιστώσει π.χ. ότι η διαφοροποίηση των γεωργικών καλλιεργειών απαιτεί μερικές φορές τον εκσυχρονισμό των μικρών γεωργικών εκμεταλλεύσεων καθώς και όσων ενεργειών διάθεσης στο εμπόριο δεν είναι επιλέξιμες δυνάμει του FEOGA-Τμήμα Προσανατολισμού.

Η παρέμβαση του πρόσθετου κονδυλίου του προϋπολογισμού 551 κατέστησε δυνατή στην περίπτωση αυτή τη βέλτιστη ολοκλήρωση των μέτρων και των συνεργειών τους που συμβάλλουν στην υλοποίηση των στόχων αναπροσαρμογής.

Εξάλλου, η διακύμανση των ποσοστών επιδότησης καθώς και η διεύρυνση των όρων επιλεξιμότητας θεσμοποιήθηκαν από την αναμόρφωση των διαρθρωτικών Ταμείων.

3.6. Δυσχέρειες χρηματοδότησης

Προβληματιζόμενη από τις καθυστερήσεις που διαπιστώνονται στην υλοποίηση πολλών ΜΟΠ, η Επιτροπή έχει προβεί σε συχνές υπενθυμίσεις στις εθνικές αρχές όσον αφορά τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τις συμβάσεις ΜΟΠ σύμφωνα με τις οποίες τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να λάβουν τα αναγκαία διοικητικά και χρηματοδοτικά μέτρα προκειμένου να διευκολυνθεί η πραγματική και έγκαιρη εκτέλεση των ΜΟΠ.

Εξάλλου, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το πρόβλημα των επιπρόσθετων καταβολών άρχισε να προβλέπεται ρητά μόνο από τη ρύθμιση η οποία απορρέει από την αναμόρφωση των Ταμείων.

Όσον αφορά τα διοικητικά κυκλώματα (3.6.1), η Επιτροπή υπενθυμίζει τις πρωτοβουλίες που έχουν ληφθεί σχετικά, προκειμένου να βελτιωθεί η διαβίβαση των συνδρομών και η λειτουργία των εν λόγω κυκλωμάτων:

- προσφυγή στη χρησιμοποίηση, για την περίπτωση της Ιταλίας και Γαλλίας, μηχανισμών τύπου ανανεώσιμων πόρων, ταμειακών πόρων ή κεφαλαίων κίνησης,

- μετεγγραφή στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του προγράμματος δημοσίων έργων στην Ελλάδα και στους περιφερειακούς προϋπολογισμούς στην Ιταλία των ΜΟΠ,

- σύσταση, στη Γαλλία, κονδυλίου του προϋπολογισμού στο υπουργείο εσωτερικών για να εξασφαλιστεί η ταχεία μεταφορά συνδρομών στις περιφέρειες,

- πολλές παρεμβάσεις, ακόμα και κατά το στάδιο της εξέτασης, στις ιταλικές αρχές για ό,τι αφορά την ανταπόκριση στην εθνική διοίκηση.

3.7. Αποτελεσματικότητα των ΜΟΠ

3.7.1 3.7.2. Η Επιτροπή θεωρεί ότι κάθε αξιολόγηση της εξέλιξης των ΜΟΠ είναι δυνατή μόνο μετά από περίοδο 3-5 ετών από την ολοκλήρωση των ΜΟΠ. Αντίθετα, η αξιολόγηση που προτείνεται γίνεται κατά την υλοποίηση του προγράμματος και αποβλέπει κυρίως στην εξατομίκευση των διαφορών μεταξύ προγραμματισμού και υλοποίησης και στην πρόταση των απαραίτητων διορθωτικών μέτρων.

Παράλληλα με το σύστημα παρακολούθησης που λειτουργεί βάσει σειράς φυσικών και οικονομικών δεικτών, η εκπόνηση ενός μόνιμου συστήματος αξιολόγησης - ουσιαστική καινοτομία στη διαχείριση των ΜΟΠ - συνεχίστηκε σταδιακά, και πολλά στοιχεία συνηγορούν υπέρ της αξίας που έχει η εφαρμογή του στα ΜΟΠ.

3.7.3 3.7.4. Η υπόδειξη ενός ανεξάρτητου φορέα αξιολόγησης στο πλαίσιο των διαρθρωτικών πολιτικών συνεπάγεται την αναγκαία εξέλιξη στη νοοτροπία, τόσο σε εθνικό όσο και σε τοπικό επίπεδο. Οι ειδικοί αυτοί φορείς ορίζονται μετά από δημοσίευση της προκήρυξης υποβολής υποψηφιοτήτων.

Όσον αφορά τις εκθέσεις μετά την παραλαβή των πρώτων εγγράφων η Επιτροπή ανέλαβε την πρωτοβουλία να οργανώσει σεμινάριο σε κάθε χώρα για την εκπόνηση ενιαίου μεθοδολογικού σχήματος αξιολόγησης.

3.7.6 3.7.10. Για τις διαπιστώσεις που αφορούν τις πέντε ενέργειες, η Επιτροπή είναι σε θέση να προβεί στις σχετικές τεχνικές εξηγήσεις για τα γεγονότα. Γενικά οι διαπιστώσεις θα έπρεπε να τεθούν σε ευρύτερο πλαίσιο δεδομένου ότι τα σχέδια αυτά συμβάλλουν στην επίτευξη στόχων των οποίων ο προγραμματισμός εκτείνεται σε περίοδο 7 ετών. Μόνο μακροπρόθεσμα είναι δυνατή η οριστικότερη κρίση όσον αφορά την αιτιολόγηση και τη συνέπεια των ενεργειών με τους στόχους.

4. Συμπεράσματα

Συμπληρωματικά προς τις απαντήσεις που έδωσε σε κάθε σημείο των παρατηρήσεων του Συνεδρίου, η Επιτροπή διευκρινίζει τα εξής στοιχεία:

Όπως το Συνέδριο έτσι και η Επιτροπή ανησυχεί με ορισμένες σημαντικές καθυστερήσεις που έχουν σημειωθεί κατά την υλοποίηση αρκετών ΜΟΠ ιδίως στο Mezzogiorno. Για το λόγο αυτό λαμβάνει τα μέτρα που της φαίνονται αναγκαία για τη βελτίωση της κατάστασης.

Όσον αφορά ιδιαίτερα τα σχόλια του Συνεδρίου το σημείο 4.9, πρέπει να γίνουν οι εξής παρατηρήσεις:

- τα ΜΟΠ προβλέπουν στοιχεία όπως εταιρική σχέση, προγραμματισμό, παρακολούθηση και αξιολόγηση που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο της αναδιάρθρωσης των Ταμείων. Εντούτοις, πρέπει να αναγνωρισθεί ότι λόγω του φιλόδοξου και καινοτόμου χαρακτήρα των ΜΟΠ καθώς και της εισαγωγής μηχανισμών διαφάνειας και εξορθολογισμού της διαχείρισης, έχουν προκύψει ορισμένες δυσκολίες που οφείλονται στις απαραίτητες προθεσμίες προκειμένου να εξελιχθεί η νοοτροπία της διοίκησης σε κοινοτικό, εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει τον καινοτόμο χαρακτήρα των πειραματικών εφαρμογών ΜΟΠ σε ό,τι αφορά την κοινοτική διαρθρωτική παρέμβαση, καθώς και το γεγονός ότι τα ΜΟΠ αυτά έχουν τεθεί σε εφαρμογή χωρίς επακριβές και προωθημένο κοινοτικό μέσο όπως αυτό που προβλέπεται για την αναδιάρθρωση των Ταμείων.

Πάντως, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι λύσεις που δόθηκαν σταδιακά στις δυσκολίες υλοποίησης των ΜΟΠ θα συμβάλλουν στην εξασφάλιση της υλοποίησης των ΜΟΠ και στη διευκόλυνση της εφαρμογής της αναδιάρθρωσης των Ταμείων. Πρόκειται συγκεκριμένα για την ενίσχυση της αξιολόγησης (ex-ante; on-going; ex-post), της παρακολούθησης σε δύο επίπεδα (Συμβουλευτική Επιτροπή και λειτουργικές παρεμβάσεις), της συντονισμένης διαχείρισης των διαρθρωτικών παρεμβάσεων, των ανταλλαγών πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών διαχείρισης, και την εκπόνηση πληρέστερων συστημάτων διαχείρισης για τις γενικές διευθύνσεις που διαχειρίζονται τα Ταμεία. Επίσης πρέπει να υπενθυμισθεί η ενίσχυση του νομοθετικού πλαισίου σε ό,τι αφορά την παρακολούθηση, την αξιολόγηση και την εταιρική σχέση.

Τέλος η Επιτροπή επιθυμεί να παρατηρήσει ότι η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, την οποία παρακολουθεί με ιδιαίτερο ενδιαφέρον για πολιτικούς λόγους αλλά και λόγω της οικονομικής της αποτελεσματικότητας, συνεπάγεται προσδιορισμό των ρόλων και των αρμοδιοτήτων κάθε εταίρου. Για το σκοπό αυτό η εκτέλεση των προγραμμάτων απαιτεί αρμοδιότητες σε επίπεδο εθνικής και περιφερειακής διοίκησης και ως εκ τούτου η Επιτροπή δεν μπορεί να υποκαταστήσει αυτές τις τελευταίες σε περιπτώσεις ελλείψεων και αδυναμιών στην επίτευξη των στόχων και των ενεργειών που προβλέπονται αρχικά. Οι μηχανισμοί που έχουν σήμερα τεθεί σε εφαρμογή, όπως η παρακολούθηση και η αξιολόγηση, προβάλλουν τις δυσκολίες αυτές και θέτουν τους αρμόδιους για την υλοποίηση των προγραμμάτων ενώπιον των ευθυνών τους.

() Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2088/85 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1985, ΕΕ L 197 της 27.6.1985, σ. 1.

() Ψήφισμα της 13ης Ιουνίου 1985 που αποτελεί γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί της προτάσεως της Επιτροπής για κανονισμό σχετικό με τα Ολοκληρωμένα Μεσογειακά Προγράμματα (σημείο 18), ΕΕ C 175 της 15.7.1985, σ. 261.

() Κανονισμοί (ΕΟΚ) αριθ. 3300/86 και 3301/86 του Συμβουλίου της 27ης Οκτωβρίου 1986, για τη θέσπιση των κοινοτικών προγραμμάτων STAR και VALOREN, ΕΕ L 305 της 31.10.1986, σελίδες 1 και 6.

() Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 815/84 της 26ης Μαρτίου 1984 για την έκτακτη οικονομική ενίσχυση υπέρ της Ελλάδος στον κοινωνικό τομέα, ΕΕ L 88 της 31.3.1984, σ. 1.

() Ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την ολοκληρωμένη προσέγγιση, ΕΕ C 188 της 18.7.1988, σ. 1.

() Ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετική με τις ειδικές κοινοτικές ενέργειες εκτός ποσοστώσεων, ΕΕ C 262 της 20.10.1986, σ. 1, σημεία 2.11 μέχρι 2.13.